Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezMinistros Genaro David Góngora Pimentel y Margarita Beatriz Luna Ramos.
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIV, Julio de 2006, 545
Fecha de publicación01 Julio 2006
Fecha01 Julio 2006
Número de resolución2a./J. 54/2006
Número de registro20613
MateriaVoto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México
EmisorSegunda Sala

Voto minoritario de los Ministros G.D.G.P. y M.B.L.R..


Con el debido respeto, quienes suscriben el presente voto de minoría, disienten del criterio mayoritario sustentado por los señores Ministros de la Segunda Sala, en la contradicción de tesis 210/2005-SS, aprobada en sesión de treinta y uno de marzo de dos mil seis.


En el asunto que nos ocupa, el punto de contradicción consiste en determinar si la prestación patrimonial prevista en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, vigente en dos mil cuatro, tiene la naturaleza de aprovechamiento o de una contribución y, en su caso, si dicha prestación está o no sujeta al cumplimiento de los principios constitucionales tributarios que tutela el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal establecen:


"Artículo 318. Las personas físicas y morales que construyan desarrollos habitacionales de más de 20 viviendas, deberán cubrir el pago por concepto de aprovechamientos para que la autoridad competente realice las acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al ambiente y los recursos naturales, a razón de $27.45 por metro cuadrado de construcción. ..."


"Artículo 319. Las personas físicas o morales que realicen obras o construcciones en el Distrito Federal de más de 200 metros cuadrados de construcción deberán cubrir el pago por concepto de aprovechamientos para que la autoridad competente realice las acciones para prevenir, mitigar o compensar los efectos del impacto vial, de acuerdo con lo siguiente: ..."


De la interpretación de los numerales antes preinsertos, la mayoría de los señores Ministros arribó a la conclusión de que si bien dichas disposiciones señalan que la prestación patrimonial de carácter público se cubrirá en concepto de aprovechamientos, su verdadera naturaleza es la de un impuesto, en virtud de que son decretadas en forma unilateral y coactiva por el legislador del Distrito Federal.


Además, estimaron que el hecho imponible del impuesto que prevén los numerales en cita consiste en la construcción o realización de obras, instalaciones o aprovechamientos efectuada por los particulares, pues se constituye sobre actos que reflejan una disponibilidad económica como consecuencia de la propiedad o posesión inmobiliaria.


Finalmente, consideraron que las prestaciones patrimoniales no se vinculan a la realización de un acto o actividad a cargo de la administración pública local, ya que si ésta no realiza las acciones referidas, de todas formas nace la obligación tributaria y, finalmente, esas acciones constituyen gastos públicos indivisibles e indeterminados individualmente.


Con base en lo anterior, la mayoría de los señores Ministros concluyó que las prestaciones patrimoniales que establecen los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, tienen la naturaleza de impuestos y están sujetas al cumplimiento de los principios tributarios señalados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.


Como ya se adelantó, quienes suscriben el presente voto no comparten las razones, como tampoco la conclusión a la que llega la ejecutoria, ya que a nuestro juicio, la contradicción es improcedente, toda vez que este Alto Tribunal no podía determinar, como lo hizo, que la prestación patrimonial que establecen los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, tiene la naturaleza de impuesto, ya que ello sería tanto como establecer una contribución vía interpretación, lo cual no está permitido conforme al principio de reserva de ley.


En efecto, se estima que la contradicción de mérito se debió declarar improcedente, pues conforme a los criterios sustentados por este Alto Tribunal, no era posible resolver la materia de la contradicción.


Lo anterior es así, ya que si la materia de contradicción consistió en determinar si la prestación patrimonial establecida en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, tiene la naturaleza de aprovechamiento o impuesto, debió considerarse si este órgano colegiado tiene o no competencia para establecer contribuciones vía interpretación.


Para estos efectos, es importante considerar que el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos encuentra su base constitucional en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece los principios de universalidad, individualidad, igualdad y progresividad, no confiscatoriedad y capacidad económica que orientan el debido cumplimiento en materia tributaria. Asimismo, destacan los principios de eficacia y economía en la ejecución del gasto y el de reserva de ley.


El primero de universalidad o generalidad, se advierte del numeral constitucional en cita, en cuanto señala que "son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos". De esta manera, la frase "son obligaciones" significa que todos deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.


Por su parte, el principio de igualdad se expresa en la capacidad contributiva de los ciudadanos, esto es, de que en situaciones económicas iguales conllevan una imposición fiscal igual, a fin de prohibir tratos discriminatorios.


Los principios de progresividad y no confiscación, tutelan que el sistema tributario debe partir de los principios de igualdad y progresividad, los cuales en ningún caso podrán tener alcance confiscatorio.


El principio de capacidad económica supone que sólo cuando se produce un hecho imponible indicativo de capacidad económica se puede establecer el tributo.


Los principios de eficiencia y de economía en la programación y ejecución del gasto público, son principios ordenadores del gasto público, los cuales se articulan sobre la base de dos postulados: la equidad en la asignación de los recursos públicos y el criterio de eficiencia y economía en su tramitación y ejecución.


Finalmente, el principio de reserva de ley constituye uno de los principios más importantes en materia tributaria.


Al respecto, este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que el principio de legalidad se encuentra claramente establecido en el artículo 31 constitucional, al expresar en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.


Conforme a dicho principio, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho que es necesaria una ley formal para el establecimiento de los tributos, lo que satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, así como que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad.


Para determinar el alcance del principio de legalidad, es útil acudir al de la reserva de ley, que guarda estrecha semejanza y mantiene una estrecha vinculación con aquél.


La doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y relativa. La primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal. De esta manera, la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes.


En cambio, la reserva relativa permite que otras fuentes de la ley vengan a regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa.


De esta manera, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria, situación que no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador.


En suma, la clasificación de la reserva de ley en absoluta y relativa se formula con base en el alcance o extensión que sobre cada materia se atribuye a cada especie de reserva. Si en la reserva absoluta la regulación no puede hacerse a través de normas secundarias, sino sólo mediante las que tengan rango de ley, la relativa no precisa siempre de normas primarias. Basta un acto normativo primario que contenga la disciplina general o de principio, para que puedan regularse los aspectos esenciales de la materia respectiva.


Precisado lo anterior, este Alto Tribunal ha considerado que en materia tributaria la reserva es de carácter relativa, toda vez que, por una parte, dicha materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente sólo un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la presencia del acto normativo primario marca un límite de contenido para las normas secundarias posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo dispuesto en la norma primaria; y, por otro, en casos excepcionales, y que lo justifiquen, pueden existir remisiones a normas secundarias, siempre y cuando tales remisiones hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley, y además constituyan un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad recaudatoria.


Con base en dichos principios, se estima que dentro del ámbito de competencia de este Alto Tribunal, no está la relativa a crear impuestos mediante interpretación, pues de hacerlo, como aconteció en la especie, se desconoce la potestad tributaria que la Constitución Federal otorga de manera exclusiva al legislador.


En este tenor, si el legislador expresó su voluntad en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, de establecer un aprovechamiento, dicha potestad no la puede modificar la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues de hacerlo estaría estableciendo contribuciones vía interpretación.


En todo caso, este Alto Tribunal puede juzgar la constitucionalidad de dichos preceptos o analizar si se justifica el cobro del aprovechamiento, más no modificar su naturaleza porque ello sería tanto como admitir que un órgano jurisdiccional puede establecer contribuciones vía interpretación.


Al respecto, resulta aplicable la tesis del Tribunal Pleno P. CXLVIII/97, cuyos rubro, contenido y datos de localización, son del tenor siguiente:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, noviembre de 1997

"Tesis: P. CXLVIII/97

"Página: 78


"LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que el principio de legalidad se encuentra claramente establecido en el artículo 31 constitucional, al expresar en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Conforme con dicho principio, es necesaria una ley formal para el establecimiento de los tributos, lo que satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, así como que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad. Para determinar el alcance o profundidad del principio de legalidad, es útil acudir al de la reserva de ley, que guarda estrecha semejanza y mantiene una estrecha vinculación con aquél. Pues bien, la doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y relativa. La primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal; en nuestro caso, a la ley emitida por el Congreso, ya federal, ya local. En este supuesto, la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes. La reserva relativa, en cambio, permite que otras fuentes de la ley vengan a regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa. En este supuesto, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria. Así, no se excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador. En suma, la clasificación de la reserva de ley en absoluta y relativa se formula con base en el alcance o extensión que sobre cada materia se atribuye a cada especie de reserva. Si en la reserva absoluta la regulación no puede hacerse a través de normas secundarias, sino sólo mediante las que tengan rango de ley, la relativa no precisa siempre de normas primarias. Basta un acto normativo primario que contenga la disciplina general o de principio, para que puedan regularse los aspectos esenciales de la materia respectiva. Precisado lo anterior, este Alto Tribunal considera que en materia tributaria la reserva es de carácter relativa, toda vez que, por una parte, dicha materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente sólo un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la presencia del acto normativo primario marca un límite de contenido para las normas secundarias posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo dispuesto en la norma primaria; y, por otro lado, en casos excepcionales, y que lo justifiquen, pueden existir remisiones a normas secundarias, siempre y cuando tales remisiones hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley, y además constituyan un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad recaudatoria."


Ahora bien, en el supuesto no admitido de que este Alto Tribunal pudiera vía interpretación decir que la verdadera naturaleza de una prestación patrimonial es la de una contribución, quienes suscriben el presente voto tampoco compartimos la conclusión de que dicha prestación tiene la naturaleza de un impuesto, tal como se demostrará a continuación.


En primer término, consideramos que el método en que se apoya la ejecutoria para analizar y determinar la naturaleza de la prestación patrimonial contenida en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, es ineficaz, pues como ya se dijo, la naturaleza de una prestación patrimonial está vinculada al principio de reserva de ley.


Sin embargo, a partir de un enfoque estructuralista la mayoría de los señores Ministros consideró que la naturaleza de la prestación patrimonial es la de un impuesto, tal como se muestra a continuación:


Ver tabla 1

Al respecto, es importante aclarar que el hecho de que de los preceptos antes señalados se puedan identificar algunos elementos que también comparten los impuestos, esto no quiere decir que la prestación patrimonial tenga la naturaleza de un impuesto.


Por tanto, para descubrir la naturaleza de la prestación patrimonial es necesario acudir a elementos de carácter objetivo, así como al fin que persigue dicha prestación.


Previo al análisis de los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, es conveniente acudir a los artículos 4o., párrafo cuarto, 25, párrafo sexto, 27, párrafos primero y tercero, y 73, fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dicen.


"Artículo 4o. ... Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar."


"Artículo 25. ... Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente."


"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.


"...


"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."


"Artículo 73. ... XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico; ..."


De los preceptos antes preinsertos y especialmente del artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal, se advierte que corresponde tanto al Gobierno Federal, como a las entidades federativas, Distrito Federal y Municipios, de manera concurrente, cuidar y preservar el medio ambiente.


Con el propósito de sustentar la tesis de que el cuidado, preservación y mejoramiento del medio ambiente son funciones públicas que corresponde prestarlas al Estado, es conveniente acudir a la parte que interesa del Plan Nacional de Desarrollo y del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal.


Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006


El Plan parte del diagnóstico de que en los últimos treinta años, la población del país se ha duplicado y el consumo de bienes y servicios, en términos reales, se ha triplicado, situación que ha modificado profundamente nuestra relación física con el medio ambiente.


Por ello, se pretende asegurar a la población una alta calidad de vida y un desarrollo de un ambiente sano, con igualdad de oportunidades para todos y con un estricto apego al Estado de derecho.


Según el Plan Nacional de Desarrollo, en el año dos mil, México presentó altos niveles de degradación ambiental, perdiendo seiscientas mil hectáreas de bosque anualmente y experimentaba una tasa anual de deforestación de uno punto cinco por ciento. De las cien cuencas hidrológicas del país, cincuenta estaban sobreexplotadas, y extensas regiones del país tenían problemas de abasto de agua. Las selvas tropicales de México habían disminuido treinta por ciento en los últimos veinte años. Asimismo, se habían extinguido quince especies de plantas y treinta y dos de vertebrados. La contaminación del aire y del agua en las grandes ciudades del país ha alcanzado niveles tales que tienen efectos negativos sobre la salud y el bienestar de la población.


En efecto, según el diagnóstico contenido en el plan, nuestro país lanza a la atmósfera más de cuatrocientas sesenta mil "gt" de gases de desecho y se estima una producción anual de tres millones setecientos cinco mil toneladas de residuos peligrosos.


En suma, el Plan Nacional de Desarrollo señala que el medio ambiente es prioritario, pues se trata de un mandato social, de una convicción de gobierno, de una estrategia para el crecimiento de largo plazo y, finalmente, de un requerimiento ético y comercial de la nueva convivencia internacional. Por ello, el medio ambiente es una prioridad, toda vez que el desarrollo de la nación no será sustentable si no se protegen los recursos naturales con que contamos. Todo ello confirma la necesidad de conservar de manera racional los recursos naturales de nuestro país.


I) Para dar cumplimiento a lo anterior, en el plan se proponen las siguientes estrategias:


a) Armonizar el crecimiento y la distribución territorial de la población con las exigencias del desarrollo sustentable, para mejorar la calidad de vida de los mexicanos y fomentar el equilibrio de las regiones del país, con la participación del gobierno y de la sociedad civil. Orientar las políticas de crecimiento poblacional y ordenamiento territorial, considerando la participación de Estados y Municipios, para crear núcleos de desarrollo sustentable que estimulen la migración regional ordenada y propicien el arraigo de la población económicamente activa cerca de sus lugares de origen.


b) Crear una cultura ecológica que considere el cuidado del entorno y del medio ambiente en la toma de decisiones en todos los niveles y sectores. Fomentar condiciones socioculturales para contar con conocimientos ambientales y desarrollar aptitudes, habilidades y valores para propiciar nuevas formas de relación con el ambiente, la aplicación de hábitos de consumo sustentables y la participación corresponsable de la población. También se pretende considerar los aspectos ambientales en la toma de decisiones políticas, económicas y sociales de todos los sectores de la sociedad y establecer consensos a fin de elaborar programas ambientales sustentables en las dependencias y entidades federales, con visión de largo plazo, para consolidar una política ambiental integral.


c) Fortalecer la investigación científica y tecnológica que nos permita comprender mejor los procesos ecológicos. Cuidar los ecosistemas requiere una comprensión profunda de sus mecanismos e interrelaciones, por lo que se deberá estimular la investigación en este campo y en los relacionados con su protección y regeneración.


d) Propiciar condiciones socioculturales que permitan contar con conocimientos ambientales y desarrollar aptitudes, habilidades y valores para comprender los efectos de la acción transformadora del hombre en el medio natural. Crear nuevas formas de relación con el ambiente y fomentar procesos productivos y de consumo sustentables. El cambio sociocultural en la población y en las empresas enfocado a tener una sociedad más consciente de la importancia de los recursos naturales prevendrá y revertirá los procesos de degradación del medio ambiente. Para lograr este cambio es necesario impulsar y desarrollar acciones educativas y promover procesos productivos sustentables que permitan a los diferentes agentes sociales, tanto del ámbito urbano como rural, contar con elementos que les hagan posible elevar sus condiciones actuales de vida sin atentar por ello contra los recursos de su entorno. Estas tareas deben estar apoyadas no sólo en proyectos en los que se disponga de inversión federal, sino además con fondos privados, que permitan instrumentar programas integrales que abarquen Estados, Municipios, regiones y localidades, para asegurar que un mayor número de mexicanos, principalmente niños, jóvenes, productores primarios y promotores rurales cuenten con mayor información y sensibilidad ambiental para propiciar el cambio de valores y actitudes respecto a su medio natural. Parte incluyente de lo anterior será continuar con la conservación, mantenimiento y equipamiento de instituciones especializadas en esta materia y, en lo posible, fomentar la creación de otras similares en localidades geográficas estratégicas que permitan abarcar un mayor rango de atención de demandas de acciones educativas en temas ambientales. Incrementar la sensibilidad social respecto a la importancia de los ecosistemas naturales, en particular los boscosos, y proteger los diversos servicios ambientales, entre ellos la captación del agua pluvial que permite la recarga de acuíferos, ríos y otros cuerpos de agua de los cuales dependemos.


e) Alcanzar la protección y conservación de los ecosistemas más representativos del país y su diversidad biológica, especialmente de aquellas especies sujetas a alguna categoría de protección. Esta estrategia busca incorporar nuevas áreas naturales a un régimen de protección y conservación y al mismo tiempo promover alternativas económicas para sus pobladores, mediante la participación y corresponsabilidad social. Asimismo, se fomentarán las unidades de manejo ambiental sustentable que contribuyan a conservar, promover y facilitar la biodiversidad, disminuir las probabilidades de degradación de ecosistemas y especies en riesgo de extinción y fomentar la recuperación de especies de alto significado ecológico, simbólico y económico para las identidades regional y nacional. Es necesario preservar el material genético y las poblaciones naturales de especies con las que se comparten los ecosistemas naturales del país, para promover la bioseguridad y el acceso a recursos genéticos, pues los bienes y servicios ecológicos que producen son activos primordiales para el desarrollo del país.


f) Detener y revertir la contaminación de agua, aire y suelos. Disminuir la contaminación de los recursos agua, aire y suelos para garantizar su existencia a las generaciones futuras y al mismo tiempo contar con información confiable sobre las sustancias tóxicas y contaminantes nocivos para la salud, al tiempo que contar con elementos que permitan elaborar lineamientos para el manejo integral de estos recursos.


g) Detener y revertir los procesos de erosión e incrementar la reforestación. Revertir la erosión de los suelos, mediante proyectos y acciones tendientes a su restauración y a la reconversión productiva de actividades agropecuarias en terrenos preferentemente forestales. Además, se llevarán a cabo acciones para prevenir o detener los procesos de deforestación y degradación de las tierras. Todo ello con el fin de asegurar una base natural que permita su aprovechamiento sustentable y contribuya a mejorar las condiciones de vida de los mexicanos.


Señalados las principales acciones del Gobierno Federal en materia ambiental, se precisa el marco constitucional y legal que sustenta el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal.


El artículo 122, base segunda, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala:


"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo.


"Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.


"...


"Base segunda. Respecto al jefe de Gobierno del Distrito Federal:


"I.E. su encargo, que durará seis años, a partir del día 5 de diciembre del año de la elección, la cual se llevará a cabo conforme a lo que establezca la legislación electoral.


"Para ser jefe de Gobierno del Distrito Federal deberán reunirse los requisitos que establezca el Estatuto de Gobierno, entre los que deberán estar: ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos con una residencia efectiva de tres años inmediatamente anteriores al día de la elección si es originario del Distrito Federal o de cinco años ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad; tener cuando menos treinta años cumplidos al día de la elección, y no haber desempeñado anteriormente el cargo de jefe de Gobierno del Distrito Federal con cualquier carácter. La residencia no se interrumpe por el desempeño de cargos públicos de la Federación en otro ámbito territorial.


"Para el caso de remoción del jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Senado nombrará, a propuesta del presidente de la República, un sustituto que concluya el mandato. En caso de falta temporal, quedará encargado del despacho el servidor público que disponga el Estatuto de Gobierno. En caso de falta absoluta, por renuncia o cualquier otra causa, la Asamblea Legislativa designará a un sustituto que termine el encargo. La renuncia del jefe de Gobierno del Distrito Federal sólo podrá aceptarse por causas graves. Las licencias al cargo se regularán en el propio estatuto.


"II. El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y obligaciones siguientes:


"a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión, en la esfera de competencia del órgano ejecutivo a su cargo o de sus dependencias;


"b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación, en un plazo no mayor de diez días hábiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayoría calificada de dos tercios de los diputados presentes, deberá ser promulgado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal;


"c) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea Legislativa;


"d) Nombrar y remover libremente a los servidores públicos dependientes del órgano ejecutivo local, cuya designación o destitución no estén previstas de manera distinta por esta Constitución o las leyes correspondientes;


"e) Ejercer las funciones de dirección de los servicios de seguridad pública de conformidad con el Estatuto de Gobierno; y


f) Las demás que le confiera esta Constitución, el Estatuto de Gobierno y las leyes."


El artículo 67, fracción XVI, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, señala:


"Artículo 67. Las facultades y obligaciones del Jefe de Gobierno del Distrito Federal son las siguientes:


"...


"XVI. Formular el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal."


Los artículos 1o., 25, 26 y 27 de la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal señalan:


"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés general y tienen por objeto establecer:


"...


"VI. Las bases para que las acciones conjuntas de los particulares y del Gobierno del Distrito Federal contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal, programas y programas delegaciones a que se refiere esta ley."


"Artículo 25. El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal será el documento rector que contendrá las directrices generales del desarrollo social, del desarrollo económico y del ordenamiento territorial de la entidad, con proyecciones y previsiones para un plazo de 20 años. Su vigencia no excederá del periodo constitucional que le corresponda al jefe de Gobierno que lo emita.


"El jefe de Gobierno deberá presentar el programa general a la asamblea, para su examen y opinión, a más tardar el día 5 de junio del año inmediato siguiente al de su toma de posesión.


"La asamblea emitirá su opinión a más tardar el 30 de septiembre del mismo año, para que el jefe de Gobierno considere, en su caso, las observaciones que hubiera y publique el programa general dentro de un plazo de 30 días."


"Artículo 26. La formulación del programa general se dará mediante el siguiente procedimiento:


"I. El comité de planeación dará aviso del inicio del proceso de elaboración del programa general mediante publicación en dos diarios de circulación en el Distrito Federal;


"II. Una vez integrado el proyecto del programa general, el comité de planeación deberá llevar a cabo, en coordinación con el consejo de planeación, el procedimiento de consulta pública establecido en esta ley, y procederá a incorporar al proyecto las propuestas que estime convenientes; y


"III. El comité de planeación remitirá el proyecto al jefe de Gobierno para los efectos señalados en el artículo 7o., fracción III.


"En la formulación del programa general deberán evaluarse y considerarse las proyecciones y previsiones de largo plazo del programa general anterior, así como el impacto de la ejecución de acciones y el logro de objetivos y metas de la planeación del desarrollo, para que, en su caso, se motiven debidamente las modificaciones que se tuvieran que realizar."


"Artículo 27. El programa general contendrá, como mínimo:


"I. Los antecedentes; el diagnóstico económico, social y territorial del desarrollo; la proyección de tendencias y los escenarios previsibles; el contexto regional y nacional del desarrollo, así como los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas de carácter nacional que incidan en el Distrito Federal;


"II. La imagen objetivo que consistirá en lo que el programa general pretende lograr en su ámbito espacial y temporal de validez;


"III. La estrategia del desarrollo económico, social y de ordenamiento territorial;


"IV. La definición de objetivos y prioridades del desarrollo de mediano y largo plazo;


"V. Las metas generales que permitan la evaluación sobre el grado de avance en la ejecución del programa general; y


"VI. Las bases de coordinación del Gobierno del Distrito Federal con la Federación, entidades y Municipios."


Las acciones en materia de mejoramiento del medio ambiente contempladas en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de cuatro de diciembre de dos mil uno, son:


"Administración pública del Distrito Federal. Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006. (Al margen superior izquierdo dos escudos que dicen: Gobierno del Distrito Federal. México-La ciudad de la Esperanza). Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006. 2 de octubre de 2001. Gobierno del Distrito Federal. Programa General de Desarrollo 2000-2006.


"...


"Introducción. Bases del programa. En cumplimiento del mandato que la ciudadanía le otorgó a este gobierno en las elecciones del 2 de julio del 2000, y atendiendo lo estipulado en los artículos 25, 26 y 122, base segunda del la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en el artículo 67, fracción XVI del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y en la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal, se publica el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal, para el periodo comprendido entre el 5 de diciembre del 2000 y el 4 de diciembre del 2006.


"El proyecto de este programa fue presentado a la H. Asamblea Legislativa y a la ciudadanía por el Lic. A.M.L.O., jefe de Gobierno del Distrito Federal, el 5 de diciembre del 2000, en ocasión de su toma de posesión. En su revisión y desarrollo posterior, se constituyeron y operaron las estructuras y aplicaron los procedimientos establecidos por la Ley de Planeación del Desarrollo.


"Bajo la dirección y coordinación del jefe de Gobierno, se formó el comité de planeación, el cual sesionó en diversas ocasiones para conducir y evaluar el proceso de planeación y aprobar sus productos. Se publicó la convocatoria a la consulta pública establecida por la ley, en cuyo marco se realizaron 13 foros temáticos abiertos a miembros calificados de la sociedad capitalina y de sus organizaciones y al público en general, verificados durante los meses de febrero, marzo y abril; al mismo tiempo, se recibieron las contribuciones por escrito de la sociedad. Las aportaciones hechas durante la consulta, fueron analizadas e integradas al programa cuando se consideraron pertinentes.


"El trabajo técnico de elaboración del programa se organizó a partir de los cuatro gabinetes de gobierno (gobierno y seguridad pública, desarrollo sustentable, progreso con justicia, y administración y finanzas), formados por esta administración con el objetivo de superar en la planeación y la gestión la fragmentación sectorial que caracterizaba a la administración pública del Distrito Federal y lograr la armonía, el contenido integral y la coherencia de las políticas públicas.


"Con las modalidades y orientaciones del proyecto político de este gobierno, y el ordenamiento que le es propio, este programa contiene, en su desarrollo general, todos los aspectos establecidos por la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal en su artículo 27:


"I. Los antecedentes, el diagnóstico económico, social y territorial del desarrollo; la proyección de las tendencias, los escenarios previsibles, el contexto regional y nacional de desarrollo, así como los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas de carácter nacional que incidan en el Distrito Federal en el momento en que se conozcan;


"II. El objetivo quedará definido por lo que el programa general pretende lograr en su ámbito especial y temporal de validez;


"III. La estrategia del desarrollo económico, social y de ordenamiento territorial;


"IV. La definición de objetivos y prioridades de desarrollo de mediano y largo plazo;


"V. Las metas generales que permitan la evaluación sobre el grado de avance en la ejecución del programa general;


"VI. Las bases de coordinación del Gobierno del Distrito Federal con la Federación, entidades y Municipios.


"Este documento recoge múltiples propuestas recibidas de la ciudadanía durante la campaña electoral, las giras posteriores del jefe de Gobierno y los funcionarios de su administración, en las consultas públicas, así como las observaciones que, en tiempo y forma, presentó la Asamblea Legislativa. El actual gobierno ve en él un pacto con los habitantes del Distrito Federal y se compromete a no escatimar esfuerzos para asegurar su cumplimiento.


"...


"En materia de defensa del medio ambiente, nos aseguraremos que los criterios de salud pública y preservación del medio estén presentes en todas las políticas sectoriales. A corto plazo, se actuará con firmeza en la aplicación de la normatividad de verificación vehicular. A mediano plazo, nos abocaremos al desarrollo de un transporte público seguro, eficiente y de bajo impacto ambiental. También se fomentará el uso de tecnología limpias en la industria y la producción de servicios y se promoverá la conservación de la zona rural, mediante la promoción de proyectos sustentables.


"...


"Mejoramiento del medio ambiente. La fragilidad ambiental en la que se encuentra la Ciudad de México para conservar el agua, el suelo, el aire y, en general, los recursos naturales de la cuenca del Valle de México, se contrapesa con los esfuerzos continuos que se han aplicado en algunos de los problemas mas graves como su manejo hidráulico; el establecimiento de áreas naturales protegidas en las zonas boscosas y montañosas; el control de la contaminación atmosférica y la disposición de la basura, entre otras acciones, que realizaron las pasadas administraciones de nuestra ciudad.


"El esfuerzo decisivo está enfocado a pasar de una agenda ambiental centrada en evitar el desastre, hacia otra que aspire a conquistar la esperanza de la calidad ambiental en la ciudad más grande y compleja de nuestra nación y que nos vuelva a dar la capacidad de preservar los recursos naturales. Se trata de una agenda que atienda al agua, al aire, al suelo y a los recursos como un ecosistema en su conjunto.


"Se dará especial valor al conocimiento, fomento e investigación científica y tecnológica en materia ambiental para una toma de decisiones responsable, informada y objetiva, manteniendo una relación estrecha con las instituciones de investigación y educación superior nacionales e internacionales.


"La conservación y restauración ecológica de las áreas rurales y de reserva natural representan una prioridad de orden estratégico para el desarrollo sustentable. Por su riqueza cultural, su importancia en la conservación de la biodiversidad y por los servicios ambientales que brinda a la ciudad el suelo de conservación, debe detenerse su deterioro y promoverse una política de manejo, conservación, restauración y desarrollo rural equitativo y sustentable, que recupere suelos fértiles, capte las aguas de escurrimiento, propicie las filtraciones a los mantos freáticos y al acuífero, conserve y desarrolle los bosques con especies nativas y, en esa medida, ayude a preservar al conjunto del ecosistema y a consolidar los programas de manejo de las áreas naturales protegidas.


"Se fomentará un desarrollo agroecológico en la vocación del territorio y con soporte técnico adecuado, el establecimiento de cadenas de comercialización con certificaciones y apoyos financieros, el fomento a las actividades ecoturísticas, la agroindustria y las artesanas. Asimismo, se impulsará y fortalecerá la organización social de los productores en figuras jurídicas que tengan como objeto desarrollar proyectos productivos, de protección y conservación de los recursos naturales.


"Se considera prioritario reducir los índices de contaminación atmosférica, principalmente por ozono y partículas de fracción respirable, sobre la base del estudio científico y técnico. Se establecerá un programa dinámico, estableciendo acciones concretas para el corto plazo y medidas para el mediano y largo plazos.


"Se actualizará y hará más eficiente la infraestructura y operación de la Red Automática de Monitoreo Atmosférico (RAMA), que opera ininterrumpidamente desde hace trece años, garantizando la cobertura y representatividad de sus mediciones, reduciendo el costo de generación del IMECA (Índice Metropolitano de la Calidad del Aire). Asimismo, se incorporarán nuevos instrumentos para medir otros contaminantes estratégicos. Esta información es necesaria para orientar y evaluar los avances de los programas de calidad del aire de la ciudad y, sobre todo, proveer información estratégica para la protección de la salud de la población; igualmente, se debe garantizar el acceso público a la información generada.


"Se dará un nuevo impulso al programa de verificación vehicular y sus programas asociados de combustible alternos (gas natural y el gas licuado de petróleo) y al recambio de convertidores catalíticos, con nuevas orientaciones que lo hagan simple, transparente, auditable y que garanticen el control efectivo de las emisiones contaminantes de los vehículos. Se propondrán fuentes alternas de energía en el transporte, los comercios y servicios, para promover programas de largo plazo que permitan disminuir la emisión de contaminantes a la atmósfera y la emisión de gases de efecto invernadero.


"Se actualizará y se hará más eficiente el programa de contingencia atmosférica, promoviendo la reducción permanente de emisiones en las industrias y la operación del programa de restricción a la circulación vehicular (doble hoy no circula). Se considerará la contaminación que genera el parque vehicular actual y la que generarán los autos nuevos que se incorporen a la circulación. Se establecerá el programa de mejoramiento de las condiciones ambientales de las fuentes fijas para lograr la eficiencia energética y modernizar los procesos productivos de las industrias existentes, establecer incentivos económicos para el uso de equipos anticontaminantes y redoblar los esfuerzos de inspección y vigilancia.


"Es necesario impulsar la participación ciudadana amplia, informada y corresponsable de todos los sectores de la sociedad, para enfrentar y dar soluciones de fondo a los problemas ambientales.


"Se promoverá alcanzar los estándares mínimos recomendados internacionalmente para la incorporación de áreas verdes y bosques intra-urbanos, contribuyendo al mejoramiento del paisaje urbano y creando espacios públicos para recreación esparcimiento y convivencia social. El esfuerzo debe ir orientado a lograr una mejor distribución de las áreas verdes urbanas en todas las delegaciones del Distrito Federal por medio de la gestión pública y la creación de mecanismos de financiamiento.


"La política de educación ambiental se constituye como eje de promoción de la cultura en este terreno, la cual será reorientada y pondrá un particular énfasis en los grupos de adultos, ya que este sector agrupa organizaciones y estratos que determinan la mayor carga ambiental de la ciudad.


"Se fortalecerán las normas y regulaciones sobre impacto y riesgo para el suelo, los recursos hídricos y la gestión de residuos, contempladas en la Ley Ambiental, con el propósito de prevenir y controlar la contaminación. Se pondrá énfasis en la regulación de las actividades riesgosas, sobre todo el crecimiento desordenado de las gasolinerías. Se coadyuvará en la creación de un marco regulador y de incentivos que fomente permanentemente la innovación y el cambio tecnológico de los procesos industriales y de servicios y se regularán todos aquellos aspectos relacionados con agua, suelo y residuos, sobre los cuales se carece de legislación.


"Para la gestión ambiental del agua, el suelo y los residuos se propiciarán su uso racional a través de acuerdos y definición de responsabilidades compartidas con los diferentes organismos y entidades, estableciendo instrumentos para su evaluación y seguimiento. Se establecerán los mecanismos de coordinación interinstitucional que permitan el manejo ambiental del recurso que constituye el agua, lo cual requiere de acciones concertadas en la planeación, desarrollo e instrumentación de los proyectos relacionados con el manejo ambiental del manto acuífero que permitirán equilibrar la extracción con la recarga y reducir el déficit de recarga. Se promoverá un ambicioso programa integral de manejo ambiental del acuífero, que contemple aspectos como la protección del territorio, el manejo sustentable de los recursos naturales involucrados, la recarga e infiltración artificial, el desarrollo de la normatividad necesaria para la recarga, así como elementos de educación ambiental. Se promoverán programas de uso eficiente y reutilización del agua, tanto en el sector público, como en los sectores comercial, de servicios y residencial, con el objetivo final de reducir la demanda y contribuir el equilibrio hidrológico.


"Se reforzarán los programas relativos a las condiciones de descarga de aguas residuales industriales, al manejo integral de residuos y al establecimiento de sitios de disposición final y a la restauración y recuperación de suelos urbanos. Se desarrollará un programa de manejo del suelo como recurso, que incorpore los programas de ordenamiento ecológico territorial y desarrollo urbano de la ciudad así como de la zona metropolitana.


"Se elaborará una estrategia de acción climática del Distrito Federal, con el principio de que los problemas ambientales globales puedan enfrentarse a escala local. De esta manera, se promoverá la mitigación de emisión de gases con efecto invernadero, a través del ahorro y uso eficiente de los recursos naturales; la regulación y uso eficiente de equipos; la sustitución de combustible; el mayor uso de las fuentes renovables de energía; la utilización de nuevas tecnologías, así como acciones forestales para la captura de carbono.


"En el corto plazo, se establecerán programas de ahorro y uso eficiente de electricidad; de adquisición y contratación de bienes y servicios de menor impacto ambiental; en el mediano plazo, se pretende desarrollar programas de ahorro y uso eficiente de agua y elaboración de políticas que incluyan criterios ambientales y de eficiencia económica en la adquisición y contratación de bienes y servicios y, en el largo plazo, se definirán programas para el uso de nuevas tecnologías de menor impacto en el ambiente, así como la sustitución de combustibles.


"Se promoverán mecanismos e instrumentos económicos para una mejor calidad ambiental; para ello se pondrá en operación el fondo ambiental del D.F. que permita la incorporación de recursos económicos para la instrumentación de la política en esta materia."


Del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, se advierte que el Gobierno Federal, con la participación concurrente de los gobiernos de las entidades federativas, del Distrito Federal y los Municipios, tiene a su cargo diseñar la política ambiental a nivel nacional, así como a instrumentar acciones para resolver el problema de la contaminación del aire, suelo y agua.


Por su parte, el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006, expresamente establece que la conservación y restauración ecológica y del medio ambiente constituyen políticas públicas que corresponde impulsar a las autoridades competentes.


II) Dichas acciones, en el ámbito de la competencia del Gobierno Federal están a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y en el Distrito Federal, corresponde a la Secretaría del Medio Ambiente.


El artículo 32 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece:


"Artículo 32 bis. A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales corresponde el despacho de los siguientes asuntos:


"I. Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;


"II. Formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales, siempre que no estén encomendados expresamente a otra dependencia; así como en materia de ecología, saneamiento ambiental, agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades;


"III. Administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que correspondan a la Federación, con excepción del petróleo y todos los carburos de hidrógenos líquidos, sólidos y gaseosos, así como minerales radioactivos;


"IV. Establecer, con la participación que corresponda a otras dependencias y a las autoridades estatales y municipales, normas oficiales mexicanas sobre la preservación y restauración de la calidad del medio ambiente; sobre los ecosistemas naturales; sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de la flora y fauna silvestre, terrestre y acuática; sobre descargas de aguas residuales, y en materia minera; y sobre materiales peligrosos y residuos sólidos y peligrosos;


".V. y estimular, en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, el cumplimiento de las leyes, normas oficiales mexicanas y programas relacionados con recursos naturales, medio ambiente, aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, y pesca; y demás materias competencia de la secretaría, así como, en su caso, imponer las sanciones procedentes;


"VI. Proponer al Ejecutivo Federal el establecimiento de áreas naturales protegidas, y promover para su administración y vigilancia, la participación de autoridades federales o locales, y de universidades, centros de investigación y particulares;


"VII. Organizar y administrar áreas naturales protegidas, y supervisar las labores de conservación, protección y vigilancia de dichas áreas cuando su administración recaiga en Gobiernos Estatales y Municipales o en personas físicas o morales;


"VIII. Ejercer la posesión y propiedad de la nación en las playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar;


"IX. Intervenir en foros internacionales respecto de las materias competencia de la secretaría, con la participación que corresponda a la Secretaría de Relaciones Exteriores, y proponer a ésta la celebración de tratados y acuerdos internacionales en tales materias;


"X. Promover el ordenamiento ecológico del territorio nacional, en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, y con la participación de los particulares;


"XI. Evaluar y dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental de proyectos de desarrollo que le presenten los sectores público, social y privado; resolver sobre los estudios de riesgo ambiental, así como sobre los programas para la prevención de accidentes con incidencia ecológica;


"XII. Elaborar, promover y difundir las tecnologías y formas de uso requeridas para el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sobre la calidad ambiental de los procesos productivos, de los servicios y del transporte;


"XIII. Fomentar y realizar programas de restauración ecológica, con la cooperación de las autoridades federales, estatales y municipales, en coordinación, en su caso, con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y demás dependencias y entidades de la administración pública federal;


"XIV. Evaluar la calidad del ambiente y establecer y promover el sistema de información ambiental, que incluirá los sistemas de monitoreo atmosférico, de suelos y de cuerpos de agua de jurisdicción federal, y los inventarios de recursos naturales y de población de fauna silvestre, con la cooperación de las autoridades federales, estatales y municipales, las instituciones de investigación y educación superior, y las dependencias y entidades que correspondan;


"XV. Desarrollar y promover metodologías y procedimientos de valuación económica del capital natural y de los bienes y servicios ambientales que éste presta, y cooperar con dependencias y entidades para desarrollar un sistema integrado de contabilidad ambiental y económica;


"XVI. Conducir las políticas nacionales sobre cambio climático y sobre protección de la capa de ozono;


"XVII. Promover la participación social y de la comunidad científica en la formulación, aplicación y vigilancia de la política ambiental, y concertar acciones e inversiones con los sectores social y privado para la protección y restauración del ambiente;


"XVIII. Llevar el registro y cuidar la conservación de los árboles históricos y notables del país;


"XIX. Proponer, y en su caso resolver sobre el establecimiento y levantamiento de vedas forestales, de caza y pesca, de conformidad con la legislación aplicable, y establecer el calendario cinegético y el de aves canoras y de ornato;


"XX. Imponer, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades, las restricciones que establezcan las disposiciones aplicables sobre la circulación o tránsito por el territorio nacional de especies de la flora y fauna silvestres procedentes del o destinadas al extranjero, y promover ante la Secretaría de Economía el establecimiento de medidas de regulación o restricción a su importación o exportación, cuando se requiera para su conservación y aprovechamiento;


"XXI. Dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorológicos, climatológicos, hidrológicos y geohidrológicos, así como el sistema meteorológico nacional, y participar en los convenios internacionales sobre la materia;


"XXII. Coordinar, concertar y ejecutar proyectos de formación, capacitación y actualización para mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales; estimular que las instituciones de educación superior y los centros de investigación realicen programas de formación de especialistas, proporcionen conocimientos ambientales e impulsen la investigación científica y tecnológica en la materia; promover que los organismos de promoción de la cultura y los medios de comunicación social contribuyan a la formación de actitudes y valores de protección ambiental y de conservación de nuestro patrimonio natural; y en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, fortalecer los contenidos ambientales de planes y programas de estudios y los materiales de enseñanza de los diversos niveles y modalidades de educación;


"XXIII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrología en cuencas, cauces y álveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterráneos, conforme a la ley de la materia;


"XXIV. Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y aguas de propiedad nacional, y de las zonas federales correspondientes, con exclusión de los que se atribuya expresamente a otra dependencia; establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones particulares que deban satisfacer las descargas de aguas residuales, cuando sean de jurisdicción federal; autorizar, en su caso, el vertimiento de aguas residuales en el mar, en coordinación con la Secretaría de M., cuando provenga de fuentes móviles o plataformas fijas; en cuencas, cauces y demás depósitos de aguas de propiedad nacional; y promover y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura y los servicios necesarios para el mejoramiento de la calidad del agua en las cuencas;


"XXV. Estudiar, proyectar, construir y conservar, con la participación que corresponda a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, las obras de riego, desecación, drenaje, defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequeña irrigación, de acuerdo con los programas formulados y que competa realizar al Gobierno Federal, por sí o en cooperación con las autoridades estatales y municipales o de particulares;


"XXVI. Regular y vigilar la conservación de las corrientes, lagos y lagunas de jurisdicción federal, en la protección de cuencas alimentadoras y las obras de corrección torrencial;


"XXVII. Manejar el sistema hidrológico del Valle de México;


"XXVIII. Controlar los ríos y demás corrientes y ejecutar las obras de defensa contra inundaciones;


"XXIX. Organizar y manejar la explotación de los sistemas nacionales de riego, con la intervención de los usuarios, en los términos que lo determinen las leyes, en coordinación, en su caso, con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación;


"XXX. Ejecutar las obras hidráulicas que deriven de tratados internacionales;


"XXXI. Intervenir, en su caso, en la dotación de agua a los centros de población e industrias; fomentar y apoyar técnicamente el desarrollo de los sistemas de agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales que realicen las autoridades locales; así como programar, proyectar, construir, administrar, operar y conservar por sí, o mediante el otorgamiento de la asignación o concesión que en su caso se requiera, o en los términos del convenio que se celebre, las obras y servicios de captación, potabilización, tratamiento de aguas residuales, conducción y suministro de aguas de jurisdicción federal;


"XXXII. (Derogada)


"XXXIII. (Derogada)


"XXXIV. (Derogada)


"XXXV. Participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la determinación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente;


"XXXVI. (Derogada)


"XXXVII. (Derogada)


"XXVIII. (Derogada)


"XXIX. Otorgar contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y reconocer derechos, según corresponda, en materia de aguas, forestal, ecológica, explotación de la flora y fauna silvestre, y sobre playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar;


"XL. Diseñar y operar, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades, la adopción de instrumentos económicos para la protección, restauración y conservación del medio ambiente, y


"XLI. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."


En el ámbito del Gobierno de Distrito Federal, el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal establece:


"Artículo 26. A la Secretaría del Medio Ambiente corresponde la formulación, ejecución y evaluación de la política del Distrito Federal en materia ambiental y de recursos naturales.


"Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones:


"I.A. y vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Ambiental del Distrito Federal; así como de las normas federales que incidan en el ámbito de competencia del Distrito Federal;


"II. Formular, ejecutar y evaluar el Programa de Protección al Ambiente del Distrito Federal;


"III. Establecer las políticas a que deba sujetarse la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección del ambiente en el Distrito Federal;


"IV. Emitir los lineamientos de prevención y control de la contaminación ambiental;


".E. sistemas de verificación ambiental y monitoreo de contaminantes;


"VI. Determinar y aplicar, en coordinación con las demás autoridades competentes, los programas y medidas para prevenir y controlar contingencias y emergencias ambientales;


"VII. Establecer, en coordinación con la Secretaría de Obras y Servicios y la Comisión de Aguas del Distrito Federal, las políticas y normatividad, así como supervisar los programas de ahorro, tratamiento y reuso de agua en el Distrito Federal;


"VIII. Regular y fomentar, en coordinación con la Secretaría de Obras y Servicios, las actividades de minimización, recolección, tratamiento y disposición final de desechos sólidos, establecer los sitios destinados a la disposición final, restaurar sitios contaminados, así como definir los sistemas de reciclamiento y tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos;


"IX. Establecer los lineamientos generales y coordinar las acciones en materia de protección, conservación y restauración de los recursos naturales, flora, fauna, agua, aire, suelo, áreas naturales protegidas y zonas de amortiguamiento;


"X. Promover y fomentar el desarrollo y uso de energías, tecnologías y combustibles alternativos, así como la investigación ambiental;


"XI. Evaluar y, en su caso, autorizar las manifestaciones de impacto ambiental y estudios de riesgo en términos de lo que establece la Ley Ambiental del Distrito Federal;


"XII. Convenir con los Gobiernos Federal, de las entidades federativas y de los Municipios limítrofes, así como con los particulares, la realización conjunta y coordinada de acciones de protección ambiental;


"XIII. Elaborar los programas y estrategias relacionadas con el equilibrio ecológico y la protección al ambiente;


"XIV. Establecer y promover políticas para la educación y participación comunitaria, social y privada, encaminadas a la preservación y restauración de los recursos naturales y la protección al ambiente;


"XV. Regular y controlar las actividades ambientalmente riesgosas, de conformidad con lo que establece la Ley Ambiental del Distrito Federal;


XVI. Realizar actividades de vigilancia y verificación ambiental, así como aplicar las sanciones previstas en las disposiciones jurídicas de la materia, y


"XVII. Formular, conducir y ejecutar las políticas relativas a la flora y faunas silvestres que correspondan al ámbito de competencia del Distrito Federal, en términos de lo dispuesto por las leyes federales y locales en la materia y de conformidad con los convenios que se suscriban con la Federación;


"XVIII. Administrar, coordinar y supervisar la operación y funcionamiento de los zoológicos del Distrito Federal, como centros de conservación, preservación y exhibición de flora y fauna, con fines de investigación, educación, recreación y esparcimiento para la población.


"XIX. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."


Por otro lado, es importante considerar que las acciones señaladas tanto en el Plan Nacional de Desarrollo, como el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006, las acciones ahí contempladas se financian con gasto público.


El gasto público, según ha considerado esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene un sentido social y un alcance de interés colectivo.


Asimismo, se entiende por "gasto público", al importe de lo recaudado a través de las contribuciones, cuyo destino es la satisfacción de las necesidades colectivas o sociales, o los servicios públicos.


Por otro lado, este Alto Tribunal también sostuvo que el concepto material del gasto público estriba en el destino de un impuesto para la realización de una función pública específica o general, a través de la erogación que realice el Estado.


Lo anterior quedó sustentado en la tesis 2a. IX/2005, cuyos rubro, contenido y datos de localización, son del tenor siguiente:


"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXI, enero de 2005

"Tesis: 2a. IX/2005

"Página: 605


"GASTO PÚBLICO.-Del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la obligación de los mexicanos de ‘contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes’, en relación con los artículos 25 y 28 de la propia Constitución, así como de las opiniones doctrinarias, se infiere que el concepto de ‘gasto público’, tiene un sentido social y un alcance de interés colectivo, por cuanto el importe de las contribuciones recaudadas se destina a la satisfacción de las necesidades colectivas o sociales, o a los servicios públicos; así, el concepto material de ‘gasto público’ estriba en el destino de la recaudación que el Estado debe garantizar en beneficio de la colectividad."


III) Ahora bien, las acciones anteriores constituyen políticas públicas para conservar y preservar el medio ambiente, razón por la que se financian de gasto público, según se aprecia del presupuesto de egresos, tanto de la Federación como del Distrito Federal.


Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2006.(1)


Ver tabla 2

Presupuesto de Egresos para el Distrito Federal.(2)


"Artículo 4o. Las erogaciones previstas en este presupuesto para las dependencias que integran la administración pública centralizada del Distrito Federal, importan la cantidad de 26,424,181,107 pesos y se distribuyen de la siguiente manera:


"Jefatura de Gobierno del Distrito Federal 223,605,810


"Secretaría de Gobierno 1,605,724,035


"Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda 172,686,074


"Secretaría de Desarrollo Económico 91,483,479


"Secretaría de Turismo 43,580,487


"Secretaría del Medio Ambiente 1,314,652,364


"Secretaría de Obras y Servicios 2,534,865,529


"Secretaría de Desarrollo Social 432,511,934


"Secretaría de Finanzas 1,350,069,842


"Secretaría de Transportes y Vialidad 584,667,921


"Secretaría de Seguridad Pública 6,270,954,464


"Secretaría de Salud 6,784,760,346


"Secretaría de Cultura 313,334,089


"Oficialía Mayor 563,371,641


"Contraloría General 253,370,997


"Procuraduría General de Justicia 3,428,756,217


"Consejería Jurídica y de Servicios Legales 455,785,878


"Suma: 26,424,181,107."


En síntesis, conforme al Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Gobierno Federal, en materia ambiental, impulsa las siguientes políticas públicas:


Primera: El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, tiene el compromiso con la sociedad residente en México de asegurar una alta calidad de vida y un desarrollo de un ambiente sano.


Segunda: El medio ambiente es prioritario en virtud de que es un mandato social y una estrategia para el crecimiento de largo plazo.


Tercera: Crear una cultura ecológica que considere el cuidado del entorno y del medio ambiente en la toma de decisiones de todos los niveles y sectores.


Cuarta: Fortalecer la investigación científica y tecnológica que permita comprender mejor los procesos ecológicos.


Quinta: Detener y revertir la contaminación de agua, aire y suelo.


Sexta: Detener y revertir los procesos de erosión e incrementar la reforestación. Revertir la erosión de los suelos mediante proyectos y acciones tendientes a su restauración y a la reconversión productiva de actividades agropecuarias en terrenos preferentes forestales.


D.P. General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006, destacan las siguientes acciones:


Primera: En la Ciudad de México se realizarán esfuerzos para conservar el agua, suelo y aire en condiciones ambientales sanas.


Segunda: Se fomentará la investigación científica y tecnológica en materia ambiental para una toma de decisiones responsable, informada y objetiva.


Tercera: Detener el deterioro del medio ambiente y promover una política de manejo, conservación, restauración y desarrollo equitativo y sustentable.


Cuarta: Reducir los índices de contaminación atmosférica, principalmente por ozono.


Quinta: Eficientar el Programa de Contingencias Atmosféricas, promover la reducción permanente de emisiones en las industrias y la operación del programa de restricción a la circulación vehicular.


Sexta: Fortalecer las normas y regulaciones sobre impacto y riesgo para el suelo, los recursos híbridos y la gestión de residuos, contempladas en la Ley Ambiental, con el propósito de prevenir y controlar la contaminación.


Todo lo anterior demuestra que la gestión, cuidado y preservación del medio ambiente constituyen funciones públicas que corresponde al Gobierno Federal impulsar a nivel nacional y, en el ámbito de su competencia, al Gobierno del Distrito Federal. Como función pública se financia de gasto público.


Sin embargo, de la interpretación de los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, no se advierte que las prestaciones patrimoniales ahí señaladas se vayan a destinar al gasto público, por el contrario, dichas prestaciones se destinarán a un fin específico, esto es, "para que la autoridad competente realice las acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al ambiente y los recursos naturales" o "para que la autoridad competente realice las acciones para prevenir, mitigar o compensar los efectos del impacto vial".


De esta manera, si los numerales en cita establecen la obligación de las personas físicas que realicen construcciones de desarrollos habitacionales de más de veinte viviendas o la realización de obras o construcciones en el Distrito Federal de más de doscientos metros cuadrados de construcción, de pagar una cantidad determinada, es de concluir que dicha prestación tiene la naturaleza de un aprovechamiento, esto es, una medida compensatoria por los posibles efectos negativos que dichas construcciones lleguen a generar.


Por tanto, si dichas prestaciones patrimoniales no tienen como destino final cubrir los gastos públicos, sino un fin específico para reparar un posible daño al medio ambiente, es de concluir que la prestación patrimonial que se exige en los preceptos reclamados tiene la naturaleza de una medida compensatoria y no la de un impuesto.


En efecto, si la prestación patrimonial se destinará a un fin concreto como es corregir los efectos negativos que provoquen dichas obras, la conclusión necesaria es que no es correcto cambiar la naturaleza de la prestación, ya que lo que realmente se está haciendo es imponer un impuesto a quien cause un daño al medio ambiente y no por el disfrute de un medio ambiente sano.


El pago del impuesto, como prestación dineraria, se justifica cuando los sujetos pasivos obtienen una renta que les modifica su patrimonio, realizan consumos o usan bienes, pero no por los posibles resultados ilícitos de los que sean responsables, ya que de esto se ocupan las sanciones como aprovechamientos.


En efecto, de los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, se advierte que el objeto y la finalidad es que la autoridad competente realice las acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al ambiente y los recursos naturales, así como para compensar los efectos del impacto vial en aquellas áreas en que se lleve a cabo la construcción de desarrollos habitacionales de más de veinte viviendas, realización de obras o se realicen instalaciones o aprovechamientos en el Distrito Federal de más de doscientos metros cuadrados de construcción.


De lo anterior se sigue que la prestación patrimonial se destinará a la realización de acciones específicas y sólo en aquellas áreas en donde se lleven a cabo construcciones de desarrollos habitacionales de más de veinte viviendas o se realicen obras, instalaciones o aprovechamientos de más de doscientos metros cuadrados de construcción.


Por las razones anteriores, se disiente del sentido de la ejecutoria pronunciada por la mayoría de los señores Ministros de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues se estima que en el caso, la conclusión de que la prestación patrimonial prevista en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, tiene la naturaleza de impuesto no es correcta, ya que su verdadera naturaleza es la de un aprovechamiento.


______________

1. Publicado en el Diario Oficial de la Federación de 22 de diciembre de 2005.


2. Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 30 de diciembre de 2005.


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