Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezSalvador Aguirre Anguiano,Luis María Aguilar Morales,Margarita Beatriz Luna Ramos,José Fernando Franco González Salas,Sergio Valls Hernández
Número de registro22760
Fecha01 Marzo 2011
Fecha de publicación01 Marzo 2011
Número de resolución2a./J. 40/2011
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Marzo de 2011, 689
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 390/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS DEL VIGÉSIMO SÉPTIMO CIRCUITO.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción suscitada entre criterios de Tribunales Colegiados de Circuito, en un tema que corresponde a la materia administrativa, de la especialidad de esta Segunda Sala.


SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, constitucional y 197-A, párrafo primero, de la Ley de Amparo, pues fue denunciada por los Magistrados integrantes de la Sala Regional del Caribe del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, órgano que fue señalado como autoridad responsable en los juicios de amparo en los que se sustentaron las tesis denunciadas como contradictorias.


Lo anterior, ya que los artículos citados en el párrafo precedente establecen, en esencia, que cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas podrán denunciar la contradicción de tesis ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual decidirá la tesis que debe prevalecer. En consecuencia, la autoridad responsable que intervino en el juicio de amparo de donde derivó una de las tesis sustentadas está legitimada para hacer la denuncia respectiva, como lo es en el presente caso, la Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.


Fundamenta lo expuesto, la jurisprudencia de la Primera Sala, que esta Segunda comparte, que establece lo siguiente:


"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXXII, diciembre 2010

"Tesis: 1a./J. 77/2010

"Página: 5


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. LA AUTORIDAD SEÑALADA COMO RESPONSABLE EN EL JUICIO DE AMPARO EN QUE SE SUSTENTÓ UNA DE LAS TESIS, TIENE LEGITIMACIÓN PARA DENUNCIARLA. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo establecen, en esencia, que cuando los tribunales colegiados de circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual decidirá la tesis que debe prevalecer. En consecuencia, la autoridad responsable que intervino en el juicio de amparo de donde derivó una de las tesis sustentadas está legitimada para hacer la denuncia respectiva."


Sirve de fundamento igualmente la tesis de esta Segunda Sala, la cual, se aplica por analogía:


"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXVI, octubre de 2007

"Tesis: 2a. CLI/2007

"Página: 446


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. LAS SALAS REGIONALES DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA TIENEN LEGITIMACIÓN PARA DENUNCIAR LA QUE SE PRODUZCA ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO AL RESOLVER RECURSOS DE REVISIÓN FISCAL. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 65/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 330, con el rubro: ‘REVISIÓN FISCAL. LA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ESTÁ FACULTADA PARA RESOLVER LA CONTRADICCIÓN DE TESIS QUE SE SUSCITE EN ASUNTOS DE ESA NATURALEZA.’ estableció la procedencia de la contradicción de tesis entre las sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito no sólo al resolver juicios de amparo, sino también al fallar recursos de revisión fiscal, dado que en las resoluciones referidas realizan pronunciamientos que se encuentran en íntima conexión con los temas y problemas que, en su caso, se presentan en el juicio de garantías, concretamente en el amparo directo y, además, porque los criterios que son materia de la contradicción son emitidos por un tribunal terminal. Ahora bien, este criterio debe llevar también, por congruencia, a aceptar la legitimación de las S. Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para denunciar la contradicción de tesis que se produzca entre los Tribunales Colegiados de Circuito al resolver recursos de revisión fiscal, en forma análoga a la legitimación que para ello tienen como autoridad responsable en los juicios de amparo directo que promuevan los gobernados, por igualdad de razón, aun cuando formalmente no tengan el carácter de parte en los juicios contencioso administrativos, sino de órganos resolutores que dictan la sentencia recurrida.


"Contradicción de tesis 153/2007-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero, Tercero y Cuarto, todos del Décimo Quinto Circuito. 3 de octubre de 2007. Mayoría de cuatro votos. Disidente: M.B.L.R.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: L.F.M.P..


"Contradicción de tesis 187/2007-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Segundo y Primero, ambos en Materia Administrativa del Segundo Circuito. 10 de octubre de 2007. Cinco votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: J.M.S.D.."


TERCERO. En primer lugar, debe determinarse si existe la contradicción de criterios denunciada, pues ello constituye un presupuesto necesario para estar en posibilidad de resolver cuál de las posturas contendientes debe prevalecer.


Para que exista contradicción de tesis se requiere que los Tribunales Colegiados, al resolver los asuntos materia de la denuncia, hayan:


1. Examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,


2. Llegado a conclusiones encontradas respecto a la resolución de la controversia planteada.


Entonces, existe contradicción de tesis siempre y cuando se satisfagan los dos supuestos enunciados, sin que sea obstáculo a su existencia que los criterios jurídicos adoptados sobre un mismo punto de derecho no sean exactamente iguales en cuanto a las cuestiones fácticas que los rodean. Esto es, que los criterios materia de la denuncia no provengan del examen de los mismos elementos de hecho.


En ese sentido se ha pronunciado el Pleno de este Alto Tribunal en la jurisprudencia que a continuación se cita:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXXII, agosto de 2010

"Tesis: P./J. 72/2010

"Página: 7


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."


CUARTO. A fin de estar en posibilidad de resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, es conveniente conocer las consideraciones sostenidas por los Tribunales Colegiados de Circuito en las resoluciones respectivas.


I. Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito:


El diecisiete de junio de dos mil diez, al resolver el amparo directo 550/2009, sostuvo lo siguiente:


"CUARTO. Los conceptos de violación propuestos merecen el estudio siguiente. En la sentencia reclamada de cuatro de septiembre de dos mil nueve, dictada por la S.F. en el juicio de nulidad número 185/09-20-01-6, reconoció la validez de la resolución negativa ficta, así como de las recurridas, en términos del artículo 52, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al considerar que la actora no aportó los elementos materiales de convicción con los cuales acreditara su pretensión. ... En otro contexto, la quejosa expresó los siguientes conceptos de violación: a) La S.F. no examinó el fondo del asunto, a pesar de que contaba con los elementos necesarios para hacerlo, como lo es la documental que contiene el recurso de inconformidad interpuesto ante la autoridad demandada, en contra de las resoluciones determinantes de los créditos fiscales 088003820 y 083003820 y su notificación. b) El fondo del asunto es la negativa ficta en sí misma, por lo que al configurarse debió declararse la nulidad lisa y llana de la resolución originalmente recurrida. c) La Sala responsable aplicó incorrectamente los artículos 37 y 131 del Código Fiscal de la Federación, al no resolver el fondo del asunto, es decir, la configuración de la negativa ficta. Son infundados los anteriores argumentos, los que se analizan de manera conjunta conforme al artículo 79 de la Ley de Amparo, porque si bien es cierto que la Sala responsable no analizó el fondo del asunto; no menos verdad es, (sic) que lo anterior ocurrió, como bien lo precisó, debido al incumplimiento de la actora de exhibir la documentación que contiene los créditos fiscales recurridos y sus respectivas notificaciones, por atribuirles ilegalidades con motivo de su emisión, en términos de los artículos 19 y 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicado supletoriamente a dicha ley, por así disponerlo su numeral 1o. Esto es así, por un lado, porque el ordinal 19 de la citada ley dispone, que cuando no se conteste la demanda en tiempo o la contestación no se refiera a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el promovente impute de manera precisa a la demandada, salvo que por las pruebas rendidas por las partes o por hechos notorios resulten desvirtuados. De dicho precepto se infiere que su actualización no conlleva la nulidad lisa y llana de los actos administrativos combatidos a través del juicio contencioso, dado que obliga a la Sala Regional del Caribe del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a analizar las pruebas aportadas por las partes o a invocar hechos notorios, para determinar si aquéllos son o no ilegales; lo que armoniza con lo dispuesto en el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación, pues dispone que los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales, excepto cuando el contribuyente los niegue lisa y llanamente, porque en este caso a aquéllas le corresponderá probar los hechos que motiven sus actos o resoluciones. Por otro, toda vez que la actora no manifestó desconocer las resoluciones determinantes, en términos del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, conforme el (sic) ordinal 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, a ella le correspondía probar los hechos constitutivos de su acción, es decir, exhibir la documentación que contiene los créditos fiscales y sus respectivas notificaciones, con la finalidad de que la Sala responsable estuviera en aptitud de analizar sus argumentos de ilegalidad con motivo de la emisión de dichos actos; lo que no se observa que hubiese hecho. Además, el que haya acompañado a la demanda de nulidad, el escrito que contiene el recurso de inconformidad, es un requisito de procedencia exigido en el artículo 15, fracción IV, de la ley mencionada, cuando se combate la configuración de la negativa ficta, lo que no la exenta de exhibir la documentación que contiene la resolución recurrida y su notificación. En efecto, porque después de constatada la negativa ficta, procede analizar el fondo del asunto, constituida, en este caso, en el análisis tanto de los argumentos expresados en el recurso de inconformidad en contra (sic) los créditos fiscales y sus respectivas notificaciones, los cuales se reiteraron en la ampliación de demanda, como de las consideraciones vertidas en tales determinaciones y no de la negativa ficta en sí misma. De tal manera, queda evidenciado que la S.F. actuó de manera correcta, porque la actora sólo cumplió con el requisito de procedencia consistente en el escrito por el cual interpuso el recurso de inconformidad, por haber demandado la actualización de la resolución negativa ficta; sin embargo, omitió su carga procesal de exhibir la documentación que contiene las resoluciones originalmente recurridas y sus notificaciones, al no manifestar que las desconocía, lo que impidió que la autoridad responsable estuviera en aptitud de resolver el fondo del asunto mediante el análisis de sus argumentos expresados en contra de dichos actos. Por lo anterior, deviene infundado el argumento en torno a que la autoridad responsable contravino en su perjuicio lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pues omitió exponer las razones y fundamentos de la negativa ficta, lo que debió llevar a declarar la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada; porque el hecho de que la demandada omitiera contestar la demanda conforme ese precepto legal, no impide el análisis de la litis ya señalada; ni impone como consecuencia la declaración de la nulidad lisa y llana de las determinaciones fiscales combatidas y sus respectivas notificaciones. Se cita en apoyo a lo anterior la tesis de la Segunda Sala de la anterior conformación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, página 35, de rubro y texto siguientes: ‘NEGATIVA FICTA. CUESTIONES DE FONDO PLANTEADAS. EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN DEBE EXAMINARLAS CUANDO SE CONFIGURA.’ (se transcribe). Por otro lado, la quejosa asevera que la S.F. debió declarar la nulidad lisa y llana de la negativa ficta, porque la demandada consintió los hechos narrados en la demanda y su ampliación, al no contestarlos, ni exhibir pruebas en términos del artículo 19 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Lo anterior es infundado porque el aludido dispositivo legal, sólo genera una presunción de tener por ciertos los hechos narrados en la demanda a favor del actor, sin que imponga como consecuencia inmediata y directa la nulidad lisa y llana de la negativa ficta combatida, ni de la resolución de los créditos fiscales recurridos, en virtud de que obliga a la Sala responsable a analizar las pruebas aportadas por las partes o, en su caso, invocar hechos notorios para dilucidar si los actos y resoluciones son o no ilegales; máxime, como ya se explicó, a la actora le correspondía exhibir la documentación para demostrar su acción. Se cita en apoyo a lo anterior, la tesis de la Segunda Sala de la anterior conformación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, página 117, de rubro y texto siguiente: ‘DEMANDA FISCAL, FALTA DE CONTESTACIÓN DE LAS AUTORIDADES A LA. EFECTOS.’ (se transcribe). Sin que sea aplicable al caso de manera supletoria, el artículo 329 del Código Federal de Procedimientos Civiles, debido a que el artículo 19 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece los términos en que se formulará la contestación de demanda de nulidad y las consecuencias de su omisión, sin que esté deficientemente regulada."


II. Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito.


El veintitrés de septiembre de dos mil diez, al resolver el amparo directo número 123/2010, determinó lo siguiente:


"SEXTO. Es fundado uno de los conceptos de violación que hace valer la sociedad quejosa y suficiente para conceder el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados. De las constancias del juicio de nulidad 699/09-20-01-1 se desprende que **********, por conducto de su representante legal **********, demandó la nulidad de la resolución negativa ficta recaída en el recurso de inconformidad interpuesto ante el Consejo Consultivo Delegacional del Instituto Mexicano del Seguro Social en el Estado, el veintinueve de octubre de dos mil ocho, contra la cédula de liquidación de cuotas obrero patronales. Seguido el juicio en todas sus etapas, la Sala Regional del Caribe del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el dos de febrero de dos mil diez emitió sentencia definitiva en la que determinó que se configuró la negativa ficta impugnada, pero que en virtud de que la actora no probó su pretensión, se reconocía la validez de dicha negativa ficta, así como de aquélla determinante del crédito fiscal impugnado. Lo estimó así, al considerar que la demandante controvertía la legalidad de la resolución determinante del crédito número **********, correspondiente al periodo 04/2006, combatida en el recurso de inconformidad, sin embargo, omitió exhibir dicha resolución determinante al no acompañarla a su escrito de promoción de demanda, por lo que tuvo por no acreditado su dicho y en consecuencia, sostuvo que se encontraba imposibilitada para emitir razonamiento alguno, por no contar con elementos para analizar el acto impugnado. Así también precisó la Sala que, era obligación del demandante exhibir el acto, porque se encontraba en su poder, lo que afirmaba en virtud de que al interponer el recurso de inconformidad, ofreció y exhibió como prueba copia simple de la cédula de liquidación de cuotas, de donde se deducía que sí tenía pleno conocimiento de aquélla y además, que se encontraba a su disposición. El representante legal de la sociedad quejosa aduce en sus conceptos de violación que la Sala incurrió en una violación procesal, toda vez que declaró cerrada la instrucción una vez que determinó que había precluido el derecho de la autoridad demandada para contestar, resolviendo también que habían quedado desahogadas todas las pruebas ofrecidas, violando el artículo 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Que si de acuerdo con el artículo 15, fracción IV, del propio ordenamiento legal, sólo había que anexar a su demanda copia de la instancia no resuelta; si la autoridad no amplió la demanda ni ofreció pruebas para demostrar la legalidad de los fundamentos y motivos, la responsable no debió haber declarado cerrada la instrucción y citar para alegatos, sino, haberle corrido traslado para que ofreciera pruebas para acreditar algo que ya había sido demostrado ante la demandada. Concluye el citado motivo de inconformidad, afirmando que no tuvo oportunidad procesal para acreditar lo que la autoridad le exigió, porque la ley sólo establece que debe anexar a su demanda, la instancia no resuelta, y porque la autoridad lo privó de la oportunidad de ofrecer pruebas al tener por desahogadas las ofrecidas. Resulta esencialmente fundada la violación aducida por la quejosa, en virtud de que le asiste razón al afirmar que la S.F., debió requerirle la resolución determinante del crédito fiscal impugnada mediante el recurso de inconformidad, antes de declarar cerrada la instrucción, pues tratándose de una negativa ficta y ante la falta de contestación de la demanda de la autoridad enjuiciada, estaba constreñida a analizar la legalidad de la resolución controvertida, lo que sólo le era posible, allegándose de los elementos suficientes para hacerlo. En principio, precisa señalar que la sociedad actora, al demandar la nulidad de la resolución negativa ficta recaída al recurso de inconformidad intentado en contra de la resolución determinante del crédito fiscal, ofreció como única prueba, el expediente administrativo en los términos siguientes: ‘independientemente de las pruebas que pueda anexar a mi ampliación, ofrezco el expediente administrativo en el que constan las pruebas que ofrecí y exhibí a mi escrito presentado, el cual pido le sea requerido a la autoridad’ (foja 2). Por su parte, la S.F. al admitir a trámite la demanda de nulidad, tuvo por ofrecida y admitida dicha probanza, señalando: ‘... Se tiene por ofrecida y admitida la única prueba descrita en el capítulo respectivo del escrito de cuenta, consistente en el expediente administrativo del cual deriva la resolución impugnada, por lo que, con fundamento en los artículos 14, fracción V, segundo párrafo, y 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, requiérase a la autoridad demandada para que lo presente a más tardar al momento de contestar la demanda; apercibida que en caso de no hacerlo sin causa justa, se presumirán ciertos los hechos que se pretendan probar con dicho expediente, esto, con fundamento en el segundo párrafo del artículo 45 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.’ (foja 10, reverso). También conviene puntualizar que la autoridad demandada, Consejo Consultivo Delegacional del Instituto Mexicano del Seguro Social en el Estado de Q.R., omitió contestar la demanda instaurada en su contra, pese a haber sido debidamente emplazada, lo que motivó que la S.F. declarara que se tendrían como ciertos los hechos que la actora le imputara de manera precisa, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios, aquéllos resultaran desvirtuados. De igual forma, hizo efectivo el apercibimiento decretado en el auto admisorio, en el sentido de presumir ciertos los hechos que el actor pretendía probar con el ofrecimiento del expediente administrativo como prueba, salvo que las pruebas rendidas o por hechos notorios, resultaran desvirtuados (fojas 17 y 18). En acuerdo de once de enero de dos mil diez el Magistrado instructor de la responsable declaró cerrada la instrucción en el juicio, dando cuenta a la Sala para que procediera a dictar sentencia definitiva (foja 23). De la reseña anterior se sigue que la sociedad actora al promover su demanda de nulidad, ofreció como prueba el expediente administrativo, precisando que ahí constan las pruebas ofrecidas y exhibidas en el recurso, esto es, la copia simple de a (sic) cédula de liquidación de cuotas del crédito impugnado y el propio expediente administrativo, según se advierte del escrito relativo al recurso de inconformidad intentado y que adjuntó a su demanda de nulidad; y, que al ofrecer dicha probanza (expediente administrativo), pidió le fuera requerido a la autoridad, solicitud que fue atendida por la Sala al emplazar a la demandada. Ahora bien, se hace necesario invocar determinados artículos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuyo contenido establece: (se transcribe). De donde se sigue que la actora satisfizo el requisito legal para la presentación de su demanda, al exhibir la copia de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad enjuiciada, con el sello de recepción respectivo, además que ofreció como prueba el expediente administrativo en el que obra la cédula de liquidación que motivó el recurso intentado, lo que está permitido en términos del artículo 14 de la ley invocada. De ahí que, si la demandada no contestó la demanda y, en consecuencia, no expuso los motivos y fundamentos por los que no resolvió el recurso en sede administrativo (sic) mediante el cual se impugnó la cédula de liquidación del crédito fiscal, aunado a que fue omisa también en exhibir el expediente administrativo ofrecido por la demandante y en el que obraba la citada resolución determinante, tal como sostiene la hoy quejosa, tal proceder le dejó en estado de indefensión porque aun cuando no la exhibió con su demanda, ofreció como prueba el expediente administrativo en el que consta, y no podía prever la actitud procesal de la demandada. Cabe señalar que en la especie se demandó la nulidad de una resolución negativa ficta, por lo que, al no darse contestación a la demanda y tenerse por ciertos los hechos imputados, lo procedente era declarar la nulidad de esa resolución negativa ficta, y analizar la legalidad de la resolución impugnada, esto es, de la determinante del crédito fiscal, sin embargo, la S.F. estaba impedida para ello, en virtud de que no contaba con los elementos para pronunciarse en relación a dicho tópico, al no contar con la cédula de liquidación, por no haber sido aportada directamente por la demandante, ni por la autoridad al ser omisa en contestar la demanda, y en exhibir el expediente administrativo en el que consta, que fuera ofrecido por la actora en su demanda de nulidad. Resulta ilustrativa la tesis III.4o. A.9 A sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, marzo de 2007, página 1795, que establece: ‘SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD DE UNA RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA. SI SE PRODUCE CON MOTIVO DE LA FALTA DE EXPRESIÓN DE LOS MOTIVOS Y FUNDAMENTOS EN QUE SE APOYÓ LA OMISIÓN DE LA AUTORIDAD PARA RESOLVER UN RECURSO EN SEDE ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA Y NO PARA EL EFECTO DE QUE LA AUTORIDAD REVOQUE LOS ACTOS QUE ORIGINARON SU INTERPOSICIÓN (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005).’ (se transcribe). En el mismo tenor, la diversa tesis I.1o.A.90 A del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2003, Novena Época, página 1819, de rubro y texto siguientes: ‘NEGATIVA FICTA. FALTA DE CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. NULIDAD LISA Y LLANA.’ (se transcribe). Por ende, la S.F. debió requerir la resolución determinante del crédito fiscal controvertido, previo al cierre de instrucción, pues no contaba con los elementos suficientes para pronunciarse en relación a su legalidad, a lo que estaba constreñida, por tratarse de la impugnación de una negativa ficta, y a fin de no dejar en estado de indefensión a la parte impugnante y, además, por constituir una facultad permitida por la ley en términos del artículo 41 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de cuyo contenido se desprende: (se transcribe). En las narradas condiciones, la Sala responsable estaba obligada a pronunciarse respecto a la legalidad de la resolución determinante del crédito fiscal controvertido en la sede administrativa, para lo cual, debió acordar la exhibición del documento en el que constaba; por tanto, la sentencia reclamada que reconoció la validez de la resolución negativa ficta, así como de la determinante del crédito fiscal número **********, correspondiente al periodo 04/2006, resulta violatorio de las garantías contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, por lo que, lo procedente en la especie, es conceder a la quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal solicitada, para el efecto de que la Sala Regional deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar emita una nueva, en la que se allegue de los elementos necesarios para pronunciarse respecto a la legalidad o ilegalidad de la resolución impugnada, y hecho que sea, resuelva lo que en derecho proceda."


De las ejecutorias transcritas con anterioridad, se advierte la existencia de la contradicción de tesis, pues los cuerpos colegiados referidos sostuvieron resoluciones contrarias en lo concerniente a si el Magistrado instructor de la Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe requerir al actor el documento en que conste la resolución controvertida en un recurso en sede administrativa, cuando en el juicio contencioso administrativo se impugne la negativa ficta recaída a dicho recurso así como la legalidad del acto impugnado.


En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito consideró acertada la decisión de la Sala responsable al no analizar el fondo del asunto, debido a que la actora omitió exhibir la documentación en la que constaban los créditos fiscales recurridos y sus respectivas notificaciones.


Señaló que la promovente al no manifestar desconocer las resoluciones determinantes, en términos del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, conforme al ordinal 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, a ella le correspondía probar los hechos constitutivos de su acción, es decir, exhibir la documentación que contuviera los créditos fiscales y sus respectivas notificaciones, con la finalidad de que la Sala responsable estuviera en aptitud de analizar sus argumentos de ilegalidad con motivo de la emisión de dichos actos.


Así, estimó que el hecho de que el acto haya acompañado a la demanda de nulidad, el escrito que contiene el recurso de inconformidad, es un requisito de procedencia exigido en el artículo 15, fracción IV, de la ley mencionada cuando se combate la configuración de la negativa ficta, lo que no la exenta de exhibir la documentación que contiene la resolución recurrida y su notificación.


Lo anterior, porque después de contestada la negativa ficta, procede analizar el fondo del asunto, constituido, en dicho caso, en el análisis tanto de los argumentos expresados en el recurso de inconformidad en contra de los créditos fiscales y sus respectivas notificaciones.


Por ello, consideró que la S.F. actuó de manera correcta, debido a que la actora sólo cumplió con el requisito de procedencia consistente en el escrito por el cual interpuso el recurso de inconformidad, por haber demandado la actualización de la resolución negativa ficta; sin embargo, incumplió con su carga procesal de exhibir la documentación que contiene las resoluciones originalmente recurridas y sus notificaciones, lo que impidió que la autoridad responsable estuviera en aptitud de resolver el fondo del asunto mediante el análisis de sus argumentos expresados en contra de dichos actos.


Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito consideró que la Sala debió requerir la resolución determinante del crédito fiscal impugnado mediante el recurso de inconformidad, antes de declarar cerrada la instrucción, pues tratándose de una negativa ficta y ante la falta de contestación de la demanda de la autoridad enjuiciada, estaba constreñida a analizar la legalidad de la resolución controvertida, lo que sólo le era posible allegándose de los elementos suficientes para hacerlo.


Lo anterior, pues si la demandada no contestó el escrito de demanda y, en consecuencia, no expuso los motivos y fundamentos por los que no resolvió el recurso en sede administrativa mediante el cual se impugnó la cédula de liquidación del crédito fiscal, aunado a que fue omisa por la demandante y en el que obraba la citada resolución determinante, tal proceder le dejó en estado de indefensión, porque aun cuando no la exhibió con su demanda, ofreció como prueba el expediente administrativo en el que consta, y no podía prever la actitud procesal de la demandada.


Por ello, estimó que la Sala responsable debió requerir la resolución determinante del crédito fiscal controvertido, previo al cierre de instrucción, pues no contaba con los elementos suficientes para pronunciarse en relación a su legalidad, a lo que estaba constreñida por tratarse de la impugnación de una negativa ficta, y a fin de no dejar en estado de indefensión a la parte impugnante y, además, por constituir una facultad permitida por la ley, en términos del artículo 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.


De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, el tema de contradicción consiste en determinar si el Magistrado instructor de la Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe requerir al actor -para analizar el fondo de la controversia- el documento en que conste la resolución controvertida en un recurso en sede administrativa, cuando en el juicio contencioso administrativo se impugne la negativa ficta recaída a dicho recurso.


QUINTO. Precisado lo anterior, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que se sustenta en el presente fallo.


Para efectos de la resolución de la presente contradicción de tesis, resulta necesario precisar la configuración de la negativa ficta en general, y la que se actualiza tratándose de un recurso administrativo, para de esta manera analizar el alcance, por un lado, del requerimiento que debe realizar el Magistrado instructor en las hipótesis establecidas en el artículo 15 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y, por otro, de las medidas para mejor proveer consignadas en el artículo 41 de la citada ley.


La negativa ficta es una figura que tiene por objeto evitar que el peticionario se vea afectado en su esfera jurídica ante el silencio de la autoridad que legalmente debe emitir la resolución correspondiente, de manera que no se sujete a la conducta de carácter indefinido que asume la autoridad. Dicha figura entonces, opera si transcurrido un determinado tiempo desde la fecha de presentación de la solicitud, petición o instancia, la autoridad omite pronunciarse, por lo que se presume que la actitud pasiva de la autoridad significa que la decisión de la autoridad fue en sentido negativo a los intereses del peticionario.


El Código Fiscal de la Federación regula de manera general la negativa ficta y señala que las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses, y que transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, se considera que la autoridad resolvió negativamente.


Se transcribe el artículo 37 del citado código que dispone en su parte conducente lo siguiente:


"Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses, transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medio de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte."


De esta manera, el peticionario puede acudir al juicio contencioso administrativo para impugnar dicha indefinición y se resuelva la pretensión o pretensiones deducidas en su demanda.


Ahora bien, la figura de la negativa ficta opera igualmente en tratándose de los recursos administrativos -en los que se impugna un acto administrativo- que se tramitan ante la propia autoridad, y se presenta dicha institución cuando éstos no son resueltos y notificados al peticionario en los plazos establecidos, caso en que se presume fíctamente que la decisión de la autoridad fue la de confirmar el acto impugnado.


El artículo 131 del Código Fiscal de la Federación -aplicable supletoriamente en tratándose de la negativa ficta a los recursos de inconformidad presentados ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, conforme al artículo 9o. de la ley respectiva- regula la negativa ficta respecto de los recursos de naturaleza fiscal, el cual establece lo siguiente:


"Artículo 131. La autoridad deberá dictar resolución y notificarle en un término que no excederá de tres meses contados a partir de la fecha de interposición del recurso. El silencio de la autoridad significará que se ha confirmado el acto impugnado.


"El recurrente podrá decidir esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta confirmación del acto impugnado."


Ahora bien, teniendo en cuenta dichas premisas, es posible analizar el punto de contrariedad de criterios, consistente en determinar si el juzgador debe requerir al actor el documento en que conste el crédito fiscal que se impugnó en el recurso administrativo dentro de los cinco días siguientes a la presentación de la demanda, o bien, solicitarlo de manera oficiosa antes de cerrar la instrucción a través de las medidas para mejor proveer.


Esta Segunda Sala de este Alto Tribunal considera que la obligación del Magistrado instructor del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de requerir el documento en que conste el crédito fiscal, se actualiza desde que se presenta la demanda, conforme a los artículos 1o. y 15, fracción III, en relación al cuarto párrafo del último artículo de la ley contenciosa administrativa federal.


En efecto, tratándose de la impugnación de la negativa ficta recaída a un recurso administrativo, el Magistrado instructor debe requerir el documento en que conste el acto recurrido en sede administrativa, desde la presentación de la demanda para que el actor lo presente dentro de los cinco días siguientes, tal como lo dispone el artículo 15, fracción III, en relación con su cuarto párrafo, el cual establece lo siguiente:


"Artículo 15. El demandante de deberá adjuntar a su demanda:


"...


"III. El documento en que conste la resolución impugnada.


"...


"Si no se adjuntan a la demanda los documentos a que se refiere este precepto, el Magistrado instructor requerirá al promovente para que los presente dentro del plazo de cinco días. Cuando el promovente no los presente dentro de dicho plazo y se trate de los documentos a que se refieren las fracciones I a VI, se tendrá por no presentada la demanda. Si se trata de las pruebas a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX, las mismas se tendrán por no ofrecidas."


Lo anterior, toda vez que en tratándose de la impugnación de un recurso en sede administrativa, se entiende asimismo que el actor controvierte la resolución recurrida vía administrativa, conforme al segundo párrafo del artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que señala lo siguiente:


"Artículo 1. ... Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo, no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la controvierta en el juicio contencioso administrativo federal, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso."


Entonces, de un análisis conjunto a los artículos 1o. y 15, fracción III, de la ley en comento, se colige que toda vez que tratándose de la impugnación de un recurso administrativo -en este caso por configurarse la negativa ficta- se entiende que se controvierte igualmente la resolución recurrida en vía administrativa, se infiere que el Magistrado instructor debe requerir el documento en que consta la resolución impugnada desde la presentación de la demanda, tal como lo dispone el cuarto párrafo del citado artículo 15.


En efecto, de una interpretación sistemática a los numerales precitados -1o. y 15, fracción III- se colige que la ley al establecer el "documento de la resolución impugnada" y debido a que se entiende que se impugna por la presentación de la demanda -ante un recurso-, la resolución recurrida administrativa, se infiere que el requerimiento establecido en el cuarto párrafo del artículo 15 comprende el documento del acto recurrido administrativamente.


Se confirma lo anterior, con lo manifestado en la exposición de motivos que dio lugar a la reforma de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, al entonces Código Fiscal de la Federación -cuando se preveía el juicio contencioso administrativo en este ordenamiento-, y que es el origen de la actual normatividad en materia de recursos administrativos.


En efecto, dicha reforma tuvo por objeto el que se simplificaran los recursos y que fuera de mayor facilidad el acceso a ellos, con lo cual, se previó que por la impugnación del recurso, se entendía que igualmente se impugnaba la legalidad del acto recurrido en sede administrativa. La exposición de motivos en referencia, señaló lo siguiente:


"Una reforma importante en el terreno de la simplificación, será permitir que en el juicio puedan hacerse valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso que previamente se haya interpuesto ante la propia autoridad fiscal. Con frecuencia los recursos administrativos están provistos de formalidades que dificultan el acceso a ellos y, cuando el contribuyente no tiene el debido asesoramiento legal, hace valer agravios insuficientes. Esta reforma se complementa con la previsión de que el tribunal fiscal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante."


Por ello, esta Segunda Sala de este Máximo Tribunal considera que la fase procesal en la cual el Magistrado instructor debe requerir al promovente el documento en que conste el crédito fiscal que dio origen al recurso, es justamente al momento de la presentación de la demanda, y no cuando se cierra la instrucción como lo dispone el artículo 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.


Lo anterior, ya que conforme a la regulación del requerimiento, el momento procesal oportuno para solicitar el documento es desde la presentación de la demanda, y no al momento de cierre de la instrucción. Se corrobora lo anterior, si se toma en consideración que esta Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 29/2010, ha señalado que por un lado, los Magistrados instructores del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no se encuentran obligados a ejercer las medidas para mejor proveer para allegarse de pruebas no ofrecidas por las partes ni a ordenar el perfeccionamiento de las deficientemente aportadas, con las que eventualmente las partes pudieran acreditar la acción o excepción deducidas y, por otro lado, ha considerado que éstas son una potestad del juzgador, y no una obligación para allegarse de las pruebas conducentes para que se tengan acreditadas las acciones o excepciones respectivas.


Se transcribe la jurisprudencia de mérito:


"Materia(s): Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXXI, marzo de 2010

"Tesis: 2a./J. 29/2010

"Página: 1035


"MAGISTRADOS INSTRUCTORES DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. NO ESTÁN OBLIGADOS A ALLEGARSE PRUEBAS NO OFRECIDAS POR LAS PARTES NI A ORDENAR EL PERFECCIONAMIENTO DE LAS DEFICIENTEMENTE APORTADAS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CON LAS QUE EVENTUALMENTE AQUÉL PUDIERA ACREDITAR LA ACCIÓN O EXCEPCIÓN DEDUCIDAS. De los artículos 14, fracciones IV y V, 15, 20, fracciones II a VII, 21, fracciones I y V, 40 y 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, así como de los derogados numerales 209, fracciones III y VII, 214, fracción VI y 230 del Código Fiscal de la Federación, se advierte que en los juicios ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa corresponde al actor probar los hechos constitutivos de su acción y al demandado sus excepciones; esto es, la parte interesada en demostrar un punto de hecho debe aportar la prueba conducente y gestionar su preparación y desahogo, pues en ella recae tal carga procesal, sin que sea óbice a lo anterior que el último párrafo del derogado artículo 230 del Código Fiscal de la Federación y el numeral 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevean que el Magistrado instructor podrá acordar la exhibición de cualquier documento relacionado con los hechos controvertidos u ordenar la práctica de cualquier diligencia, pues la facultad de practicar diligencias para mejor proveer contenida en los citados preceptos legales, debe entenderse como la potestad del Magistrado para ampliar las diligencias probatorias previamente ofrecidas por las partes y desahogadas durante la instrucción, cuando considere que existen situaciones dudosas, imprecisas o insuficientes en dichas probanzas, por lo que tales ampliaciones resulten indispensables para el conocimiento de la verdad sobre los puntos en litigio. De ahí que la facultad de ordenar la práctica de las referidas diligencias no entraña una obligación, sino una potestad de la que el Magistrado puede hacer uso libremente, sin llegar al extremo de suplir a las partes en el ofrecimiento de pruebas, pues ello contravendría los principios de equilibrio procesal e igualdad de las partes que deben observarse en todo litigio, ya que no debe perderse de vista que en el juicio contencioso administrativo prevalece el principio de estricto derecho. Además, si bien es cierto que conforme a los numerales indicados el Magistrado instructor tiene la potestad de acordar la exhibición de cualquier documento que tenga relación con los hechos controvertidos o de ordenar la práctica de cualquier diligencia para un mejor conocimiento de los hechos controvertidos, también lo es que esa facultad no puede entenderse en el sentido de eximir a la parte actora de su obligación de exhibir las pruebas documentales que ofrezca a fin de demostrar su acción, ni de perfeccionar las aportadas deficientemente para ese mismo efecto, sino que tal facultad se refiere a que puede solicitar la exhibición de cualquier prueba considerada necesaria para la correcta resolución de la cuestión planteada.


"Contradicción de tesis 360/2009. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito. 17 de febrero de 2010. Cinco votos. Ponente: M.B.L.R.. Secretario: F.G.O.."


Ahora bien, toda vez que los órganos colegiados contendientes analizaron el fondo de la controversia cuando no se habían aducido conceptos de impugnación sobre la legalidad del acto recurrido, es necesario determinar en esta contradicción de tesis la litis cuando se impugna una negativa ficta recaída a un recurso en sede administrativa, para de esta manera, analizar si es dable que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa analice, ya sea sólo la configuración de la negativa ficta, o bien, estudie además, la legalidad del acto recurrido en sede administrativa.


Así, es importante precisar que no por el hecho de que el Magistrado instructor requiera al promovente la constancia del acto recurrido vía administrativa en los juicios de negativa ficta recaídos a los recursos administrativos, significa que el juzgador del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deba analizar necesariamente el fondo de la controversia, es decir, sobre la legalidad del acto recurrido -y no sólo de la configuración de la negativa ficta-.


Lo anterior, toda vez que el juzgador conforme al artículo 50, primer párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, debe analizar la pretensión o pretensiones del promovente -expresados vía conceptos de impugnación conforme al artículo 14, fracción VI, de la ley relativa- en relación con la resolución impugnada.


En otros términos, el juzgador, conforme al numeral referido, debe resolver la litis que se conforma por los puntos debatidos por las partes -confrontación de intereses jurídicamente calificados- los cuales se someten al conocimiento y decisión del juzgador.


Se transcribe el artículo 50 precitado:


"Artículo 50. Las sentencias de tribunal se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada, teniendo la facultad de invocar hechos notorios."


Sirve de fundamento a lo anterior, respecto a la congruencia que debe existir entre la sentencia y la litis como condición de regularidad jurídica de todo fallo, la tesis de este Máximo Tribunal en la cual analiza una disposición procesal del Código Fiscal de la Federación, siendo ésta esencialmente igual a la establecida en la actual Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que dispone lo siguiente:


"Materia(s): Administrativa

"Quinta Época

"Instancia: Sala Auxiliar

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: CXXV

"Página: 1683


"JUICIOS FISCALES, LITIS EN LOS. En los términos del artículo 203 del Código Fiscal de la Federación, los fallos del Tribunal Fiscal deben examinar todos y cada uno de los puntos controvertidos; así se adopta para el proceso tributario el principio de congruencia entre litis y sentencia, que es condición de regularidad jurídica de todo fallo; más la controversia queda establecida de acuerdo con el contenido de la demanda y su contestación o contestaciones; si cualquiera de las partes suscita en los alegatos una nueva cuestión, la sentencia no puede abordarla, porque si en ella pretendiera fundarse vulneraría cabalmente el principio fundamental de congruencia e incurriría en una irregularidad que redundaría en afectación de la garantía de audiencia para la parte contraria, puesto que emitiría su decisión examinando cuestiones que fueron planteadas extemporáneamente, sobre las cuales no tuvieron oportunidad de ser oídas todas las partes.


"Revisión fiscal 24/47. **********. 25 de agosto de 1955. Unanimidad de cinco votos. Ponente: M.A.R.."


De esta manera, una vez integrada la litis y agotadas las fases procesales que componen el proceso contencioso administrativo, el juzgador debe resolver sobre todos los puntos litigiosos a fin de respetar los principios de exhaustividad y congruencia externa que deben imperar en las resoluciones judiciales.


La ley procesal administrativa establece el deber del juzgador de atender a los puntos litigiosos al señalar que debe resolver la cuestión efectivamente planteada por las partes, para que de esta manera, se cumpla con los principios señalados en el párrafo precedente. Lo anterior, encuentra fundamento en el segundo párrafo del artículo 50 de la ley citada, que establece lo siguiente:


"Artículo 50. Las S. podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación."


En este sentido, si bien el artículo 1o., párrafo segundo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que por la impugnación de un recurso administrativo se entiende simultáneamente que se controvierte la resolución recurrida vía administrativa, no significa por ese simple hecho que la litis se amplíe también para analizar la legalidad del acto recurrido.


Se transcribe el artículo de referencia nuevamente para mayor claridad:


"Artículo 1o. ... Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la controvierta en el juicio contencioso administrativo federal, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso."


Lo anterior, toda vez que si bien se entiende por la legislación contencioso administrativa que la impugnación de un recurso implica la impugnación del acto recurrido vía administrativa, la litis del juicio se conforma atendiendo a los conceptos de impugnación expresados por el actor, como pueden ser los relativos a la legalidad de la resolución recurrida, ya sea en su escrito de demanda, o bien al momento de contestar la ampliación de la demanda.


En efecto, los conceptos de impugnación -artículo 14, fracción VI, de la ley relativa- que se expresen en la demanda o en la ampliación de la demanda, son los elementos indispensables para conocer los puntos que requieren de su decisión por el juzgador, y así, la litis del juicio.


El artículo referido establece expresamente que un elemento de la demanda lo constituyen precisamente los conceptos de impugnación, el cual se transcribe a continuación:


"Artículo 14. La demanda deberá indicar:


"...


"VI. Los conceptos de impugnación."


Confirma lo anterior, la tesis de esta Segunda Sala, en su anterior conformación, en la cual establece que si el actor desea que en la litis se integren los fundamentos de la resolución negativa ficta, es necesario que el promovente los controvierta:


"Materia(s): Administrativa

"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 145-150 Tercera Parte

"Página: 95


"NEGATIVA FICTA. LITIS EN EL JUICIO FISCAL CUANDO SE IMPUGNA UNA RESOLUCIÓN DE ESE CARÁCTER Y NO SE AMPLÍA LA DEMANDA DE NULIDAD. Cuando se impugna una negativa ficta, la litis se fija por el escrito de demanda y su contestación, por el escrito de ampliación (cuando se produce) y la contestación a éste, y es evidente que cuando dicha ampliación no se produce la litis se determina únicamente con la demanda inicial y su contestación. Aunque es cierto que no es obligación ineludible ampliar la demanda, sí es una obligación condicionada, de manera que si el actor desea que en la litis quede comprendida la impugnación de los fundamentos de la resolución negativa ficta hechos valer en la contestación de la demanda, debe ampliar ésta para refutar aquéllos, por ser el medio idóneo establecido al afecto en el artículo 194 del Código Fiscal de la Federación; y no es posible aceptar que en un escrito de alegatos pueda impugnarse dicha fundamentación porque ello, además, produciría estado de indefensión de la demandada, puesto que, dada la naturaleza de los alegatos, no está legalmente previsto que se corra traslado a la contraparte con el escrito correspondiente.


"Amparo directo 5889/80. **********. 30 de abril de 1981. Mayoría de tres votos. Disidentes: C.d.R.R. y A.G.M.. Ponente: J.I.."


De esta manera, la litis se conformará de distinta manera dependiendo de la pretensión que deduzca el actor a través de sus conceptos de impugnación, pues si aduce conceptos únicamente respecto de la negativa ficta del recurso, el juzgador constatará si se configuró o no la negativa ficta, o bien, si el actor aduce igualmente conceptos de impugnación respecto a la validez o invalidez del acto que dio lugar al recurso administrativo, entonces la litis se conformará sobre esos dos elementos conjuntamente. En este último supuesto, la autoridad tiene la carga procesal de exponer fundada y motivadamente la validez del acto, para que de esta manera, el actor pueda ampliar su demanda para controvertir las razones expuestas por la autoridad y, por último, la autoridad dé contestación a la ampliación de la demanda.


Lo anterior, encuentra fundamento en los artículos 17 y 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que en sus partes conducentes establecen lo siguiente:


"Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:


"...


"II. Cuando se impugne una negativa ficta ..."


"Artículo 22. ... En caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada o la facultada para contestar la demanda, expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma."


La conformación de la litis en la negativa ficta a través de la demanda, contestación de ésta, ampliación a la demanda y contestación a la ampliación, encuentra fundamento en la tesis de esta Segunda Sala en su anterior conformación, que establece lo siguiente:


"Materia(s): Administrativa

"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 145-150 Tercera Parte

"Página: 81


"NEGATIVA FICTA. LITIS EN EL JUICIO FISCAL CUANDO SE DEMANDA NULIDAD DE UNA RESOLUCIÓN DE TAL CARÁCTER. Cuando se impugna una resolución negativa ficta, la litis en el juicio fiscal queda establecida con el escrito inicial de demanda y la contestación que de ella se haga, en la que se expresen los fundamentos de la resolución negativa ficta, y, además, en su caso, con la ampliación de dicha demanda y su contestación.


"Amparo directo 5889/80. **********. 30 de abril de 1981. Mayoría de tres votos. Disidentes: C.d.R.R. y A.G.M.. Ponente: J.I..


"Amparo directo 2007/80. **********. 9 de abril de 1981. Cinco votos. Ponente: E.L.M.."


Resulta importante señalar que si el actor expresa conceptos de impugnación únicamente respecto de la negativa ficta, sin deducir en su demanda conceptos respecto de la validez o invalidez del acto que dio origen al recurso administrativo, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se encuentra imposibilitado para resolver sobre la nulidad de dicho acto -mas no sobre la configuración de la negativa ficta-, ya que de lo contrario, vulneraría el principio de congruencia y estricto derecho que impera en el contencioso administrativo.


La imposibilidad de avocarse a cuestiones no aducidas por el actor, como lo es la legalidad o no del acto que dio origen al recurso administrativo, encuentra fundamento en el tercer párrafo del artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que establece, en su parte conducente, lo siguiente:


"Artículo 50. ... No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnadas de manera expresa en la demanda."


Esto es, el juzgador no puede anular un acto de una autoridad administrativa que no fue impugnado de manera expresa por el actor en la demanda, pues debe avocarse exclusivamente sobre los puntos litigiosos ya que nos encontramos ante un proceso en que rige el principio de estricto derecho.


Se confirma lo anterior, con lo señalado en el cuarto párrafo del artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que establece literalmente lo siguiente:


"Artículo 50. ... Tratándose de las sentencias que resuelvan sobre la legalidad de la resolución dictada en un recurso administrativo, si se cuenta con elementos suficientes para ello, el Tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico de la demandante. No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda."


Esto es, el juzgador no necesariamente debe pronunciarse sobre la legalidad del acto recurrido en la vía administrativa en los juicios de negativa ficta recaídas a los recursos administrativos -a pesar de que el artículo 1o., segundo párrafo, establece que se impugnan de manera simultánea-, ya que si no se expresan conceptos de impugnación por parte del promovente, entonces el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no tendrá los "elementos suficientes (para pronunciarse)", ya que la litis no se conformó por esos elementos tal como lo dispone el artículo precitado.


Por lo anterior, esta Segunda Sala considera que la tesis que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia es la siguiente:


-El artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que cuando se impugna la resolución recaída a un recurso en sede administrativa, se entiende que, simultáneamente, también lo hace respecto de la recurrida en la parte que continúa afectándolo. En esta medida, cuando se controvierte la negativa ficta recaída a un recurso administrativo y el actor omite exhibir el documento en que consta el acto recurrido -vía administrativa-, el Magistrado instructor, conforme al artículo 15, fracción III, en relación con su cuarto párrafo, de la Ley citada, debe requerirlo para que lo presente dentro del plazo de 5 días. Por ello, el Magistrado debe requerir al promovente desde que presente la demanda y no ejercer las medidas para mejor proveer -antes del cierre de la instrucción- para allegarse oficiosamente del documento en que conste el acto recurrido, pues además de que el momento procesal oportuno para hacerlo es desde la presentación de la demanda, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo en la jurisprudencia 2a./J. 29/2010, de rubro: "MAGISTRADOS INSTRUCTORES DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. NO ESTÁN OBLIGADOS A ALLEGARSE PRUEBAS NO OFRECIDAS POR LAS PARTES NI A ORDENAR EL PERFECCIONAMIENTO DE LAS DEFICIENTEMENTE APORTADAS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CON LAS QUE EVENTUALMENTE AQUÉL PUDIERA ACREDITAR LA ACCIÓN O EXCEPCIÓN DEDUCIDAS.", que los Magistrados instructores no deben ejercer las medidas para mejor proveer para suplir a las partes en el ofrecimiento de pruebas, pues ello conculcaría los principios de equilibrio procesal, igualdad de las partes y estricto derecho que imperan en el proceso contencioso administrativo. Ahora bien, no obstante que el juzgador requiera el documento en que conste el acto recurrido vía administrativa al promovente, ello no significa que deba resolver el fondo de la controversia -validez o invalidez del acto recurrido administrativamente-, pues sólo puede analizar si el actor expresa conceptos de impugnación sobre la referida invalidez del acto que dio lugar al recurso en sede administrativa -y no sólo sobre la configuración de la negativa ficta-, los cuales son un elemento indispensable para que se conforme la litis en el juicio contencioso administrativo federal, atendiendo a los artículos 14, fracción VI y 50 de la Ley indicada.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada.


SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: L.M.A.M., S.A.V.H. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente S.S.A.A..


En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


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