Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 133/2011. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO SÉPTIMO Y DÉCIMO OCTAVO TRIBUNALES COLEGIADOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA, AMBOS DEL PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República; 197-A de la Ley de Amparo; 21, fracción VIII y 25, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo Plenario Número 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una contradicción de criterios en materia administrativa, cuya especialidad corresponde a esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, pues fue denunciada por los Magistrados integrantes del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de conformidad con el artículo 197-A, párrafo primero, de la Ley de Amparo.

TERCERO. A fin de estar en posibilidad de resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, es conveniente hacer referencia a las posiciones interpretativas de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes a través de las ejecutorias respectivas:

A. Posición 1. La postura del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito derivó de lo resuelto en el recurso de revisión fiscal **********, a través del cual se impugnó la sentencia de uno de julio de dos mil diez, pronunciada por la Sexta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad **********.

En el juicio aludido se demandó la invalidez de diversos créditos fiscales determinados por el titular de la subdelegación 6 Piedad Narvarte, dependiente de la Delegación Sur del Distrito Federal del Instituto Mexicano del Seguro Social, cuyo contenido y fijación manifestó desconocer la actora.

En su oportunidad, la Sala resolutora declaró la nulidad lisa y llana de los créditos fiscales controvertidos al considerar, en esencia, que la autoridad demandada no había exhibido los documentos determinantes de éstos.

Al ocuparse de los agravios que en contra de esa decisión planteara la autoridad recurrente, el tribunal del conocimiento analizó el texto de los artículos 15, fracción III, y 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, aseverando, entre otras cuestiones, que cuando el actor alegaba desconocer el contenido de la resolución impugnada en nulidad, la autoridad demandada, al contestar la demanda, debía exhibir constancia de ésta y de su notificación, las que deberían combatirse en ampliación de demanda.

De lo contrario, afirmó, en caso de que la autoridad no adjuntara esas constancias en su contestación se haría nugatorio el derecho de la parte actora para ampliar la demanda. En ese sentido se invocó la tesis de jurisprudencia de esta Segunda Sala 2a./J. 196/2010, de rubro: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR EL DOCUMENTO ORIGINAL O, EN SU CASO, COPIA CERTIFICADA."

Con base en ese razonamiento expuso que, en esos casos, distinto a lo que alegaba la recurrente, no operaba la regla dispuesta en el artículo 21, fracción I y penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sin que ante la omisión en la exhibición de las constancias justificantes del acto impugnado por parte de la autoridad demandada en el acto de contestación, el Magistrado instructor estuviera obligado a requerir a ésta para que las presentara en un plazo de cinco días.

Sobre el particular insistió que el momento procesal para ese efecto se reducía a la contestación de la demanda y no a otro. Por eso estimó que si en la demanda de nulidad la parte actora negaba conocer los créditos impugnados conforme a lo previsto en el artículo 16, fracción II, de la ley de la materia, la autoridad demandada se encontraba obligada a exhibir las constancias respectivas en la contestación, lo que no había ocurrido.

Al tenor de esa consideraciones, en lo central, también se desvirtuó que en esos supuestos tuviera aplicación el artículo 45 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en tanto que a la autoridad demandada no debía proporcionarse una segunda oportunidad para presentar los multicitados documentos.

Esas ideas, entre otras, llevaron al órgano jurisdiccional a coincidir en que la falta de demostración de los créditos impugnados se traducía en su inexistencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 51, fracción IV, del ordenamiento de mérito y, por ende, en que procedía su nulidad, como lo había resuelto la Sala responsable.

B. Posición 2. Por otra parte, el criterio del Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito surgió del recurso de revisión fiscal **********, interpuesto en contra de la resolución pronunciada el diez de abril de dos mil siete por la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad **********, donde se impugnó el mandamiento de ejecución de catorce de agosto de dos mil seis emitido por la Administración Local de Recaudación del Centro del Distrito Federal del Servicio de Administración Tributaria.

La Sala de referencia declaró la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada al considerar que, de acuerdo al artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, había prescrito la facultad de la autoridad administrativa para hacer efectivo el cobro del crédito fiscal correspondiente, sin que ésta hubiera acreditado la existencia de gestiones de cobro que hubieran interrumpido ese término.

Entre otros agravios, la autoridad recurrente adujo que, en contra de esa decisión, no se actualizaba la prescripción decretada, pues la interrupción del término relativo se había acreditado a través del ofrecimiento de diversas documentales, siendo que el hecho de que, en su caso, tales probanzas no hubieran sido exhibidas al contestar la demanda no podía conllevar la consecuencia señalada por la Sala responsable, quien debió requerir su presentación en el término de cinco días, como le exigía el artículo 15, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Tal argumento se calificó de fundado por parte del Tribunal Colegiado, quien consideró que la conclusión alcanzada en la resolución combatida involucraba la existencia de una violación a las formalidades esenciales del procedimiento que había afectado las defensas de la recurrente, pues ante la omisión en la exhibición de las pruebas ofrecidas en que había incurrido la autoridad al contestar la demanda, con el ánimo de acreditar la interrupción de la prescripción, la Sala responsable, en atención a lo dispuesto en los artículos 15, penúltimo párrafo y 21, fracción V, penúltimo párrafo, del referido ordenamiento se encontraba obligada a requerir su presentación, lo que al no haber acontecido de esa manera había trascendido al resultado del fallo.

Al respecto estimó, además, que esa conclusión se corroboraba con la circunstancia de que, en esos casos, la exhibición de medios probatorios por parte de la demandada constituía una obligación de cumplimiento indefectible, a fin de que la actora pudiera ampliar su demanda, en sujeción del artículo 16, fracciones II y III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que resultaba aplicable en tanto que aquélla afirmaba no reconocer el cobro del crédito.

Para apoyar el sentido del fallo, el tribunal del conocimiento citó las tesis de jurisprudencia 2a./J. 48/2001 y 2a./J. 209/2007 de esta Segunda Sala, de rubros: "DEMANDA DE NULIDAD. ES OBLIGACIÓN DE LA SALA FISCAL, AL ACORDAR SOBRE LA ADMISIÓN DEL ESCRITO POR EL QUE SE CONTESTA, OTORGAR AL DEMANDANTE EL TÉRMINO DE VEINTE DÍAS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 210 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA AMPLIARLA." y "JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN."

En esa medida declaró procedente y fundado el recurso para el efecto de que la Sala Fiscal dejara insubsistente la sentencia recurrida y repusiera el procedimiento a partir del auto en que tuvo por contestada la demanda y requiriera a la demandada para que exhibiera las constancias relativas al capítulo de pruebas ofrecidas y diera oportunidad a la parte actora de ampliar su demanda.

C. Posición 3. Similar criterio sostuvo el propio Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el recurso de revisión fiscal **********, a través del cual se controvirtió la legalidad de la resolución pronunciada el diez de marzo de dos mil ocho por la Novena Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad **********.

Mediante el juicio de referencia se impugnaron, entre otros actos, diversos créditos fiscales determinados por el titular de la subdelegación 7 del Valle, dependiente de la Delegación Sur del Instituto Mexicano del Seguro Social, cuya emisión, en parte, había sido desconocida por la actora.

La Sala responsable declaró la nulidad lisa y llana de la resolución atacada bajo el razonamiento de que la autoridad demandada al momento de contestar la demanda, no había exhibido las pruebas de los créditos impugnados y su notificación, a pesar de que la actora había negado su existencia y que previamente se había requerido su presentación. Asimismo, consideró que conforme a lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento, los hechos negados por el actor debían ser probados por la autoridad administrativa.

El Tribunal Colegiado, frente a los agravios propuestos, calificó de ilegal el fallo recurrido al considerar que ante el desconocimiento que de los créditos había expresado la actora, la Sala responsable, no obstante que hubiera requerido a la autoridad demandada para efecto de que exhibiera los elementos demostrativos de la existencia de aquéllos y de su notificación, debía obligar a ésta, incluso con los medios de apremio a su alcance, para que presentara los documentos relativos.

Sobre el particular entendió que, en esos casos, el acreditamiento del acto impugnado y su notificación no solamente involucraba una carga procesal sino una obligación de observancia indispensable, con el ánimo de que la parte actora estuviera en aptitud de ampliar su demanda, en términos del artículo 16, fracciones II y III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; lo que al no haberse satisfecho, provocaba la existencia de una violación a las formalidades esenciales del procedimiento.

En consecuencia, declaró fundado el recurso para el efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la sentencia recurrida y repusiera el procedimiento para que, en parte, requiriera a la parte demandada para que exhibiera las constancias relativas a los créditos fiscales impugnados y sus notificaciones, haciendo uso incluso de los medios de apremio y diera oportunidad de ampliar la demanda.

Los razonamientos reseñados, adoptados por el Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, propiciaron la formación de la tesis siguiente:

"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. SI EL ACTOR MANIFESTÓ DESCONOCER LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LA AUTORIDAD AFIRMÓ SU EXISTENCIA PERO NO ANEXÓ LAS DOCUMENTALES CON LAS QUE ACREDITARA SU DICHO, LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DEBEN RECABARLAS; SIN QUE DICHA OMISIÓN ACTUALICE UNA CAUSA DE NULIDAD. El artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece la obligación de las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de analizar la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con la resolución impugnada, por lo que la no exhibición de ésta impedirá al órgano jurisdiccional pronunciarse respecto de la litis planteada. En razón de ello, para evitar una violación a las reglas fundamentales del procedimiento en la materia, de conformidad con el artículo 104, fracción I-B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que remite a la aplicación del artículo 91, fracción IV, de la Ley de Amparo, si el actor manifestó desconocer la resolución impugnada y la autoridad afirmó su existencia pero no anexó las documentales con las que acreditara su dicho, las Salas del mencionado tribunal deben recabarlas para dar oportunidad a aquél de ampliar su demanda en términos del precepto 16, fracción II, de la citada ley, mediante la formulación de conceptos de anulación contra la referida resolución, sin que la falta de esas constancias pueda provocar su declaración de nulidad, porque ningún precepto legal establece esa circunstancia. Por consiguiente, en estos casos, la exhibición de los documentos relativos al acto administrativo y su notificación no constituye una carga procesal de la autoridad demandada, sino una obligación expresa que debe ser satisfecha." (Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXI, febrero de 2010, página 2869, tesis I.17o.A.20 A. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa).

CUARTO. En orden a resolver sobre la existencia o no de la presente contradicción es necesario apuntar que, en principio, de acuerdo a la mecánica que actualmente prevalece en la calificación de ese extremo, conforme a las condiciones que a partir de la interpretación de los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197 y 197-A de la Ley de Amparo ha delineado este Alto Tribunal, ésta se configura cuando los Tribunales Colegiados al resolver los negocios jurídicos implicados en la denuncia, examinan cuestiones jurídicas esencialmente iguales (incluso cuando éstas parten de aspectos fácticos distintos), frente a las cuales adoptan posiciones o criterios jurídicos discrepantes en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas.

Así lo revela, entre otros, el contenido de la siguiente tesis de jurisprudencia:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’). De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpe la jurisprudencia citada al rubro, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ impide el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (Tesis P./J. 72/2010. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7).

Junto a ese criterio, también se ha estimado que para el surgimiento de la contradicción es indispensable que lo que se afirma en una sentencia se niegue en la otra o viceversa, así como que, además, la cuestión jurídica estudiada en los criterios antagónicos goce de generalidad y no de individualidad, de manera tal que con la jurisprudencia que derive del fallo de la contradicción se cumpla el objetivo perseguido por esta institución, que es el de dar certidumbre jurídica.

Bajo la esencia de las consideraciones recién descritas es dable afirmar que, en el caso, sí existe la contradicción de tesis entre los Tribunales Colegiados que son parte en la presente controversia, pues a partir de una misma problemática arribaron a criterios opuestos.

Cierto, de la lectura de las posturas sintetizadas en el considerando que antecede, que conforman la presente contradicción, se obtiene que el tema de estudio que de manera central trascendió en el contexto de cada uno de los asuntos examinados por los tribunales contendientes lo constituyó la necesidad de determinar si ante la actualización de la hipótesis dispuesta en el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la falta de exhibición de la constancia relativa a la resolución administrativa impugnada y a su notificación por parte de la autoridad demandada, en el momento de la contestación, constreñía o no al Magistrado instructor a requerir su presentación para un momento posterior.

En respuesta a esa incógnita el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo que si en la demanda de nulidad la parte actora negaba conocer los créditos impugnados conforme a lo previsto en el artículo 16, fracción II, de la ley de la materia, la autoridad demandada se encontraba obligada a exhibir las constancias respectivas en la contestación y no en otro momento procesal, sin que la omisión en su presentación motivara requerimiento alguno para ese efecto por parte del Magistrado instructor, al no operar el supuesto contenido en el artículo 21, fracción I y penúltimo párrafo, del ordenamiento en mención.

En cambio, sobre esa misma cuestión, con independencia de lo acertado o no de las consideraciones expuestas, el Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito concluyó que frente al supuesto previsto en el artículo 16, fracciones II y III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la falta de exhibición de las constancias relativas al acto impugnado y a su notificación por parte de la autoridad demandada en el momento de la contestación, obligaba a la Sala del conocimiento a exigir su presentación en términos de los artículos 15, penúltimo párrafo y 21, fracción V y penúltimo párrafo, del propio ordenamiento (incluso con los medios de apremio a su alcance) a fin de que la actora pudiera ampliar su demanda.

Por tanto, la incoincidencia de posturas adoptadas por cada uno de los tribunales involucrados, desde el análisis de la misma controversia jurídica, pone en evidencia la existencia de la contradicción de tesis.

No constituye un obstáculo a la adopción de tal conclusión el hecho de que los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados aquí involucrados surgieran, en algún extremo, a partir de la alusión de distintas fracciones contenidas en los artículos 16 y 21 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pues con independencia del fundamento que les sirvió de base para sostener su decisión, lo cierto es que, como se vio, la interpretación global que de dichos dispositivos realizaron tales órganos aterrizó en una posición sustancial incoincidente, que exige ser definida por esta Suprema Corte.

En ese orden de ideas, el punto en contradicción a dilucidar consiste en determinar si frente al desconocimiento del acto impugnado en nulidad, en términos del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la falta de exhibición de la constancia relativa a éste y a su notificación por parte de la autoridad demandada en el momento de la contestación, exige o no del requerimiento de su presentación.

QUINTO. Establecida la existencia de la contradicción, es necesario que esta Segunda Sala determine cuál es el criterio que debe prevalecer como jurisprudencia, en términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo.

Con esa intención, de acuerdo a la estructura de la incógnita a dilucidar, conviene traer a cuenta, en primer lugar, el contenido del artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que establece:

"Artículo 16. Cuando se alegue que la resolución administrativa no fue notificada o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de las impugnables en el juicio contencioso administrativo federal, se estará a las reglas siguientes:

"I. Si el demandante afirma conocer la resolución administrativa, los conceptos de impugnación contra su notificación y contra la resolución misma, deberán hacerse valer en la demanda, en la que manifestará la fecha en que la conoció.

"II. Si el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar, así lo expresará en su demanda, señalando la autoridad a quien la atribuye, su notificación o su ejecución. En este caso, al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, mismas que el actor deberá combatir mediante ampliación de la demanda.

"III. El tribunal estudiará los conceptos de impugnación expresados contra la notificación, en forma previa al examen de los agravios expresados en contra de la resolución administrativa.

"Si resuelve que no hubo notificación o que fue ilegal, considerará que el actor fue sabedor de la resolución administrativa desde la fecha en que manifestó conocerla o en la que se le dio a conocer, según se trate, quedando sin efectos todo lo actuado en base a dicha notificación, y procederá al estudio de la impugnación que se hubiese formulado contra la resolución.

"Si resuelve que la notificación fue legalmente practicada y, como consecuencia de ello la demanda fue presentada extemporáneamente, sobreseerá el juicio en relación con la resolución administrativa combatida."

Del dispositivo reproducido, específicamente su fracción II, se extrae, sin mayor dificultad, una de las reglas que, en el caso ahí establecido, impera para la sustanciación del juicio de nulidad regulado por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por cuanto a que la manifestación del desconocimiento del acto administrativo impugnado por la actora genera, de manera consecuente, la obligación para la autoridad demandada de exhibir la constancia de su existencia y de su notificación al momento de la contestación de la demanda, con la intención de que aquélla pueda controvertirlos a través de la ampliación correspondiente.

A propósito del debate relacionado con el alcance de ciertos puntos de la regla en comento, esta Segunda Sala interpretó,(1) entre otras cuestiones, que:

1. En tanto límite al principio general de la presunción de legalidad de los actos administrativos, constituye una obligación ineludible (sin excepciones) para la autoridad correspondiente, para que cuando conteste la demanda exhiba constancia del acto administrativo de que se trate y de su notificación, y, al mismo tiempo, un derecho en favor del contribuyente, para que pueda conocer su contenido de manera indubitable, amplíe su demanda y haga valer lo que le convenga.

2. La justificación de su origen atiende a la necesidad de otorgar al contribuyente protección ante posibles actos arbitrarios de la autoridad, a fin de que dentro de los procedimientos contenciosos administrativos, en los cuales desconozca el contenido del crédito que se le requiere, se respete su garantía de audiencia.

3. Para su observancia, la autoridad demandada debe exhibir, en original o copia certificada, la constancia del acto administrativo de que se trate y de su notificación, pues de lo contrario se haría nugatorio su derecho de audiencia y de ampliación de su demanda, ya que no tendría los elementos necesarios para impugnar el contenido de un crédito que se le requirió.

Esas consideraciones, sintetizadas de modo general, dieron lugar a la formación de las tesis de jurisprudencia que se transcriben a continuación:

"JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN. Si bien es cierto que el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación contiene el principio de presunción de legalidad de los actos y las resoluciones de las autoridades fiscales, también lo es que el propio precepto establece la excepción consistente en que la autoridad debe probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente. De ahí que el artículo 209 bis, fracción II, del indicado código, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo) disponga que, cuando el actor en el juicio contencioso administrativo niegue conocer el acto administrativo impugnado, porque no le fue notificado o lo fue ilegalmente, así lo debe expresar en su demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, su notificación o su ejecución, lo que genera la obligación a cargo de la autoridad correspondiente de exhibir al contestar la demanda, constancia del acto administrativo de que se trate y de su notificación, para que el actor tenga oportunidad de combatirlos en la ampliación de la demanda. Lo anterior, porque al establecerse tal obligación para la autoridad administrativa, el legislador previó la existencia de un derecho a favor del contribuyente, a fin de que durante el procedimiento contencioso administrativo se respete su garantía de audiencia y, por ende, los principios de certidumbre y de seguridad jurídica de los que debe gozar, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, evitando así que quede sin defensa ante la imposibilidad legal de combatir actos autoritarios de molestia de los que argumenta no tener conocimiento, máxime que según lo ha sostenido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al interpretar los artículos 207 y 210 del mismo ordenamiento fiscal, el Magistrado instructor, al acordar sobre la admisión del escrito por el que se contesta la demanda de nulidad, debe otorgar a la actora el plazo de 20 días para ampliarla, pues de lo contrario se le dejaría en estado de indefensión al proscribir su derecho a controvertir aquellas cuestiones que desconoce o que la demandada introduce en su contestación." (Tesis 2a./J. 209/2007. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 203).

"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR EL DOCUMENTO ORIGINAL O, EN SU CASO, COPIA CERTIFICADA. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 209/2007, de rubro: ‘JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN.’, sostuvo que del artículo 209 bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), se advierte que la autoridad al contestar la demanda, en caso de que el actor manifieste desconocer la resolución que determina un crédito fiscal, ya sea porque aduzca que le fue notificado incorrectamente o simplemente que no se le dio a conocer, la autoridad debe exhibir constancia del acto y su notificación. De lo que se sigue que el término ‘constancia’ a que se refiere dicho precepto debe entenderse como el documento original o en copia certificada, que reúna los elementos necesarios para que el actor lo conozca como fue emitido, con el fin de que pueda impugnarlo, resultando insuficiente que la autoridad exhiba la reimpresión o copia simple del acto impugnado, dado que estos documentos no cumplen con todos los requisitos de un acto administrativo. Cabe destacar que el cumplimiento del requisito indicado es independiente a los conceptos de invalidez que el particular haga valer, pues lo que se pretende es conocer el contenido del acto en los términos de su emisión, para que el actor pueda entablar su defensa." (Tesis 2a./J. 196/2010. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X.I, enero de 2011, página 878).

Para efectos de nuestro estudio, la construcción de esos criterios aporta, de manera inmediata, que la obligación que para la autoridad administrativa surge del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo a la luz del derecho que busca tutelar (audiencia), no admite excepciones en cuanto a la forma y términos de su cumplimiento, lo que trasladado al caso que nos ocupa, lleva a deducir, desde ahora, que la oportunidad de exhibición de las constancias respectivas únicamente puede realizarse en el momento de la contestación de la demanda y, en consecuencia, no admite posibilidad de su requerimiento posterior por parte de la Sala instructora.

La razón que convalida tan temprana conclusión se explica, en primer lugar, a partir de la forma en que legislativamente se encuentra diseñada la tramitación del juicio contencioso, donde no se establece hipótesis expresa alguna que permita sostener que frente al desconocimiento del acto administrativo manifestado por la actora, la falta de exhibición de los documentos referidos por parte de la autoridad demandada pueda realizarse en un momento distinto al de la contestación de la demanda.

Al respecto, un poco por donde atravesaron los tribunales contendientes, se trae a colación, en lo que interesa, el texto de los artículos relativos a la sustanciación del juicio de nulidad, que disponen:

"Artículo 15. El demandante deberá adjuntar a su demanda:

"I. Una copia de la misma y de los documentos anexos para cada una de las partes.

"II. El documento que acredite su personalidad o en el que conste que le fue reconocida por la autoridad demandada, o bien señalar los datos de registro del documento con la que esté acreditada ante el tribunal, cuando no gestione en nombre propio.

"III. El documento en que conste la resolución impugnada.

"IV. En el supuesto de que se impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañar una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad.

"V. La constancia de la notificación de la resolución impugnada.

"VI. Cuando no se haya recibido constancia de notificación o la misma hubiere sido practicada por correo, así se hará constar en el escrito de demanda, señalando la fecha en que dicha notificación se practicó. Si la autoridad demandada al contestar la demanda hace valer su extemporaneidad, anexando las constancias de notificación en que la apoya, el Magistrado instructor procederá conforme a lo previsto en el artículo 17, fracción V, de esta ley. Si durante el plazo previsto en el artículo 17 citado no se controvierte la legalidad de la notificación de la resolución impugnada, se presumirá legal la diligencia de notificación de la referida resolución.

"VII. El cuestionario que debe desahogar el perito, el cual deberá ir firmado por el demandante.

"VIII. El interrogatorio para el desahogo de la prueba testimonial, el que debe ir firmado por el demandante en el caso señalado en el último párrafo del artículo 44 de esta ley.

"IX. Las pruebas documentales que ofrezca.

"Los particulares demandantes deberán señalar, sin acompañar, los documentos que fueron considerados en el procedimiento administrativo como información confidencial o comercial reservada. La Sala solicitará los documentos antes de cerrar la instrucción.

"Cuando las pruebas documentales no obren en poder del demandante o cuando no hubiera podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentren a su disposición, éste deberá señalar el archivo o lugar en que se encuentra para que a su costa se mande expedir copia de ellos o se requiera su remisión, cuando ésta sea legalmente posible. Para este efecto deberá identificar con toda precisión los documentos y tratándose de los que pueda tener a su disposición, bastará con que acompañe copia de la solicitud debidamente presentada por lo menos cinco días antes de la interposición de la demanda. Se entiende que el demandante tiene a su disposición los documentos, cuando legalmente pueda obtener copia autorizada de los originales o de las constancias.

"Si no se adjuntan a la demanda los documentos a que se refiere este precepto, el Magistrado instructor requerirá al promovente para que los presente dentro del plazo de cinco días. Cuando el promovente no los presente dentro de dicho plazo y se trate de los documentos a que se refieren las fracciones I a VI, se tendrá por no presentada la demanda. Si se trata de las pruebas a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX, las mismas se tendrán por no ofrecidas.

"Cuando en el documento en el que conste la resolución impugnada a que se refiere la fracción III de este artículo, se haga referencia a información confidencial proporcionada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto sobre la Renta, el demandante se abstendrá de revelar dicha información. La información confidencial a que se refiere la ley citada, no podrá ponerse a disposición de los autorizados en la demanda para oír y recibir notificaciones, salvo que se trate de los representantes a que se refieren los artículos 46, fracción IV, quinto párrafo y 48, fracción VII, segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación."

"Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:

"I. Cuando se impugne una negativa ficta.

"II. Contra el acto principal del que derive la resolución impugnada en la demanda, así como su notificación, cuando se den a conocer en la contestación.

"III. En los casos previstos en el artículo anterior.

"IV. Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del artículo 22, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.

"V. Cuando la autoridad demandada plantee el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda.

"En el escrito de ampliación de demanda se deberá señalar el nombre del actor y el juicio en que se actúa, debiendo adjuntar, con las copias necesarias para el traslado, las pruebas y documentos que en su caso se presenten.

"Cuando las pruebas documentales no obren en poder del demandante o cuando no hubiera podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentren a su disposición, será aplicable en lo conducente, lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 15 de esta ley.

"Si no se adjuntan las copias a que se refiere este artículo, el Magistrado instructor requerirá al promovente para que las presente dentro del plazo de cinco días. Si el promovente no las presenta dentro de dicho plazo, se tendrá por no presentada la ampliación a la demanda. Si se trata de las pruebas documentales o de los cuestionarios dirigidos a peritos y testigos, a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX del artículo 15 de esta ley, las mismas se tendrán por no ofrecidas."

"Artículo 19. Admitida la demanda se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo para que la conteste dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que surta efectos el emplazamiento. El plazo para contestar la ampliación de la demanda será de veinte días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la ampliación. Si no se produce la contestación a tiempo o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados.

"Cuando alguna autoridad que deba ser parte en el juicio no fuese señalada por el actor como demandada, de oficio se le correrá traslado de la demanda para que la conteste en el plazo a que se refiere el párrafo anterior.

"Cuando los demandados fueren varios el término para contestar les correrá individualmente."

"Artículo 20. El demandado en su contestación y en la contestación de la ampliación de la demanda, expresará:

"I. Los incidentes de previo y especial pronunciamiento a que haya lugar.

"II. Las consideraciones que, a su juicio, impidan se emita decisión en cuanto al fondo o demuestren que no ha nacido o se ha extinguido el derecho en que el actor apoya su demanda.

"III. Se referirá concretamente a cada uno de los hechos que el demandante le impute de manera expresa, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, según sea el caso.

"IV. Los argumentos por medio de los cuales se demuestra la ineficacia de los conceptos de impugnación.

"V. Los argumentos por medio de los cuales desvirtúe el derecho a indemnización que solicite la actora.

"VI. Las pruebas que ofrezca.

"VII. En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial, se precisarán los hechos sobre los que deban versar y se señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos. Sin estos señalamientos se tendrán por no ofrecidas dichas pruebas."

"Artículo 21. El demandado deberá adjuntar a su contestación:

"I.C. de la misma y de los documentos que acompañe para el demandante y para el tercero señalado en la demanda.

"II. El documento en que acredite su personalidad cuando el demandado sea un particular y no gestione en nombre propio.

"III. El cuestionario que debe desahogar el perito, el cual deberá ir firmado por el demandado.

"IV. En su caso, la ampliación del cuestionario para el desahogo de la pericial ofrecida por el demandante.

"V. Las pruebas documentales que ofrezca.

"Tratándose de la contestación a la ampliación de la demanda, se deberán adjuntar también los documentos previstos en este artículo, excepto aquéllos que ya se hubieran acompañado al escrito de contestación de la demanda.

"Para los efectos de este artículo será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto por el artículo 15.

"Las autoridades demandadas deberán señalar, sin acompañar, la información calificada por la Ley de Comercio Exterior como gubernamental confidencial o la información confidencial proporcionada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto sobre la Renta. La Sala solicitará los documentos antes de cerrar la instrucción."

"Artículo 22. En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada.

"En caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada o la facultada para contestar la demanda, expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma.

"En la contestación de la demanda, o hasta antes del cierre de la instrucción, la autoridad demandada podrá allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la resolución impugnada."

Como se adelantaba, del contenido de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no se desprende disposición alguna de la que pudiera derivar que el incumplimiento en la exhibición de las constancias a que se refiere su artículo 16, fracción II, en el momento de la contestación de la demanda, pueda o deba ser objeto de un requerimiento por parte de la Sala del conocimiento para su presentación.

En ese sentido, si bien es cierto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21, penúltimo párrafo, en relación con el diverso 15, penúltimo párrafo, del citado ordenamiento, la ausencia de presentación de algún documento que la demandada debiera adjuntar a su contestación, daría lugar a que se requiriera su presentación dentro del plazo de cinco días, también lo es que esa previsión no alcanza a la hipótesis contenida en el multicitado artículo 16, fracción II.

Lo anterior, en tanto los preceptos señalados en primer término aluden a los supuestos generales para la tramitación del juicio de nulidad, mientras que el dispositivo precisado en último lugar contiene una regla especial, ajena a esa generalidad que en sí misma establece una completa y específica forma de tramitación para esa hipótesis (desconocimiento del acto administrativo), a la que debe supeditarse la Sala del conocimiento.

Por otro lado, la causa que en el supuesto esbozado, lleva a preferir la interpretación de que la contestación de la demanda constituye el único momento en que la autoridad administrativa puede exhibir las constancias del acto impugnado que se dice desconocido, así como el de su notificación y, por ende, que no puede ni debe requerirse su presentación posterior, deriva del contexto procesal dentro del que se extrae la regla en comento, en cuyo desarrollo prevalecen los principios de economía e igualdad, entre otros, los que se pondrían en peligro bajo una distinta interpretación.

Ello, porque de lo contrario, al posibilitar que la autoridad demandada exhibiera la documentación señalada en un momento diverso al de la contestación (a propósito de un requerimiento), se prolongaría de manera injustificada e indefinida la solución del juicio de nulidad y se daría una segunda oportunidad a una de las partes para confeccionar su defensa; a pesar de no contar expresamente con ella.

Incluso, en ese esquema hipotético, lejos de buscar mantener la prevalencia del derecho de audiencia, a efecto de que la actora ampliara su demanda, realmente se ocasionaría un perjuicio a ésta, al reavivar de manera ilegal lo que, en función de la preclusión probatoria en que habría incurrido la autoridad demandada (por no exhibir las constancias en la contestación), sería jurídicamente inexistente (acto administrativo impugnado) y que, en términos del artículo 51, fracción IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo llevaría a declarar su nulidad lisa y llana.

Por eso, esta Segunda Sala arriba a la conclusión de que frente al desconocimiento del acto impugnado en nulidad, en términos del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la falta de exhibición de la constancia relativa a éste y a su notificación por parte de la autoridad demandada, en el momento de la contestación, no admite requerimiento para su presentación con posterioridad.

En consecuencia, con apoyo en el artículo 195 de la Ley de Amparo, se determina que el criterio que debe prevalecer con carácter jurisprudencial queda redactado con el rubro y texto siguientes:

-Conforme a la construcción de precedentes iniciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las contradicciones de tesis 188/2007-SS y 326/2010, la regla del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en una de sus partes, debe interpretarse en el sentido de que, frente al desconocimiento del acto administrativo impugnado por la actora, la obligación de la autoridad demandada de exhibir la constancia de su existencia y de su notificación debe cumplirse sólo en el momento de la contestación de la demanda, sin que sea admisible su requerimiento posterior por el Magistrado instructor. Lo anterior, por un lado, ante la ausencia de disposición normativa expresa que así lo establezca, resultando inaplicable el artículo 21, penúltimo párrafo, en relación con el diverso 15, penúltimo párrafo, del citado ordenamiento, que involucran el tratamiento general de la sustanciación del juicio de nulidad, ajena a la especialidad en que opera aquella regla y, por otro, en respeto a la garantía de audiencia y a los principios de economía e igualdad procesales, que serían incumplidos con una conclusión distinta.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis a que este asunto se refiere.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de la tesis redactada en la parte final de la presente resolución.

N.; remítanse testimonios de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores M.M.B.L.R., S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y el presidente S.S.A.A.. Fue ponente el M.L.M.A.M..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 8, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

___________________

1. Concretamente en las contradicciones de tesis 188/2007-SS y 326/2010, resueltas por unanimidad de votos en las sesiones de diez de octubre de dos mil siete y diez de noviembre de dos mil diez, respectivamente. En el primero de los asuntos precisados se examinó el artículo 209 Bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco; sin embargo, su contenido se reproduce sustancialmente en el diverso artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.