Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezSalvador Aguirre Anguiano,Sergio Valls Hernández,José Fernando Franco González Salas,Luis María Aguilar Morales,Margarita Beatriz Luna Ramos
Número de registro22627
Fecha01 Enero 2011
Fecha de publicación01 Enero 2011
Número de resolución2a./J. 157/2010
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Enero de 2011, 1403
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 279/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y CUARTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Esta Segunda S. es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001 del Tribunal Pleno, en virtud de que el tema sobre el que versa dicha denuncia corresponde a la materia administrativa cuya especialidad es de esta Segunda S..


SEGUNDO. Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que la formularon los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que participaron en la solución de uno de los asuntos respecto de los que se hace dicha denuncia y, por ende, están facultados para hacerlo en términos de los artículos 107, fracción XIII, constitucional y 197-A de la Ley de Amparo.


TERCERO. Criterios contendientes. Para dilucidar si el criterio sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito es contradictorio con el sostenido por el Cuarto Tribunal Colegiado en la materia y circuito indicados, conviene realizar un extracto de los antecedentes y de las consideraciones fundamentales en que se apoyan los fallos en examen:


1. Al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, le tocó conocer de un recurso de queja (QA-XI-27/2005-164) y de un recurso de revisión incidental (RA-182/2010-2598), en los términos siguientes:


A) El expediente QA-XI-27/2005-164, se formó con motivo de que la parte quejosa promovió recurso de queja contra el auto dictado por el J. Décimo Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, mediante el cual negó la suspensión provisional solicitada en contra del acto reclamado de la Décima S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que se hizo consistir en la sentencia interlocutoria por medio de la cual, a su vez, se negó a la parte actora en el juicio de nulidad la suspensión definitiva del acto impugnado consistente en la suspensión para participar en procesos de licitaciones públicas por el plazo de tres años con nueve meses.


En el auto recurrido, se determinó negar la suspensión provisional solicitada, en virtud de que:


• La emisión de la resolución interlocutoria es un acto consumado.


• Se trata de un acto de carácter negativo, en contra del cual no procede conceder la suspensión provisional solicitada, pues implica el rechazo a una solicitud de suspensión en el juicio de nulidad pedida por la parte actora.


• Por lo que se refiere a la ejecución de la resolución impugnada dictada por la Comisión Federal de Competencia, al considerar que la quejosa es responsable de prácticas monopólicas, se determinó que no procedía conceder la suspensión provisional en contra de la sanción impuesta consistente en no participar en procedimientos de contratación con las entidades de la administración pública, ni con entidades federativas por un plazo de tres años, nueve meses, ya que dicha sanción es de orden público al derivar de un procedimiento de investigación con motivo de prácticas monopólicas.


El Tribunal Colegiado de Circuito indicado, al resolver el recurso de queja interpuesto contra el auto antes sintetizado, determinó lo siguiente:


• Declaró infundados los agravios planteados, pues como lo estableció el J. de Distrito, la emisión de la interlocutoria que negó la suspensión solicitada en el juicio de nulidad, constituye un acto consumado en contra del cual no es posible otorgar una suspensión.


• En relación con los efectos y consecuencias de la ejecución de la resolución reclamada, se determinó que asistía la razón a la parte recurrente en el sentido de que, contrariamente a lo estimado por el J. de Distrito, la sanción impuesta no derivó de una investigación por prácticas monopólicas realizada por la Comisión Federal de Competencia, sino que la estableció el titular de la Unidad de Normatividad de Adquisiciones, Obras Públicas, Servicios y Patrimonio Federal de la Secretaría de la Función Pública por transgresión a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, al haber actuado con dolo y mala fe en diversos procedimientos de licitaciones públicas.


• No obstante lo anterior, el Tribunal Colegiado determinó que los argumentos del recurrente eran insuficientes para otorgar la medida suspensional solicitada, en razón de no satisfacerse el requisito exigido en la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, pues: "... de concederse la suspensión provisional, se causaría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público ...".


• Lo anterior se determinó de esa forma, porque la sanción de no participar en licitaciones públicas se apoyó en lo dispuesto en el artículo 60, fracción IV, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, al haber actuado la quejosa con dolo en varios procedimientos de licitación pública, ley citada que, afirmó el Tribunal Colegiado, es: "... de orden público e interés social en tanto regula las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, contratación, gasto y control de las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y la prestación de servicios de cualquier naturaleza que lleven a cabo la Federación o sus entidades federativas, por lo que las empresas o particulares que deseen participar en las licitaciones públicas que al efecto realice la Federación o sus entidades federativas deberán sujetarse a las reglas y conductas previstas por dicha ley. En consecuencia, si la autoridad de la Secretaría de la Función Pública determinó, en el caso, que la quejosa se ubicó en el supuesto del artículo 60, fracción IV, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, al haber actuado con dolo y mala fe respecto de los procedimientos de licitaciones públicas internacional ********** y nacional **********, es indudable que la concesión de la medida cautelar provisional solicitada contravendría disposiciones de orden público que tienen como fin regular y vigilar que las acciones relativas a las adquisiciones y arrendamientos de bienes inmuebles así como prestación de servicios de cualquier naturaleza llevados a cabo por la Federación o sus entidades federativas se encuentren conforme a las políticas, bases y lineamientos que refiere la citada ley, respecto de lo cual la sociedad está interesada se proteja, por ser de interés general.".


• El Tribunal Colegiado agregó: "... si bien la sanción impuesta puede ocasionar daños y perjuicios a la quejosa, también lo es que la preservación del orden público o del interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado.".


• Consecuencia de lo anterior, se confirmó el auto recurrido: "... pero por las razones que en la presente ejecutoria se dan.".


B) El expediente RA-182/2010-2598, se formó con motivo de que la autoridad responsable director general de Controversias y Sanciones en Contrataciones Públicas de la Secretaría de la Función Pública, por conducto de su delegado, interpuso recurso de revisión contra la resolución incidental dictada por la J. Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, mediante la cual concedió a la parte quejosa la suspensión definitiva solicitada contra los efectos y consecuencias de la resolución dictada en el expediente administrativo ********** en la cual la autoridad impuso a la quejosa una multa y una sanción consistente en que no puede, por sí o por interpósita persona, presentar propuestas ni celebrar contrato alguno con las dependencias y entidades de la administración pública federal, ni con entidades federativas cuando utilicen recursos federales conforme a los convenios celebrados por el Ejecutivo Federal en la materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público por un plazo de seis meses.


La resolución recurrida, dictada por la J. de Distrito, se apoyó en los criterios sostenidos por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito -que posteriormente se transcribirán- cuyos rubros son los siguientes:


Tesis: I.4o.A.556 A: "SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. AL CONCEDERLA RESPECTO DE LA INHABILITACIÓN TEMPORAL A UNA PERSONA PARA PARTICIPAR EN PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN Y CELEBRAR CONTRATOS CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO DEBE CONFUNDIRSE NI EQUIPARARSE LA AFECTACIÓN AL ORDEN PÚBLICO Y AL INTERÉS SOCIAL CON LA RELATIVA AL INTERÉS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA."


Tesis: I.4o.A.554 A: "SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. NO TIENE EFECTOS RESTITUTORIOS LA QUE SE CONCEDE CONTRA LA INHABILITACIÓN TEMPORAL A UNA PERSONA PARA PARTICIPAR EN PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN Y CELEBRAR CONTRATOS CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PUES NO ES UN ACTO CONSUMADO MIENTRAS NO TRANSCURRA EL PLAZO EN QUE ESTÁ SURTIENDO EFECTOS."


Tesis: I.4o.A.555 A: "SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. PROCEDE CONCEDERLA RESPECTO DE LA INHABILITACIÓN TEMPORAL A UNA PERSONA PARA PARTICIPAR EN PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN Y CELEBRAR CONTRATOS CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, YA QUE AL DIFERIR SU EJECUCIÓN SE EVITAN LOS DAÑOS Y PERJUICIOS DE IMPOSIBLE REPARACIÓN QUE PUDIERAN OCASIONARSE CON ELLA."


El Tribunal Colegiado de Circuito, al resolver el recurso de revisión respectivo, estableció:


• Que en relación con la inhabilitación, contenida en el acto reclamado, por un plazo de seis meses para que la quejosa no participe en licitaciones ni presente propuestas, ni celebre contratos de obras públicas y servicios relacionados con las dependencias y entidades de la administración pública federal y las entidades federativas: "... no se satisfacen todos los requisitos legales exigidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo ...".


• Lo anterior, porque por lo que hace al primer requisito, consistente en solicitar la medida cautelar si bien está satisfecho, en cambio: "... el requisito exigido por la fracción II del artículo mencionado no se satisface, pues de concederse la suspensión definitiva en relación con la inhabilitación referida se causaría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público ...".


• A fin de corroborar la indicada afirmación, el Tribunal Colegiado señaló que advirtiendo los artículos 1o. y 60, fracción IV, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público: "... la ley en que se fundó el oficio reclamado es de orden público e interés social, pues reglamenta las bases y principios que prevé el artículo 134 de la Constitución, en tanto que regula las acciones relativas a la planeación, contratación, gasto y control de las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y la prestación de servicios de cualquier naturaleza que lleven a cabo la Federación o sus entidades federativas, por lo que las empresas o particulares que deseen participar en las licitaciones públicas que al efecto realice la Federación o sus entidades federativas deberán sujetarse a las reglas y conductas previstas por dicha ley. En consecuencia, si la autoridad de la Secretaría de la Función Pública determinó, en el caso, que la quejosa se ubicó en el supuesto del artículo 60, fracción IV, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, al haber proporcionado información falsa y actuando con dolo en el procedimiento de licitación pública nacional número **********, es indudable que la concesión de la medida cautelar provisional solicitada contravendría disposiciones de orden público que tienen como fin regular y vigilar que las acciones relativas a las adquisiciones y arrendamientos de bienes inmuebles, así como prestación de servicios de cualquier naturaleza llevados a cabo por la Federación o sus entidades federativas, se encuentren conforme a las políticas, bases y lineamientos que refiere la citada ley, respecto de lo cual la sociedad está interesada se proteja, por ser de interés general, máxime que la preservación del orden público o del interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado."


• Aunado a lo anterior, se agregó que: "... el objeto mediato del contrato de obra pública y de servicios relacionados con el mismo es la adquisición o prestación del bien o servicio, o la realización de la obra pública, que inciden, con gran relevancia, en la finalidad que es justamente la satisfacción del interés público y el bienestar de la sociedad y, por consiguiente, el permitir la licitación y celebración de contratos públicos de personas que se han conducido con falsedad no es lo más conveniente tanto para el Estado como para la sociedad, lo que significa que conceder la suspensión para que participe en licitaciones públicas trae mayor afectación a la sociedad que a la quejosa. Por tanto, es fundado el agravio que nos ocupa únicamente en lo atinente a la inhabilitación, no en cuanto a la multa impuesta, respecto de la cual sí procede conceder la suspensión definitiva, por la sencilla razón de que, en este supuesto, sí se cumplen las exigencias del artículo 124 de la Ley de Amparo."


• Finalmente, se estableció: "... no es verdad que la inhabilitación de la empresa quejosa para participar en licitaciones públicas le vaya a ocasionar indefectiblemente un daño o perjuicio, ya que tal circunstancia sólo es potencial en virtud de que su participación únicamente le otorga en la licitación una expectativa de derecho respecto de la adjudicación de contratos de obra, bienes o servicios, y no un derecho de que los contratos relativos le sean adjudicados indefectiblemente, por lo que si en la resolución reclamada se determinó que la empresa incurrió en responsabilidad al haber aportado datos falsos, dado que la actuación de la autoridad se presume siempre de buena fe y no al contrario, pues es la propia ley la que le otorga la presunción de licitud del acto administrativo, por lo cual este tribunal no comparte los criterios del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que la J. de Distrito invocó en la resolución recurrida, por lo que deberá hacerse la denuncia de la posible contradicción de tesis ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."


2. Por su parte, al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito le tocó conocer de un recurso de revisión incidental, que lo registró bajo el número RA. 398/2006, formado con motivo de que la parte quejosa interpuso recurso de revisión contra la resolución incidental dictada por el J. Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, mediante la cual, por una parte, negó la suspensión solicitada por lo que se refiere a la emisión y consecuencias de la resolución dictada por el titular del área de responsabilidades del órgano interno de control en el Instituto Mexicano del Seguro Social, por la cual se impuso una sanción consistente en no permitir a la quejosa participar en procedimientos de licitación durante tres meses, por tratarse de actos consumados y, por otra parte, se otorgó la medida cautelar a fin de que no se hiciera efectiva una multa pecuniaria impuesta en aquella resolución administrativa impugnada.


Las consideraciones que sirvieron de sustento al citado órgano jurisdiccional, al resolver el recurso de revisión RA. 398/2006, en la parte que importa, son las siguientes:


• Consideró fundados los agravios planteados por la quejosa, en atención a que tomando en cuenta el día de publicación de la sanción impugnada, se colige que: "... los efectos y consecuencias de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la circular antes precisada, consistentes en la sanción de inhabilitación a la quejosa para que pudiera presentar propuestas o celebrar contratos con las entidades de la administración Pública Federal y las entidades federativas, no es un acto consumado, como indebidamente lo señaló el J. a quo, toda vez que dicha sanción se encuentra vigente, surtiendo sus efectos hasta el treinta de noviembre del presente año, por lo que dichas consecuencias afectan a la quejosa y se extienden hacia el futuro."


• Como consecuencia de lo anterior, se determinó que la suspensión no tendría efectos restitutorios al no tratarse de actos consumados, sino que tendría efectos paralizadores o de interrupción transitoria y temporal, sin que pudiera impedirse que con la indicada suspensión las responsables hicieran efectiva la sanción respectiva, pues dichas cuestiones podrán hacerse con posterioridad, cuando culmine el juicio de amparo relativo y se resuelva el fondo de la controversia planteada, en caso de que resulte desfavorable para los intereses de la quejosa.


• Aunado a lo anterior, el Tribunal Colegiado del conocimiento resolvió que se cumplía el diverso requisito establecido en la fracción III del artículo 124 de la Ley de Amparo, porque: "... la ejecución de los actos reclamados causan daños y perjuicios de difícil reparación a la agraviada, toda vez que con la inhabilitación de las actividades de la empresa, entre tanto se resuelve el amparo en cuanto al fondo, se traduce en que durante ese lapso, deje de inscribir sus propuestas para las licitaciones que se lleven a cabo, o bien, que celebre algún contrato con las dependencias de la administración pública federal o con las entidades federativas, lo que implica que dejará de percibir ingresos que pudiera obtener de no haber sido sancionada, mismos que no podrían restituírsele si se le concediera el amparo y protección de la Justicia Federal en el juicio principal. Por otra parte, cabe señalar que si bien es cierto la participación de la quejosa en las licitaciones no implica que obtenga la adjudicación de los contratos, también lo es que la sanción de inhabilitación fue para el efecto de que la misma ni siquiera pudiera presentar dichas probanzas o inscribirse en las licitaciones, lo que por si mismo necesariamente le ocasiona daños y perjuicios que no pudieran ser restituidos en caso de que obtuviera un fallo favorable, pues de inicio se le estaría negando la posibilidad de conseguir las contrataciones al no dejarla concursar."


• Además de lo anterior, se indicó que debía tomarse en cuenta la precariedad de tres meses de la sanción, lo que implica que sería muy probable que la tramitación del juicio de amparo y sus recursos excedieran el tiempo de la inhabilitación decretada, lo que haría que se consumara irremediablemente la conducta de la autoridad sin la posibilidad de ser revisada.


• De igual forma, se indicó que se cumplían los requisitos de las fracciones I y II del artículo 124 de la Ley de Amparo porque la quejosa solicitó la suspensión y con su concesión no se causan perjuicios al orden público ni se afecta el interés social, dado que: "... no existe privación o daño a la colectividad, pues en el caso no se está desconociendo la sanción administrativa impuesta a la empresa quejosa, ya que la citada medida es temporal y en caso de resolverse el juicio de amparo de forma contraria a sus intereses, la autoridad responsable podría hacer efectiva dicha sanción. En efecto, el hecho de que se difiera la ejecución de la sanción no afecta a la colectividad de manera real y efectiva, dado que la medida cautelar únicamente paraliza o interrumpe temporalmente la ejecución del acto reclamado hasta que se culmine el juicio de amparo principal, motivo por el cual, la sociedad no resiente un daño ni deja de percibir un beneficio, pues simplemente se difiere en el tiempo la ejecución de la citada sanción."


• Finalmente, se anotó que: "... no debe confundirse ni equipararse la afectación del interés social con la afectación a los intereses de la Administración Pública que pudieren trascender o no en los de la sociedad. Si bien es cierto en la especie los intereses de la administración pública se afectan en el sentido de que no podrá ejecutar inmediatamente la sanción que se le impuso a la empresa quejosa para que no pueda presentar propuestas ni celebrar contrato alguno con las entidades de dicha administración ni con las entidades federativas, al haber encontrado irregularidades en los procesos de licitación en los que participó, dicha afectación no puede equipararse a la afectación del interés social ... Además, debe precisarse que es de interés social que el comportamiento de las autoridades se ajuste al orden jurídico, es decir, que se respete el principio de legalidad de los actos reclamados, por tanto, si con la suspensión lo que se pretende es evitar que se consumen actos aparentemente ilegítimos, es claro que a la sociedad le favorece la concesión de la medida cautelar, siempre que con ella no se le prive directa y efectivamente de un provecho concreto y real, ya que en el caso, opera como un medio de control de la actuación aparentemente arbitraria de la Administración, pues está en debate la presunción de legalidad de sus actos y a la sociedad interesa la vigencia del Estado de derecho y la legalidad de los actos gubernamentales como un bien que está por encima de los intereses de la Administración."


• En mérito de lo anterior, el Cuarto Tribunal Colegiado modificó la resolución recurrida y, en su lugar, concedió la suspensión definitiva solicitada. De la anterior resolución derivaron los siguientes criterios:


"SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. NO TIENE EFECTOS RESTITUTORIOS LA QUE SE CONCEDE CONTRA LA INHABILITACIÓN TEMPORAL A UNA PERSONA PARA PARTICIPAR EN PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN Y CELEBRAR CONTRATOS CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PUES NO ES UN ACTO CONSUMADO MIENTRAS NO TRANSCURRA EL PLAZO EN QUE ESTÁ SURTIENDO EFECTOS. La inhabilitación temporal -por tres meses- a una persona para participar en procedimientos de licitación y celebrar contratos con la administración pública derivada de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de una circular por la que se comunica a las dependencias y entidades de aquélla y a las entidades federativas que deben abstenerse de recibir propuestas o celebrar contratos durante ese periodo con determinada persona física o moral a partir del día siguiente de la publicación, no es un acto consumado, en atención a que se encuentra surtiendo sus efectos hasta que transcurra ese plazo y, por tanto, la concesión de la suspensión en el amparo no tiene efectos restitutorios, ya que únicamente paraliza o interrumpe transitoria y temporalmente la ejecución del acto reclamado, sin que pueda presumirse que la medida cautelar impida a la responsable hacerlo efectivo, pues puede realizarlo con posterioridad, en caso de que el amparo no se conceda."(1)


"SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. PROCEDE CONCEDERLA RESPECTO DE LA INHABILITACIÓN TEMPORAL A UNA PERSONA PARA PARTICIPAR EN PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN Y CELEBRAR CONTRATOS CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, YA QUE AL DIFERIR SU EJECUCIÓN SE EVITAN LOS DAÑOS Y PERJUICIOS DE IMPOSIBLE REPARACIÓN QUE PUDIERAN OCASIONARSE CON ELLA. El incidente de suspensión en el amparo es una medida cautelar de naturaleza provisional, tendente a hacer posible la tutela definitiva mediante la conservación de la materia del juicio y a evitar que se causen daños y perjuicios de difícil reparación al agraviado con la ejecución del acto reclamado durante el proceso, a lo que la doctrina se refiere como periculum in mora. Por tanto, la concesión de la suspensión contra la sanción impuesta a una persona, consistente en su inhabilitación temporal -por el lapso de tres meses- para que pueda participar en procedimientos de licitación y celebrar contratos con la administración pública, satisface el requisito previsto en el artículo 124, fracción III, de la Ley de Amparo, en virtud que, de ejecutarse dicho acto, se causarían daños y perjuicios de imposible reparación a la quejosa, en la medida que durante ese lapso no podría inscribir sus propuestas para las licitaciones que le interesaran o celebrar contratos con aquélla, lo que implicaría dejar de percibir ingresos que pudiese haber obtenido de no ser sancionada y que no podrían restituírsele para el caso de que se le concediera la protección de la Justicia Federal. A mayor abundamiento, debe considerarse la precariedad y temporalidad de la sanción en tanto es probable que los tres meses de su duración sean rebasados con la tramitación del juicio de amparo -incluyendo los recursos correspondientes- con la consecuente consumación de la conducta de la autoridad que pudiese ser ilegal, sin la posibilidad de ser revisada oportunamente, lo que atentaría contra los valores y principios esenciales tutelados en un Estado de derecho."(2)


"SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. AL CONCEDERLA RESPECTO DE LA INHABILITACIÓN TEMPORAL A UNA PERSONA PARA PARTICIPAR EN PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN Y CELEBRAR CONTRATOS CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO DEBE CONFUNDIRSE NI EQUIPARARSE LA AFECTACIÓN AL ORDEN PÚBLICO Y AL INTERÉS SOCIAL CON LA RELATIVA AL INTERÉS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que se afecta el orden público y el interés social cuando de concederse la suspensión se prive a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiera un daño que de otra manera no resentiría. Por tanto, cuando se concede la suspensión contra el acto consistente en la inhabilitación temporal -tres meses- a una persona para participar en procedimientos de licitación y celebrar contratos con la administración pública, no debe confundirse ni equipararse la afectación del interés social con la relativa a los intereses de aquella que pudiesen trascender o no a los de la sociedad pues, aunque se afectan los intereses de ésta en la medida en que no podrá ejecutarse inmediatamente la sanción -inhabilitación temporal- no se afecta a la colectividad de manera real y efectiva dado que la medida cautelar únicamente paraliza o interrumpe temporalmente la ejecución del acto reclamado, es decir, ésta simplemente se difiere en el tiempo, por lo que la sociedad no resiente un daño ni deja de recibir un beneficio. Por el contrario, es de interés social que el comportamiento de las autoridades se ajuste al orden jurídico de forma tal que actúen con respeto al principio de legalidad y, por tanto, si la suspensión pretende evitar que se consumen actos irregulares, es claro que conviene a la sociedad en tanto opera como un medio de control de la actuación aparentemente arbitraria de la autoridad, pues está en debate la presunción de legalidad de sus actos y a la sociedad interesa la vigencia del Estado de derecho y la legalidad de tales actos como un bien que está por encima de los intereses de la administración."(3)


CUARTO. Existencia de la contradicción. El análisis de las ejecutorias transcritas pone de relieve la existencia de la contradicción de tesis denunciada, porque el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, determinó que no procede conceder la suspensión de los efectos y consecuencias de una sanción que inhabilita temporalmente a la parte quejosa para participar en licitaciones públicas y celebrar contratos que impliquen la utilización de recursos públicos, en razón de no colmarse los requisitos establecidos en las fracciones II y III del artículo 124 de la Ley de Amparo; mientras que, por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en la materia y circuito indicados, consideró que en contra de tal acto, sí procede conceder la medida cautelar solicitada, al cumplirse con los requisitos que establece el numeral aludido de la Ley de Amparo.


Como se advierte, los tribunales contendientes adoptaron criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, que constituye la materia de la presente contradicción, consistente en determinar si procede o no otorgar la suspensión en el juicio de garantías contra los efectos y consecuencias de una resolución que sanciona a la quejosa con la inhabilitación temporal para participar en licitaciones públicas y celebrar contratos de igual índole.


No es obstáculo para continuar con el estudio de la presente denuncia, la circunstancia consistente en que los eventos fácticos de los asuntos resueltos por los Tribunales Colegiados de Circuito no sean exactamente iguales, pues en lo relativo al expediente de queja QA-XI-27/2005-164 derivó de que el J. de Distrito negó la suspensión provisional solicitada contra una resolución dictada por una S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que, a su vez, negó en el juicio de nulidad la suspensión pedida contra la resolución impugnada que decretó en contra del particular una suspensión para participar en procesos de licitaciones públicas por el plazo de tres años nueve meses; mientras que la revisión incidental RA. 182/2010-2598 se originó con motivo de que el J. de amparo concedió la suspensión definitiva contra los efectos y consecuencias de la resolución dictada por el director general de Controversias y Sanciones en Contrataciones Públicas de la Secretaría de la Función Pública, que sancionó a la parte quejosa por seis meses impidiéndole presentar propuestas y celebrar contratos con las dependencias y entidades de la administración pública federal, ni con entidades federativas cuando utilicen recursos federales conforme a los convenios celebrados por el Ejecutivo Federal en las materias de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público, por transgresión a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; y finalmente, por su parte, el recurso de revisión incidental RA. 398/2006 se originó con motivo de la interposición de dicho medio de defensa contra la negativa de otorgar la suspensión definitiva por parte del J. de Distrito en relación con el acto reclamado consistente en la emisión, efectos y consecuencias de la resolución dictada por el titular del área de responsabilidades del órgano interno de control en el Instituto Mexicano del Seguro Social, por la cual se impuso a la quejosa una sanción por tres meses en los que no podía participar en procedimientos de licitación ni celebrar contratos con la administración pública.


Como se ve, los elementos fácticos de los asuntos que participan en esta contradicción de tesis no son exactamente iguales, difiriendo en los siguientes puntos: (1) en relación con el acto reclamado, pues en uno sí se señaló con tal carácter a la resolución administrativa sancionadora, mientras que en otro el acto reclamado lo constituye la negativa en sede común de otorgar la suspensión solicitada en un juicio de nulidad; (2) en relación con las autoridades responsables, puesto que en todos los asuntos son diferentes, por ser en un caso la S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en otro el director general de Controversias y Sanciones en Contrataciones Públicas de la Secretaría de la Función Pública y, en otro más, el titular del área de responsabilidades del órgano interno de control en el Instituto Mexicano del Seguro Social; (3) en relación con la temporalidad de la sanción impuesta, pues en uno fue tres años nueve meses, en otro seis meses y en el último tres meses; (4) acerca del tipo de suspensión a resolver, es decir, ya sea provisional o definitiva; y, finalmente, los asuntos también difieren (5) en relación con el motivo que originó la sanción o el tipo de incumplimiento observado por la autoridad administrativa a cargo del particular para decretar la temporalidad de aquélla, en razón de que si bien en los asuntos del conocimiento del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el motivo de la sanción fue por incumplir la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en el asunto que le tocó resolver al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito no se advierte cuál fue el motivo que dio origen a la inhabilitación impuesta en términos de la indicada ley.


No obstante lo anterior, las divergencias señaladas no impiden la configuración de la contradicción de tesis denunciada ni constituyen un obstáculo para que esta S. disipe la divergencia jurídica en que incurrieron los Tribunales Colegiados de Circuito en relación a si procede o no conceder la suspensión en el juicio de garantías contra los efectos y consecuencias de una resolución que impone una sanción temporal para participar en licitaciones y celebrar contratos públicos, toda vez que no debe considerarse la existencia de una contradicción únicamente cuando existan dos o más asuntos idénticos tanto en los problemas de derecho como en las circunstancias de hecho, pues tal criterio rigorista impide reflejar en criterios jurídicos la esencia de la figura de la contradicción de tesis, que es resolver la incertidumbre jurídica creada por la existencia de posturas diferentes en relación con un mismo punto de derecho, como lo ha sostenido el Pleno de este Alto Tribunal en la siguiente jurisprudencia:


Tesis jurisprudencial N.. 72/2010 (Pleno)


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución.


"Contradicción de tesis 36/2007-PL. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 30 de abril de 2009. Unanimidad de diez votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: M.B.L.R.. Secretario: A.V.A..


"Contradicción de tesis 34/2007-PL. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 5 de enero de 2010. Unanimidad de once votos. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretaria: C.T.S.R..


"Contradicción de tesis 37/2007-PL. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 5 de enero de 2010. Unanimidad de once votos. Ponente: S.A.V.H.. Secretaria: P.Y.C..


"Contradicción de tesis 45/2007-PL. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 5 de enero de 2010. Unanimidad de once votos. Ponente: J.R.C.D.. Secretario: J.V.S.V..


"Contradicción de tesis 6/2007-PL. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 11 de marzo de 2010. Mayoría de nueve votos en relación con los puntos resolutivos de la sentencia respectiva; votaron en contra: S.S.A.A. y S.A.V.H.; unanimidad de once votos en relación con el criterio contenido en esta tesis. Ponente: L.M.A.M.. Secretario: F.G.M.G..


"El licenciado R.C.C., secretario general de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,


CERTIFICA:


"De conformidad con lo dispuesto por el Tribunal Pleno en sus sesiones privadas de quince de enero de dos mil siete y tres de noviembre de dos mil nueve, se aprobó hoy, con el número 72/2010, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a doce de julio de dos mil diez."


QUINTO. Estudio de fondo. Debe prevalecer el criterio que sienta esta Segunda S. al tenor de las consideraciones que enseguida se anotan:


El artículo 107, fracción X, primer párrafo, constitucional establece:


"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:


"...


"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en cuenta la naturaleza de la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución, los que la suspensión origine a terceros perjudicados y el interés público. ..."


Conforme al precepto constitucional transcrito, la procedencia de la suspensión de los actos reclamados requiere considerar la naturaleza de la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el quejoso con la ejecución, los que la medida origine a terceros y el interés público.


A su vez, los artículos 122, 124 y 130, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 constitucionales disponen:


"Artículo 122. En los casos de la competencia de los Jueces de Distrito, la suspensión del acto reclamado se decretará de oficio o a petición de la parte agraviada, con arreglo a las disposiciones relativas de este capítulo."


"Artículo 124. Fuera de los casos a que se refiere el artículo anterior, la suspensión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes:


"I. Que la solicite el agraviado.


"II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público.


"Se considera, entre otros casos, que sí se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando de concederse la suspensión:


"a) Se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes;


"b) Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos;


"c) Se permita el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario;


"d) Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, o la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza;


"e) Se permita el incumplimiento de las órdenes militares;


"f) Se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que por ese motivo afecte la salud de las personas, y (sic)


"g) Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumplan con las normas oficiales mexicanas; se afecte la producción nacional.


"h) Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio en cualquiera de sus fases, previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, salvo en el caso que el quejoso sea ajeno al procedimiento, situación en la que procederá la suspensión, sólo si con la continuación del mismo se dejare irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.


"III. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.


"El J. de Distrito, al conceder la suspensión, procurará fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio."


"Artículo 130. En los casos en que proceda la suspensión conforme al artículo 124 de esta ley, si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con notorios perjuicios para el quejoso, el J. de Distrito, con la sola presentación de la demanda de amparo, podrá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva, tomando las medidas que estime convenientes para que no se defrauden derechos de tercero y se eviten perjuicios a los interesados, hasta donde sea posible, o bien las que fueren procedentes para el aseguramiento del quejoso, si se tratare de la garantía de la libertad personal. ..."


Como se advierte, la suspensión provisional puede decretarla el J. de Distrito con la sola presentación de la demanda, cuando resultando procedente la medida conforme al artículo 124 antes transcrito, advierta que existe peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con notorios perjuicios para el quejoso, ordenando que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución sobre la suspensión definitiva y tomando las medidas que eviten se defrauden derechos de terceros o se causen perjuicios a los interesados.


La suspensión es una institución de naturaleza procesal que, como medida cautelar, tiene por objeto mantener viva la materia del amparo, es decir, trata de impedir que se consumen irreparablemente el acto o los actos reclamados y, de esta manera, no llegue a resultar inútil para el quejoso la protección de la Justicia Federal que pretende, pues en algunos casos si se llevare a cabo su ejecución definitivamente durante la secuela del juicio de amparo, de nada serviría al quejoso la eventual sentencia que llegare a pronunciarse a su favor.


En este tenor, el objeto de la suspensión en el juicio de amparo es el de detener, paralizar o mantener las cosas en el estado que guarden para evitar que el acto reclamado, su ejecución o consecuencias, se consumen destruyendo la materia del amparo, o bien, produzcan detrimentos de difícil o imposible reparación al quejoso, siempre que se reúnan los requisitos para la procedencia de la suspensión, a saber, que lo solicite el quejoso, que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público y que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que puedan ocasionarse al agraviado, debiendo el J. de Distrito dictar las providencias necesarias para que no se defrauden derechos de terceros y para evitar perjuicios a los interesados.


La suspensión en el juicio de garantías no puede otorgarse, por tanto, respecto de actos consumados, pues ello equivaldría a darle efectos restitutorios, lo que es propio de la sentencia que concede el amparo; la medida opera únicamente para mantener las cosas en el estado en que se encuentren mientras se notifica a la responsable sobre la suspensión definitiva, o en el caso de ésta, hasta que cause ejecutoria la sentencia dictada en el expediente principal, lo que implica que a través de aquélla no pueden destruirse los efectos o consecuencias ya producidos del acto reclamado y si éste es de tracto sucesivo, es decir, aquel cuya realización no tiene unicidad temporal sino que para la satisfacción íntegra de su objeto requiere de una sucesión de hechos entre cuya realización medie un intervalo de tiempo, la suspensión podría paralizar o cesar el inicio o nacimiento del acto reclamado, evitándolo desde su comienzo, antes de que se actualice, o bien, de haberse ya iniciado y producido algunas consecuencias, impedir la realización de hechos y consecuencias a futuro, dependiendo del estado de las cosas al dictarse la suspensión.


El ejercicio de la facultad que la Ley de Amparo otorga al J. de Distrito para decidir sobre la procedencia o no de conceder la suspensión, implica el examen cuidadoso y detallado de las circunstancias específicas del caso concreto y su confrontación con los objetivos que a través de los requisitos legales exigidos para la procedencia de la medida se pretenda lograr, en virtud de que con la sola presentación de la demanda, es decir, sin contar con el informe previo de la responsable, ni con las pruebas y alegatos que en el incidente relativo puedan aportarse, el juzgador debe advertir, aunque sea indiciariamente, sobre la existencia del acto reclamado, su naturaleza y el estado en que se encuentra, así como sobre la inminencia de su ejecución y la notoriedad de los daños y perjuicios que tal ejecución pueda ocasionar al quejoso y, además, determinar, conforme a los requisitos que exige el artículo 124 de la Ley de Amparo, respecto de la dificultad de la reparación de esos daños y perjuicios y en relación a la posible afectación que puedan sufrir el interés social y las disposiciones de orden público con su otorgamiento.


Lo anterior, para evitar que la ejecución del acto reclamado torne a éste irreparablemente consumado, destruyendo así la materia del amparo, o bien, produzca consecuencias de tan difícil reparación, que se torne nugatoria la acción consagrada constitucionalmente para el respeto de las garantías individuales trastocadas por los actos de autoridad al volverse imposible restituir al afectado en el goce de aquéllas, pero ello únicamente cuando no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.


De estimarse procedente conceder la suspensión, el J. de Distrito debe ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden y tomar las medidas que estime convenientes para evitar perjuicios a los interesados o que se defrauden derechos de terceros, hasta donde sea posible, en la inteligencia de que de considerar que no se reúnen los requisitos para la procedencia de la medida, debe negarla.


El primer requisito, previsto en la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo para que el J. de Distrito pueda pronunciarse en relación con la suspensión de los actos reclamados, es que esa medida cautelar la solicite el quejoso. El cumplimiento de este requisito es de fácil apreciación objetiva, pues solamente implica que así se haga saber al interponerse la demanda respectiva.


De acuerdo con lo que establece la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, otro de los requisitos para conceder la medida cautelar es que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.


El orden público y el interés social son nociones íntimamente vinculadas en la medida que el primero tiende al arreglo o composición de la comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de procurar un bienestar o impedir un mal a la población, mientras que el segundo se traduce en la necesidad de beneficiar a la sociedad, o bien, evitarle a aquélla algún mal, desventaja o trastorno.


Así, por disposiciones de orden público deben entenderse las plasmadas en los ordenamientos legales que tengan como fin inmediato y directo tutelar derechos de la colectividad para evitarle algún trastorno o desventaja o para procurarle la satisfacción de necesidades o algún provecho o beneficio, y por interés social debe considerarse el hecho, acto o situación que reporte a la sociedad una ventaja o provecho, o la satisfacción de una necesidad colectiva, o bien, le evite un trastorno o un mal público.


En vinculación con los razonamientos de mérito, se considera que el orden público y el interés social se afectan cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.(4)


La Ley de Amparo, en auxilio del aplicador de la norma, establece algunos criterios orientadores para establecer cuándo se sigue perjuicio al interés social o se realizan contravenciones al orden público, a saber:


1. Se continúe con el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes;


2. Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos;


3. Se permita el alza de precios en relación con los artículos de primera necesidad, o bien, de consumo necesario;


4. Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, o la campaña contra el alcoholismo, y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza;


5. Se permita el incumplimiento de las órdenes militares, que tengan que ver con la esencia de ese servicio;


6. Se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que por ese motivo afecte la salud de las personas;


7. Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida, o bien, se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumplan las Normas Oficiales Mexicanas; se afecte la producción nacional; y,


8. Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio en cualquiera de sus fases, previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Federal, salvo en el caso de que el quejoso sea ajeno al procedimiento, situación en la que procederá la suspensión, sólo si con su continuación se dejare irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.


Por su parte, en relación con el requisito previsto en la fracción III del artículo 124 de la Ley de Amparo, acerca de que puede concederse la suspensión de los actos reclamados cuando con su ejecución se causen al agraviado daños y perjuicios de difícil reparación, conviene establecer a qué se refiere la ley cuando utiliza el vocablo "difícil reparación".


El Diccionario de la Lengua Española establece que el término "difícil" significa: "Que no se logra, ejecuta o entiende sin mucho trabajo. // 2. D. de la persona descontentadiza o poco tratable. // Extraño."


A su vez, la palabra "reparación" es: "Acción y efecto de reparar cosas materiales mal hechas o estropeadas. // 2. Desagravio. Satisfacción completa de una ofensa, daño o injuria. // 3. Acto literario y ejercicio que hacían en las escuelas los estudiantes, diciendo la lección, y en algunas partes, arguyendo unos a otros."


Finalmente, con el objeto de aclarar el vocablo en comento, es conveniente señalar que el término "reparar" significa: "Arreglar una cosa que está rota o estropeada. // 2. Enmendar, corregir o remediar. // 3. Desagraviar, satisfacer al ofendido. // 4. Suspenderse o detenerse por razón de algún inconveniente o tropiezo. // 5. Oponer una defensa contra el golpe para librarse de él. // 6. Remediar o precaver un daño o perjuicio. // 7. Restablecer las fuerzas; dar aliento o vigor. // 8. Dar la última mano a su obra el vaciador para quitarle los defectos que saca del molde. // 9. Mirar con cuidado; notar, advertir una cosa. // 10. Atender, considerar o reflexionar. // 11. P., detenerse o hacer un alto en una parte. // 12. C. o reportarse."


De acuerdo con lo anterior, el requisito para conceder la suspensión consistente en que sean de "difícil reparación" los daños o perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto, se refiere a que el J. de Distrito, al resolver sobre la suspensión de los actos impugnados, debe evaluar si de no otorgarla y permitir que se lleven a cabo todas las consecuencias de aquéllos, se ocasionan al impetrante del amparo daños y perjuicios cuyo arreglo implique mucho trabajo, es decir, que su resarcimiento o remedio sea complicado o involucre contratiempos.


En relación con el requisito en comento, este Alto Tribunal ha establecido que no son de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución de los actos reclamados, si éstos son susceptibles de ser reparados mediante sentencia favorable dictada en el juicio de garantías.(5)


Tomando en cuenta las consideraciones anotadas en relación con los requisitos para que el J. de amparo pueda conceder la suspensión en el juicio de garantías, procede ahora ocuparse acerca del caso en que ésta se pida contra la emisión, efectos y consecuencias de una sanción que impida a la quejosa, por cierto tiempo determinado, participar en licitaciones públicas y celebrar contratos de igual índole.


En relación con la emisión de la resolución indicada, es claro que dicho acto no es susceptible de suspenderse por tratarse de un acto consumado contra el cual es improcedente otorgar la medida cautelar solicitada, pues de así suceder, a ésta se le darían efectos restitutorios que son propios de la sentencia que se llegue a dictar en el juicio principal y no materia a dilucidar en el cuaderno incidental.


Ahora, la solución que se le debe dar a la solicitud de suspensión de los efectos y consecuencias de esa sanción, no es tan clara, de ahí que surjan posiciones contrarias sostenidas por los Tribunales Colegiados de Circuito aquí contendientes.


De otorgarse la suspensión solicitada, la parte quejosa puede seguir participando en licitaciones y celebrar contratos públicos, hasta en tanto se decida el fondo del juicio de amparo. Por el contrario, si se le niega la medida cautelar, dicha quejosa verá reflejada en su esfera jurídica, de manera inmediata, la sanción de no poder participar en licitaciones ni celebrar contratos públicos, con independencia de lo que se decida en el juicio principal, porque el lapso en que no pueda realizar esas actividades seguirá su curso, salvo que la sanción sea más extensa que el tiempo en que dure el juicio, caso en el cual, por efecto de la sentencia respectiva podría, en caso de otorgarse el amparo, por el tiempo restante de la sanción, participar en las licitaciones y celebrar contratos públicos.


Uno de dichos tribunales opina que debe negarse la suspensión solicitada por no satisfacerse los requisitos previstos en las fracciones II y III del artículo 124 de la Ley de Amparo. Considera que si se concede, se sigue perjuicio al interés social y se contravienen disposiciones de orden público, pues la sanción para participar en licitaciones y celebrar contratos se apoya en una disposición de orden público como lo es la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, que reglamenta el artículo 134 de la Constitución Federal, concerniente al manejo y aplicación de los recursos del Estado Mexicano en sus diferentes órdenes de gobierno, por lo que si la autoridad administrativa sancionadora advierte una conducta irregular y emite una sanción, aunque ésta sea temporal, por tratarse de un acto que goza de la presunción de validez, debe negarse la suspensión solicitada porque ello implica una suposición fundada de la irregularidad cometida por el particular, de ahí que si se le permitiera seguir su participación en el procedimiento relativo, se afectarían el bienestar de la sociedad y la economía del Estado, porque el objeto mediato del contrato de obra pública y de servicios es la adquisición o prestación del bien o del servicio público, situación que está por encima de los intereses individuales. De igual forma, este Tribunal Colegiado señala que tampoco se cumple con el requisito previsto en la fracción III del indicado numeral 124 de la Ley de Amparo, porque negándose la suspensión solicitada no se ocasiona un daño o perjuicio al particular, pues su participación en las licitaciones sólo es una expectativa de derecho respecto de la adjudicación y no un derecho de que los contratos le sean adjudicados indefectiblemente.


A su vez, el otro Tribunal Colegiado que participa en esta contradicción, contrariamente a lo antes señalado, considera que sí debe otorgarse la suspensión solicitada contra los efectos y consecuencias de una sanción que impida a la quejosa, por cierto tiempo determinado, participar en licitaciones públicas y celebrar contratos de igual índole, en razón de considerar que, tomando en cuenta la precaria temporalidad de la sanción impuesta, no se sigue perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, en virtud de que no se está desconociendo aquella sanción, sino sólo se está difiriendo en el tiempo hasta que finalice el juicio principal, es decir, se está interrumpiendo temporalmente su aplicación, pues en caso de negarse el amparo podrá hacerse efectiva; además, con la concesión de la medida cautelar se está impidiendo la consumación irremediable de actos cuya presunción de legalidad está en debate, siendo que a la sociedad le interesa que los actos de autoridad se ajusten al orden jurídico en vigencia del Estado de derecho y la legalidad de los actos gubernamentales como un bien que está por encima de los intereses de la administración que se traducen en pretender ejecutar inmediatamente la sanción impuesta, de ahí que se considere que se cumpla con el requisito establecido en la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo para conceder la medida suspensional, puesto que considera igualmente que se colma el requisito previsto en la fracción III de dicho numeral, toda vez que de no otorgarse la medida cautelar se causarían a la parte quejosa daños y perjuicios de difícil reparación al paralizarse su actividad económica, pues entretanto se resuelva el fondo del asunto, dejaría de percibir ingresos, situación que no podría restituirse aunque se dictara sentencia favorable, ello sin desconocer que en el caso las participaciones en las licitaciones públicas, aunque con esa simple participación no se tenga derecho alguno a la adjudicación, lo cierto es que la negativa a participar, por sí sola, afecta a la quejosa al negársele, de inicio, la posibilidad de conseguir contratos públicos.


Esta S. estima que la solución a la divergencia encontrada es similar al criterio sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, como a continuación se justifica:


Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.


En el terreno en el que surge la presente contradicción, se aplicó la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público para sancionar a los quejosos con la inhabilitación temporal para intervenir en licitaciones y celebrar contratos públicos.


Para el presente asunto importa destacar lo que señalan los artículos 1, 26, 35, 36, 36 Bis, 37, 45, 46, 59 y 60 de dicha ley,(6) de los que se desprende lo siguiente:


• La indicada ley es de orden público, reglamentaria del artículo 134 de la Constitución Federal.(7)


• Corresponde aplicar dicha ley a las unidades administrativas dependientes de la presidencia de la República, los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y fideicomisos, las entidades federativas, los Municipios y entes públicos de unos y otros, las personas públicas de carácter federal con autonomía, entre otros.


• Las adquisiciones, arrendamientos y servicios relacionados con el ramo del petróleo, que realicen Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios quedan excluidos de la aplicación de esta ley.


• Los procedimientos que, de acuerdo con la naturaleza de la contratación, aseguren las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, son: i. de Licitación pública; ii. Invitación a cuando menos tres personas, o iii. Adjudicación directa.


• El procedimiento de licitación se hará mediante convocatoria pública, en la que libremente se presenten proposiciones en sobre cerrado.


• El procedimiento de licitación inicia con la publicación de la convocatoria y concluye con la emisión del fallo respectivo.


• Una vez presentadas las propuestas, dentro del término establecido en la convocatoria se realizará el acto de presentación y apertura de dichas proposiciones, levantándose el acta correspondiente.


• Una vez abiertas públicamente las proposiciones, se procederá a evaluarlas conforme los criterios indicados en la convocatoria respectiva, utilizando preponderantemente el criterio de evaluación binario mediante el cual sólo se adjudica a quien cumpla con los requisitos establecidos por la convocante y oferte el precio más bajo.


• Una vez hecha la evaluación correspondiente de las proposiciones realizadas, el contrato se adjudicará al licitante cuya oferta resulte solvente, que cumpla con los requisitos legales, técnicos y económicos establecidos en la convocatoria y que garantice el cumplimiento de las obligaciones respectivas.


• Para culminar con el procedimiento de licitación, la convocante emitirá un fallo en el que se establecerá, entre otras cosas, la relación de licitantes cuyas proposiciones se desecharon y la relación de los que se aceptaron, así como nombre del o los licitantes a quienes se adjudica el contrato, todo ello expresando los motivos que sustentan cada determinación.


• Con la notificación del fallo serán exigibles los derechos y obligaciones establecidos en el modelo de contrato del procedimiento de contratación y obligará a la dependencia o entidad y a la persona a quien se haya adjudicado, a firmar el contrato en la fecha, hora y lugar previstos en el propio fallo.


• El contrato público deberá contener, entre otros requisitos, la descripción pormenorizada de los bienes, arrendamientos o servicios objeto del contrato adjudicado a cada uno de los licitantes en el procedimiento, conforme a su proposición; la fecha o plazo, lugar y condiciones de entrega y las causas de rescisión.


• Los licitantes o proveedores que infrinjan la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, se harán acreedores a una multa pecuniaria y, además, podrán ser inhabilitados temporalmente para participar de manera directa o por interpósita persona en los procedimientos de contratación o celebrar contratos regulados por la indicada ley. Dicha inhabilitación no podrá ser menor de tres meses ni mayor de cinco años.


Como se advierte, los procedimientos de licitación inician con la convocatoria respectiva y culminan con la emisión del fallo correspondiente, para después realizar la firma del contrato público, es decir, que la licitación es concerniente al procedimiento y, a su vez, el contrato público es el acto en virtud del cual se pactan definitivamente con el licitante ganador los términos de la obra, adquisición, arrendamiento o servicio licitado, debiendo este último garantizar el cumplimiento de las obligaciones respectivas.


Requisito establecido en la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público.


Como se advierte, la sanción de inhabilitación temporal para participar en procedimientos de contratación o celebrar contratos regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, se funda en una cuestión de orden público e interés social, pues desarrolla las bases y principios del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo concerniente a las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra.


En este sentido, se considera indudable que la concesión de la medida cautelar en contra de la sanción de inhabilitación temporal para participar en licitaciones o en la celebración de contratos de obra pública, contravendría disposiciones de orden público que tienen como fin regular y vigilar que las acciones relativas a las adquisiciones y arrendamientos de bienes así como la prestación de servicios de cualquier naturaleza llevados a cabo por la Federación, las Entidades Federativas, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se encuentren conforme a las políticas, bases y lineamientos de la indicada ley, administrándose los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos para los que están destinados, situaciones respecto de las cuales la sociedad está interesada en que se proteja, de ahí que en caso de concederse la medida suspensional igualmente se seguiría perjuicio al interés social.


Inclusive, esta S. ya ha establecido que la ejecución inmediata de la resolución de inhabilitación temporal para participar en procedimientos de contratación o celebrar contratos públicos, es una cuestión de interés general, pues con tal actuar se pretende evitar que el Estado otorgue una licitación a favor de alguna persona respecto de la cual existe sospecha sobre su falta de honradez. El asunto en el que se estableció esta situación, es el AR 1091/2007, resuelto por unanimidad de cinco votos, en sesión de veintisiete de febrero de dos mil ocho, que en lo que interesa señala:


"Establecido lo anterior, la quejosa aduce en su concepto de violación que el artículo 60, antepenúltimo párrafo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, vulnera la garantía de seguridad jurídica antes descrita, por ello para dar contestación a tal argumento es necesario transcribir el precepto reclamado, el cual estatuye:


"‘Artículo 60. La Secretaría de la Función Pública, además de la sanción a que se refiere el artículo anterior, inhabilitará temporalmente para participar en procedimientos de contratación o celebrar contratos regulados por esta ley, a las personas que se encuentren en alguno de los supuestos siguientes:


"‘...


"‘La inhabilitación que se imponga no será menor de tres meses ni mayor de cinco años, plazo que comenzará a contarse a partir del día siguiente a la fecha en que la contraloría la haga del conocimiento de las dependencias y entidades, mediante la publicación de la circular respectiva en el Diario Oficial de la Federación. ...’


"Del artículo transcrito se advierte que el plazo para el cómputo de la inhabilitación impuesta por la Secretaría de la Función Pública se empezará a computar a partir de que se haga del conocimiento de las dependencias y entidades, a través de la publicación de tal determinación en el Diario Oficial de la Federación, es decir, existe la posibilidad de que tal determinación se ejecute inmediatamente después de haberse dictado, con independencia de que sea recurrible.


"Ahora bien, toda vez que la resolución que condena a la inhabilitación constituye un acto administrativo, previamente al estudio constitucional del precepto reclamado se debe analizar la aplicabilidad de la garantía de seguridad jurídica a los actos administrativos, pues éstos, en cuanto a su eficacia y exigibilidad, tienen características diversas a otros actos.


"Teóricamente, se ha concebido al acto administrativo como la declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos; así por acto administrativo se entiende toda declaración jurídica unilateral y ejecutiva en virtud de la cual, la administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas concretas.


"A diferencia del derecho privado, el Estado impone unilateralmente obligaciones y cargas a los particulares; además, dispone de los medios efectivos para cumplirlas, al mismo tiempo que es un creador de derechos. La función administrativa se concreta en actos jurídicos, consistentes en una declaración de voluntad del ejercicio de la potestad pública, en beneficio del interés público.


"Las características del acto administrativo son: a) es un acto jurídico; b) de derecho público; c) lo emite la administración pública, o algún otro órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, y d) persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés público.


"Es importante destacar que para que exista el acto administrativo, la declaración de voluntad debe provenir de un órgano formalmente administrativo, pues se trata de actos que integran la función administrativa, formal y materialmente considerada; ello, porque si el acto, aunque sea materialmente administrativo, es generado por un órgano perteneciente a un poder distinto, ya sea legislativo o judicial, no entra en la clasificación de los actos administrativos y, por tanto, no será materia del derecho administrativo.


"Los elementos descritos se observan en el artículo 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que es del tenor siguiente: (se transcribe)


"La entidad u órgano de la administración pública define derechos y crea obligaciones de forma unilateral y ejecutoria, a través del acto administrativo. Sus decisiones son inmediatamente eficaces y crean en el destinatario de ellas, una obligación de cumplimiento inmediato, todo ello con independencia de su validez intrínseca.


"Es así, porque una característica del acto administrativo es que tiene la presunción de legalidad y validez iuris tantum, que opera hasta en tanto no se declare, por determinación firme de autoridad competente, la invalidez del acto.


"...


"En efecto, el acto administrativo se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que también lo es. Por tanto, cuando queda evidenciado que procede de autoridad ilegítima, entonces desaparece la base de la presunción legal.


"La presunción de legalidad y validez del acto administrativo se observa de lo dispuesto en el artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que contiene el principio atinente a que todo acto administrativo que se impugna por un vicio de validez surte todos sus efectos, mientras no se declare su invalidez, dicho dispositivo es del tenor literal siguiente:


"‘Artículo 8o. El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.’


"Por su parte el artículo 10 de la citada ley establece que determinados actos requieren de la aprobación de distintos órganos a los que se emitan para que tengan eficacia; sin embargo, tal requisito no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto inferior. El acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos, en tanto no sea aprobado por la autoridad superior. El citado artículo textualmente establece lo siguiente:


"‘Artículo 10. Si el acto administrativo requiere aprobación de órganos o autoridades distintos del que lo emita, de conformidad a las disposiciones legales aplicables, no tendrá eficacia sino hasta en tanto aquélla se produzca.’


"La presunción de legalidad y validez del acto administrativo es la base de sustento de su ejecutoriedad; tal previsión normativa deviene indispensable pues, de no consignarse expresamente esa posibilidad, el ente administrativo no podrá ejecutarlo sino hasta después de haber obtenido resolución judicial favorable que se lo permita.


"La suposición de que, por principio, todo acto administrativo se encuentra emitido conforme a derecho, es una circunstancia que obedece, indudablemente, a un postulado de índole práctico, pues de no operar tal presunción, la actividad jurídica de la administración sería inicialmente no ejecutable, requiriéndose entonces de otro acto de autoridad que, en forma previa, validara el actuar público.


"Así, la ejecutividad del acto administrativo deriva de su carácter público, esto es, se traduce en la posibilidad de que la administración pública misma provea a la realización de sus propias decisiones, siempre y cuando el orden jurídico le haya conferido expresamente tal atribución. Esta característica se constituye en una virtual potestad imperativa o de mando, con que se halla investido todo órgano administrativo público; su apoyo radica, básicamente, en el hecho de que en la acción ejecutiva busca satisfacer las necesidades de interés general de la colectividad, cuya realización no admite demora.


"El acto administrativo produce efectos a partir del momento en que ha quedado formado y una vez que se cumplan ciertos requisitos que las leyes pueden establecer para que el propio acto sea exigible.


"Por lo anterior se concluye que tratándose de actos administrativos, dada su naturaleza, no es necesario que éstos tengan el carácter de firmes para que se puedan ejecutar, sin que con ello se vulnere la garantía de audiencia.


"Se expone tal aserto habida cuenta que la presunción de legalidad y validez del acto administrativo establecida en el artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es la base de sustento de su ejecutividad, pues lleva inmersa la posibilidad de que la administración pública misma provea a la realización de sus propias decisiones, siempre y cuando el orden jurídico le haya conferido expresamente tal atribución, característica que se constituye en una potestad imperativa o de mando, con que se halla investido todo órgano administrativo público y cuyo apoyo radica, básicamente, en el hecho de que en la acción ejecutiva busca satisfacer las necesidades de interés general de la colectividad, cuya realización no admite demora.


"En concordancia con estas consideraciones, el artículo 60, antepenúltimo párrafo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público al establecer que la resolución administrativa de inhabilitación será exigible una vez que sea notificada a las dependencias y entidades, a través de la publicación en el Diario Oficial de la Federación no vulnera la garantía de seguridad jurídica, toda vez que dicha determinación, al ser un acto administrativo, goza de la presunción de que es legal y válida.


"La conclusión antes anotada es acorde con el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual estatuye:


"‘Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.


"‘Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.


"‘Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.


"‘El manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo.


"‘Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del título cuarto de esta Constitución.’


"El precepto constitucional transcrito establece que los recursos económicos de que disponga el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que están destinados; que las adquisiciones, arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, se adjudicarán a través de licitaciones públicas, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes; y que cuando tales licitaciones no sean idóneas para esos efectos, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.


"De lo anterior puede concluirse, en principio, que en congruencia con el señalado artículo 134 constitucional, cuyo fin es el de asegurar que las adquisiciones, arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, sean idóneas para conseguir las mejores condiciones posibles para el Estado, el legislador ordinario se encuentra obligado a establecer en las leyes las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren dichas condiciones, por tanto, el precepto impugnado al permitir que la inhabilitación se ejecute de inmediato, cumple con el citado fin, pues asegura que las licitaciones se lleven en las mejores condiciones para el Estado, tutelando así el interés colectivo.


"Lo anterior es así, pues debe tenerse en cuenta que en los procedimientos de contratación administrativa o en los contratos en sí, el particular tiene un simple interés económico y la Administración Pública tiene la representación del interés público que el contrato compromete o pueda comprometer, por lo que en ese tenor, esta última no puede subordinarse al primero, sino por el contrario, ese particular debe subordinarse a la segunda.


"Así, la sanción de inhabilitación temporal prevista en la disposición reclamada tiende fundamentalmente a salvaguardar la honradez en los procedimientos de contratación, previniendo que en casos futuros los mismos participantes puedan infringir nuevamente el principio sustancial de honradez que rige en los procedimientos de contratación, al tenor de lo dispuesto en el mencionado artículo 134 de la Constitución Federal; por ello, la ejecución inmediata es de interés general, pues con tal actuar se pretende evitar que el Estado otorgue una licitación a favor de alguna persona, respecto de la cual existe sospecha sobre su honradez, en detrimento del interés colectivo que debe tutelar."


De la ejecutoria anterior derivó el siguiente criterio:


"ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. EL ARTÍCULO 60, ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. El citado precepto, al permitir la ejecución inmediata de la resolución de inhabilitación temporal para participar en procedimientos de contratación o celebrar contratos regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, con independencia de que no sea firme, no viola la garantía de seguridad jurídica contenida en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues dicha resolución al ser un acto administrativo, goza de la presunción de legalidad y validez y tiende, fundamentalmente, a salvaguardar el principio de honradez en los procedimientos de contratación, previniendo que en casos futuros los mismos participantes puedan infringir nuevamente dicha norma, en observancia del artículo 134 constitucional. Además, la ejecución inmediata es de interés general, pues con tal actuar se pretende evitar que el Estado otorgue una licitación a favor de alguna persona respecto de la cual existe sospecha sobre su falta de honradez."(8)


Como se observa, conceder la suspensión contra la inhabilitación temporal para celebrar contratos públicos o participar en licitaciones de esa índole, contravendría disposiciones de orden público y se seguiría perjuicio al interés social, en la medida en que el objeto de aquellos actos es la adquisición o prestación de un servicio o realización de una obra que inciden con gran relevancia en el interés y bienestar de la sociedad, aunado a que goza de la presunción de legalidad y validez para su ejecutoriedad inmediata, asegurando que las licitaciones y contratos públicos se lleven a cabo en las mejores condiciones para el Estado, tutelando así el interés colectivo, previniendo que en casos futuros los participantes sancionados puedan infringir el principio sustancial de honradez que rige en los procedimientos de contratación, lo que significa que conceder la suspensión contra la inhabilitación temporal para participar en licitaciones o celebrar contratos públicos pudiera acarrear mayores afectaciones a la sociedad que a la parte quejosa.


Requisito establecido en la fracción III del artículo 124 de la Ley de Amparo, que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.


En líneas anteriores de esta resolución, ya se ha establecido que el requisito consistente en que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto, se refiere a que el J. de Distrito al resolver sobre la suspensión de los actos impugnados, debe evaluar si de no otorgarla y permitir que se lleven a cabo todas las consecuencias de aquéllos, se ocasionan al impetrante del amparo daños y perjuicios cuyo arreglo implique mucho trabajo, es decir, que su resarcimiento o remedio sea complicado o involucre contratiempos.


Bajo este tenor, conviene señalar que independientemente de que con la ejecución de los actos respecto de los cuales se pretende lograr la suspensión, se causen al quejoso daños y perjuicios de difícil reparación, esa afectación particular se subordina al interés general consistente en garantizar a la sociedad el cumplimiento de los fines públicos conforme las bases establecidas en el artículo 134 de la Constitución Federal, en el entendido de que el particular tiene un simple interés económico, a diferencia del Estado que tiene la representación del interés público que la licitación o contrato comprometa o pueda comprometer.


Con apoyo en lo anteriormente desarrollado, es dable concluir que debe negarse la suspensión en el juicio de amparo contra los efectos y consecuencias de la inhabilitación temporal para participar en procedimientos de licitación o celebración de contratos públicos, en términos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en virtud de que con su concesión se sigue perjuicio al interés social y se contravienen disposiciones de orden público.


Como corolario de lo expuesto, la tesis cuyo criterio debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo, es la siguiente:


Debe negarse la suspensión solicitada en el amparo contra los efectos y consecuencias de la inhabilitación temporal para participar en procedimientos de licitación o para celebrar contratos públicos en términos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, pues de concederse se contravendrían las disposiciones de orden público que desarrollan las bases y principios establecidos en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo fin es regular y vigilar que las acciones relativas a la adquisición, arrendamiento y enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y contratación de obra por parte de la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos colectivos para los que están destinados, situaciones respecto de las cuales la sociedad está interesada en que se protejan, aunado a que esa sanción goza de la presunción de legalidad y validez de los actos administrativos, por lo que el interés particular se subordina al general, evitando que participe en una licitación o se otorgue un contrato público a la persona sancionada respecto de la cual existe duda sobre su honradez.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve.


PRIMERO. Existe la contradicción de tesis denunciada.


SEGUNDO. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, redactado en la parte final del último considerando de esta resolución.


N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados respectivos y la tesis de jurisprudencia que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera S. de esta Suprema Corte de Justicia, de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros L.M.A.M., S.A.V.H., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y Ministro presidente S.S.A.A..


En términos de lo establecido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, así como de acuerdo con lo previsto en los artículos 3, fracciones II y VI, 8, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y, finalmente, conforme lo determinado en los numerales 2, fracciones II, VIII, IX, XXI y XXII, 3, 5, 8 y 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la ley indicada, en esta versión pública se suprimen los datos de carácter personal o sensible, así como la información considerada como confidencial o reservada, que encuadra en esos supuestos normativos.








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1. No. Registro: 173161. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, febrero de 2007, tesis I.4o.A.554 A, página 1899.


2. No. Registro: 173160. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, febrero de 2007, tesis I.4o.A.555 A, página 1900.


3. No. Registro: 173162. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, febrero de 2007, tesis I.4o.A.556 A, página 1898.


4. Lo señalado en este párrafo encuentra su apoyo en los siguientes criterios:

"SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA. De los tres requisitos que el artículo 124 de la Ley de Amparo establece para que proceda conceder la suspensión definitiva del acto reclamado, descuella el que se consigna en segundo término y que consiste en que con ella no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. Ahora bien, no se ha establecido un criterio que defina, concluyentemente, lo que debe entenderse por interés social y por disposiciones de orden público, cuestión respecto de la cual la tesis número 131 que aparece en la página 238 del Apéndice 1917-1965 (jurisprudencia común al Pleno y a las S.s), sostiene que si bien la estimación del orden público en principio corresponde al legislador al dictar una ley, no es ajeno a la función de los juzgadores apreciar su existencia en los casos concretos que se les sometan para su fallo; sin embargo, el examen de la ejemplificación que contiene el precepto aludido para indicar cuando, entre otros casos, se sigue ese perjuicio o se realizan esas contravenciones, así como de los que a su vez señala esta Suprema Corte en su jurisprudencia, revela que se puede razonablemente colegir, en términos generales, que se producen esas situaciones cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría." (Jurisprudencia. Materia(s): Común. Séptima Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Informes, Informe 1973, P.I., tesis 8, página 44).

"INTERÉS SOCIAL Y DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO. SU APRECIACIÓN. La Suprema Corte sostiene, como se puede consultar en la tesis 131 del Apéndice de jurisprudencia 1917-1965, Sexta Parte, página 238, que si bien la estimación del orden público en principio corresponde al legislador al dictar una ley, no es ajeno a la función de los juzgadores apreciar su existencia en los casos concretos que se les someten para su fallo. El examen de la ejemplificación que contiene el artículo 124 de la Ley de Amparo para indicar cuándo se sigue perjuicio al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, revela que se puede razonablemente colegir en términos generales, que se producen esas situaciones cuando se priva a la colectividad con la suspensión de un beneficio que le otorgan las leyes, o se les infiere un daño con ella que de otra manera no resentiría." (Tesis aislada. Materia(s): Común. Séptima Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen 47, Tercera Parte, página 58).


5. En este sentido se pronuncian los siguientes criterios:

"RECUSACIÓN DE REPRESENTANTES OBREROS DE LAS JUNTAS, IMPROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN CONTRA LAS RESOLUCIONES QUE NO LA APRUEBAN. Contra la resolución que declara improcedente la recusación del representante obrero de una Junta, no procede la suspensión, ya que el interés público y el orden social exige que no se demore la tramitación de los juicios obrero patronales, porque el procedimiento en esos litigios, es de orden público y de paralizarse, se contravendría ese orden, siguiéndose un perjuicio al propio interés. Por tanto, no se satisface la condición que exige la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo así como tampoco el tercer requisito, o sea el contenido en la fracción III del mismo precepto; pues no son de difícil e imposible reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado, con la ejecución del acto, supuesto que teniendo el amparo efectos restitutorios, de llegar a concederse al quejoso, se retrotraerían las cosas al estado que tenían antes de la violación, quedando nulificado así el procedimiento." (Tesis aislada. Materia(s): Laboral. Quinta Época. Instancia: Cuarta S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo XCIV, página 255).

"EXPENDIOS DE PAN, PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN TRATÁNDOSE DE LA CLAUSURA DE LOS. La clausura de un expendio de pan, irroga perjuicios de difícil reparación a sus propietarios, puesto que la paralización de las actividades de su negocios, entre tanto se resuelve el amparo en cuanto al fondo, se traduce en que durante ese lapso, deja de percibir los ingresos y utilidades que pudiera tener en el desarrollo normal de sus actividades y que no podrá restituírsele si se obtiene sentencia favorable a sus pretensiones, por lo que, en los términos del artículo 124 de la Ley de Amparo, debe concederse la suspensión, contra tal acto." (Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Quinta Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo LXXIII, página 5980).

"SUSPENSIÓN, MATERIA DE LA. Si en un incidente de suspensión se alegan agravios que se refieren al fondo del amparo, no pueden resolverse en ese incidente, y si se refieren a la improcedencia del juicio, tampoco puede entrarse a estudiar tal cuestión, que sólo puede ser materia de la sentencia que se dicte en el juicio de garantías correspondiente; y si se han reunido en el caso los requisitos del artículo 124 de la Ley de Amparo, para decretar la suspensión definitiva de los actos reclamados, es evidente que en caso de negarse, se causarían al quejoso perjuicios de difícil reparación, pues no tendría garantía alguna de restitución, si llegara a obtener el amparo en cuanto al fondo, y en cambio, si no se ocasiona perjuicio alguno al interés general, ni se contravienen disposiciones de orden público procede conceder la suspensión definitiva." (Tesis aislada. Materia(s): Común. Quinta Época. Instancia: Cuarta S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo LXV, página 3806).


6. Los indicados numerales señalan:

"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar la aplicación del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de las adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y prestación de servicios de cualquier naturaleza, que realicen:

"I. Las unidades administrativas de la presidencia de la República;

"II. Las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal;

"III. La Procuraduría General de la República;

"IV. Los organismos descentralizados;

"V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el gobierno federal o una entidad paraestatal, y

"VI. Las entidades federativas, los Municipios y los entes públicos de unas y otros, con cargo total o parcial a recursos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal. No quedan comprendidos para la aplicación de la presente ley los fondos previstos en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.

"Las personas de derecho público de carácter federal con autonomía derivada de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las entidades que cuenten con un régimen específico en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios, aplicarán los criterios y procedimientos previstos en esta ley, sólo en lo no previsto en los ordenamientos que los rigen y siempre que no se contrapongan con los mismos, sujetándose a sus propios órganos de control.

"Las adquisiciones, arrendamientos y servicios relacionados con las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaría del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo que realicen Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios quedan excluidos de la aplicación de este ordenamiento, por lo que se regirán por lo dispuesto en su ley, salvo en lo que expresamente ésta remita al presente ordenamiento.

"Las adquisiciones, arrendamientos y servicios que se realicen por los centros públicos de investigación con los recursos autogenerados de sus Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico previstos en la Ley de Ciencia y Tecnología, se regirán conforme a las reglas de operación de dichos fondos, a los criterios y procedimientos que en estas materias expidan los órganos de gobierno de estos centros, así como a las disposiciones administrativas que, en su caso estime necesario expedir la Secretaría de la Función Pública o la secretaría, en el ámbito de sus respectivas competencias, administrando dichos recursos con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados y asegurar al centro las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

"Los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre entidades, y los actos jurídicos que se celebren entre dependencias, o bien los que se lleven a cabo entre alguna dependencia o entidad de la administración pública federal con alguna perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del ámbito de aplicación de esta ley; no obstante, dichos actos quedarán sujetos a este ordenamiento, cuando la dependencia o entidad obligada a entregar el bien o prestar el servicio, no tenga capacidad para hacerlo por sí misma y contrate un tercero para su realización.

"Los titulares de las dependencias y los órganos de gobierno de las entidades emitirán, bajo su responsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento y los lineamientos generales que al efecto emita la Secretaría de la Función Pública, las políticas, bases y lineamientos para las materias a que se refiere este artículo.

"Las dependencias y entidades se abstendrán de crear fideicomisos, otorgar mandatos o celebrar actos o cualquier tipo de contratos, que evadan lo previsto en este ordenamiento."

"Artículo 26. Las dependencias y entidades seleccionarán de entre los procedimientos que a continuación se señalan, aquél que de acuerdo con la naturaleza de la contratación asegure al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes:

"I. Licitación pública;

"II. Invitación a cuando menos tres personas, o

"III. Adjudicación directa.

"Las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudicarán, por regla general, a través de licitaciones públicas, mediante convocatoria pública, para que libremente se presenten proposiciones, solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, crecimiento económico, generación de empleo, eficiencia energética, uso responsable del agua, optimización y uso sustentable de los recursos, así como la protección al medio ambiente y demás circunstancias pertinentes, de acuerdo con lo que establece la presente ley.

"Tratándose de adquisiciones de madera, muebles y suministros de oficina fabricados con madera, deberán requerirse certificados otorgados por terceros previamente registrados ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, que garanticen el origen y el manejo sustentable de los aprovechamientos forestales de donde proviene dicha madera. En cuanto a los suministros de oficina fabricados con madera, se estará a lo dispuesto en el reglamento de la presente ley.

"En las adquisiciones de papel para uso de oficina, éste deberá contener un mínimo de cincuenta por ciento de fibras de material reciclado o de fibras naturales no derivadas de la madera o de materias primas provenientes de aprovechamientos forestales manejados de manera sustentable en el territorio nacional que se encuentren certificadas conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior o de sus combinaciones y elaborados en procesos con blanqueado libre de cloro.

"En los procedimientos de contratación deberán establecerse los mismos requisitos y condiciones para todos los participantes, debiendo las dependencias y entidades proporcionar a todos los interesados igual acceso a la información relacionada con dichos procedimientos, a fin de evitar favorecer a algún participante.

"Previo al inicio de los procedimientos de contratación previstos en este artículo, las dependencias y entidades deberán realizar una investigación de mercado de la cual se desprendan las condiciones que imperan en el mismo, respecto del bien, arrendamiento o servicio objeto de la contratación, a efecto de buscar las mejores condiciones para el Estado.

"Las condiciones contenidas en la convocatoria a la licitación e invitación a cuando menos tres personas y en las proposiciones, presentadas por los licitantes no podrán ser negociadas.

"La licitación pública inicia con la publicación de la convocatoria y, en el caso de invitación a cuando menos tres personas, con la entrega de la primera invitación; ambos procedimientos concluyen con la emisión del fallo o, en su caso, con la cancelación del procedimiento respectivo.

"Los licitantes sólo podrán presentar una proposición en cada procedimiento de contratación; iniciado el acto de presentación y apertura de proposiciones, las ya presentadas no podrán ser retiradas o dejarse sin efecto por los licitantes.

"A los actos del procedimiento de licitación pública e invitación a cuando menos tres personas podrá asistir cualquier persona en calidad de observador, bajo la condición de registrar su asistencia y abstenerse de intervenir en cualquier forma en los mismos.

"La Secretaría de Economía, mediante reglas de carácter general y tomando en cuenta la opinión de la Secretaría de la Función Pública, determinará los criterios para la aplicación de las reservas, mecanismos de transición u otros supuestos establecidos en los tratados."

"Artículo 35. El acto de presentación y apertura de proposiciones se llevará a cabo en el día, lugar y hora previstos en la convocatoria a la licitación, conforme a lo siguiente:

"I. Una vez recibidas las proposiciones en sobre cerrado, se procederá a su apertura, haciéndose constar la documentación presentada, sin que ello implique la evaluación de su contenido;

"II. De entre los licitantes que hayan asistido, éstos elegirán a uno, que en forma conjunta con el servidor público que la dependencia o entidad designe, rubricarán las partes de las proposiciones que previamente haya determinado la convocante en la convocatoria a la licitación, las que para estos efectos constarán documentalmente, y

"III. Se levantará acta que servirá de constancia de la celebración del acto de presentación y apertura de las proposiciones, en la que se harán constar el importe de cada una de ellas; se señalará lugar, fecha y hora en que se dará a conocer el fallo de la licitación, fecha que deberá quedar comprendida dentro de los veinte días naturales siguientes a la establecida para este acto y podrá diferirse, siempre que el nuevo plazo fijado no exceda de veinte días naturales contados a partir del plazo establecido originalmente.

"Tratándose de licitaciones en las que se utilice la modalidad de ofertas subsecuentes de descuentos, después de la evaluación técnica, se indicará cuando se dará inicio a las pujas de los licitantes."

"Artículo 36. Las dependencias y entidades para la evaluación de las proposiciones deberán utilizar el criterio indicado en la convocatoria a la licitación.

"En todos los casos las convocantes deberán verificar que las proposiciones cumplan con los requisitos solicitados en la convocatoria a la licitación; la utilización del criterio de evaluación binario, mediante el cual sólo se adjudica a quien cumpla los requisitos establecidos por la convocante y oferte el precio más bajo, será aplicable cuando no sea posible utilizar los criterios de puntos y porcentajes o de costo beneficio. En este supuesto, la convocante evaluará al menos las dos proposiciones cuyo precio resulte ser más bajo; de no resultar éstas solventes, se evaluarán las que les sigan en precio.

"Cuando las dependencias y entidades requieran obtener bienes, arrendamientos o servicios que conlleven el uso de características de alta especialidad técnica o de innovación tecnología, deberán utilizar el criterio de evaluación de puntos y porcentajes o de costo beneficio.

"Las condiciones que tengan como propósito facilitar la presentación de las proposiciones y agilizar la conducción de los actos de la licitación, así como cualquier otro requisito cuyo incumplimiento, por sí mismo, o deficiencia en su contenido no afecte la solvencia de las proposiciones, no serán objeto de evaluación, y se tendrán por no establecidas. La inobservancia por parte de los licitantes respecto a dichas condiciones o requisitos no será motivo para desechar sus proposiciones.

"Entre los requisitos cuyo incumplimiento no afecta la solvencia de la proposición, se considerarán: el proponer un plazo de entrega menor al solicitado, en cuyo caso, de resultar adjudicado y de convenir a la convocante pudiera aceptarse; el omitir aspectos que puedan ser cubiertos con información contenida en la propia propuesta técnica o económica; el no observar los formatos establecidos, si se proporciona de manera clara la información requerida; y el no observar requisitos que carezcan de fundamento legal o cualquier otro que no tenga por objeto determinar objetivamente la solvencia de la proposición presentada. En ningún caso la convocante o los licitantes podrán suplir o corregir las deficiencias de las proposiciones presentadas."

"Artículo 36 Bis. Una vez hecha la evaluación de las proposiciones, el contrato se adjudicará al licitante cuya oferta resulte solvente, porque cumple con los requisitos legales, técnicos y económicos establecidos en la convocatoria a la licitación, y por tanto garantiza el cumplimiento de las obligaciones respectivas y, en su caso:

"I. La proposición haya obtenido el mejor resultado en la evaluación combinada de puntos y porcentajes, o bien, de costo beneficio;

"II. De no haberse utilizado las modalidades mencionadas en la fracción anterior, la proposición hubiera ofertado el precio más bajo, siempre y cuando éste resulte conveniente. Los precios ofertados que se encuentren por debajo del precio conveniente, podrán ser desechados por la convocante, y

"III. A quien oferte el precio más bajo que resulte del uso de la modalidad de ofertas subsecuentes de descuentos, siempre y cuando la proposición resulte solvente técnica y económicamente.

"Para los casos señalados en las fracciones I y II de este artículo, en caso de existir igualdad de condiciones, se dará preferencia a las personas que integren el sector de micro, pequeñas y medianas empresas nacionales.

"De subsistir el empate entre las personas del sector señalado, la adjudicación se efectuará a favor del licitante que resulte ganador del sorteo que se realice en términos del reglamento de esta ley. En las licitaciones públicas que cuenten con la participación de un testigo social, éste invariablemente deberá ser invitado al mismo. Igualmente será convocado un representante del órgano interno de control de la dependencia o entidad de que se trate."

"Artículo 37. La convocante emitirá un fallo, el cual deberá contener lo siguiente:

"I. La relación de licitantes cuyas proposiciones se desecharon, expresando todas las razones legales, técnicas o económicas que sustentan tal determinación e indicando los puntos de la convocatoria que en cada caso se incumpla;

"II. La relación de licitantes cuyas proposiciones resultaron solventes, describiendo en lo general dichas proposiciones. Se presumirá la solvencia de las proposiciones, cuando no se señale expresamente incumplimiento alguno;

"III. En caso de que se determine que el precio de una proposición no es aceptable o no es conveniente, se deberá anexar copia de la investigación de precios realizada o del cálculo correspondiente;

"IV. Nombre del o los licitantes a quien se adjudica el contrato, indicando las razones que motivaron la adjudicación, de acuerdo a los criterios previstos en la convocatoria, así como la indicación de la o las partidas, los conceptos y montos asignados a cada licitante;

".F., lugar y hora para la firma del contrato, la presentación de garantías y, en su caso, la entrega de anticipos, y

"VI. Nombre, cargo y firma del servidor público que lo emite, señalando sus facultades de acuerdo con los ordenamientos jurídicos que rijan a la convocante. Indicará también el nombre y cargo de los responsables de la evaluación de las proposiciones.

"En caso de que se declare desierta la licitación o alguna partida, se señalarán en el fallo las razones que lo motivaron.

"En el fallo no se deberá incluir información reservada o confidencial, en los términos de las disposiciones aplicables.

"Cuando la licitación sea presencial o mixta, se dará a conocer el fallo de la misma en Junta pública a la que libremente podrán asistir los licitantes que hubieran presentado proposición, entregándoseles copia del mismo y levantándose el acta respectiva. Asimismo, el contenido del fallo se difundirá a través de CompraNet el mismo día en que se emita. A los licitantes que no hayan asistido a la Junta pública, se les enviará por correo electrónico un aviso informándoles que el acta del fallo se encuentra a su disposición en CompraNet.

"En las licitaciones electrónicas y para el caso de los licitantes que enviaron sus proposiciones por ese medio en las licitaciones mixtas, el fallo, para efectos de su notificación, se dará a conocer a través de CompraNet el mismo día en que se celebre la Junta pública. A los licitantes se les enviará por correo electrónico un aviso informándoles que el acta del fallo se encuentra a su disposición en CompraNet.

"Con la notificación del fallo por el que se adjudica el contrato, las obligaciones derivadas de éste serán exigibles, sin perjuicio de la obligación de las partes de firmarlo en la fecha y términos señalados en el fallo.

"Contra el fallo no procederá recurso alguno; sin embargo procederá la inconformidad en términos del título sexto, capítulo primero de esta ley.

"Cuando se advierta en el fallo la existencia de un error aritmético, mecanográfico o de cualquier otra naturaleza, que no afecte el resultado de la evaluación realizada por la convocante, dentro de los cinco días hábiles siguientes a su notificación y siempre que no se haya firmado el contrato, el titular del área responsable del procedimiento de contratación procederá a su corrección, con la intervención de su superior jerárquico, aclarando o rectificando el mismo, mediante el acta administrativa correspondiente, en la que se harán constar los motivos que lo originaron y las razones que sustentan su enmienda, hecho que se notificará a los licitantes que hubieran participado en el procedimiento de contratación, remitiendo copia de la misma al órgano interno de control dentro de los cinco días hábiles posteriores a la fecha de su firma.

"Si el error cometido en el fallo no fuera susceptible de corrección conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior, el servidor público responsable dará vista de inmediato al órgano interno de control, a efecto de que, previa intervención de oficio, se emitan las directrices para su reposición."

"Artículo 45. El contrato o pedido contendrá, en lo aplicable, lo siguiente:

"I. El nombre, denominación o razón social de la dependencia o entidad convocante;

"II. La indicación del procedimiento conforme al cual se llevó a cabo la adjudicación del contrato;

"III. Los datos relativos a la autorización del presupuesto para cubrir el compromiso derivado del contrato;

"IV. Acreditación de la existencia y personalidad del licitante adjudicado;

"V. La descripción pormenorizada de los bienes, arrendamientos o servicios objeto del contrato adjudicado a cada uno de los licitantes en el procedimiento, conforme a su proposición;

"VI. El precio unitario y el importe total a pagar por los bienes, arrendamientos o servicios, o bien, la forma en que se determinará el importe total;

"VII. Precisión de si el precio es fijo o sujeto a ajustes y, en este último caso, la fórmula o condición en que se hará y calculará el ajuste, determinando expresamente el o los indicadores o medios oficiales que se utilizarán en dicha fórmula;

"VIII. En el caso de arrendamiento, la indicación de si éste es con o sin opción a compra;

"IX. Los porcentajes de los anticipos que, en su caso, se otorgarían, los cuales no podrán exceder del cincuenta por ciento del monto total del contrato;

".P., número y fechas o plazo de las exhibiciones y amortización de los anticipos que se otorguen;

"XI. Forma, términos y porcentaje para garantizar los anticipos y el cumplimiento del contrato;

"XII. La fecha o plazo, lugar y condiciones de entrega;

"XIII. Moneda en que se cotizó y se efectuará el pago respectivo, el cual podrá ser en pesos mexicanos o moneda extranjera de acuerdo a la determinación de la convocante, de conformidad con la Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos;

"XIV. Plazo y condiciones de pago del precio de los bienes, arrendamientos o servicios, señalando el momento en que se haga exigible el mismo;

"XV. Los casos en que podrán otorgarse prórrogas para el cumplimiento de las obligaciones contractuales y los requisitos que deberán observarse;

"XVI. Las causales para la rescisión de los contratos, en los términos previstos en esta ley;

"XVII. Las previsiones relativas a los términos y condiciones a las que se sujetará la devolución y reposición de bienes por motivos de fallas de calidad o cumplimiento de especificaciones originalmente convenidas, sin que las sustituciones impliquen su modificación;

"XVIII. El señalamiento de las licencias, autorizaciones y permisos que conforme a otras disposiciones sea necesario contar para la adquisición o arrendamiento de bienes y prestación de los servicios correspondientes, cuando sean del conocimiento de la dependencia o entidad;

"XIX. Condiciones, términos y procedimiento para la aplicación de penas convencionales por atraso en la entrega de los bienes, arrendamientos o servicios, por causas imputables a los proveedores;

"XX. La indicación de que en caso de violaciones en materia de derechos inherentes a la propiedad intelectual, la responsabilidad estará a cargo del licitante o proveedor según sea el caso. Salvo que exista impedimento, la estipulación de que los derechos inherentes a la propiedad intelectual, que se deriven de los servicios de consultorías, asesorías, estudios e investigaciones contratados, invariablemente se constituirán a favor de la dependencia o de la entidad, según corresponda, en términos de las disposiciones legales aplicables;

"XXI. Los procedimientos para resolución de controversias, distintos al procedimiento de conciliación previsto en esta ley, y

"XXII. Los demás aspectos y requisitos previstos en la convocatoria a la licitación e invitaciones a cuando menos tres personas, así como los relativos al tipo de contrato de que se trate.

"Para los efectos de esta ley, la convocatoria a la licitación, el contrato y sus anexos son los instrumentos que vinculan a las partes en sus derechos y obligaciones. Las estipulaciones que se establezcan en el contrato no deberán modificar las condiciones previstas en la convocatoria a la licitación y sus juntas de aclaraciones; en caso de discrepancia, prevalecerá lo estipulado en éstas.

"En la formalización de los contratos, podrán utilizarse los medios de comunicación electrónica que al efecto autorice la Secretaría de la Función Pública."

"Artículo 46. Con la notificación del fallo serán exigibles los derechos y obligaciones establecidos en el modelo de contrato del procedimiento de contratación y obligará a la dependencia o entidad y a la persona a quien se haya adjudicado, a firmar el contrato en la fecha, hora y lugar previstos en el propio fallo, o bien en la convocatoria a la licitación pública y en defecto de tales previsiones, dentro de los quince días naturales siguientes al de la citada notificación. Asimismo, con la notificación del fallo la dependencia o entidad realizará la requisición de los bienes o servicios de que se trate.

"Si el interesado no firma el contrato por causas imputables al mismo, conforme a lo señalado en el párrafo anterior, la dependencia o entidad, sin necesidad de un nuevo procedimiento, deberá adjudicar el contrato al participante que haya obtenido el segundo lugar, siempre que la diferencia en precio con respecto a la proposición inicialmente adjudicada no sea superior a un margen del diez por ciento. Tratándose de contrataciones en las que la evaluación se haya realizado mediante puntos y porcentajes o costo beneficio, se podrá adjudicar al segundo lugar, dentro del margen del diez por ciento de la puntuación, de conformidad con lo asentado en el fallo correspondiente, y así sucesivamente en caso de que este último no acepte la adjudicación.

"El licitante a quien se hubiere adjudicado el contrato no estará obligado a suministrar los bienes, arrendamientos o prestar el servicio, si la dependencia o entidad, por causas imputables a la misma, no firma el contrato. En este supuesto, la dependencia o entidad, a solicitud escrita del licitante, cubrirá los gastos no recuperables en que hubiere incurrido para preparar y elaborar su proposición, siempre que éstos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directamente con la licitación de que se trate.

"El atraso de la dependencia o entidad en la entrega de anticipos, prorrogará en igual plazo la fecha de cumplimiento de las obligaciones a cargo del proveedor.

"Los derechos y obligaciones que se deriven de los contratos no podrán ser transferidos por el proveedor en favor de cualquier otra persona, con excepción de los derechos de cobro, en cuyo caso se deberá contar con el consentimiento de la dependencia o entidad de que se trate."

"Artículo 59. Los licitantes o proveedores que infrinjan las disposiciones de esta ley, serán sancionados por la Secretaría de la Función Pública con multa equivalente a la cantidad de cincuenta hasta mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al mes, en la fecha de la infracción.

"Cuando los licitantes, injustificadamente y por causas imputables a los mismos, no formalicen contratos cuyo monto no exceda de cincuenta veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al mes, serán sancionados con multa equivalente a la cantidad de diez hasta cuarenta y cinco veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al mes, en la fecha de la infracción."

"Artículo 60. La Secretaría de la Función Pública, además de la sanción a que se refiere el primer párrafo del artículo anterior, inhabilitará temporalmente para participar de manera directa o por interpósita persona en procedimientos de contratación o celebrar contratos regulados por esta ley, a las personas que se encuentren en alguno de los supuestos siguientes:

"I. Los licitantes que injustificadamente y por causas imputables a los mismos no formalicen dos o más contratos que les haya adjudicado cualquier dependencia o entidad en el plazo de dos años calendario, contados a partir del día en que haya fenecido el término para la formalización del primer contrato no formalizado;

"II. Los proveedores a los que se les haya rescindido administrativamente un contrato en dos o más dependencias o entidades en un plazo de tres años;

"III. Los proveedores que no cumplan con sus obligaciones contractuales por causas imputables a ellos y que, como consecuencia, causen daños o perjuicios graves a la dependencia o entidad de que se trate; así como, aquellos que entreguen bienes o servicios con especificaciones distintas de las convenidas;

"IV. Las que proporcionen información falsa o que actúen con dolo o mala fe en algún procedimiento de contratación, en la celebración del contrato o durante su vigencia, o bien, en la presentación o desahogo de una solicitud de conciliación o de una inconformidad;

"V. Las que se encuentren en el supuesto de la fracción XII del artículo 50 de este ordenamiento, y

"VI. Aquéllas que se encuentren en el supuesto del segundo párrafo del artículo 74 de esta ley.

"La inhabilitación que se imponga no será menor de tres meses ni mayor de cinco años, plazo que comenzará a contarse a partir del día siguiente a la fecha en que la Secretaría de la Función Pública la haga del conocimiento de las dependencias y entidades, mediante la publicación de la circular respectiva en el Diario Oficial de la Federación y en CompraNet.

"Si al día en que se cumpla el plazo de inhabilitación a que se refiere el párrafo que antecede el sancionado no ha pagado la multa que hubiere sido impuesta en términos del artículo anterior, la mencionada inhabilitación subsistirá hasta que se realice el pago correspondiente.

"Las dependencias y entidades dentro de los quince días naturales siguientes a la fecha en que tengan conocimiento de alguna infracción a las disposiciones de esta ley, remitirán a la Secretaría de la Función Pública la documentación comprobatoria de los hechos presumiblemente constitutivos de la infracción.

"En casos excepcionales, previa autorización de la Secretaría de la Función Pública, las dependencias y entidades podrán aceptar proposiciones de proveedores inhabilitados cuando resulte indispensable por ser éstos los únicos posibles oferentes en el mercado."


7. Este numeral constitucional es del siguiente tenor:

"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

"Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79.

"Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

"Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

"El manejo de recursos económicos federales por parte de los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo.

"Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del título cuarto de esta Constitución.

"Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los Municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

"La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

"Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar."


8. (No. Registro: 170141. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, marzo de 2008, tesis 2a. XXXIV/2008, página 277).


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