Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 313/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la posible contradicción de tesis denunciada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 94, párrafo octavo, y 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto, del Acuerdo Plenario 5/2001, en tanto que los asuntos de los que deriva el posible punto de contradicción son del orden administrativo, materia de la exclusiva competencia de esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima conforme a lo establecido en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, en razón de que fue formulada por los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, quien emitió uno de los criterios en disputa.

TERCERO. Ante todo, es pertinente tener en cuenta lo que los Tribunales Colegiados que participan en esta contradicción expusieron en las ejecutorias de las que derivaron los criterios presuntamente divergentes.

Así, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver el **********, el amparo directo **********, consideró, en lo que interesa para el asunto, lo siguiente:

"QUINTO. Los conceptos de violación formulados por el quejoso son fundados. Por cuestión de método, se analizarán en forma conjunta los motivos de inconformidad en los que esencialmente se aduce: a) Que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las jurisprudencias 2a./J. 57/2001 y 2a./J 115/2005, sostuvo que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Federal, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia, con el objeto de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular, y contrario a lo estimado por la sala responsable, la autoridad demandada en el juicio natural, para fundar su competencia invocó varios dispositivos, entre ellos el artículo 13 en relación con las fracciones XIII, XVII, XVIII, XXVII, XXXV, LIII, LVIII, LIX, LX y LXXII, entre otras, del artículo 11 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el **********. b) Que el primero de los dispositivos establece las facultades de las administradoras o subadministradoras de las aduanas, entre otras, las consistentes en revisar los pedimentos y demás documentos exigibles por los ordenamientos legales aplicables a los consignatarios, destinatarios, propietarios, poseedores o tenedores, en las importaciones, y los remitentes en las exportaciones, así como a los agentes o apoderados aduanales para destinar las mercancías a algún régimen aduanero; verificar los documentos requeridos y determinar las contribuciones, aprovechamientos y accesorios, así como imponer sanciones y, en su caso, aplicar las cuotas compensatorias y determinar en cantidad líquida el monto correspondiente, de que tenga conocimiento con motivo de la revisión practicada en los términos de esta fracción; que sin embargo, la autoridad aduanera se concretó a invocar el artículo 13 del reglamento en cita, que establece en su primer párrafo las facultades de los administradores y subadministradores de las aduanas, en el segundo las facultades de los verificadores adscritos a las aduanas y en el tercero relaciona el personal que dependerá del administrador de la aduana, lo que demuestra que la autoridad demandada no fundó debidamente (sic) competencia material (sic), puesto que el referido dispositivo se compone de diversos párrafos y al no hacerse referencia en particular a alguno de ellos, no se colmó la garantía de fundamentación de la competencia de la autoridad, actualizándose por tanto la hipótesis de la fracción II del artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, resultando procedente que se declare la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada. c) Que la S.F. en la sentencia reclamada, consideró que la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo, fundó debidamente su competencia en el artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria porque resultaba aplicable en su totalidad, criterio que no se comparte, porque se compone de varios párrafos que prevén la competencia de diversas autoridades, razón por la que la autoridad demandada debió especificar aquel que establece competencia respecto a la garantía que en su favor consagra el artículo 16 de la Constitución Federal. Son fundados los conceptos de violación, pues el artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria establece: ‘Artículo 13. ...’ (se transcribió). Del contenido del dispositivo reproducido se advierte, que el primer párrafo, efectivamente, comprende las facultades de los administradores y subadministradores, consistentes, entre otras, en las establecidas en las fracciones II, VI, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XX, XXI, y XXV, del artículo 11 del reglamento en consulta, pero en los párrafos segundo y tercero, regula las atribuciones de los verificadores adscritos a las aduanas y el personal con el que cuenta la aduana a cargo del administrador para el desempeño de sus funciones, lo que demuestra que el artículo en análisis es una norma compleja, pues contrario a lo resuelto por la sala responsable, el administrador de la aduana, para fundar debidamente su competencia material, debió señalar en forma expresa el párrafo primero del artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, para no propiciar incertidumbre e inseguridad jurídica en el contribuyente. En efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 115/2005, ha sustentado el criterio de que en el mandamiento escrito que contiene el acto de molestia a particulares, debe fundarse la competencia de las autoridades administrativas en el precepto legal que les otorgue la atribución ejercida, citando el apartado, fracción, inciso o subinciso, y en caso de que no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente. Por tanto, es un requisito esencial y una obligación de la autoridad, fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen, por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, extremos que en el caso no se cumplieron, pues la cita del artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria no resulta suficiente para cumplir con lo establecido en la jurisprudencia 2a./J. 115/2005, ya que era necesario que se particularizara el párrafo respectivo que establece las facultades de la competencia material del administrador de la aduana signante de la resolución determinante impugnada, y al no haberlo hecho, la sentencia reclamada resulta violatoria en perjuicio de la parte quejosa de la garantía de fundamentación que consagra el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tiene aplicación al caso, la tesis jurisprudencial 2a./J. 115/2005, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2005, Novena Época, Materia Administrativa, página 310, del contenido siguiente: ‘COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE.’ (se transcribió). Consecuentemente, con lo anterior (sic) al resultar la sentencia reclamada violatoria de los dispositivos constitucionales invocados por la parte quejosa, lo procedente es concederle el amparo y protección de la Justicia Federal solicitado, para que la sala responsable deje sin efectos la sentencia reclamada y dicte otra en la que, tomando en cuenta que la competencia de la autoridad demandada en la resolución determinante impugnada, no se encuentra debidamente fundada, con plenitud de jurisdicción resuelva lo que legalmente proceda ..."

Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver el **********, el amparo directo **********, sostuvo, en lo que interesa para el caso, lo siguiente:

"SEXTO. Los conceptos de violación hechos valer por el quejoso, son por una parte infundados y, en otra, inoperantes por reiterativos. En el primero de esos motivos de disenso, en síntesis se indica: a) Que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las jurisprudencias 2a./J. 57/2001 y 2a./J 115/2005, sostuvo que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Federal, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia, con el objeto de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular, y contrario a lo estimado por la Sala responsable, la autoridad demandada en el juicio natural, para fundar su competencia invocó varios dispositivos, entre ellos el artículo 13 en relación con las fracciones XIII, XVII, XVIII, XXVII, XXXV, LIII, LVIII, LIX, LX y LXXII, entre otras, del artículo 11 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el **********. b) Que el primero de los dispositivos establece las facultades de las administradoras o subadministradoras de las aduanas, entre otras, las consistentes en revisar los pedimentos y demás documentos exigibles por los ordenamientos legales aplicables a los consignatarios, destinatarios, propietarios, poseedores o tenedores, en las importaciones, y los remitentes en las exportaciones, así como a los agentes o apoderados aduanales para destinar las mercancías a algún régimen aduanero; verificar los documentos requeridos y determinar las contribuciones, aprovechamientos y accesorios, así como imponer sanciones y, en su caso, aplicar las cuotas compensatorias y determinar en cantidad líquida el monto correspondiente, de que tenga conocimiento con motivo de la revisión practicada en los términos de esta fracción; que sin embargo, la autoridad aduanera se concretó a invocar el artículo 13 del reglamento en cita, que establece en su primer párrafo las facultades de los administradores y subadministradores de las aduanas, en el segundo las facultades de los verificadores adscritos a las aduanas y en el tercero relaciona el personal que dependerá del administrador de la aduana, lo que demuestra que la autoridad demandada no fundó debidamente su competencia material, puesto que el referido dispositivo se compone de diversos párrafos y al no hacerse referencia en particular a alguno de ellos, no se colmó la garantía de fundamentación de la competencia de la autoridad, actualizándose por tanto la hipótesis de la fracción II del artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, resultando procedente que se declare la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada. c) Que la S.F. consideró que la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo, fundó debidamente su competencia en el artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria porque resultaba aplicable en su totalidad, criterio que no se comparte, porque se compone de varios párrafos que prevén la competencia de diversas autoridades, razón por la que la autoridad demandada debió especificar aquel que establece competencia respecto a la garantía que en su favor consagra el artículo 16 de la Constitución Federal. Resulta infundado el primer concepto de violación, debido a que se este (sic) órgano colegiado considera que la exigencia excede la intención de la tesis de ‘norma compleja’, cuya idea es principalmente que la norma sea extensa y sin divisiones en incisos o subincisos, lo cual se estima no acontece en la especie. En efecto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cuenta, originalmente, con el cúmulo de facultades relativas a la administración tributaria, entre ellas, las de comprobación y determinación del pago de impuestos. Dichas facultades se otorgan a esa secretaría, de conformidad con el régimen de facultades expresas que impera en el sistema jurídico mexicano. Sin embargo, la complejidad de dependencias de dicha secretaría, que reciben de la misma las facultades expresas y detalladas para llevar a cabo la función pública, exigen la necesaria cita de la norma que les de competencia, la cual no debe ser excesiva sino la razonable para respetar las garantías de los gobernados. Así es, en términos de dicho sistema expreso de facultades, la competencia requiere de un texto explícito para que pueda existir, aquélla es la medida de capacidad funcional que tienen los órganos dentro de la organización administrativa. Las atribuciones de cada órgano se establecen por disposiciones legales, por ello, ninguna competencia puede existir en el ámbito del derecho administrativo sin una regla que lo establezca. En la doctrina, la competencia administrativa se clasifica según la materia que gestiona cada órgano dentro de la administración, según el territorio donde ejerce su jurisdicción y según el grado que ocupe dentro de la escala jerárquica de la organización administrativa. De ahí que se hable de una competencia material de los órganos, de una competencia territorial y de una competencia por grado organizativo. En relación con la competencia por materia, que es la que ocupa el estudio en este fallo, en la doctrina se determina considerando que cada órgano tiene fijada por el derecho objetivo una serie de funciones a desarrollar y, como lógica consecuencia, las correspondientes facultades que hagan posible su actuación. La función específica, la finalidad concreta que forma el contenido de la actividad de cada órgano, constituye la competencia por materia. Cada órgano tiene, entonces, una competencia limitada al cumplimiento de determinados fines del Estado. En algunas oportunidades, la competencia vendrá señalada en forma genérica, pero en general se establece en forma taxativa y, por ello, el órgano no podrá realizar actos que excedan de la esfera de la competencia que le asigna la ley. Sin embargo, para delimitar el alcance de ésta, debe atenderse a su interpretación, en razón de que de su contenido debe desentrañarse su significado, haciendo uso de los distintos sistemas de interpretación que la doctrina ha elaborado. En ese orden, puede afirmarse válidamente que el régimen de facultades expresas no implica la prevalencia de un sistema de interpretación literal, pues ésta sólo es una forma de aplicación del derecho. Por otra parte, la función de los órganos administrativos se rige por el principio de legalidad que proclama la exigencia de que la actuación administrativa se someta a las normas legales, y puede decirse que expresa la cualidad de la actividad administrativa que es conforme a la ley. Este principio limita la competencia de los órganos administrativos, por lo que al expresar la conformidad de la actuación administrativa a la ley, existirá regularidad jurídica de la administración. Indicado lo anterior, esto es, el marco que debe observarse al analizar las facultades que han sido otorgadas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los principios que rigen la acción administrativa, se procede a destacar que para cumplir exactamente con las funciones que en materia tributaria le han sido conferidas, la señalada secretaría de Estado requiere delegar aquéllas en entidades a ella subordinadas, atendiendo para esto a las necesidades del servicio, los recursos y a la política de administración tributaria imperante. Lo anterior corresponde a la competencia por grado, que también se llama vertical y que se vincula con la organización jerárquica, ya que dicha organización pública no se condensa toda en un mismo plano, sino que se distribuye en distintos planos, dando lugar a la formación de la pirámide jerárquica, en cuyo vértice está el órgano superior de cada una de las ramas de la administración. Ahora bien, en la especie, creado el Servicio de Administración Tributaria como órgano desconcentrado de la secretaría en comento, con el carácter de autoridad fiscal, según lo dispuesto por el artículo 1o. del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria en vigor, este ordenamiento prevé aquella delegación de potestades, en términos de su artículo 2o., al señalar que: ‘Para el despacho de los asuntos de su competencia, el Servicio de Administración Tributaria contará con las siguientes unidades administrativas: ...’. El punto a dilucidar en la especie, es el artículo 13 de dicho reglamento interno señalado en el párrafo inmediato anterior, el cual, textualmente dispone: ‘Artículo 13. ...’ (se transcribió). De la transcripción de dicha cita numérica legal, fácilmente es perceptible que no se trata de una norma compleja, y al encontrarse complementada por el artículo 11, del mismo cuerpo legal, al que remite, la claridad de las facultades es manifiesta por lo que no se causa ningún agravio al gobernado. Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación al emitir la jurisprudencia 2a./J. 115/2005, de rubro: ‘COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE.’, ha considerado que para cumplir con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 constitucional, es necesario que la autoridad funde exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado y territorio con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le autorizan la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción o inciso o subinciso (no dice en alguna parte ‘párrafo’), y que tratándose de una norma compleja habrá de hacerse su transcripción. Pero la norma que analizó en dicho caso, es muy distinta a la ahora estudiada, como fácilmente se comprueba dada su redacción. En cambio, cuando la norma no es de tal extensión y de difícil identificación, la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha determinado que no se trata de normas complejas ..."

El criterio contenido en la ejecutoria acabada de transcribir, en lo conducente, fue reiterado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito al resolver los días ********** y **********, los amparos directos ********** y **********, respectivamente.

CUARTO. Precisado lo anterior, es pertinente significar que no es obstáculo para que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ocupe de la contradicción de tesis denunciada, la circunstancia de que ninguno de los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados contendientes haya integrado jurisprudencia, ni se hubiera expuesto formalmente como tesis, toda vez que los artículos 107, fracción XIII, párrafos primero y tercero, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que establecen el procedimiento para dirimir una contradicción de tesis, no exigen dichos requisitos.

Es aplicable a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 27/2001 del Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se identifica y transcribe:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 27/2001

"Página: 77

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo tesis que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

QUINTO. En primer lugar, debe determinarse si existe la contradicción de criterios denunciada, pues constituye un presupuesto necesario para estar en posibilidad de resolver cuál de las posturas contendientes debe prevalecer.

En ese tenor, es importante destacar que para que exista contradicción de tesis, se requiere que los Tribunales Colegiados, al resolver los asuntos materia de la denuncia hayan:

1. Examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,

2. Llegado a conclusiones encontradas respecto a la solución de la controversia planteada.

Así, existe contradicción de tesis siempre y cuando se satisfagan los dos supuestos enunciados, sin que sea obstáculo para su existencia que los criterios jurídicos adoptados sobre un mismo punto de derecho no sean exactamente iguales en cuanto a las cuestiones fácticas que lo rodean. Esto es, que los criterios materia de la denuncia no provengan del examen de los mismos elementos de hecho.

En ese sentido se pronunció el Tribunal en Pleno de este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 72/2010, que a continuación se identifica y transcribe:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXXII, agosto de 2010

"Tesis: P./J. 72/2010

"Página: 7

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

Precisado lo anterior, se advierte de lo transcrito que se surten los supuestos de existencia de una contradicción de tesis, pues ambos Tribunales Colegiados examinaron una misma hipótesis legal, a saber, el contenido del artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, y llegaron a conclusiones contrarias.

Lo anterior es así, pues mientras que el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito determinó que el citado artículo 13 es una norma compleja y, por tanto, si las autoridades adscritas a las administraciones de las aduanas lo invocan como fundamento de su competencia material, deben precisar el párrafo de dicho artículo que la contenga, para no propiciar incertidumbre e inseguridad jurídica en los contribuyentes; el Primer Tribunal Colegiado en las mismas materias y circuito sostuvo que el precepto de que se trata no constituye una norma compleja, por lo que si aquellas autoridades lo citan en alguno de sus actos como fundamento de su competencia material, complementándolo con el artículo 11 del mismo ordenamiento, no causan agravio a los gobernados.

En esa tesitura, existe la contradicción de tesis denunciada, cuyo punto a dilucidar estriba en determinar si el artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria constituye o no una norma compleja y, por tanto, si las autoridades adscritas a las administraciones de las aduanas para fundar en él sus actos su competencia material deben precisar el párrafo de dicho artículo que la contenga o transcribir lo conducente, o bien si basta la mera invocación del precepto.

SEXTO. Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Para resolver el punto a que se constriñe la contradicción de tesis, es pertinente, en principio, tener presente el criterio de esta Segunda Sala contenido en la jurisprudencia número 2a./J. 115/2005, que a continuación se transcribe:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXII, septiembre de 2005

"Tesis: 2a./J. 115/2005

"Página: 310

"COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: ‘COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.’, así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio".

Deriva de la jurisprudencia transcrita que esta Segunda Sala del Alto Tribunal ha sostenido, entre otras, las consideraciones siguientes:

1. La garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios.

2. Constituye un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen.

3. Para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el citado artículo 16 constitucional, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; y que en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio.

Ahora bien, ni en esa jurisprudencia ni en la ejecutoria de la que derivó, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó lo que debe entenderse por norma compleja.

Por tanto, si se tiene en cuenta que en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, se define al vocablo complejo, en sus dos primeras acepciones, de la siguiente manera: "complejo, ja. (Del lat. complexus. part. pas. de complecti, enlazar.) adj. Que se compone de elementos diversos.// 2. complicado, (enmarañado, difícil) ...", es dable concluir, desde un primer plano, que una norma compleja es aquella disposición de carácter general que se compone de elementos diversos o cuya redacción es complicada, enmarañada o difícil.

Es decir, una norma compleja se conceptualiza como toda aquella disposición de observancia general que contiene una pluralidad de hipótesis o supuestos jurídicos diversos entre sí, esto es, de naturaleza diferente, o que no contiene apartados, fracciones, incisos o subincisos, o bien presenta una extensión que objetivamente dificulta su lectura y entendimiento, y, por ende, imposibilita a los gobernados apreciar con claridad, certeza y precisión su estructura.

Precisado lo dicho, es pertinente tener presente lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, a precisar:

"Artículo 13. Compete a las administraciones y subadministraciones de las aduanas, dentro de la circunscripción territorial que les corresponda, ejercer las facultades señaladas en las fracciones II, VI, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XX, XXI, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII, XXX, XXXIII, XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXVII, XXXIX, XL, XLI, XLII, XLIII, XLVII, LIII, LVI, LVII, LVIII, LIX, LX, LXII, LXIII, LXVI, LXVII, LXXII, LXXIII y LXXVII del artículo 11 de este reglamento.

"Compete a los verificadores adscritos a las aduanas, ejercer las facultades establecidas en las fracciones XII, XVIII, XXVII, XXXIV, XXXVII, XXXIX, XL, XLI, XLII, LVIII, LIX, LX, LXVII y LXXIII del artículo 11 de este reglamento, así como practicar el reconocimiento aduanero de las mercancías de comercio exterior, recibir de los particulares, responsables solidarios y terceros con ellos relacionados catálogos y demás elementos que le permitan identificar las mercancías, a fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales en materia aduanera y llevar a cabo los actos necesarios para cerciorarse del cumplimiento de las disposiciones legales que regulan y gravan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mercancías y medios de transporte, el despacho aduanero y los hechos y actos que deriven de éste o de dicha entrada o salida.

"Cada aduana estará a cargo de un administrador del que dependerán los subadministradores, jefes de sala, jefes de departamento, jefes de sección, verificadores, notificadores, visitadores, el personal al servicio de la Administración Central de Inspección Fiscal y Aduanera que ésta determine y el personal que las necesidades del servicio requiera."

Como se advierte, la norma en estudio consta de tres párrafos que aluden a la materia aduanera y que guardan cierta interrelación entre sí, en virtud de que mientras en el primero se señalan las facultades que competen a las administraciones y subadministraciones de las aduanas, dentro de la circunscripción territorial que les corresponda, en el segundo, en cambio, se enuncian las facultades que corresponden a los verificadores adscritos a las aduanas, y en el tercero, se precisa que cada aduana estará a cargo de un administrador y que de él dependerán diversas autoridades y personal subalternos.

Cabe destacar que el referido artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, para clarificar las atribuciones o competencia material de las administraciones, subadministraciones y verificadores de las aduanas, remite expresamente a varias fracciones del diverso artículo 11 del mismo ordenamiento.

Entonces, cada uno de los párrafos del artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria -independientes entre sí porque integran cada uno una oración lingüística diferente, al aludir a facultades diversas otorgadas a diferentes autoridades adscritas a las administraciones de las aduanas, así como a las demás autoridades y personal dependientes de los administradores de las aduanas-, no están compuestos de elementos diversos y ajenos a la materia aduanera, ni su redacción resulta complicada, enmarañada o difícil, como pudiera considerarse, por ejemplo, si en cada uno de ellos se contuviera el señalamiento de autoridades de diversa índole, categoría o materia, o la precisión de facultades de orden diferente o ajeno a la materia aduanera, sino sólo precisan con cierto orden y razonable extensión, el nombre y las facultades de las autoridades y personal adscritos a las administraciones de las aduanas, remitiendo para ello a diversas fracciones del artículo 11 del mismo reglamento, por lo que tales párrafos no dan lugar a incurrir en alguna ambigüedad, en la medida en que es fácil para los gobernados llegar a aquel en donde se encuentra citada cada una de las autoridades y personal de las aduanas, así como sus facultades.

De lo que se sigue que el precepto reglamentario de que se trata no constituye una norma compleja y, por tanto, que la autoridad adscrita a las Administraciones de las Aduanas que halla en él su competencia material, la funda debidamente cuando en el acto administrativo que emite lo invoca y, además, lo relaciona con alguna de las fracciones del artículo 11 del reglamento de que se trata, al que el primero remite para clarificar las atribuciones, sin que sea necesario que mencione el párrafo concreto del artículo 13 que la contiene o el lugar exacto, línea o renglón en que se ubica dentro de alguno de sus párrafos, o que transcriba parte de él, pues atento a lo expuesto, su solo señalamiento, cuya redacción no es compleja, y su relación con el diverso 11, no propicia incertidumbre e inseguridad jurídica en el contribuyente, sino, por lo contrario, salvaguarda la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución General de la República.

Es importante destacar que esta simple pero necesaria forma de citar el fundamento de la competencia de las autoridades adscritas a las Administraciones de las Aduanas atiende a la naturaleza de la norma general en que se contiene la precisión de sus facultades, sin que pueda generar confusión o ambigüedad para los particulares.

Es así, en atención a que al tener los gobernados conocimiento de algún acto emitido por alguna de las mencionadas autoridades, fundado en el artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, en relación con alguna de las fracciones del diverso 11 del mismo cuerpo legal, y realizar su lectura, atendiendo a la interdependencia de los párrafos del primero, en algún momento pueden llegar sin dificultad a aquel en donde se encuentra señalada la competencia material de la autoridad.

Lo que de ninguna forma implica una carga para los particulares a quienes se dirigen los actos administrativos, en tanto que no tienen que acudir a algún otro ordenamiento o acuerdo para ubicar a la autoridad respectiva, sino que basta para eso leer en su totalidad el mencionado artículo.

Al tenor de lo expuesto, el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, en términos de lo dispuesto en los artículos 192, párrafo primero, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, queda redactado bajo los siguientes rubro y texto:

-El artículo 13 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria que prevé la competencia de las citadas autoridades no constituye una norma compleja, por lo que su cita genérica en el acto administrativo, así como la de alguna fracción del artículo 11 del mismo ordenamiento al que remite, es suficiente para fundar aquélla.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción entre los criterios a que este expediente se refiere, en términos de lo expuesto en el considerando quinto de esta resolución.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos redactados en el último considerando de la presente resolución.

TERCERO.-Dése publicidad a la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, conforme a lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros L.M.A.M., S.A.V.H. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y el presidente S.S.A.A..

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.