Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 91/2011. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO EN MATERIA PENAL Y CUARTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA, AMBOS DEL TERCER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo Plenario 5/2001, del veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que los criterios discrepantes provienen de asuntos resueltos en materia administrativa, cuya especialidad tiene atribuida esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo, en razón de que fue formulada por el presidente del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, que fue el órgano que resolvió uno de los asuntos a que se refiere este expediente.

TERCERO. Con el propósito de determinar el sentido en que habrá de resolverse la denuncia de contradicción de tesis, conviene destacar la parte conducente de las ejecutorias que contienen los criterios denunciados como contradictorios.

Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito

Amparo en revisión **********

El citado Tribunal Colegiado determinó lo siguiente:

"... De la transcripción que antecede, se puede inferir que la apreciación de los estudiosos del derecho, con relación a la intención del legislador, fue la de establecer que la finalidad de aplicar supletoriamente una ley, es para integrar una omisión en ésta o para interpretar sus disposiciones con principios generales contenidos en otras leyes, es decir, que se aplique en los supuestos no contemplados en la primera ley, por las posibles omisiones o para la interpretación de sus disposiciones. Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia, en la aclaración de sentencia en amparo en revisión número **********, resolvió un asunto similar, sobre la supletoriedad de la ley, en el que consideró lo siguiente: ‘Este Tribunal Pleno hace suyo el criterio anteriormente expuesto y, en consecuencia, considera que la suplencia del C.igo Federal de P.edimientos C.iles a la Ley de Amparo procede no sólo respecto a instituciones en ella contempladas pero que no se encuentren reglamentadas, o bien, se encuentren reglamentadas en forma insuficiente, sino también en el caso de instituciones no establecidas en tal ley, a condición de que, por una parte, sea indispensable para el juzgador acudir a tal supletoriedad para solucionar el conflicto que se le plantee y, por la otra, de que la institución que aplique en forma supletoria no esté en contradicción con el conjunto de normas cuyas lagunas debe llevar, sino que sea congruente con los principios del proceso de amparo ... Partiendo de las anteriores premisas, se considera que el Juez de Distrito incorrectamente señaló que no era posible aplicar supletoriamente a la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Jalisco, el C.igo de P.edimientos C.iles de dicha entidad federativa, pues contrario a lo que aduce, si bien la garantía y contra-garantía, son figuras distintas, sin embargo, esta última no puede considerarse como una figura desligada de la garantía, sino como una figura complementaria, pues debe entenderse como la facultad o derecho que la ley da a las partes para obtener la ejecución de determinado acto, dejando sin efectos la suspensión obtenida por la contraria; la contra-garantía invalida o hace nugatorios los efectos de la garantía, ya que es una caución otorgada para que se ejecute o continúe la ejecución del acto, además de que su efecto asegurador tiene mayor amplitud que el de la garantía constituida, puesto que no sólo sirve para que el que solicita la contra-garantía resarza a la contraparte de los daños y perjuicios que se le irroguen con motivo de la ejecución del acto, sino también, para hacer posible la restitución de las cosas al estado que guardaban; aunado a lo anterior que ambas pueden constituirse con los mismos medios específicos de aseguramiento, como lo es la fianza, prenda, hipoteca o depósito en efectivo, asimismo para fijar el monto, debe atenderse necesariamente al importe de la garantía otorgada, de lo que se evidencia la vinculación entre ambas figuras jurídicas. En virtud de lo anterior, en el caso que nos ocupa sí procede aplicar supletoriamente el C.igo de P.edimientos C.iles para el Estado de Jalisco, tomando en consideración que la figura de la garantía y contra-garantía, como se ha señalado en el párrafo que antecede, son figuras que se encuentran vinculadas entre sí, dado que esta última es una figura complementaria de la garantía, por tanto, no se alteraría la sustancia de lo establecido en la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Jalisco, como el Juez de amparo lo estableció en la resolución que aquí se analiza, tomando en consideración que ambas son congruentes y la primera complementa a esta última. Lo anterior es así, pues la Ley de Justicia Administrativa, respecto a las medidas cautelares establece lo siguiente: ‘Artículo 66.’ (transcribe). ‘Artículo 67.’ (transcribe). ‘Artículo 68.’ (transcribe). ‘Artículo 69.’ (transcribe). ‘Artículo 70.’ (transcribe). Por su parte, el C.igo de P.edimientos C.iles para el estado de Jalisco señala: ‘Artículo 254.’ (transcribe). Del análisis comparativo de los preceptos legales señalados con anterioridad, se pone de manifiesto que no se oponen en su contenido los ordenamientos legales en cita, toda vez que si bien es cierto que la Ley de Justicia Administrativa, en el capítulo IX, relativo de las medidas cautelares, antes transcrito, no dispone expresamente los lineamientos para conceder a los quejosos, la fijación de la contra-garantía solicitada, no menos cierto es que la solicitud realizada por los mismos a la autoridad administrativa, no contiene prohibición expresa en la precitada Ley de Justicia Administrativa; en consecuencia, tomando en consideración que el artículo 2o. de la Ley de Justicia antes invocada, dispone que a falta de disposición expresa, y en cuanto no se oponga a lo prescrito en ese ordenamiento, se estará a lo dispuesto por el C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco, el cual, efectivamente, en el mismo capítulo relativo de las medidas cautelares, en su artículo 254, previene los requisitos que deben seguirse para conceder la fijación de la contra-garantía, como medida para evitar la ejecución de la suspensión, que en el caso particular, es de la que goza el actor en el juicio de nulidad **********, tramitado ante la Tercera Sala Unitaria del Tribunal Administrativo del Estado de Jalisco; es evidente que la figura jurídica de la garantía, que consagra el artículo 69 de la Ley de Justicia Administrativa, al establecer: ‘En los casos en que proceda la suspensión, pero que pueda ocasionar daños y perjuicios a terceros, se concederá si el actor otorga garantía bastante para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que con ella se causaren, si no obtiene sentencia favorable en el juicio.’, no se opone, con la disposición del numeral 254 del C.igo de P.edimientos C.iles para el Estado de Jalisco, descrito en líneas que anteceden que en su parte conducente establece: ‘No se llevará a cabo la providencia precautoria o se levantará de plano y bajo responsabilidad del Juez, la que hubiere practicado, si el perjudicado: Consigna el valor u objeto pretendido. Dar caución para responder de lo reclamado, salvo en el caso de que se trate de preservar un derecho que no hacerlo entrañe una vejación o descrédito, o bien, un perjuicio de orden moral.’; pues no es otra cosa que la disposición expresa de la ley, respecto de los requisitos que han de seguirse para conceder, en el caso particular a estudio, a los recurrentes, la fijación de la contra-garantía, para evitar la ejecución de la medida de la suspensión que fue concedida al actor en el antes citado juicio de nulidad por la autoridad administrativa, y toda vez que el artículo 2o. de la Ley de Justicia Administrativa establece la obligación de la aplicación supletoria de la ley procesal civil antes invocada, respecto de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Jalisco, por los razonamientos lógicos y jurídicos expresados con antelación, es procedente que se les fije a los inconformes, por parte de la Tercera Sala Unitaria del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco, el monto de la fianza que deberán exhibir como contra-garantía, para lo cual debe tomar como base los lineamientos establecidos por el C.igo de P.edimientos C.iles para el Estado de Jalisco, en aplicación supletoria a la Ley de Justicia Administrativa. Lo anterior es así, porque si bien es cierto, que la Ley de Justicia Administrativa prevé que cuando se puedan ocasionar daños y perjuicios a terceros, se concederá la suspensión si el actor otorga garantía bastante para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que con ella se causaren, si no obtiene sentencia favorable; no menos lo es que el mismo ordenamiento legal no contiene prohibición expresa de fijación de garantía a dichos terceros (aquí agraviados), de contra-garantía para evitar que se lleve a cabo la providencia precautoria consistente en la suspensión que le fue concedida al actor en el juicio de nulidad, del que emana el acto reclamado en el presente juicio de garantías; lo anterior, porque la supletoriedad del C.igo de P.edimientos C.iles para el Estado de Jalisco, opera por no estar prevista en forma clara en la Ley de Justicia Administrativa, los requisitos que se deben adoptar para fijar el monto de la garantía técnicamente denominada (contra-garantía), por parte de los inconformes, puesto que la contra-garantía de ninguna forma se opone con la garantía como figuras jurídicas, ya que necesariamente, la segunda es accesoria de la primera, pero de ninguna forma contradictoria con ella, siendo por ello que es procedente la aplicación de la supletoriedad que prevé el antes descrito artículo 2o. de la Ley de Justicia Administrativa; aunado a que precisamente la intención de aplicar supletoriamente la ley conducente, es la de solucionar el conflicto que se plantee. Lo antes razonado, tiene armonía con el propio criterio sostenido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mismo que se ha descrito en párrafo precedente en esta resolución, fundamentalmente, porque la suplencia del C.igo de P.edimientos C.iles para el Estado de Jalisco a la Ley de Justicia Administrativa, no sería sólo respecto de la fianza como garantía, que es una institución reglamentada como requisito para la procedencia de la suspensión solicitada por el actor en el juicio de nulidad **********, del que emana el acto reclamado; sino, también en el caso particular a estudio, como lo es la fianza que deberá exhibirse como contra-garantía por los agraviados; a condición de que sea indispensable que ante la falta de regulación de la misma en la Ley de Justicia Administrativa, la Tercera Sala Unitaria del Tribunal Administrativo del Estado de Jalisco, adopte la supletoriedad que prevé el artículo 2o. de la Ley de Justicia Administrativa, para solucionar el conflicto en que se encuentre, respecto de los lineamientos a seguir para fijar el monto de la contra-garantía solicitada por los inconformes y, por la otra, debe atender que conforme con los razonamientos lógicos y jurídicos expresados en los párrafos que anteceden, la institución de la garantía y la contra-garantía no están en contradicción ni entre sí, ni la segunda está en contradicción con el conjunto de normas que contiene la Ley de Justicia Administrativa, cuyas lagunas deben llenarse con el contenido de la ley supletoria aplicable, como en el caso particular lo es el C.igo de P.edimientos C.iles para el Estado de Jalisco, en su artículo 254. Por tanto, si en el caso que nos ocupa al aplicar supletoriamente el C.igo de P.edimientos C.iles para el Estado de Jalisco, no se contrarían las disposiciones contenidas en la ley administrativa, es inconcuso que como se señaló con anterioridad, procede aplicar la supletoriedad que aduce el recurrente. Es oportuno destacar que las partes contendientes en el juicio natural es un particular (terceros perjudicados en el juicio de garantías), que demandaron de las autoridades municipales de Puerto Vallarta, Jalisco, la nulidad de los acuerdos, dictámenes, licencias y permisos de construcción descritos en el juicio de nulidad **********, lo que se traduce en una contienda entre particulares y el Estado, sin embargo, al momento de que se le concedió a la parte actora en el juicio natural la suspensión del acto reclamado (para que no se continuara la obra en construcción del edificio materia de la litis), dicha litis se materializa en un conflicto entre particulares, en tanto que, por una parte, la actora en el juicio natural, su interés se manifiesta para el efecto de que no se continúe con la construcción de la obra y, por otro lado, los terceros perjudicados tienen interés para que se continúe con la misma, quedando fuera de esta controversia el Estado, es decir, las autoridades municipales (parte demandada en el juicio de nulidad), por tratarse de una situación sui géneris. Tiene aplicación a lo antes resuelto, en lo conducente y por analogía, la tesis número P. LXXXI/96, que sostiene el Pleno, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, mayo de 1996, página 43, de la Novena Época, cuyos rubro y texto señalan: ‘ACLARACIÓN OFICIOSA DE SENTENCIA EN MATERIA DE AMPARO. PROCEDE EN APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES, SIEMPRE QUE NO SE ALTERE LA SUSTANCIA DE LO DECIDIDO.’ (se transcribe)."

Derivado del amparo en cita, se emitió la tesis aislada número III.2o.P.9 A, de rubro: "CONTRAGARANTÍA EN EL JUICIO DE NULIDAD. PROCEDE FIJARLA EN TÉRMINOS DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES, EN APLICACIÓN SUPLETORIA DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE JALISCO)."

Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito

Amparo en revisión **********

El citado Tribunal Colegiado sostuvo lo siguiente:

"... De lo expuesto, puede válidamente decirse que, tratándose de las medidas cautelares, la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco contiene una serie de articulados que de manera expresa establece las formalidades esenciales o requisitos a que se contrae la procedencia de la suspensión de los actos o resoluciones demandadas en los juicios de nulidad seguidos ante las Salas del Tribunal de lo Administrativo de esa entidad federativa, inclusive, regula la garantía como condicionante para la efectividad de la medida cautelar, en los casos en que pudieran ocasionarse daños y perjuicios a algún tercero; sin que al respecto, contemple expresamente la contragarantía a favor de los terceros interesados, que pueda dejar sin efectos la providencia precautoria, como a guisa de ejemplo, ocurre en la Ley de Amparo. Por su parte, el artículo 254, fracción II, del C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco, es del tenor literal siguiente: (se transcribe). Como puede observarse, dicha norma legal establece que las providencias precautorias que dicten los Jueces, no se llevarán a cabo o se levantarán, cuando el perjudicado por dicha medida, dé caución para responder de lo reclamado, siempre y cuando no se trate del caso de preservar un derecho que de no hacerlo entrañe una vejación, un descrédito o un perjuicio moral. Sentado lo anterior, de especial relevancia resulta acudir a ciertos aspectos generales que giran en torno a la supletoriedad de leyes, en aras de demostrar el porqué no asiste razón al recurrente en los agravios resumidos, en el sentido de que la indicada disposición legal 254, fracción II, no es aplicable supletoriamente a la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, en lo que ve a la figura jurídica de suspensión del acto impugnado en el sumario contencioso administrativo. De acuerdo con el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, editorial P., México, 1994, el concepto de ley supletoria está referido a la aplicación supletoria o complementaria de una ley respecto de otra. La supletoriedad sólo se aplica para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones en forma tal que se integren con principios generales contenidos en otras leyes. Cuando la referencia de una ley a otra es expresa, debe entenderse que la aplicación de las supletorias se hará en los supuestos no contemplados por la primera ley y que la complementará ante posibles omisiones o para la interpretación de sus disposiciones. La supletoriedad en la legislación es una cuestión de aplicación para dar debida coherencia al sistema jurídico. El mecanismo de supletoriedad se observa generalmente de leyes de contenido especializado con relación a las leyes de contenido general. El carácter supletorio de la ley resulta, en consecuencia, una integración y reenvío de una ley especializada a otros textos legislativos generales que fijen los principios aplicables a la regulación de la ley suplida. La supletoriedad implica un principio de economía e integración legislativa para evitar la reiteración de tales principios por una parte, así como la posibilidad de consagración de los preceptos especiales en la ley suplida. Sin embargo, la figura de la supletoriedad no es absoluta, pues la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos criterios jurisprudenciales y aislados, ha sostenido que la misma opera tratándose de omisiones o vacíos legislativo, las cuales son consultables en el Semanario Judicial de la Federación, Sexta y Séptima Épocas, tomo XXVII, Tercera Parte y tomo 121-126, Primera Parte, páginas 42 y 157, respectivamente, que a la letra dicen: ‘LEYES. APLICACIÓN SUPLETORIA.’ (se transcribe). ‘SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES PROCESALES. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN.’ (se transcribe). Cabe hacer hincapié, que ese criterio fue ampliado por el Máximo Tribunal del País, al establecer la posibilidad de la aplicación supletoria de un ordenamiento legal, no sólo respecto de instituciones contempladas en la ley a suplir, que no estén reglamentadas, o bien, las regule en forma deficiente, sino también en el caso de cuestiones jurídicas no establecidas en tal ley, a condición de que sea indispensable para el juzgador acudir a tal supletoriedad para solucionar el conflicto que se le plantea y de que no esté en contradicción con el conjunto de normas cuyas lagunas debe llenar, sino que sea congruente con los principios contenidos en las mismas. Corrobora lo dicho, la tesis aislada sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, agosto de 1995, página 279, que dice: ‘AMPARO. SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.’ (se transcribe). Conforme a lo anterior, se tiene que los requisitos que deben satisfacerse para estimar procedente la aplicación supletoria de las normas legales, son los siguientes: a) Que el ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente. b) Que la ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que se pretende aplicar supletoriamente, o aun estableciéndolas, no las desarrolle o regule de manera deficiente. c) Que esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir. d) Que las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen de manera específica la institución jurídica de que se trate. En concomitancia con los requisitos que condicionan la aplicación supletoria de las normas, procede examinar si en el caso concreto, es factible la aplicación de la contragarantía que prevé el artículo 254, fracción II, del C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco. El requisito precisado en el inciso a) se encuentra satisfecho porque la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, en su artículo 2o. autoriza la aplicación supletoria del C.igo de P.edimientos C.iles del Estado, cuando en ésta no exista disposición expresa para sustanciar o resolver el juicio de nulidad. El segundo requisito precisado en el inciso b) también está acreditado, dado que la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, como ya quedó asentado en párrafos anteriores, no contempla expresamente la contragarantía a favor de los terceros interesados, que pueda dejar sin efectos la suspensión. En cambio, el tercer y cuarto requisitos precisados en los incisos c) y d), no se satisfacen para estimar viable la aplicación supletoria de mérito, ya que sólo es válido acudir a la figura jurídica de la supletoriedad ante un vacío legislativo en la ley y no derivada del silencio del legislador respecto de situaciones que no tuvo la intención de establecer, a más que de atenderse a la contrafianza señalada en el enjuiciamiento civil estatal, existiría una evidente contradicción con la legislación a suplir, por no haber congruencia entre la finalidad que persigue la garantía y la contragarantía, tal como acontece en la especie. En esas condiciones, es inconcuso que la caución o contragarantía prevista en el artículo 254, fracción II, del C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco, no es susceptible de aplicarse supletoriamente a la normatividad atinente a la suspensión del acto impugnado en el juicio de nulidad, por existir datos o referencias que evidencian plenamente que la intención del legislador no fue en ese sentido. Lo anterior, no sólo se deriva y explica, como se precisó con anterioridad, del texto mismo de las disposiciones relativas a las medidas cautelares previstas en la Ley de Justicia Administrativa, sino que se patentiza en la exposición de motivos del decreto de fecha treinta de junio de mil novecientos noventa y nueve, que en su parte conducente, dice lo siguiente: ‘En la actualidad, si bien la Ley del P.edimiento Administrativo permite a los particulares el acceso a la jurisdicción, es un hecho que, tanto las sentencias dictadas por los tribunales, como uno de los procedimientos importantes en los orígenes de la actual legislación que permitía, en algunos casos, detener los efectos de los actos o resoluciones impugnados, en tanto se dictaba la sentencia de fondo, como lo es la medida precautoria de la suspensión, carecen de la eficacia necesaria para impedir que los daños ocasionados a los particulares por actos ilícitos de las autoridades se tornen irreversibles. ... En cuanto a la suspensión destaca la adopción de dos principios desarrollados por la doctrina europea, recientemente adoptados para nuestro derecho por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los principios fumus boni iuris y perculum in mora, dan a la suspensión categoría de sentencia provisional, al permitir que el tribunal, al resolver sobre la suspensión, pueda hacer una apreciación provisional sobre la legalidad del acto, para determinar así el grado de probabilidad de que la resolución final sea favorable al particular y, con base en ello, restituirle en el goce de su derecho en tanto se dicta la sentencia de fondo. Lo anterior, por el carácter sumarísimo del procedimiento de suspensión, evita que el particular tenga que esperar varios meses para recuperar el derecho violado, con lo cual solía causarse daños irreparables. Con la adopción de los principios antes citados de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, la suspensión del acto o resolución impugnada ya no se limita simplemente a impedir que aquellos sigan produciendo efectos, sino que se trata realmente de una medida cautelar de mayores efectos a los de una simple suspensión, puesto que ahora es posible decretar la suspensión con efectos restitutorios del derecho violado, mismos que anteriormente se reservaban para la sentencia definitiva. A pesar de que la suspensión ya no se limita a su función nominal que es la de suspender los efectos de actos y resoluciones impugnadas, se consideró conveniente preservar el nombre de la medida, dada la familiaridad de nuestra tradición jurídica con dicha institución. Sin embargo, conscientes de que el contenido conceptual de la suspensión resulta más amplio que su nombre, a efecto de clarificar el concepto, al capítulo de la ley en el cual se regula el procedimiento de suspensión se le ha denominado ‘De las medidas cautelares’. Por otra parte, en orden a obtener un mayor grado de respeto, por parte de las autoridades, a los autos que decretan la suspensión, se ha considerado conveniente equiparar la violación del auto de suspensión, para efectos de la pena, al delito de abuso de autoridad, con lo cual se pretende dotar de mayor fuerza a una medida que en el procedimiento actual resulta muchas veces inoperante. ... Con lo anterior se pretende facilitar a los particulares el acceso a la justicia administrativa, aun cuando no tengan su residencia en la sede de

os órganos judiciales de la materia, de manera que, sin necesidad de trasladarse de su lugar de residencia puedan acceder a la suspensión en forma inmediata, cuando el caso lo amerite, para evitar daños irreparables.’. De lo anterior, se obtiene que el legislador local en momento alguno tuvo la intención de establecer la prerrogativa para que los terceros interesados pudieran solicitar se deje sin efectos la providencia precautoria decretada a favor del actor, aun acudiendo supletoriamente al C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco. Lo anterior es así, dado que los motivos expuestos por el ente legislativo, hacen patente que su intención fue legislar en torno a un derecho a favor del actor, con el propósito de detener los efectos de los actos o resoluciones impugnados, en tanto se dicte la sentencia de fondo, a fin de impedir que los daños ocasionados a los particulares se vuelvan irreversibles, pero sin que con el otorgamiento de tal prerrogativa se pasara por alto el que se garantizara el resarcimiento de los daños y perjuicios que se pudieran ocasionar a los terceros interesados, con motivo de la suspensión; sin embargo, no fue intención del cuerpo parlamentario que la providencia precautoria pudiera ser dejada sin efectos, a través del otorgamiento de una contragarantía aun de manera supletoria, pues es claro que su propósito fue impedir el daño irreversible con motivo de los actos de la administración pública. Otro aspecto detonante que revela la inaplicabilidad de la caución de que se trata, estriba en que contraría y es desacorde con la normatividad de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, en virtud de que no guarda congruencia con la naturaleza, principios y bases que rigen la figura de la suspensión, respecto a la garantía que debe otorgarse como requisito de efectividad, si se atiende a las siguientes particularidades: 1) La finalidad de la suspensión de que se trata, como su propio nombre lo indica, es suspender provisionalmente la ejecución del acto o resolución impugnados y de esta manera preservar la materia del juicio y correlativamente evitar que se causen daños irreparables al actor o que, en su caso, se le restituya en el goce de su derecho. Lo anterior se corrobora con la exposición de motivos, en la que se advierte que la intención del legislador con la institución de la suspensión, fue detener los efectos de los actos o resoluciones impugnados, en tanto se dictaba la sentencia de fondo, a fin de impedir que los daños ocasionados a los particulares por actos ilícitos de las autoridades se tornen irreversibles. 2) Ante esa situación, se previó como requisito de efectividad de la suspensión, el otorgamiento de una garantía suficiente para reparar el daño e indemnizar los posibles perjuicios que pudieran causar con la concesión de la medida cautelar, en el evento de que el actor no obtuviera sentencia favorable a sus pretensiones. 3) Por su parte, la contragarantía que se contempla en la fracción II del artículo 254 del C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco, tiene como objeto que no se lleve a cabo la providencia precautoria o que ésta se levante de plano, cuando a quien perjudique su obsequio dé caución para responder de lo reclamado, salvo en el caso de que se trate de preservar un derecho que de no hacerlo entrañe una vejación o descrédito, o bien, un perjuicio de orden moral. En esa tesitura, es incontrovertible que la caución prevista en el artículo 254, fracción II, del mencionado código civil adjetivo, no es acorde con la naturaleza misma de la garantía prevista en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, ya que mientras esta última busca asegurar la reparación del daño e indemnizar los perjuicios que pudieran ocasionarse a terceros con el otorgamiento de la suspensión del acto o resolución impugnada, en el supuesto de que exista fallo adverso a los intereses del actor; en contraste, la contragarantía deja sin efectos la providencia precautoria, siempre que la caución que se otorgue responda respecto de lo reclamado; de ahí que la garantía y contragarantía en comento, no pueden considerarse figuras complementarias entre sí, en virtud del disímil objeto que persiguen cada una de ellas. Por consiguiente, como bien lo dijo el a quo, no resulta válido acudir a la contragarantía que se contempla en el artículo 254, fracción II, del C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco, a fin de dejar sin efectos la suspensión decretada a favor del actor, ya que, como se vio, por un lado, la intención del legislador no fue la de acudir a la contragarantía como cuestión jurídica a suplir en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco y, por otro, porque esa caución contraría las directrices normativas que regulan la garantía, si en cuenta se tiene que esta última, en su caso, garantizaría el monto reclamado a diferencia de la garantía, que se insiste, debe cubrir suficientemente el daño e indemnizar los posibles perjuicios que se pudieran ocasionar con el dictado de una sentencia desfavorable al actor. Es por ello, que no es factible jurídicamente fijar una contragarantía en el juicio de nulidad, con base en el supracitado numeral 254, fracción II, dejar sin efectos la suspensión otorgada al actor, ya que como se ha dicho, que aquélla y la garantía persiguen fines diversos, característica distintiva que refleja la contrariedad e incongruencia existente entre ambas, que por consecuencia impide la aplicación supletoria, en relación con las lagunas inmersas en los artículos 66, 67, 68, 69 y 70; motivo por el cual, en demérito de lo que arguye el actor, no puede considerarse a la garantía y a la contragarantía como complentarias, sino más bien, desligadas una de otra. Estimar lo contrario, sería llegar al extremo de acceder a la incorporación una figura jurídica que además de no haber sido contemplada por el legislador, su objeto es distinto y, por ende, contraventora a la finalidad que persigue la garantía. De ahí que este tribunal federal estima que el vacío legislativo que existe en la suspensión prevista en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, respecto de la contragarantía no puede suplirse al grado de introducir ésta, porque implicaría añadir características a la medida cautelar que contrarían las que fueron contempladas por el legislador, pues no debe perderse de vista que si su intención hubiese sido la de que se aplicara, así lo habría dispuesto. Lo anterior, porque, insístese, la aplicación supletoria de las normas sólo es válida cuando encontrándose contenida en la ley originaria la prestación, el derecho o la institución de que se trate, no obstante, dicha ley no la regule con la amplitud necesaria, es decir, que presente lagunas que puedan subsanarse aplicando las disposiciones que al efecto establece la ley supletoria o, incluso, en el supuesto de cuestiones no establecidas en la ley, a condición de que sea indispensable para el juzgador acudir a la supletoriedad para solucionar el conflicto planteado y de que no esté en contradicción con el conjunto de normas, cuyas lagunas debe llenar, mas no es lógico ni jurídico este proceder para introducir a la ley del acto instituciones ajenas a la misma, que además contraría el sistema normativo propio de la materia que se regula, porque ello equivaldría a integrar a la ley reglas extrañas a las que el legislador ha fijado en específico, como acontece en la Ley de Justicia Administrativa, en que no se previó la posibilidad de dejar sin efectos la suspensión del acto o resolución demandada con el ofrecimiento de una contragarantía. Por ende, si la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco no tiene establecida la figura de la contragarantía y la caución prevista en el C.igo de P.edimientos C.iles jalisciense, específicamente su artículo 254, fracción II, contraviene las bases que regulan la naturaleza y alcances de la garantía, debe deducirse que tal porción normativa, no es dable de aplicarse de manera supletoria, a aquel ordenamiento legal. Así, con el establecimiento de la imposibilidad de aplicar supletoriamente la norma legal referente a la caución de que se ha venido hablando, para dejar sin efectos la suspensión decretada en el juicio de nulidad, de ninguna manera implica un desequilibrio o desigualdad procesal entre las partes contendientes en el sumario, ya que si bien al principio el actor tiene el derecho de obtener la suspensión del acto o resolución impugnadas, reunidos los requisitos legales de procedencia, con la correlativa obligación de exhibir la garantía que cubra el daño e indemnice los perjuicios que pudiera otorgar la suspensión concedida; sin embargo, no es menos exacto, que el legislador sí previó la prerrogativa al tercero interesado, para que en caso de que el accionante no obtenga un fallo favorable a sus pretensiones, aquél pueda hacer efectiva la garantía exigida, tal como lo dispone el artículo 70 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, con lo cual queda evidenciada la inexistencia de la desigualdad alegada por el recurrente, pues la propia ley establece el resarcimiento al interesado, siempre que ocurra tal evento. De lo antes razonado, deriva la inexactitud con que se conduce el discorde al sostener que la supletoriedad de la contragarantía debe operar con base en los principios de las partes en el proceso y el de que a todo derecho corresponde una obligación, pues si el actor tiene la prerrogativa de obtener la providencia precautoria, también debe soportar que ésta sea dejada sin efectos, porque lo verdaderamente importante es que no se actualizan en su totalidad las hipótesis que permiten proceda la supletoriedad de leyes, en razón de que la contragarantía no está prevista en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco y, además, la figura contemplada en la fracción II del artículo 254 del C.igo de P.edimientos C.iles de la misma entidad federativa, contraría las bases que regulan la garantía para el otorgamiento de la suspensión, dado el disímil objeto que persigue en relación con la garantía, pues sólo busca responder de lo reclamado, no así de los daños y perjuicios que con la paralización del acto pudieran ocasionarse. En esa medida, si en opinión del recurrente la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, viola los principios que invoca, dada su omisión de contemplar la contragarantía como lineamiento rector de la suspensión de los actos o resoluciones impugnadas; entonces, resulta claro que está ante un problema de constitucionalidad, que debió atacar en el juicio de amparo biinstancial, no así bajo una perspectiva de legalidad (sin que al respecto se prejuzgue), pues, como ha quedado asentado, lo verdaderamente relevante es que no se actualizan los requisitos para que sea factible el uso supletorio de una figura jurídica; de ahí, que dichos argumentos sean inatendibles por novedosos y, por ende, no susceptibles de analizarse en esta instancia constitucional. Tiene aplicación la tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, página 83, Tomo XIX, febrero de 2004, que dice: ‘AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. SON INATENDIBLES CUANDO EN ELLOS SE ALEGA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA, COMO ARGUMENTO NUEVO DERIVADO DE LA RESOLUCIÓN DEL JUEZ DE DISTRITO.’ (se transcribe)."

Con base en lo expuesto, se arriba a la convicción de que existe contradicción de tesis entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo en Materia Penal y Cuarto en Materia Administrativa, ambos del Tercer Circuito, toda vez que se pronunciaron sobre un mismo tema jurídico consistente en determinar si procede o no la aplicación supletoria del artículo 254, fracción II, del C.igo de P.edimientos C.iles, que regula el instrumento cautelar de la contragarantía (prevista a título de caución), a la Ley de Justicia Administrativa, ambos del Estado de Jalisco, y arribaron a conclusiones divergentes, pues mientras el primero consideró que sí procede dicha aplicación supletoria, el segundo estimó lo contrario.

De esa manera, la contradicción de tesis se centra en decidir si el artículo 254, fracción II, del C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco, que prevé la contragarantía, debe aplicarse supletoriamente a la Ley de Justicia Administrativa de la misma entidad, que no regula ese instrumento cautelar.

CUARTO. Los artículos 1, 2, 3 y del 66 al 70 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco establecen:

"Artículo 1. El juicio en materia administrativa tiene por objeto resolver las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre las autoridades del Estado, las municipales y de los organismos descentralizados de aquellas, con los particulares. Igualmente, de las que surjan entre dos o más entidades públicas de las citadas en el presente artículo.

"P.ede el juicio en materia administrativa en contra de disposiciones normativas de carácter general siempre que no se trate de leyes emanadas del Congreso. En estos casos la demanda deberá interponerse en contra del primer acto de aplicación, ante las salas del Tribunal de lo Administrativo.

"También procede el juicio en materia administrativa en cualquier otro caso que expresamente determinen las leyes."

"Artículo 2. Los juicios que se promuevan con fundamento en lo dispuesto por el artículo precedente, se sustanciarán y resolverán con arreglo al procedimiento que determina esta ley.

"A falta de disposición expresa, y en cuanto no se oponga a lo prescrito en este ordenamiento, se estará a lo dispuesto por el C.igo de P.edimientos C.iles del Estado."

"Artículo 3. Son parte en el juicio administrativo:

"I. El actor;

"II. El demandado. Tendrá ese carácter:

"a) La autoridad que dicte u ordene, ejecute o trate de ejecutar la resolución o tramite el procedimiento impugnado o la que la sustituya legalmente;

"b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación, extinción o nulidad pide la autoridad administrativa; y

"III. El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.

"Quien tenga interés jurídico en la anulación de un acto favorable a un particular también podrá presentarse en el juicio como coadyuvante de las autoridades administrativas, sin que por ello se le prive de la legitimación para ejercer la acción por sí mismo."

"Artículo 66. La suspensión de la resolución o del acto administrativo, podrá concederse de oficio, en el mismo auto en que admita la demanda, cuando el acto o resolución impugnado, de llegar a consumarse, dificultaría restituir al particular en el goce de su derecho. El auto que decrete la suspensión debe notificarse sin demora a la autoridad demandada, para su cumplimiento."

"Artículo 67. Además de los casos a que alude el artículo anterior, la suspensión se decretará cuando concurran los siguientes requisitos:

"I. Que lo solicite el particular actor;

"II. Que el solicitante demuestre su interés jurídico; y

"III. Que, de concederse la suspensión, no se siga perjuicio a un evidente interés social o se contravengan disposiciones de orden público.

"Se considerará, entre otros casos, que sí se siguen tales perjuicios o se realizan tales contravenciones cuando, de concederse la suspensión: se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción o el comercio de drogas enervantes; se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos, o el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bienes de consumo necesario; se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el estado, o la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenen a la persona.

"IV. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al particular con la ejecución del acto.

"La Sala resolverá sobre la suspensión dentro de los tres días siguientes a que hubiere sido solicitada la medida; si concede la suspensión, procurará fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y dictará las medidas pertinentes para conservar la materia del juicio y evitar que se causen daños irreparables para el actor o, en su caso para restituir al actor en el goce de su derecho, hasta en tanto no cause estado la sentencia definitiva."

"Artículo 68. La Sala, sin dejar de observar los requisitos previstos en el artículo anterior, podrá hacer una apreciación, de carácter provisional, sobre la legalidad del acto o resolución impugnada de manera que, para conceder la suspensión, bastará la comprobación de la apariencia del derecho que reclama el particular actor, de modo tal que sea posible anticipar, que en la sentencia definitiva declarará procedente la acción intentada, además del peligro que la demora en la resolución definitiva del juicio podría ocasionar para la preservación del derecho que motivó la demanda.

"El análisis a que se alude en el párrafo anterior debe realizarse sin prejuzgar sobre la certeza del derecho y, en consecuencia, la resolución dictada para otorgar la suspensión, no tendrá efecto alguno sobre la sentencia de fondo."

"Artículo 69. Tratándose de créditos fiscales podrá suspenderse su ejecución, pero tal suspensión sólo surtirá efectos si, quien la solicita, garantiza su importe ante la Secretaría de Finanzas del Estado cuando el crédito fuere Estatal, o ante la Tesorería del Municipio que corresponda, si se tratare de un crédito municipal.

"La garantía a que alude el párrafo que antecede no se exigirá cuando se trate de sumas que, a juicio de la Sala, excedan las posibilidades de quien deba prestarla, o cuando se trate de persona distinta del obligado directamente al pago, caso en el cual podrá garantizarse el crédito en cualquiera de las formas permitidas por la legislación fiscal aplicable.

"En los casos en que proceda la suspensión, pero que pueda ocasionar daños y perjuicios a terceros, se concederá si el actor otorga garantía bastante para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que con ella se causaren, si no obtiene sentencia favorable en el juicio."

"Artículo 70. Para hacer efectivas las garantías otorgadas con motivo de la suspensión, el interesado deberá solicitarlo, dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la sentencia, ante la Sala, quien dará vista a las demás partes por un término de cinco días, y citará a una audiencia de pruebas y alegatos, dentro de los cinco días siguientes, en la que se dictará la sentencia que corresponda."

Conforme a las disposiciones reproducidas, el juicio en materia administrativa tiene por objeto resolver, entre otras, las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre las autoridades del Estado, las municipales y de los organismos descentralizados de aquéllas con los particulares, y que son parte en ese juicio el actor, el demandado (la autoridad que dicte u ordene, ejecute y trate de ejecutar la resolución o tramite el procedimiento impugnado o la que la sustituya legalmente, y el particular a quien favorezca la resolución impugnada) y el tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.

El C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco es supletorio de la Ley de Justicia Administrativa de la misma entidad, mientras no se oponga a lo previsto en ésta.

Asimismo, las citadas disposiciones legales contemplan la institución de la suspensión de la resolución o del acto administrativo, la cual podrá concederse de oficio cuando de consumarse dichos actos pudiera dificultarse restituir al particular en el goce de su derecho, o a petición de parte, previa satisfacción de los siguientes requisitos: I. Que la solicite el particular actor; II. Que el solicitante demuestre su interés jurídico; III. Que con su concesión no se perjudique el interés social ni se contravengan disposiciones de orden púbico; IV. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al particular con la ejecución del acto.

En los casos en que la suspensión pueda ocasionar daños y perjuicios a terceros se concederá si el actor otorga garantía bastante para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que con ella se causaren si no obtiene sentencia favorable en el juicio.

En relación con las medidas cautelares, esta Segunda Sala, al resolver por unanimidad de votos en sesión de veintiocho de abril de dos mil seis la contradicción de tesis 53/2006-SS, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero del Décimo Quinto Circuito y Segundo del Décimo Primer Circuito, determinó, en lo conducente, lo siguiente:

"... En principio, debe destacarse que las medidas cautelares, conocidas también como providencias o medidas precautorias, son los instrumentos que el juzgador puede decretar, a solicitud de las partes o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un daño grave irreparable a las mismas partes o a la sociedad con motivo de la tramitación de un proceso.

"El lapso relativamente prolongado que el proceso tarda hasta la resolución definitiva de la controversia, hace indispensable la utilización de medidas precautorias, a fin de evitar que la sentencia de fondo sea inútil o ilusoria y, por el contrario, tal decisión tenga eficacia práctica.

"Las medidas referidas pueden adoptarse con anterioridad a la iniciación del proceso y durante su tramitación, hasta en tanto se dicte sentencia firme que le ponga fin, o bien, hasta que el juicio termine definitivamente por diversa causa.

"Para el procesalista P.C., la providencia cautelar nace de la relación entre dos términos: por una parte, de la necesidad de que, para ser prácticamente eficaz, se dicte sin retardo y, por otra, de la falta de aptitud del proceso ordinario para crear, sin retardo, la providencia definitiva. El tratadista citado define a la providencia cautelar como la ‘anticipación previsoria de ciertos efectos de la providencia definitiva, encaminada a prevenir el daño que podría derivar el retardo de la misma’ (Introducción al Estudio Sistemático de las Providencias Cautelares, Bibliográfica Argentina, 1945, página 45).

"En opinión de H.B.S., la medida cautelar no busca la posibilidad de hacer efectiva una sentencia cuyo contenido se ignora cuando aquélla se dicta, sino que ‘busca evitar que no se pueda hacer efectiva por ciertas razones o hechos que la medida elimina. No busca ejecutar la condena, sino que tiende a eliminar un obstáculo, cierto o presunto, para hacerla efectiva’ (Derecho P.esal, Vol. IV, México, C.E. y D., 1970, página 293)."

P.C., en su obra denominada "Introducción al Estudio Sistemático de las Providencias Cautelares", página setenta y cuatro, explica las cauciones en los siguientes términos:

"... 16. d) Merecen ser tratadas como cuarto grupo aquellas providencias cuya denominación revela típicamente la finalidad cautelar, que consiste en la imposición por parte del Juez de una caución, la prestación de la cual se ordena al interesado como condición para obtener una ulterior providencia judicial.

"En numerosos casos, el poder que tiene el Juez de emanar una providencia con naturaleza de declaración de certeza con predominante función ejecutiva (arts. 102 y 363, n. 1 del C.. de P.. C.., 324 del C.. de Com.), o bien naturaleza cautelar (arts. 363, ns. 2-9, 928 y 940 del C.. de P.. C..), o en general, con carácter de urgencia (art. 182 del C.. de P.. C..), va acompañado del poder de condicionar su ejecutabilidad a la prestación de una garantía o bien del depósito, establecido a cargo de aquel a quien la providencia provisoria favorece, de una cierta suma de dinero o de títulos (arts. 329-331 del C.. de P.. C..). Tales cauciones, que para distinguirlas de las contractuales y legales se denominan judiciales, funcionan como aseguramiento preventivo del eventual derecho al resarcimiento de los daños, que podrá surgir si en el juicio definitivo la medida provisoria es revocada, a favor de aquel contra quien ha sido ejecutada garantía del resarcimiento de los daños, para el caso en que el secuestro fuese declarado injusto dice el art. 928 del C.. de P.. C..: se trata, pues, en sustancia, de una medida cautelar dirigida a asegurar la ejecución forzada de un crédito en dinero (derecho al resarcimiento de los daños), la cual, cuando la caución se constituye mediante depósito de valores, equivale al secuestro conservativo de los mismos en garantía de un crédito eventual. Pero si bien bajo este punto de vista las cauciones podrían quedar incluidas en el segundo grupo, es conveniente clasificarlas aparte en virtud de su especialísima característica de estar destinadas a funcionar como cautelas contra el peligro derivado de la ejecución de una providencia judicial, la cual a su vez puede ser (como se ha visto más arriba al enumerar los artículos) una providencia cautelar dirigida a prevenir el peligro derivado del retardo de la providencia principal. Aquí la caución funciona, pues, en calidad de cautela de la cautela, o, como se ha dicho autorizadamente, de contracautela: mientras la providencia cautelar sirve para prevenir los daños que podrían nacer del retardo de la providencia principal, y sacrifica a tal objeto, en vista de la urgencia, las exigencias de la justicia a las de la celeridad, la caución que se acompaña a la providencia cautelar sirve para asegurar el resarcimiento de los daños que podrían causarse a la contraparte por la excesiva celeridad de la providencia cautelar, y de este modo restablece el equilibrio entre las dos exigencias discordantes.

"También aquí existe una relación de instrumentalidad entre la providencia que ordena la caución y la providencia provisoria que la acompaña: e incluso la relación de instrumentalidad existe también, mediatamente y, por decirlo así, en segundo grado, con la ulterior providencia principal. Con respecto a la providencia provisoria a que acompaña, la caución tiene carácter instrumental negativo, en cuanto le impide perjudicar, o sea, para decirlo con mayor precisión, ofrece anticipadamente los medios, casi diríamos el contraveneno, para remediar eficazmente el daño que pueda derivar de su injusticia con respecto a la providencia principal, a la que está reservado el decidir si la providencia provisoria es injusta, la caución tiene carácter instrumental positivo, en cuanto asegura preventivamente la realización práctica del derecho al resarcimiento de los daños que encontrará su título en la providencia principal, cuando ésta haya revocado por injusta la provisoria.

"Resulta que, en este mecanismo de tres providencias coordinadas, en el que la caución funciona como instrumento cautelar, que a su vez es instrumento para prevenir los daños derivables del retardo de la providencia principal, se presentan, a restablecer la igualdad entre las partes, dos medidas cautelares orientadas en distintas direcciones: si el secuestro conservativo funciona a favor del llamado acreedor, la caución que lo acompaña funciona a favor del pretendido deudor, su adversario."

Deriva de lo expuesto que la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco prevé la institución de las medidas precautorias para conservar la materia del juicio y evitar que se causen daños irreparables para el actor derivados de la demora en el dictado de la sentencia definitiva, y establece como requisito de procedencia de dichas medidas el otorgamiento de garantía para asegurar la reparación del daño y la indemnización de los perjuicios que con su concesión pudieran ocasionarse a terceros.

Sin embargo, la mencionada ley no contempla el derecho del afectado por la providencia precautoria de otorgar, a su vez, caución o garantía para evitar que dicha medida produzca sus efectos o deje de producirlos.

Por otra parte, el C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco, en su artículo 254, fracción II, dispone:

"Artículo 254. No se llevará a cabo la providencia precautoria, o se levantará de plano y bajo responsabilidad del Juez, la que hubiere practicado, si el perjudicado:

"...

"II. Da caución para responder de lo reclamado, salvo en el caso de que se trate de preservar un derecho que de no hacerlo entrañe una vejación o descrédito o bien un perjuicio de orden moral."

De acuerdo con esta disposición, la providencia precautoria no se llevará a cabo si el perjudicado otorga caución para responder de lo reclamado.

Ahora, a fin de determinar si esta disposición legal es aplicable supletoriamente a la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, es conveniente puntualizar que esta Segunda Sala, al resolver la contradicción de tesis 389/2009, determinó que para que opere la supletoriedad de una ley respecto de otra deben concurrir los siguientes requisitos:

a) Que el ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos;

b) Que la ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente, o aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule de manera deficiente;

c) Que esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y,

d) Que las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.

De dicho criterio derivó la tesis aislada siguiente:

"SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE. La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones en forma que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) el ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) la ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule de manera deficiente; c) esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate."(1)

Ahora, el requisito precisado en el inciso a) se encuentra satisfecho si se toma en cuenta que la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco establece expresamente, en su artículo 2o., la posibilidad de ser suplida por el C.igo de P.edimientos C.iles de la misma entidad.

De igual manera, se cumplen los requisitos a que se refieren los incisos b) y c), en virtud de que la ley a suplir -Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco- aun cuando regula la institución de las medidas cautelares de que podrá valerse el actor en el juicio administrativo para preservar la materia del litigio, así como el instrumento cautelar de la garantía para responder por los daños y perjuicios que podrían ocasionarse a la contraparte con el otorgamiento de la suspensión, no contempla el derecho del afectado para otorgar caución o garantía para evitar que esa medida precautoria produzca sus efectos o los continúe produciendo, de ahí que existe en la citada ley administrativa un vacío legislativo susceptible de ser llenado por la ley supletoria.

En cuanto al último de los requisitos señalados precisado en el inciso d), no se satisface, pues si bien el artículo 254, fracción II, del C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco establece la posibilidad de que el perjudicado por la providencia precautoria otorgue contragarantía -prevista a título de caución- para que dicha medida no se lleve a cabo, no procede su aplicación supletoria para colmar el vacío de la Ley de Justicia Administrativa de la misma entidad, en cuanto a la falta de ese instrumento cautelar, ya que la garantía que regula la citada ley administrativa no es congruente con la contragarantía prevista en el código procedimental señalado, porque mientras la primera debe ser bastante para reparar los daños e indemnizar de los perjuicios que se causaren a terceros con el otorgamiento de la suspensión, la contragarantía no tiene ese fin preventivo, porque únicamente responde de lo reclamado, de ahí que de acogerse la contragarantía mencionada para llenar ese vacío legislativo se propiciaría un evidente desequilibrio procesal entre las partes, porque la afectada por la paralización de la medida cautelar quedaría en franca desventaja frente a quien resultó perjudicado con su concesión.

En efecto, como ya se destacó, de conformidad con el artículo 69, último párrafo, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, cuando con la suspensión se puedan ocasionar daños y perjuicios a terceros se concederá si el actor otorga garantía bastante para reparar el daño e indemnizar de los perjuicios que con ella se causaren si no obtiene sentencia favorable en el juicio.

Los conceptos "daño" y "perjuicio" los define M.B.S., en su obra intitulada "Teoría General de las Obligaciones"(2) en los siguientes términos:

"Se entiende por daño la pérdida o menoscabo que el contratante haya sufrido en su patrimonio por la falta de cumplimiento de la obligación ... o en otros términos ‘Se entiende por daño la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta de cumplimiento de una obligación.’. ‘Se reputa perjuicio la privación de cualquiera ganancia lícita, que debiera haberse obtenido con el cumplimiento de la obligación.’. Ejemplo: ‘Un empresario de fiestas públicas trata con un cantante para que venga a dar un concierto; el artista falta a su palabra y el concierto no puede tener lugar. La indemnización de los daños y perjuicios debidos al empresario comprenderá: a) desde luego la indemnización de los gastos de toda clase que ha hecho con plena pérdida, gastos de arrendamiento de la sala, anuncios en carteles, publicaciones en los periódicos: es el damnum emergens; b) después, la indemnización del beneficio que el empresario habría realizado probablemente por el precio de las localidades, deducidos los gastos: es el lucrum cessans. Si la indemnización de los daños y perjuicios no pudiera comprender estos dos elementos, no alcanzaría su fin que es colocar al acreedor en la misma situación que si la obligación hubiera sido ejecutada."

Sobre la misma temática, el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México(3) señala:

"... La reparación del daño tiende primordialmente a colocar a la persona lesionada en la situación que disfrutaba antes de que se produjera el hecho lesivo. Por lo tanto, la norma jurídica ordena que aquella situación que fue perturbada, sea restablecida mediante la restitución si el daño se produjo por sustracción o despojo de un bien o por medio de la reparación de la cosa si ha sido destruida o ha desaparecido. Sólo cuando la reparación o la restitución no son posibles o cuando se trata de una lesión corporal o moral (el daño moral no es reparable propiamente), la obligación se cubre por medio del pago de una indemnización en numerario, con el que se satisface el daño material o moral causado a la víctima. Ya no se trata entonces de restituir o de reparar, sino de resarcir a través de una indemnización en numerario con el que se satisface el daño material o moral causado a la víctima. ... la distinción entre daño y perjuicio llevó a los glosadores a distinguir entre el daño emergente y el lucro cesante. El primero, el daño o menoscabo patrimonial, en estricto sentido es objeto de reparación propiamente dicha y, el segundo, el perjuicio, que aludía a la falta de ganancia lícita que debía haber obtenido el acreedor, es materia de indemnización ..."

En ese tenor, al establecer el artículo 69, último párrafo, de la citada Ley de Justicia Administrativa que la garantía que debe otorgar el actor en el juicio contencioso administrativo debe ser bastante para reparar el daño e indemnizar de los perjuicios que con el otorgamiento de la suspensión pudiera ocasionarse a terceros, ello implica que ese instituto cautelar debe responder tanto de la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio del tercero como de las ganancias lícitas que aquéllos dejen de percibir con motivo del otorgamiento de la suspensión.

En cambio, la caución que prevé el artículo 254, fracción II, del C.igo de P.edimientos C.iles del Estado de Jalisco, que podrá otorgar el perjudicado para que no se lleve a cabo la providencia precautoria, sólo debe responder de lo reclamado, por disposición expresa del propio precepto, esto es, del valor económico de la prestación demandada, sin que incluya conceptos distintos a éste, como el daño patrimonial sufrido por la actora ni las ganancias lícitas que ésta hubiera dejado de percibir con motivo del acto impugnado.

Así, de admitirse la aplicación supletoria de la institución de la contragarantía, prevista en el citado artículo 254, fracción II, del citado código adjetivo, para llenar el vacío de la Ley de Justicia Administrativa de la mencionada entidad, se rompería con el equilibrio procesal de las partes en el proceso contencioso administrativo, porque a la parte actora se le estaría exigiendo una caución mayor para el otorgamiento de la suspensión del acto impugnado que la que debe cubrir el afectado por la medida precautoria para que ésta no se lleve a cabo.

Consecuentemente, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el siguiente criterio:

-La citada disposición legal, que establece la posibilidad de que el perjudicado por la providencia precautoria otorgue contragarantía, para que dicha medida no se lleve a cabo, no es aplicable para colmar la falta de inclusión de ese instrumento cautelar en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, ya que la supletoriedad de una ley respecto de otra no procede cuando sus disposiciones se contrarían, como sucede con la contragarantía prevista -a título de caución- en el C.igo de P.edimientos C.iles de la entidad que opera de manera distinta a la garantía regulada por el artículo 69 de la citada ley administrativa, ya que la primera sólo responde de lo reclamado sin abarcar los daños y perjuicios que pudieran ocasionarse al actor con la paralización de la medida cautelar, mientras que la segunda debe ser bastante para reparar los daños e indemnizar de los perjuicios que se causaren a terceros con el otorgamiento de la suspensión; de ahí que, de acogerse la contragarantía para llenar el vacío legislativo, se propiciaría un evidente desequilibrio procesal entre las partes, porque la afectada por el entorpecimiento de la providencia cautelar quedaría en franca desventaja frente a quien resultó perjudicado con su concesión.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, en los términos de la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes, envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora M.M.B.L.R. y de los señores Ministros S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A..

En términos de lo previsto en los artículos 8, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

__________________

1. Tesis 2a. XVIII/2010, publicada en la página 1054, Tomo XXXI, marzo de 2010, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Segunda Sala, Novena Época.

2. Editorial P., México 2000, 17a. edición, página 457.

3. Editorial P., México 1994, Séptima Edición, página 1679.