Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Voto minoritario que formulan el M.J.F.F.G.S. y la Ministra M.B.L.R. en la contradicción de tesis 61/2011.

En sesión pública de veintidós de junio de dos mil once, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos, determinó que no obstante que el artículo 123, fracción XIII, apartado B, no establece los conceptos que debe comprender la indemnización ahí prevista, ni precisa lo que debe entenderse por las "demás prestaciones" a que tenga derecho el afectado por el cese injustificado, no puede válidamente aplicarse, ni aun por analogía, la Ley Federal del Trabajo.

Ahora bien, para comprender las razones de disenso de quienes firmamos este voto de minoría con el resto del criterio adoptado en la resolución mayoritaria, es necesario tener presente, en primer término, la evolución que ha tenido el artículo 123 constitucional, puesto que en dichos términos será posible desentrañar la verdadera interpretación de dicho numeral, en su apartado B, fracción XIII, y así establecer los parámetros a que deberá circunscribirse el pago de la indemnización a favor de los miembros de las instituciones policiales cuando, mediante resolución firme, se determine que existió una separación injustificada del cargo que venía desempeñando el servidor público de mérito.

Bajo ese contexto, el texto original del artículo 123 constitucional no contenía división alguna en los apartados que al día de hoy rigen el ámbito laboral dentro de nuestro sistema jurídico, es decir, que no se hacía distinción alguna entre los trabajadores al servicio de particulares o al servicio de los gobiernos, constituyéndose así un principio de igualdad en las condiciones que regirían toda relación de trabajo; empero, la condición de servidor en la función pública se mantuvo bajo los lineamientos de naturaleza administrativa, hasta la reforma a la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de diciembre de mil novecientos sesenta.

La exposición de motivos que medió a la referida reforma constitucional, esencialmente, sostuvo:

• Que si bien es cierto que la relación jurídica que une a los trabajadores en general con sus respectivos patrones, es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores públicos con el Estado, también lo es que el trabajo no es una simple mercancía, sino que forma parte esencial de la dignidad del hombre, de ahí que deba ser siempre legalmente tutelado y promover para los servidores públicos las garantías sociales contenidas en el artículo 123 constitucional.

• Que la adición del apartado B comprende la enumeración de los derechos de los trabajadores y consagra las bases mínimas de previsión social que aseguren, en lo posible, tanto su tranquilidad y bienestar personal, como los de sus familiares: jornada máxima, descansos semanales, vacaciones, salarios, permanencia en el trabajo, sistema de escalafón para los ascensos, derecho para asociarse, uso del derecho de huelga, protección en caso de accidentes y enfermedades, así profesionales como no profesionales, jubilación, protección en caso de invalidez, vejez y muerte, centros vacacionales y de recuperación, habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, así como las medidas protectoras indispensables para las mujeres durante el periodo de la gestación, en el alumbramiento y durante la lactancia.

Así, el objeto de la reforma constitucional de mil novecientos sesenta se resume en brindar una debida protección a los trabajadores al servicio del Estado, es decir, con independencia de la calidad jurídica del patrón -particular o Estado- se buscaba establecer una base de defensa a los derechos humanos laborales protegidos por el texto original del artículo 123 de la Constitución Federal.(1)

Por su parte, los dictámenes de la Cámara de Senadores y de Diputados publicadas el diez y veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve, respectivamente, determinaron que eran justificadas las adiciones al artículo 123 materia de la iniciativa, puesto que se enriquecen las garantías sociales que la propia Carta Magna consagra y se elevan en esa misma categoría jurídica, disposiciones que tienden a garantizar el respeto de los derechos inherentes a los servidores del Estado, limitando al poder público en sus relaciones con ellos; asimismo, se procura el mejoramiento del nivel de vida de los trabajadores y sus familiares al adoptar bases mínimas de seguridad social.

Con fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una nueva reforma al artículo 123 constitucional, a fin de expresar claramente en el primer párrafo de dicho precepto, que el trabajo es un derecho fundamental protegido y garantizado por la propia Constitución, y su propósito es constituir un sistema normativo que organice y vele por "la actividad productiva del hombre que vive de su trabajo, con independencia del vínculo jurídico que lo subordine necesariamente a la figura de un patrón determinado, pues no puede desconocerse, en una sociedad de economía mixta, que el hombre de trabajo, en tanto cuenta solamente con su propia actividad como medio para subsistir, aunque no esté subordinado a un patrón, siempre lo estará al imperio de la economía.",(2) es decir, con la reforma de mérito se eleva a nivel constitucional una garantía no de índole individual, sino social, puesto que es obligación del Estado y de la misma sociedad, configurar las condiciones óptimas en el desarrollo del empleo.

El ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, es publicada en el Diario Oficial de la Federación una nueva reforma constitucional, cuya exposición de motivos que rigió la modificación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, en lo esencial, dispuso:

• Que es indispensable establecer un marco constitucional que permita, por una parte, cumplir con el objeto de los sistemas de carrera de las instituciones de seguridad pública y, por la otra, contar con los mecanismos necesarios para remover libremente a aquellos servidores públicos que no cumplan con los requisitos de permanencia que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en el cargo.

• Que en la legislación secundaria habrán de mantenerse, por una parte, las ventajas que ofrecen los sistemas de carrera en lo relativo a la selección, ingreso, formación, capacitación, profesionalización, desarrollo, actualización, promoción, reconocimiento y separación de los miembros de las instituciones de seguridad pública y policiales y, por la otra, regular la libre remoción de quienes hubieran dejado de cumplir con requisitos de permanencia para el servicio.

• Que de conformidad con la interpretación que ha realizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es necesario reformar el párrafo primero de la fracción XIII del artículo 123 constitucional, a fin de precisar que los miembros del Ministerio Público y los de la policía que los auxilia, son parte de las instituciones de seguridad pública y se rigen por sus propias leyes especiales.

• Que se propone la adición de un último párrafo a la fracción XIII del apartado B del multicitado precepto constitucional, con el objeto de permitir la libre remoción del cargo de aquellos miembros de las instituciones de seguridad pública e instituciones policiales que no cumplan con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del cese señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que, en ningún caso, proceda reinstalación o restitución de la plaza, cargo o comisión, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa utilizado para combatir el acto.

• Que con la propuesta de reforma no se pretende eliminar los beneficios de la carrera judicial (sic), puesto que los buenos elementos de las instituciones policiales y de seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan hacer una carrera profesional, digna y reconocida por la sociedad; sin embargo, estos sistemas deben también permitir a las autoridades separar oportunamente a los elementos que abusen de su posición y corrompan las instituciones.

Posteriormente, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, se modificó el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, a fin de quedar en los siguientes términos:

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social. ..."

La motivación que precedió a la citada reforma se fundamentó en los principios contenidos en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, publicados en la Gaceta Parlamentaria el once de diciembre de dos mil siete, mismos que fueron adoptados y reproducidos en el dictamen de la Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; de Gobernación; de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, de trece de diciembre de la propia anualidad y que, en lo esencial, establecen:

- Que como servidores públicos, los miembros de las instituciones policiales, de procuración de justicia y de investigación de delitos, se rigen por los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones.

- Que ante los principios que rigen su labor, es medida necesaria la separación o remoción de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios de su cargo, cuando incumplan con las leyes que establezcan las reglas de permanencia o incurran en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, sin que en ningún supuesto proceda la reinstalación o reincorporación.

- Que aun cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación y lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una resolución de fondo, el Estado no concederá la reinstalación, sino un resarcimiento mediante indemnización.

- Que se incluyó en dicho régimen especial a los agentes del Ministerio Público y peritos, en la medida que son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño en los principios de profesionalismo, ética y eficiencia.

- Que como medida de combate a la corrupción, la reforma es contundente al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o falta grave prevista en sus ordenamientos disciplinarios o laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e impartición de justicia.

- Que la reforma propicia un sano equilibrio entre la necesidad de mantener un servicio de carrera y el imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración de los elementos que se apartan de los principios de ética y ensucian y dañan a las instituciones.

- Que se retoma como prioridad elevar el nivel de calidad de vida de los agentes del Ministerio Público, miembros de corporaciones policiales y peritos, así como de sus familias y dependientes, mediante sistemas complementarios de seguridad social que podrán establecer las autoridades competentes.

Como se advierte, con la reforma al artículo 123 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho -texto actual-, el legislador estableció como regla absoluta la separación a su cargo de los agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales en caso de que no cumplan con los requisitos de permanencia o incurran en responsabilidad administrativa, sin que en ningún caso proceda la reinstalación o reincorporación del sujeto al servicio, puesto que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado.(3)

Empero, se previó la figura de la indemnización en el supuesto que mediante sentencia firme dictada por autoridad judicial competente, se resolviera que el cese o baja del servidor público no se sustentó en causa justificada, sin que ello obligue al Estado a reincorporar o reinstalar al afectado al puesto que desempeñaba.

Aunado a lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado, a lo largo de las reformas constitucionales reseñadas con anterioridad, diversos criterios tendentes a desentrañar el sentido jurídico del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal.

En dichos términos, este Alto Tribunal ha sostenido reiteradamente que, mediante la reforma al multicitado precepto constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación en mil novecientos sesenta, la relación del Estado con sus servidores públicos se transformó y reconoció como un nexo de naturaleza laboral; empero, el propio numeral excluyó en su apartado B, fracción XIII, a ciertos servidores públicos cuyo vínculo con el Estado se mantendría bajo un régimen jurídico de carácter estrictamente administrativo, y serían las leyes especiales en la misma materia las que determinarían las condiciones en las que se desarrollaría la función pública de mérito;(4) por tanto, la existencia de normas jurídicas que califiquen de laboral la relación que media entre el Estado y los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, es una evidente contravención a lo señalado en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.(5)

Asimismo, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que de conformidad con el espíritu de la adición del tercer párrafo a la fracción XIII del artículo 123, apartado B, constitucional, mediante decreto publicado oficialmente el ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, tendente a depurar y profesionalizar a los miembros de los cuerpos policíacos, se instruyó la posible separación o remoción del cargo al servidor público que no cumpliera con los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser reinstalado y sólo al pago de una indemnización, circunstancia que implica una distinción excepcional de las garantías sociales entre los trabajadores que se rigen por el apartado A de los que se rigen por el apartado B, sin que ello conlleve en sí mismo una arbitrariedad o cláusula abierta para el Estado, puesto que en la propia Constitución se fijan parámetros o condiciones que garanticen el bienestar personal del servidor público.(6)

Por otra parte, se ha establecido mediante criterio jurisprudencial que los nombramientos a cargos públicos como los señalados por la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional derivan propiamente de un acto administrativo por virtud del cual el administrado acepta las atribuciones que el cargo circunscribe y, a su vez, dicho acto está condicionado en su validez y respectivos efectos a la satisfacción de los requisitos legales que la normatividad especial establezca para el desempeño de las funciones propias del servicio.(7)

Ello derivaba consecuentemente en la afirmación de que las relaciones que se entablan con el Estado, bajo las condiciones indicadas, al no tener una naturaleza estrictamente laboral, no sean base de protección constitucional en cuanto a la estabilidad en el empleo y de la inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo,(8) ni sean susceptibles de un análisis a la luz de la garantía de irretroactividad de la ley contenida en el artículo 14 constitucional, puesto que en la hipótesis de mérito, no puede el servidor público invocar derechos adquiridos, en tanto que el "acto condición" se caracteriza por regir sobre la obligación de cumplimiento de los requisitos de profesionalización circunscritos en las leyes vigentes, y la permanencia engloba situaciones y acontecimientos que sólo se presentan en tiempo futuro, pues denota una acción o estado de cosas posteriores, es decir, esa permanencia es una expectativa de derecho, cuya concretización está limitada -condicionada- por la satisfacción de los requisitos que, en términos de la legislación aplicable, son imprescindibles para el desarrollo de la función pública.(9)

En consecuencia, a partir de la reforma al artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, la prohibición de otorgar la reinstalación al servidor público dentro de alguna de las funciones señaladas en el propio precepto jurídico, es absoluta, puesto que al privilegiarse el interés general ante el individual del servidor público por razones de combate a la corrupción e inseguridad, se proscribió toda estabilidad o permanencia en el cargo, dejando sólo a favor del administrado el derecho al pago de una indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho en términos de la legislación aplicable, en caso de que, mediante sentencia firme del órgano jurisdiccional competente, se declarara que no existió causa justificada para la remoción.(10)

Bajo esa tesitura, los Tribunales Colegiados contendientes resolvieron que no procedía la reinstalación o reincorporación del quejoso al puesto que venía desempeñando de conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional; sin embargo, respecto a la fijación de la indemnización correspondiente que el Estado debía de cubrirle en razón de no existir causa justificada para su separación del cargo, no fueron coincidentes en sus consideraciones, puesto que mientras el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región resolvió que al no existir en la ley especial -Ley de Seguridad Pública Preventiva del Estado de México y el reglamento respectivo- normas que delimiten o marquen la pauta para el establecimiento del monto que corresponde a tal concepto, eran aplicables supletoriamente los numerales 49 y 50 de la Ley Federal del Trabajo, que prevén el pago de veinte días de salario por cada año de servicio; el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito determinó que la supletoriedad de los ordenamientos de carácter laboral a la litis planteada era improcedente, en virtud del régimen de exclusión contenido en el propio precepto constitucional y la naturaleza administrativa de la relación entre el servidor público quejoso y la entidad federativa respectiva.

Ahora bien, como se ha manifestado reiteradamente, la relación que sostiene el Estado con los miembros de las instituciones policiales es de naturaleza administrativa y, por tanto, dicho vínculo será regulado por las leyes especiales que para el efecto se emitan, es decir, mediante normas secundarias de carácter administrativo, se establecerán los lineamientos que regirán el servicio de mérito entre los servidores públicos y la Federación, los Estados, Municipios o el Distrito Federal, mismos que podrán traducirse en los requisitos de ingreso, permanencia, causales de remoción, entre otros aspectos, y principios que regirán el servicio.

Por su parte, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal establece que: "Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. ...", es decir, el aludido precepto constitucional proscribe el derecho de estabilidad en el cargo a los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el Estado -en cualquiera de sus niveles- haya dado por terminado el servicio.

Empero, la citada fracción otorga a favor de dichos servidores públicos el derecho al pago de una indemnización en el caso de que la autoridad jurisdiccional competente, resuelva que la separación o cualquier vía de terminación del servicio fue injustificada, atento a no dejar en estado de indefensión al agraviado, en virtud de que al existir una prohibición absoluta de reincorporación en el servicio, el Constituyente previó que ante la imposibilidad jurídica de ésta, lo procedente era el pago de daños y perjuicios a favor del servidor público afectado por el acto ilegal.

En efecto, la Constitución Federal prevé como garantía mínima el pago de una indemnización a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, cuando se actualice la hipótesis normativa señalada con antelación, cuyo monto será determinado por las leyes especiales de carácter administrativo que para el efecto se emitan.

Es decir, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional constriñe al legislador secundario a contemplar dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal en la materia, a prever los montos o mecanismos de delimitación de éstos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos aludidos ante una terminación injustificada del servicio, puesto que serán las normas administrativas las directamente aplicables a la relación que media entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales.

Sin embargo, en la litis que nos atañe y como correctamente lo sostienen los Tribunales Colegiados contendientes, la norma especial dentro de los juicios que se ventilaron en su competencia, no prevé la forma en la que las autoridades del Estado de México deberán fijar el monto de la indemnización que, en términos del multicitado precepto constitucional, debe cubrírsele al servidor público que es separado, removido, dado de baja o cesado de su cargo sin causa justificada, por lo que, a juicio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe hacerse efectivo el derecho constitucional a favor del servidor público mediante la aplicación de las normas constitucionales y legales que por analogía resultan aplicables al caso, lo que en sentido estricto no es una aplicación supletoria de ordenamientos de carácter laboral; de otra manera se desconocería el régimen excepcional y la naturaleza de la relación que rige el servicio de los miembros de las instituciones policiales y el Estado.

Ello, puesto que como se ha expresado previamente, la relación que media entre los servidores públicos señalados y el Estado es de naturaleza meramente administrativa.

Así, al existir una omisión en las leyes especiales que regulan y delimitan las relaciones entre los miembros de las instituciones policiales y las autoridades del Estado de México, no es procedente sostener la supletoriedad de la Ley Federal del Trabajo ni de cualquier otro ordenamiento laboral, sino que la autoridad administrativa correspondiente deberá, en tanto no se legisle en la materia, aplicar directamente lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las reglas legales que por analogía aplican al caso, a fin de salvaguardar los derechos constitucionales del agraviado; es decir, aun cuando no exista la protección constitucional a la estabilidad en el empleo por el régimen de exclusión que esta misma ordena, ello no implica que se deje en estado de indefensión jurídica al quejoso, puesto que el propio artículo 123 constitucional contempla la figura de la indemnización mínima garantizada.

Dicho concepto, se reitera, debe fijarse en términos de lo dispuesto por la Constitución Política Federal, puesto que de lo sustentado es factible afirmar que el espíritu del legislador Constituyente al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar en su caso la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor, es decir, aun cuando dentro de un régimen de excepción como lo es el apartado B del dispositivo constitucional exista otro régimen especial o de excepción como lo es el previsto en su fracción XIII, es la propia Carta Magna quien fija los derechos mínimos que deberán respetarse en la relación de servicio, siendo la indemnización uno de esos derechos que deben garantizarse y, en consecuencia, las autoridades administrativas no pueden obviar su pago, aun cuando en las leyes especiales no exista una mención sobre ésta o, existiendo, no se establezcan los parámetros para fijar el monto respectivo.

En ese contexto, aun cuando mediante reforma publicada el dieciocho de junio de dos mil ocho en el Diario Oficial de la Federación, se constituye un régimen especial en las relaciones entre el Estado y los servidores públicos especificados en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, en el cual se determina la no existencia del derecho de estabilidad en el empleo cuando no se cumplan las condiciones de permanencia necesarias para el desempeño del servicio público, o bien, se incurra en alguna causal de terminación de la relación del servicio, ello no implica que se deje en estado de inseguridad jurídica al sujeto en cuestión, puesto que es el propio ordenamiento constitucional el que ordena que cuando exista resolución jurisdiccional firme que determine que la separación o remoción del servidor público es injustificada, deberá cubrírsele el pago de la indemnización correspondiente y demás prestaciones a que tenga derecho.

Precisamente, el pago de la indemnización se pagará, en primera instancia, en términos de lo que disponga la ley especial por tratarse de un régimen excepcional la relación que guarda el Estado con los miembros de los cuerpos policiales, y en caso de que ésta no prevea los parámetros suficientes para que se pueda fijar correctamente el monto del citado concepto, se aplicará directamente lo señalado por la Carta Magna puesto que, como se ha hecho referencia, en su artículo 123 se contienen las garantías mínimas que deberán respetarse en las relaciones de trabajo o servicio tanto en el sector privado como en el sector público.

Por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece que si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho el agente del Ministerio Público, el perito o el miembro de la institución policial de mérito, sin que en ningún caso proceda su reincorporación y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de tal concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo, por el propio artículo 123, primero en el apartado B, a fin de advertir si, dentro de sus demás fracciones, existen supuestos normativos que por analogía al caso resultan idóneos para establecer los parámetros en los que se fijará la indemnización del servidor público respectivo.

En esa tesitura, el apartado B del artículo 123 constitucional establece, dentro de su fracción IX, que: "Los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley. En caso de separación injustificada tendrá derecho a optar por la reinstalación en su trabajo o por la indemnización correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnización de ley.", sin que en la propia porción normativa ni en el contexto íntegro del apartado B se prevea la forma en que deba cubrirse al servidor público separado injustificadamente de su cargo, la indemnización que la propia Constitución Federal establece como garantía mínima a su favor.

La omisión en la regulación de la indemnización dentro de la fracción XIII y de su análoga IX, ambas del apartado B del artículo 123 constitucional, no debe ser motivo para hacer nugatorio el derecho constitucional del servidor público que ha sido separado injustificadamente de su puesto, puesto que es el dispositivo constitucional el que establece a su favor el pago de una cantidad suficiente que lo indemnice por los daños y perjuicios ocasionados con la separación ilegal de su cargo.

En dichas circunstancias, es evidente que en el texto íntegro del apartado B del artículo 123 constitucional, no se establecen expresamente los lineamientos mínimos para la fijación de la indemnización por cese injustificado, ni para efectos de los trabajadores generales al servicio del Estado ni para los que se circunscriben en el régimen excepcional previsto en la fracción XIII de dicho dispositivo constitucional; por tanto, es indispensable acudir a los demás supuestos normativos para determinar si prevén una situación semejante a fin de que, en su caso, se aplique la consecuencia jurídica que para dicha situación se establece; es decir, de encontrar una fracción dentro del artículo 123 constitucional, como sistema normativo que brinde los elementos idóneos para la fijación del monto que por concepto de indemnización se debe cubrir al servidor público que fue separado, removido, cesado o dado de baja injustificadamente de su cargo.

En esa tesitura, del análisis integral del artículo 123 constitucional, se advierte que en la fracción XXII de su apartado A, se regulan tres hipótesis normativas por virtud de las cuales existe a favor del trabajador el derecho al pago de una indemnización, a saber:

1. Cumplimiento del contrato o pago de indemnización por el importe de tres meses de salario, a elección del trabajador, cuando el patrono despida a un obrero sin causa justificada o por haber ingresado a una asociación o sindicato, o por haber tomado parte en una huelga lícita.

2. En términos de la legislación se determinarán los casos en que el patrón podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización.

3. El patrón deberá indemnizar al trabajador con el importe de tres meses de salario, cuando se retire del servicio por falta de probidad del patrono o por recibir de él malos tratamientos, ya sea en su persona o en la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos; el patrono no podrá eximirse de esta responsabilidad, cuando los malos tratamientos provengan de dependientes o familiares que obren con el consentimiento o tolerancia de él.

Como se aprecia de los supuestos señalados en el artículo 123, apartado A, fracción XXII, constitucional, el Constituyente previó la figura de la indemnización para los casos en que el trabajador fue separado de su empleo sin mediar causa justificada, situación que es análoga a la prevista por el apartado B (fracción XIII); empero, dentro de los supuestos señalados, para efectos del estudio que nos ocupa, es menester resaltar la contenida en el número dos, en virtud de que en ella se permite que mediante ley se establezcan casos en los que el patrón no estará obligado al cumplimiento forzoso del contrato laboral, es decir, no estará constreñido a reinstalarlo en el empleo, sino sólo al pago de una indemnización, entendida la figura como un derecho a favor del trabajador con una correlativa sanción al patrón por despedirlo sin justificación alguna.(11)

Así, es evidente que la razón jurídica para el pago de una indemnización en el caso señalado, responde ineludiblemente a la necesidad de no dejar en un total estado de indefensión al trabajador cuando, por disposición expresa, el patrón no está obligado al cumplimiento forzoso del contrato que constituye el vínculo laboral, aun cuando no medie causa justificada para la rescisión de la relación, cubriendo a favor del trabajador afectado el monto suficiente que asegure el pago de los daños y perjuicios ocasionados, mientras el trabajador pueda dedicarse a nuevas actividades laborales.

Por su parte, la fracción XIII del apartado B del multicitado precepto constitucional proscribe expresamente la reincorporación en el servicio a los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios cuando no hayan satisfecho los requisitos de permanencia señalados en las leyes especiales, o bien, se haya actualizado, a juicio de la autoridad, alguna de las causales legales para la terminación de la relación del servicio, aun cuando de conformidad con la autoridad jurisdiccional competente no haya existido causa justificada para tal terminación, circunstancia en la cual el Estado sólo estará obligado al pago de una indemnización.

En las condiciones señaladas en los párrafos precedentes, es inconcuso que, en ambos casos, existe la misma razón jurídica en cuanto al despido injustificado del trabajador o del servidor público, según sea el caso, puesto que en la fracción XXII del apartado A (segunda hipótesis normativa) se establece la posibilidad de que la ley determine los casos en los que el patrón no estará obligado a reinstalar al trabajador a su empleo y, por su parte, la fracción XIII del apartado B prohíbe expresamente la reincorporación al servicio de los sujetos que contempla, otorgando para los dos supuestos normativos el pago de daños y perjuicios -indemnización- a fin de no dejar al trabajador o al servidor público en total estado de indefensión.

Tal afirmación es consecuencia directa de la aplicación analógica de los principios mínimos garantizados en la fracción XXII del apartado A, a la diversa fracción XIII del apartado B, puesto que en este último apartado el Constituyente no previó el monto idóneo por concepto de indemnización ante un despido injustificado, pero consagró la misma razón jurídica que configura y da contenido a la fracción XXII del apartado A, en virtud de que otorgó el pago de daños y perjuicios cuando el patrón particular o el Estado separen injustificadamente al trabajador o servidor público de su cargo y la ley o, en su caso, la propia Constitución establezcan la imposibilidad jurídica de reinstalación.

Ahora bien, la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que: "... La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización. ...", deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando.

Por su parte, la ley reglamentaria respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, es decir, que toma como base primaria el pago de tres meses de salario; empero, bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, prevé el pago adicional de veinte días por año laborado.

Esto es, cuando la fracción XXII del apartado A refiere al pago de una indemnización por despido injustificado y el patrón no esté obligado a la reinstalación, lo hace a un parámetro incluyente, por disposición legal, de tres meses de salario y a veinte días por cada año laborado, puesto que es el mínimo suficiente para indemnizar al trabajador de los daños y perjuicios que se le provocó con el despido ilegal.

Así, si como se afirma en el presente estudio, ante la falta de norma que señale el monto de la indemnización, debe hacerse una aplicación analógica de lo dispuesto en la fracción XXII del apartado A, a lo señalado en la fracción XIII del apartado B, para que se haga efectivo el derecho constitucional a la indemnización que la Ley Fundamental otorga a los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales del Estado de México que sean separados injustificadamente de su cargo, y por disposición expresa del propio dispositivo constitucional no medie la reincorporación al servicio, debe cubrirse, por concepto de indemnización, el pago de tres meses de salario y veinte días por cada año de servicio hasta que exista pago efectivo.

Lo anterior, se reitera, sin que esta determinación se traduzca en una aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo a la fracción XIII del apartado B, en razón de que esta Segunda Sala sólo está aplicando por analogía al caso, lo dispuesto en la fracción XXII del apartado A del artículo 123 constitucional y su reglamentación al caso donde existe la misma situación jurídica.

En conclusión, si el supuesto jurídico aludido de la fracción XXII del apartado A, es el mismo que se contiene en la fracción XIII del diverso apartado B, en tanto que se establece como sanción una indemnización por despedir injustificadamente a un trabajador o a un servidor público (resarcimiento), dicho concepto engloba el pago de daños y perjuicios, que en el caso de la fracción primeramente citada, se fija en el monto de tres meses de salario y veinte días por años laborados; por tanto, al existir la misma situación jurídica en ambos preceptos, en tanto no existe norma específica que determine el monto de la indemnización, debe acudirse, por analogía, a la norma del sistema normativo respectivo que prevé una solución para esa misma situación; por ello, cuando un servidor público en términos de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional sea separado de la función pública que desempeñaba y, seguido el proceso legal, se advierta que no existió causa justificada para el cese o remoción, sin posibilidad de optar por la reinstalación (reincorporación al servicio), deberá cubrirse el pago de tres meses de salario más veinte días por año hasta que exista pago efectivo, por concepto de indemnización constitucional, salvo que exista norma específica en el ordenamiento federal o local que conforme a dicha fracción deben expedir los órganos legislativos competentes, según corresponda, que establezca una indemnización mayor.

Ello, en virtud de que la inclusión de la indemnización como garantía mínima de los servidores públicos del Estado a que se refiere la fracción XIII del apartado B, aun cuando derive de una relación de naturaleza administrativa, se encuentra prevista en el ámbito de los derechos sociales y, por tanto, resulta válido sostener que forma parte de un subsistema de normas por razón del cual se pueden aplicar, ante ausencia de norma específica, la que constitucionalmente aplica para el supuesto jurídico de la misma naturaleza y características. En el caso concreto, la indemnización en caso de una separación injustificada del cargo se erige como derecho de rango constitucional que no puede ser desconocido por la autoridad bajo el pretexto de que en la legislación especial no se prevé el concepto referido o no se establecen los montos a los que se contendrá éste, puesto que lo que pretende el precepto constitucional es proteger y brindar al servidor público separado de su cargo injustificadamente, una indemnización que resarza los daños y perjuicios que ese acto ilegal le causaron.

Además, la limitación de otras garantías sociales de los servidores públicos miembros de las institucionales policiales, no conlleva una justificación a la posible arbitrariedad impune en el actuar de la autoridad, en tanto que aun cuando no gozan del derecho de estabilidad en el empleo y, como resultado, de una posible reincorporación al servicio -régimen excepcional- cuando son cesados arbitrariamente, es el propio artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, el que reconoce como garantía mínima del servidor público el pago de una indemnización que, por ser derecho otorgado constitucionalmente, bajo ninguna circunstancia puede ser obviada por la autoridad administrativa respectiva ante la ausencia de norma legal que la prevea.

Por tanto, si es la propia Carta Magna quien excluye a los miembros de las organizaciones policiales de la aplicación de las normas de naturaleza laboral que rigen en lo general para los trabajadores al servicio del Estado y, sin embargo, prevé el pago de una indemnización en el supuesto jurídico específico de que el cese o baja derive de un acto sin justificación jurídica, se deberá dar contenido al precepto constitucional, aun en el caso de que no exista una omisión en el ordenamiento especial, mediante la aplicación por analogía del supuesto previsto en el propio ordenamiento, en su apartado B, para un supuesto igual al previsto en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.

En tal virtud, y en razón de que como garantía mínima a la protección de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, se reconoce el pago de una indemnización y demás prestaciones a que tuviera derecho por el desempeño del cargo público que desempeñaba, si las leyes especiales administrativas que para el efecto de regular las relaciones entre éstos y el Estado se emitan, no establecen la forma en cómo deberá fijarse el monto para cubrir tal concepto, deberá aplicarse, como mínimo irrenunciable, los tres meses de salario más veinte días por año hasta que exista pago efectivo que, como se ha desarrollado en el presente considerando, es el monto de la indemnización prevista en el apartado B constitucional, fracción XIII.

Lo anterior, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, puesto que en tales casos, no será necesario acudir a lo dispuesto por la Constitución Federal, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en tales ordenamientos de naturaleza administrativa.

Por las razones expuestas en este voto, la Ministra y Ministro que lo suscribimos disentimos del criterio fijado por la mayoría al resolver la contradicción de tesis 61/2011.

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1. Derechos del Pueblo Mexicano: México a través de sus Constituciones, tomo XX, sección II, página 483.

2. Dictamen de la Cámara de Origen publicada en el Diario Oficial de la Federación el día veintiséis de septiembre de mil novecientos setenta y ocho.

3. R. y texto: "SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE. Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policíacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio."

Datos de localización: Jurisprudencia. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, julio de 2010, tesis 2a./J. 103/2010, página 310.

4. R. y texto: "POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA. La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui géneris. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la Policía Municipal o Judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el Gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el J. de Distrito."

Datos de localización: Jurisprudencia. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, II, septiembre de 1995, tesis P./J. 24/95, página 43.

5. R. y texto: "POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, QUE ESTABLECEN UNA RELACIÓN LABORAL ENTRE LOS AGENTES QUE INTEGRAN AQUÉLLA Y DICHA DEPENDENCIA, TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, CONSTITUCIONAL. Conforme a la interpretación jurisprudencial que del citado precepto constitucional ha realizado este Alto Tribunal, el vínculo existente entre los miembros de los cuerpos de seguridad pública y el Estado no es de naturaleza laboral sino administrativa, ya que al disponer el Poder Revisor de la Constitución que los militares, los marinos, los miembros de los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior se regirán por sus propias leyes, excluyó a estos grupos del régimen laboral establecido en el apartado B del artículo 123, aunado a que, en el segundo párrafo de la fracción XIII de tal dispositivo otorgó expresamente, por estar excluidos de ello, a uno de estos grupos -miembros en activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada- las prestaciones establecidas en el inciso f) de la fracción XI del numeral en comento. Por ello, al prever los artículos 65 y 66 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que son trabajadores de confianza los agentes de la Policía Judicial Federal y que tal relación se regirá por lo dispuesto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, estableciendo así un vínculo laboral entre dichos agentes y la citada procuraduría, se transgrede lo dispuesto en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional."

Datos de localización: Tesis aislada. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VIII, julio de 1998, tesis P. XLIX/98, página 31.

R. y texto: "POLICÍAS MUNICIPALES. EL ARTÍCULO 5o., INCISO A), DE LA LEY NÚMERO 51 RELATIVA AL ESTATUTO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, DE LOS MUNICIPIOS Y DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS COORDINADOS Y DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO DE GUERRERO QUE LOS CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, EXCEDE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Antes de la reforma al citado precepto constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de marzo de 1999, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia de rubro: ‘POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA.’ (A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Novena Época, Tomo I, Materia Constitucional, tesis 407, página 468), se pronunció en el sentido de que los grupos constituidos por los militares, los marinos, los miembros de los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, incluidos en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, no son considerados constitucionalmente como trabajadores al servicio del Estado, sino que su relación con el poder público es de naturaleza administrativa. Por otra parte, del proceso de reformas que dio lugar al texto actual de la citada Norma Fundamental, se advierte que el Constituyente Permanente no tuvo la intención de modificar la naturaleza jurídica de la relación entre los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y miembros de los cuerpos policiales, considerándola laboral, sino que estimó más apropiado que el Texto Constitucional hiciera referencia específica a los agentes del Ministerio Público y a los miembros de las instituciones policiales, expresando claramente que los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización, lo que implica que se dejó intocada la naturaleza administrativa de la relación de esos grupos con el Estado. En ese sentido, se concluye que el artículo 5o. inciso a), de la Ley Número 51 relativa al Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, de los Municipios y de los Organismos Públicos Coordinados y Descentralizados del Estado de G. al considerar de confianza a los miembros de los cuerpos de policía, excede lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que los excluye de la relación que se entabla con el Estado, la cual debe ser de índole administrativa y no laboral, de manera que al quedar excluidos de este régimen no puede estimarse que su cargo sea de confianza."

Datos de localización: Tesis aislada. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, junio de 2007, tesis 2a. L/2007, página 346.

6. R. y texto: "POLICÍAS. SI BIEN LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA POR REGLA GENERAL NO PUEDEN LIMITAR SUS GARANTÍAS INDIVIDUALES, SÍ LO PUEDEN HACER EXCEPCIONALMENTE CUANDO ESTÉN RELACIONADAS CON LA PROFESIONALIZACIÓN. El proceso legislativo que culminó con la adición del tercer párrafo a la fracción XIII del artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de marzo de 1999, tuvo por objeto la depuración y profesionalización de los cuerpos policíacos a través de un procedimiento que pueda concluir con la remoción de quienes no satisfagan los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser reinstalados sino, en su caso, sólo a recibir la indemnización correspondiente. Así, conforme al régimen especial al que están sujetos los policías, los requisitos establecidos en la ley relativa para su permanencia en instituciones policiales pueden llegar a limitar, excepcionalmente, derechos fundamentales cuando estén relacionados con la profesionalización de dichas instituciones, dada su naturaleza y funciones, sin que ello pueda entenderse como una cláusula abierta e ilimitada que permita menoscabar tales derechos, pues la Constitución Federal pondera en gran medida a la persona humana, así como a su bienestar y, por ende, el J. constitucional tendrá que valorar, mediante un juicio de proporcionalidad entre el grado de importancia del derecho, la intensidad de la interferencia y la finalidad de profesionalización de los cuerpos de seguridad, para determinar si el requisito de permanencia tiene o no justificación constitucional."

Datos de localización: Tesis aislada. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, mayo de 2007, tesis 2a. XLII/2007, página 1185.

7. R. y texto: "POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. LOS NOMBRAMIENTOS DE SUS AGENTES NO SON CONTRATOS DE TRABAJO SINO ‘ACTOS CONDICIÓN’. Los nombramientos a cargos públicos, como los de Policía Federal Ministerial, representan actos administrativos condicionados, también conocidos como ‘actos condición’, en virtud de que sus investiduras no se concretan mediante un acto unilateral (aunque sea discrecional) emitido por la persona facultada para hacer la designación, pues no puede imponerse obligatoriamente un cargo público a un administrado sin su aceptación, ni tampoco se trata de un contrato, porque el nombramiento no origina situaciones jurídicas individuales. Por ende, se trata de actos diversos en cuya formación concurren las voluntades del Estado y del particular que acepta el nombramiento, cuyos efectos no son fijar derechos y obligaciones recíprocas, sino condicionar la existencia del acto administrativo del que deriva el cargo a las disposiciones legales vigentes en las que se determinen abstracta e impersonalmente los derechos y obligaciones que les corresponden, de manera que esta modalidad representa una expresión de la voluntad de la administración pública mediante resolución, que se caracteriza porque su validez o extinción se relaciona necesariamente con acontecimientos futuros e inciertos que representan las condiciones a las cuales se subordina tanto el valor como la subsistencia del acto. Por tanto, los nombramientos de los agentes policiales, siendo actos condición, jurídicamente no pueden considerarse contratos de trabajo conforme a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que excluye a los miembros de los cuerpos de seguridad pública y policías de la aplicación de las normas que rigen las relaciones del Estado con sus trabajadores, siendo esa expulsión el fin constitucional perseguido con la introducción de esa regulación, concretada mediante el decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de diciembre de 1960, en cuya exposición de motivos se mencionó que era necesario establecer bases constitucionales para un régimen protector de los empleados al servicio del Estado en términos semejantes -no iguales- a los previstos en el apartado A, por una parte, pero con la precisión, por la otra, de que de dicho estatus se haría la exclusión expresa de cuatro grupos: militares, marinos, miembros de los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, lo que a la fecha permanece a pesar de las reformas constitucionales posteriores."

Datos de localización: Jurisprudencia. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXIII, enero de 2011, tesis 1a./J. 104/2010, página 371.

8. R. y texto: "POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. SUS AGENTES PERTENECEN CONSTITUCIONALMENTE A UN RÉGIMEN ESPECIAL DONDE NO PUEDE RECLAMARSE LA POSIBLE AFECTACIÓN A DERECHOS LABORALES COMO EL DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO O CARGO O INMUTABILIDAD DE LAS CONDICIONES DE PERMANENCIA. Los agentes de la Policía Federal Ministerial son empleados públicos nombrados mediante actos condición, que por virtud del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fueron excluidos de los derechos laborales de los trabajadores del Estado, pero particularmente carecen del derecho a la estabilidad en el empleo y de la inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo, medida constitucional que se adoptó en congruencia con los principios del derecho internacional en la materia, particularmente en los artículos 9, punto 1, del Convenio 87 sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, aprobado el 17 de junio de 1948; y 1, puntos 2 y 3, del Convenio 151 sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública aprobado el 27 de junio de 1978, ambos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en los que se recomendó la no inclusión como trabajadores estatales de militares, marinos, cuerpos de seguridad pública en los derechos laborales, como también se les excluyó de los derechos de estabilidad por las características peculiares de sus servicios públicos cuyo objeto es el establecimiento del orden, la estabilidad y defensa de la nación, o para su imagen interna, cuyo control requiere de una rígida disciplina jerárquica de carácter administrativo, una constante vigilancia y una movilidad de los cargos y servidores públicos en razón de las necesidades que se susciten para el Estado y que representa una medida de orden constitucional a la fecha y que reconoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia del Tribunal en Pleno P./J. 24/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, septiembre de 1995, página 43, de rubro: ‘POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.’. De todo lo anterior se sigue que la relación jurídica entre el Estado y un agente del servicio público de seguridad no es de trabajo, ni siquiera la que corresponde a un empleado de confianza como lo establece la jurisprudencia de la Segunda Sala del Alto Tribunal 2a./J. 14/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., marzo de 1998, página 352, de rubro: ‘POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA.’, por lo cual no pueden reclamar la posible afectación a derechos de estabilidad laboral ni la inmutabilidad de las condiciones de subsistencia de su nombramiento."

Datos de localización: Jurisprudencia. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXIII, enero de 2011, tesis 1a./J. 106/2010, página 372.

9. R. y texto: "POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. EL NOMBRAMIENTO Y LA PERMANENCIA EN EL CARGO DE SUS AGENTES NO SON SUSCEPTIBLES DE ANÁLISIS CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.-El nombramiento de Policía Federal Ministerial representa un acto condición y, por ende, debe reconocerse que no tiene el efecto de fijar derechos ni obligaciones entre la persona designada y el Estado, sino de condicionar la existencia del acto al cumplimiento de las disposiciones legales existentes por parte de la persona destinataria, las que determinan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que le corresponden, aunado a que constitucionalmente los policías y el personal de seguridad pública se encuentran excluidos de los derechos de estabilidad en el empleo conforme a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto, los nombramientos de los agentes policiales y su permanencia en dichos cargos representan cuestiones que no son susceptibles de análisis constitucional a través de la garantía de irretroactividad de la ley contenida en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que no pueden invocarse derechos adquiridos en ese ámbito, pues el acto condición se caracteriza por regir sobre la obligación de cumplimiento de las exigencias presentadas en términos de las leyes y exigencias de subsistencia vigentes, y la permanencia, al representar un estado de inmutabilidad y estancia en un mismo lugar. Esto es, se trata de un concepto referido hacia el futuro, ya que ‘permanecer’ no es un concepto que actúe hacia el pasado ni afecta situaciones que pudieran constituir derechos adquiridos, sino que trata situaciones y acontecimientos que sólo se presentan en tiempo futuro, porque la satisfacción de requisitos para mantener dicho estado presupone que su contenido se satisfaga al porvenir, es decir, se trata de situaciones cuyo tiempo gramatical denota una acción, proceso o estado de cosas posteriores."

Datos de localización: Jurisprudencia. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXIII, enero de 2011, tesis 1a./J. 105/2010, página 370.

10. R. y texto: "SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.-Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policíacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio."

Datos de localización: Jurisprudencia. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, julio de 2010, tesis 2a./J. 103/2010, página 310.

11. R. y texto: "TRABAJADORES, SEPARACIÓN INJUSTIFICADA DE LOS.-Si una Junta de Conciliación y Arbitraje pronuncia un laudo que queda firme, por no haberse interpuesto en su contra recurso alguno, y en esa resolución se condenó a un patrono a reinstalar en su trabajo al obrero, o en defecto de la reinstalación, al pago de determinada cantidad, por concepto de indemnización constitucional por separación injustificada del trabajo, es claro que el obrero estaba en el ejercicio legítimo del derecho de opción que le concede la fracción XXII del artículo 123 de la Constitución Federal, ya que en la misma Constitución no se delimita o puntualiza, ni tampoco lo hace alguna ley secundaria, el momento en que el obrero debe hacer la elección, pudiendo surgir ésta desde la iniciación, durante la tramitación o en la ejecución del juicio relativo; por lo que el trabajador está en su perfecto derecho de optar en el momento de la ejecución, por la indemnización, que como sanción por el despido injustificado, reconoce la Carta Fundamental. En tal virtud, si se declara insubsistente un embargo practicado en bienes del patrono, que sin fundamento de naturaleza alguna viene en realidad a revocar tal determinación de la propia Junta, por la que quedaron embargados esos bienes, adolece del defecto sustancial de que las Juntas de Conciliación y Arbitraje carecen de facultad para revocar sus propias determinaciones, engendrando tal acto, la consecuente violación de garantías individuales, por lo que procede otorgar al trabajador la protección de la Justicia Federal, que por tal concepto solicite."

Datos de localización: Tesis aislada. Quinta Época. Instancia: Cuarta Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XLVII, página 2387.