Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Voto del Ministro G.D.G.P., en contra de la sentencia pronunciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la contradicción de tesis 126/2008-SS.

En este asunto, los Tribunales Colegiados Sexto, Décimo Tercer y Décimo Cuarto, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito, en las sentencias objeto de estudio, consideraron que el recurso de revisión fiscal es improcedente, en términos del artículo 248, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, cuando se interpone contra la resolución pronunciada en un juicio contencioso administrativo, relativo a la cancelación de una patente aduanal, dado que la materia del juicio no corresponde a un acto de naturaleza fiscal.

Por su parte, el Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en un caso semejante, consideró que para la procedencia del recurso de revisión fiscal basta que el acto sea emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o por autoridades fiscales de las entidades federativas -coordinadas en ingresos federales- de conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 11/99, de rubro: "REVISIÓN FISCAL. PROCEDE, CONFORME AL ARTÍCULO 248, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1997, POR LA SOLA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL ASUNTO SE REFIERA A UNA RESOLUCIÓN EMITIDA POR LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO O POR AUTORIDADES FISCALES LOCALES COORDINADAS EN INGRESOS FEDERALES Y SIEMPRE QUE SE INTERPONGA DENTRO DEL PLAZO LEGAL", sin que sea necesario que se encuadre en alguna de las otras hipótesis de las que prevé dicho precepto.

En la sentencia pronunciada por la Segunda Sala al resolver esa contradicción de tesis, determinó que el recurso de revisión fiscal no procede, porque la cancelación de la patente de agente aduanal carece de los atributos necesarios para considerar que se trata de una resolución en materia fiscal.

No comparto las consideraciones ni la conclusión de la sentencia, por las razones que enseguida expongo.

Ciertamente, la resolución pronunciada por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en un juicio contencioso administrativo en que se dilucidó sobre la legalidad de la cancelación de una patente aduanal, no corresponde a un asunto estrictamente fiscal, pues tradicionalmente se ha considerado que a dicha materia atañen los temas relativos a la determinación, liquidación, devolución, exención, prescripción o pago de créditos fiscales, o bien, lo referente a sanciones que se impongan con motivo de la infracción a leyes tributarias.

Sin embargo, con una visión mucho más amplia de lo que comprende la materia fiscal me parece que sí podría ubicarse el caso en el supuesto de la fracción III del artículo 248 del Código Fiscal de la Federación. En mi opinión, lo fiscal no sólo puede reducirse a cuestiones relacionadas con los impuestos, los créditos fiscales y las sanciones que se impongan por infracción a las leyes fiscales; en lo fiscal quedan comprendidos todos aquellos actos emitidos por la autoridad hacendaria relacionados con la función impositiva del Estado, y la cancelación de la patente de un agente aduanal es un acto que se relaciona con esa materia, si consideramos el papel relevante desempeñado por un agente aduanal en el proceso de importación o exportación de mercancías.

Al margen de esa postura, considero que en este asunto, por tratarse de una contradicción de tesis, la Segunda Sala tiene la facultad de efectuar un estudio mucho más amplio, del que estrictamente proponen los Tribunales Colegiados y establecer un criterio distinto a las posturas antagónicas, con la finalidad de resolver la cuestión planteada desde una perspectiva diversa.(2)

Así, estimo que la procedencia del recurso de revisión fiscal, cuando se interponga contra una resolución dictada en un juicio relativo a la cancelación de una patente de agente aduanal, se fundamenta en lo dispuesto por la fracción II del propio artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, conforme a la cual dicho recurso procede cuando "Sea de importancia y trascendencia cuando la cuantía sea inferior a la señalada en la fracción primera, o de cuantía indeterminada, debiendo el recurrente razonar esa circunstancia para efectos de la admisión del recurso."

En efecto, el Tribunal Pleno al resolver el amparo directo en revisión 823/2006, señaló que la cancelación de patente de agente aduanal no constituye propiamente una pena ni una sanción administrativa, sino que debe ser entendida como la pérdida de los atributos necesarios para ejercer la función de agente aduanal.

Creo que es aquí donde radica el punto central -la pérdida de los atributos necesarios para ejercer la función de agente aduanal- para considerar que en el caso se actualiza el supuesto de importancia y trascendencia para la procedencia del recurso de revisión fiscal.

Las actividades desarrolladas por los agentes aduanales tienen esas características, por lo siguiente:

Un agente aduanal es la persona autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante una patente, para promover por cuenta ajena el despacho de las mercancías en los diferentes regímenes aduaneros previstos en la Ley Aduanera.

Para obtener una patente de agente aduanal se requiere cumplir con los requisitos establecidos por el artículo 159 de la Ley Aduanera,(3) pues la actividad que desarrollará será en auxilio de las autoridades administrativas y para ese fin, en los artículos 160 y 161 de la citada ley se establecen las reglas para el desarrollo de sus actividades, así como sus obligaciones y derechos de acuerdo con lo señalado por los artículos 162 y 163 del mismo ordenamiento.

Los agentes aduanales de acuerdo con la ley participan en grado preeminente en todo el proceso de importación, pues elaboran el despacho aduanero de las mercancías, determina, liquida, por cuenta de importadores y exportadores, las contribuciones y, en su caso, las cuotas compensatorias; de igual forma, interviene en el tránsito internacional de mercancías por territorio nacional.

Por ello, el otorgamiento de la patente para desempeñarse como agente aduanal debe recaer en un sujeto de alta responsabilidad social, digno de la confianza del importador y de la autoridad fiscal. Si un agente aduanal no actúa correctamente afecta al contribuyente o a la sociedad.

En el amparo en revisión citado, el Tribunal Pleno, con relación a la función desempeñada por los agentes aduanales, precisó:

"... En efecto, el agente aduanal es el depositario de una función de gran importancia para el Estado, dado que son, en gran medida, responsables del comercio exterior de nuestro país y, por ello, tienen responsabilidades solidarias derivadas de la prestación del servicio que otorgan, lo que justifica las exigencias para otorgar la patente, dentro de las que destacan gozar de buena reputación, tener experiencia en materia aduanera y aprobar el examen de conocimientos que practique la autoridad aduanera, entre otros, lo que evidencia que el Estado busca salvaguardar la regularidad de la función recaudadora, sin la cual estaría imposibilitado para lograr la satisfacción de las necesidades públicas, a las cuales se debe en forma importante. ..."

En otra faceta de la función del agente aduanal, encontramos que el artículo 129 de la Ley Aduanera, al atribuirle el carácter de solidario ante el fisco federal del pago de las contribuciones y cuotas compensatorias omitidas, de sus accesorios y de las infracciones que se cometan durante el traslado de las mercancías.

Sobre el particular, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el criterio que enseguida trasunto:

"AGENTES ADUANALES, RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE LOS.-Si bien es verdad que el artículo 702 del Código Aduanero dice: ‘Los agentes aduanales efectuarán las operaciones de su ejercicio, como consignatarios o mandatarios’, lo que podría llevar a sostener que sólo tienen las obligaciones y responsabilidades de éstos, también lo es que dicho precepto se refiere a las relaciones del agente con el comitente, pero en una operación aduanal cualquiera (importación: definitiva, temporal o especial; exportación: definitiva, temporal o especial; tránsito internacional o por el extranjero y transborde según el artículo 7o. del Código Aduanero), no sólo se dan las relaciones del agente y con el comitente sino además las de éstos, que en este aspecto tienen un interés común, frente al Estado; y, aunque en esta últimas el agente no deja de considerarse como mandatario, sucede también que tiene el deber, impuesto precisamente por el Estado (artículo 710 del Código Aduanero), de vigilar que la operación aduanal satisfaga todos los créditos y obligaciones fiscales que origine. Ahora bien, si estando el agente obligado a vigilar la operación aduanal no lo hace bien sea que se deba a una acción u omisión del comitente o de un tercero, y por ello no se satisfacen las prestaciones fiscales, es natural que el incumplimiento tenga como consecuencia su responsabilidad solidaria en el crédito insatisfecho. Esta es la forma más idónea encontrada por la ley hasta el momento, para que en una operación que origine determinados créditos en favor del fisco, y que una persona desempeña con exclusión de otras, por autorización previa del Estado al expedirle la patente aduanal, se satisfaga debidamente el interés fiscal. De no imponerse esta obligación solidaria las personas que gozan de una situación privilegiada, de ser titulares de patentes aduanales, se desentenderían en lo absoluto del pago fiscal a cargo de sus comitentes. Expuesto lo anterior, resulta claro que esta obligación de vigilancia no puede regirse por las normas del contrato de mandato."(4)

El papel trascendente del agente aduanal lo ha resaltado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en una tesis de la Primera Sala, donde se establece que la suspensión del agente aduanal en el ejercicio de sus funciones no requiere del otorgamiento de audiencia previa y que enseguida transcribo:

"AGENTE ADUANAL. LA SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES PREVISTA EN EL ARTÍCULO 164, FRACCIÓN IV, DE LA LEY ADUANERA NO REQUIERE EL OTORGAMIENTO DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVIA.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que la garantía de audiencia previa consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, entendiéndose por éstos, aquellos que constituyen un fin por sí mismos, con existencia independiente. En congruencia con tal criterio y tomando en consideración que existe jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal en la que se estableció la constitucionalidad de la fracción X del artículo 147 de la Ley Aduanera abrogada, cuyo texto es idéntico al del numeral 164, fracción IV, de la ley vigente, resulta inconcuso que la suspensión en el ejercicio de las funciones de un agente aduanal prevista en el precepto últimamente citado, para el caso de que aquél se encuentre sujeto a un procedimiento de cancelación de la patente, no requiere el otorgamiento de la garantía constitucional de referencia. Lo anterior es así, porque la mencionada suspensión constituye una medida provisional accesoria y sumaria que pretende garantizar no sólo la eficacia de la cancelación, sino también el interés público y fiscal, y que no entraña propiamente un acto privativo de carácter definitivo, en virtud de que sólo durará hasta en tanto se dicte la resolución respectiva. Además, la referida medida tiene el carácter de cautelar, pues se adopta como reacción ante ciertos riesgos o perturbaciones aduaneras y supone, por su contenido y fin, cautelas para evitar lesiones al interés público protegido, o para impedir la continuación de sus efectos antijurídicos, dadas las infracciones consignadas en el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera."(5)

En otra tesis, la Segunda Sala estimó que la cancelación de la patente al agente aduanal, por haber sido condenado en definitiva como responsable de un delito fiscal, no viola el artículo 22 constitucional. Esa tesis es la siguiente:

"AGENTE ADUANAL. EL ARTÍCULO 165, FRACCIÓN V, DE LA LEY ADUANERA QUE ESTABLECE LA CANCELACIÓN DE LA PATENTE DEL MISMO AL HABER SIDO CONDENADO EN SENTENCIA DEFINITIVA POR LA COMISIÓN DE DELITOS FISCALES, NO PREVÉ UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA, POR LO QUE NO ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-El hecho generador de la cancelación de la patente a que se refiere el citado precepto legal, no constituye una sanción administrativa, sino la pérdida de un atributo necesario para seguir ejerciendo la función de agente aduanal, consistente en ‘ser condenado en sentencia definitiva por haber participado en la comisión de delitos fiscales’. Es decir, se trata de un requisito esencial que el legislador tomó en cuenta para el inicio y para la continuación del cargo, que presupone honorabilidad en la persona que solicite la patente o, en su caso, que la desempeñe, desvirtuándose cuando se dicta sentencia condenatoria en contra del solicitante de la patente, lo cual trae como consecuencia que el solicitante no pueda obtener dicha patente, o bien, le sea cancelada, si la existencia de una sentencia condenatoria surge cuando el agente ya ejerce el encargo conferido. Por tanto, es claro que la cancelación decretada en términos del referido precepto legal no puede violar el principio de proporcionalidad de las sanciones ni el de prohibición de penas infamantes establecidos en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."(6)

Sin duda, los agentes aduanales están ubicados en un estrato especial y el desempeño de su función, obviamente, relacionada con la cancelación de su patente, le da el carácter de importante y trascendente, que como requisito se exige para la procedencia del recurso de revisión fiscal.

Dada la naturaleza de las funciones del agente aduanal, sin la cual no puede entenderse el papel relevante que desarrollan estos profesionales, la patente correspondiente debe recaer en un sujeto de alta responsabilidad social, digno de confianza para ambas partes (importadores, exportadores, empresas internacionales y el fisco), en tanto que es el que determina el monto que debe pagar el importador o exportador, y el fisco recibir, en consecuencia, si actúa indebidamente puede afectar a los intereses de unos o de otros, dentro de los cuales está el fisco y los intereses del Estado en el delicado e importante ejercicio de la función recaudadora.

Por tanto, en mi opinión procede el recurso de revisión fiscal en términos de la fracción II del artículo 248 del Código Fiscal de la Federación.

Esas son las razones por las cuales voto en contra de la sentencia pronunciada por la Segunda Sala en esta contradicción de tesis.

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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2. 4a./J. 2/94. Cuarta Sala. Octava Época. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, No. 74, febrero de 1994, página 19. "CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO TIENE QUE RESOLVERSE INVARIABLEMENTE DECLARANDO QUE DEBE PREVALECER UNO DE LOS CRITERIOS QUE LA ORIGINARON, PUESTO QUE LA CORRECTA INTERPRETACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO PUEDE LLEVAR A ESTABLECER OTRO.-La finalidad perseguida por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, al otorgar competencia a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver las contradicciones de tesis que surjan entre los Tribunales Colegiados de Circuito, estableciendo cuál tesis debe prevalecer, es la de preservar la unidad en la interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional, fijando su verdadero sentido y alcance, lo que, a su vez, tiende a garantizar la seguridad jurídica; tan importante y trascendental propósito se tornaría inalcanzable si se llegara a concluir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está obligada, inexorablemente, a decidir en relación con el criterio que se establece en una de las tesis contradictorias, a pesar de considerar que ambas son incorrectas o jurídicamente insostenibles. Por consiguiente, la Suprema Corte válidamente puede acoger un tercer criterio, el que le parezca correcto, de acuerdo con el examen lógico y jurídico del problema, lo que es acorde, además, con el texto de las citadas disposiciones en cuanto indican que la Sala debe decidir ‘... cuál tesis debe prevalecer’, no, cuál de las dos tesis debe prevalecer."

3. "I. Ser mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos.

"II. No haber sido condenado por sentencia ejecutoriada por delito doloso y en el caso de haber sido agente o apoderado aduanal, su patente o autorización no hubieran sido canceladas.

"III. Gozar de buena reputación personal.

"IV. No ser servidor público, excepto tratándose de cargos de elección popular, ni militar en servicio activo.

"V. No tener parentesco por consanguinidad en línea recta sin limitación de grado y colateral hasta el cuarto grado, ni por afinidad, con el administrador de la aduana de adscripción de la patente.

"VI. Tener título profesional o su equivalente en los términos de la ley de la materia.

"VII. Tener experiencia en materia aduanera, mayor de tres años.

"VIII. Exhibir constancia de su inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes.

"IX. Aprobar el examen de conocimientos que practique la autoridad aduanera y un examen psicotécnico."

4. Semanario Judicial de la Federación. Séptima Época, 32, Primera Parte, página 13.

5. Tesis 1a. LXXVIII/2001. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo XIV, agosto de 2001, página 165.

6. Tesis 2a. LXXIII/2008. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo XXVII, junio de 2008, página 437.