de Suprema Corte de Justicia, - Jurisprudencia - VLEX 38247468

de Suprema Corte de Justicia,

Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 7 de Enero de 2008
RESUMEN

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL SEGUNDO PÁRRAFO DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 61 DEL CÓDIGO MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE CHIHUAHUA, AL CONDICIONAR LA PERMANENCIA EN EL EMPLEO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE TENGAN MENOS DE UN AÑO EN EL PUESTO, POR TENER UN VÍNCULO DE PARENTESCO O AFINIDAD CON ALGUNO DE LOS INTEGRANTES DEL AYUNTAMIENTO O DE LAS JUNTAS MUNICIPALES, TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 5o., 115, FRACCIÓN VIII, EN RELACIÓN CON EL 123, APARTADO B, FRACCIÓN IX, Y 133 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Registro No. 20693

L.�n:

Novena �poca

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

Tomo: XXVII, Enero de 2008

P�gina: 1931

ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD 17/2005. PROCURADOR GENERAL DE LA REP�BLICA.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: M.A.S.P..

M�xico, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, correspondiente al doce de noviembre de dos mil siete.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO

Por oficio presentado el siete de julio de dos mil cinco en la Oficina de Certificaci�n Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n D.F.C. de V.H.�ndez, en su car�cter de procurador general de la Rep�blica promovi� acci�n de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de las normas que m�s adelante se se�alan, emitidas por las autoridades que a continuaci�n se precisan:

Autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada. a) Congreso de la entidad, Libertad n�mero 9, zona centro (Torre Legislativa), C., C.. b) Gobernador del Estado, A. n�mero 9 (Palacio de Gobierno), C., C.. Norma general cuya invalidez se reclama. Se demanda la declaraci�n de invalidez del art�culo 61, fracci�n IV, segundo p�rrafo del C�digo Municipal para el Estado de C., publicado el 8 de junio de 2005 en el Peri�dico Oficial de la entidad, cuyo ejemplar se anexa al presente oficio.

SEGUNDO

El concepto de invalidez que se hizo valer es el siguiente:

"�nico. V.�n del art�culo 61, fracci�n IV, p�rrafo segundo del C�digo Municipal del Estado de C. a los numerales 5o., primer p�rrafo, 14, segundo p�rrafo, 115, fracci�n VIII, segundo p�rrafo, 123, apartado B, fracci�n IX y 133 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos. Los art�culos de la C.F. que resultan vulnerados con la emisi�n de la norma general impugnada, en la parte que interesa, se�alan: �Art�culo 5o. A ninguna persona podr� impedirse que se dedique a la profesi�n, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo l�citos. El ejercicio de esta libertad s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resoluci�n judicial. ...�. �Art�culo 14. ... Nadie podr� ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. ...�. �Art�culo 115. Los Estados adoptar�n para su r�gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: I. a VII. ... VIII. Las leyes de los Estados introducir�n el principio de la representaci�n proporcional en la elecci�n de los Ayuntamientos de todos los Municipios. Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regir�n por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el art�culo 123 de esta Constituci�n, y sus disposiciones reglamentarias; ...�. �Art�culo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente �til; al efecto, se promover�n la creaci�n de empleos y la organizaci�n social para el trabajo, conforme a la ley. El Congreso de la Uni�n, sin contravenir a las bases siguientes, deber� expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regir�n: A. ... B. Entre los Poderes de la Uni�n, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: I. a VIII. ... IX. Los trabajadores s�lo podr�n ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los t�rminos que fije la ley. En caso de separaci�n injustificada tendr�n derecho a optar por la reinstalaci�n de su trabajo o por la indemnizaci�n correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresi�n de plazas, los trabajadores afectados tendr�n derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnizaci�n de ley; ...�. �Art�culo 133. Esta Constituci�n, las leyes del Congreso de la Uni�n que emanen de ella y todos los tratados que est�n de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la Rep�blica, con aprobaci�n del Senado, ser�n la Ley Suprema de toda la Uni�n. Los Jueces de cada Estado se arreglar�n a dicha Constituci�n, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.�. Por su parte, el art�culo 61, fracci�n IV del C�digo Municipal del Estado de C., prev�: �Art�culo 61. Para ser funcionario municipal se requiere: I. a III. ... IV. No ser c�nyuge, pariente consangu�neo o af�n, en l�nea recta, sin limitaci�n de grado o colateral por consanguinidad, dentro del cuarto grado o por afinidad dentro del segundo, del presidente municipal, del presidente seccional, de los regidores o del s�ndico. Se except�a de lo dispuesto en el p�rrafo anterior a quien tenga una antig�edad m�nima de un a�o en su puesto o funci�n, al momento de la toma de posesi�n de los integrantes del Ayuntamiento o de las Juntas Municipales; seg�n sea el caso. V. ...�. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o. de la Carta Magna, el derecho a la libertad del trabajo consiste en que a nadie se le puede impedir el ejercicio de su profesi�n, industria o comercio, salvo por determinaci�n judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, por resoluci�n gubernativa o cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Esto es, el precepto 5o. constitucional establece las libertades del trabajo, de industria y de comercio; consigna, por una parte, la posibilidad de que toda persona elija la profesi�n que m�s le agrade y, por otra, hace menci�n de las limitaciones al ejercicio de esa libertad. La norma constitucional transcrita garantiza la libertad de trabajo, conforme dos lineamientos espec�ficos, a saber: A ninguna persona podr� imped�rsele que se dedique a la profesi�n, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo l�citos. El ejercicio de esta libertad s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial cuando se ataquen derechos de tercero o por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Estos lineamientos que garantizan la llamada libertad de trabajo, en t�rminos del primer p�rrafo del art�culo 5o. de la Carta Magna, se sustentan a su vez en principios fundamentales que constituyen requisitos necesarios que deben darse para que se haga exigible la garant�a constitucional. Esto es as�, ya que la libertad de trabajo no se prev� de manera irrestricta e ilimitada, sino que se condiciona a la satisfacci�n de determinados presupuestos fundamentales, como son: a. Que no se trate de una actividad il�cita; b. Que no se afecten derechos de tercero, y c. Que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garant�a constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad l�cita, esto es, que est� permitida por la ley; dicho de otra manera, la garant�a no podr� exigirse cuando sea il�cita, es decir, que est� prohibida por ley o que, aun y cuando no est� prohibida expresamente, de alguna manera pueda significar transgresi�n al derecho positivo mexicano. T. al segundo presupuesto normativo, �ste implica que la garant�a no podr� ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectaci�n a derechos de tercero, esto es, que estando permitida por la ley, exista un derecho preferente tutelado por la ley a favor de otro u otros que se ubiquen en una situaci�n jur�dica determinada, que pueda verse afectado por el desarrollo de la actividad de aqu�l. El tercer presupuesto normativo establece que la garant�a ser� exigible siempre y cuando la actividad aunque l�cita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, que es el derecho de la sociedad en general. Esto �ltimo se entiende, en tanto que existe un valor que pondera y asegura el derecho positivo mexicano, que se traduce en la convivencia y bienestar social en todos sus aspectos, por ello, se protege el inter�s de la sociedad por encima del inter�s particular. En estas condiciones, puede considerarse que la garant�a individual en estudio, no es absoluta, en tanto que pondera a su vez la licitud de la actividad de que se trate as� como los derechos de tercero y de la sociedad en general, consignando de esta manera limitaciones a dicha garant�a basados en principios fundamentales a los que debe atenderse para su exigibilidad y tutela. Por otra parte, del an�lisis cuidadoso del art�culo 5o. de la C.F., se desprende que el Poder Legislativo, en su funci�n de emitir leyes, puede restringir la libertad de trabajo de una manera general, impersonal y abstracta, determinando que una actividad es il�cita, pero de ninguna manera puede establecer restricciones a esa garant�a en relaci�n con los gobernados en particular, aunque �stos se mencionen de modo impl�cito, de modo tal que una vez aplicada a ellos la disposici�n, �sta perder� su eficacia. La raz�n radica en que la ley debe tener los atributos se�alados y, adem�s, en que el propio precepto constitucional reserva a la funci�n judicial y a la administrativa ese tipo de restricciones personales al determinar que la libertad ocupacional puede vedarse por resoluci�n judicial, cuando se afecten derechos de tercero y por resoluci�n gubernativa, en los t�rminos que se�ale la ley, cuando se afecten derechos de la sociedad. Ahora bien, del estudio integral de la disposici�n impugnada, se colige que los funcionarios municipales de la entidad que no hayan cumplido un a�o de antig�edad en el puesto o funci�n que desempe�en, no podr�n seguir prestando sus servicios como empleados del Ayuntamiento y, en consecuencia, ser�n removidos de su cargo si su c�nyuge, un pariente consangu�neo o af�n, en l�nea recta, sin limitaci�n de grado o colateral por consanguinidad, dentro del cuatro grado o por afinidad dentro del segundo, asume las funciones de presidente municipal, presidente seccional, regidor o s�ndico, violando con ello, la libertad de trabajo que tiene todo gobernado. El hecho de tener cierto tipo de parentesco con el cabildo reci�n electo y no contar con la antig�edad de un a�o como funcionario municipal, no se contrapone a las limitantes establecidas en el art�culo 5o. constitucional, esto es, dicha funci�n p�blica no es il�cita y s�lo puede ser vedada por resoluci�n judicial, cuando afecta los derechos de tercero o por determinaci�n gubernativa cuando afecte a la misma sociedad chihuahuense. La licitud en la ocupaci�n de un cargo en el servicio p�blico municipal deriva del hecho mismo de que es un cargo p�blico para actividades relacionadas con los Municipios o juntas municipales, previsto expresamente en un ordenamiento legal emitido por la Legislatura del Estado -C�digo Municipal del Estado de C.-, y que es de orden p�blico e inter�s social que tiene como fin asegurar el desempe�o profesional de los servidores p�blicos adscritos a dicho ente p�blico, al respecto el citado ordenamiento se�ala en su art�culo 76 que el trabajador al servicio de un Municipio es toda persona que le preste un servicio material, intelectual o de ambos g�neros en virtud del contrato, nombramiento que le fuera expedido o por el hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales. Las circunstancias de parentesco y antig�edad en an�lisis, tampoco afecta derechos de tercero, en virtud de que los cargos en el servicio p�blico que prev� el C�digo Municipal chihuahuense, siempre que se apeguen a los principios de honorabilidad, honradez, legalidad, imparcialidad, eficacia y eficiencia, no puede implicar afectaci�n a derechos de tercero, sino por el contrario, la actividad cotidiana que realiza dicho funcionario tiende a la satisfacci�n de las necesidades de la sociedad, siempre en beneficio de la misma. Finalmente, por cuanto hace a que no deben afectarse derechos de la sociedad, cabe se�alar que un cargo en el servicio p�blico municipal, no puede implicar lesi�n al inter�s general, en la medida que, como ya qued� expuesto, la ley que lo rige es de orden p�blico e inter�s social y, adem�s tiene por objeto prestar los servicios que necesita la poblaci�n, lo cual evidentemente es en beneficio de la propia sociedad. En ese orden de ideas, se concluye que el ejercicio de un cargo dentro del servicio municipal, es acorde con los principios fundamentales en que se basa la garant�a de libertad de trabajo. En tales circunstancias, es evidente que la Legislatura del Estado de C. trastoca los derechos laborales de los funcionarios municipales de la entidad al disponer que cuando no hayan cumplido un a�o de antig�edad en el puesto o funci�n que desempe�an, no ser�n considerados como funcionarios p�blicos municipales, no obstante que con anterioridad cubrieron los requisitos establecidos en la norma para el ingreso al puesto correspondiente, lo cual tiene como consecuencia que sean removidos de su cargo, y por consiguiente su despido, si su c�nyuge, pariente consangu�neo o af�n, en l�nea recta, sin limitaciones de grado o colateral por consanguinidad, dentro del cuarto grado o por afinidad dentro del segundo, asumen las funciones de presidente municipal, presidente seccional, regidor o s�ndico, sin que se configure alguna de las hip�tesis previstas para prohibir el derecho al trabajo. Corrobora lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial, aplicado por analog�a: Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 29/99. P�gina 258. �LIBERTAD DE TRABAJO. EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE RESTRINGIR ESA GARANT�A A GOBERNADOS EN PARTICULAR. Del an�lisis cuidadoso del art�culo 5o. de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que el Poder Legislativo puede, al emitir una ley, restringir la libertad de trabajo de una manera general, impersonal y abstracta, determinando que un actividad es il�cita, pero de ninguna manera puede establecer restricciones a esa garant�a en relaci�n con gobernados en particular, aunque �stos se mencionen de modo impl�cito, de modo tal que una vez aplicada a ellos la disposici�n, �sta pierda su eficacia. La raz�n radica en que la ley debe tener los atributos se�alados y, adem�s en que el propio precepto constitucional reserva a la funci�n judicial y a la administrativa ese tipo de restricciones personales al determinar que la libertad ocupacional puede vedarse por resoluci�n judicial, cuando se afecten derechos de terceros, y por resoluci�n gubernativa, en los t�rminos que se�ale la ley, cuando se afecten derechos de la sociedad.�. Resulta entonces que el art�culo 61, fracci�n IV, segundo p�rrafo del C�digo Municipal de C., contraviene la garant�a de libertad de trabajo prevista por el art�culo 5o. de la C.F., que esencialmente establece que a nadie podr� impedirse que se dedique a la profesi�n, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo l�citos y no se afecten derechos de tercero o de la sociedad, siendo que en el caso, como ya qued� expuesto con anterioridad, no se trata de una actividad il�cita, ni se afecta tales derechos, en consecuencia, procede que ese Supremo Tribunal, declare la invalidez de la norma general en referencia. El art�culo 14, segundo p�rrafo de la Constituci�n General de la Rep�blica, antes reproducido, consagra la garant�a de audiencia que implica la principal defensa de que dispone todo gobernado frente a los actos del poder p�blico que tiendan a privarlo de sus derechos. Este mandamiento superior, cuya esencia se traduce en una garant�a de seguridad jur�dica para los gobernados, impone la ineludible obligaci�n a cargo de las autoridades para que, de manera previa al dictado de un acto de privaci�n, sea mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumpla con una serie de formalidades esenciales, necesarias para o�r en defensa a los afectados. Dichas formalidades y su observancia, se constituyen como elementos fundamentales �tiles para demostrar a los afectados por un acto de autoridad, que la resoluci�n que los agravia no se dicta de un modo arbitrario y an�rquico sino, por el contrario, en estricta observancia del marco jur�dico que la rige. As�, con arreglo a tales imperativos, todo procedimiento o juicio ha de estar supeditado a que en su desarrollo se observen ineludiblemente, distintas etapas que configuran la garant�a formal de audiencia en favor de los gobernados, a saber: Que el afectado tenga conocimiento de la iniciaci�n del procedimiento, as� como de la cuesti�n que habr� de ser objeto de debate y de las consecuencias que se producir�n con el resultado de dicho tr�mite. Que se le otorgue la posibilidad de presentar sus defensas a trav�s de la organizaci�n de un sistema de comprobaci�n tal, que quien sostenga una cosa tenga oportunidad de demostrarla y quien estime lo contrario, cuente a su vez con el derecho de acreditar sus excepciones, y que cuando se agote dicha etapa probatoria se d� oportunidad de formular las alegaciones correspondientes y, finalmente, que el procedimiento iniciado concluya con una resoluci�n que decida sobre las cuestiones debatidas, fijando con claridad el tiempo y forma de ser cumplidas. Como se advierte, el numeral en menci�n protege los derechos, atribuciones o facultades de las personas f�sicas y morales ante la posibilidad de que sufran alg�n acto de privaci�n de tales derechos o atribuciones por parte de un �rgano de gobierno, siendo dicho acto el presupuesto esencial para que exista una posible violaci�n al precepto en comento. En ese contexto, para que alg�n funcionario municipal en el Estado de C. sea cesado o separado de su cargo es necesario que se actualicen diversas causas que la ley establece y bajo la tramitaci�n de un procedimiento, tales exigencias deben ser observadas en aras de cumplir los principios constitucionales descritos con anterioridad. El C�digo Municipal de C. en su art�culo 76 dispone que el trabajador al servicio de un Municipio, es toda persona que le preste un servicio material, intelectual o de ambos g�neros en virtud del contrato, nombramiento que le fuera expedido o por el hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales, bajo la calidad de confianza o de base. Asimismo, se establece que entre los trabajadores de confianza se encuentran los titulares de las dependencias de la administraci�n municipal; el secretario particular del presidente municipal; los jefes y subjefes de departamento; los cajeros de las oficinas receptoras; auditores; pagadores; inspectores; administradores de servicios p�blicos; miembros de comisiones de estudio; consultores; asesores; ingenieros comisionados en obras p�blicas; miembros de la polic�a, tr�nsito y bomberos municipales y alcaldes, mientras que los trabajadores de base son los no incluidos en la enumeraci�n anterior. La relaci�n laboral entre el Municipio y sus trabajadores se sujetar�, en lo previsto en el C�digo Municipal y supletoriamente el C�digo Administrativo para el Estado de C.. Tales ordenamientos jur�dicos estatales, establecen una serie de normas que los funcionarios municipales deben observar en el desempe�o de sus funciones, para que no sean cesados o destituidos en su encargo, por su parte la Ley de Responsabilidades de los Servidores P�blicos dispone, entre otras cosas, el procedimiento bajo el cual ser�n sometidos los trabajadores que no cumplan con sus funciones, as� como las posibles sanciones a las que se har�an acreedores, entre las que se encuentran una amonestaci�n por escrito, una sanci�n econ�mica, suspensi�n, destituci�n e inhabilitaci�n. El procedimiento a seguir para aplicar las sanciones antes mencionadas con excepci�n de la amonestaci�n, conforme al art�culo 34 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores P�blicos del Estado, se lleva a cabo de la siguiente manera: Conocida una irregularidad, se le solicitar� un informe al servidor p�blico presunto responsable de la misma, haci�ndole llegar, en su caso, copia de la denuncia, acta administrativa o pliego de observaciones, as� como de la documentaci�n en que se funde, concedi�ndole un plazo de quince d�as h�biles para que formule por escrito su contestaci�n y ofrezca pruebas. Transcurrido el plazo mencionado en el p�rrafo anterior, se se�alar� d�a y hora para la celebraci�n de una audiencia, en la que se desahogar�n las pruebas ofrecidas y se expresar�n los alegatos; cit�ndose al denunciante y al servidor p�blico para resoluci�n, la que deber� ser pronunciada dentro de los quince d�as h�biles siguientes. La resoluci�n que se dicte, deber� notificarse al encausado y al denunciante, dentro de los tres d�as h�biles siguientes a aquel en que se pronuncie. La Direcci�n General de Administraci�n del Gobierno Estatal notificar� al superior jer�rquico del servidor p�blico, las sanciones que impusiere. Cuando no se cuente con elementos suficientes para resolver o se descubrieren algunos que impliquen nueva responsabilidad a cargo del denunciado o de otras personas, y hasta antes de la citaci�n para resoluci�n, para mejor prever podr� ordenarse la pr�ctica de diligencias, as� como el emplazamiento de los servidores p�blicos involucrados. Cuando la Direcci�n General practique �stas, el superior jer�rquico podr� designar un representante que participe en las mismas. De todas las diligencias que se practiquen, se levantar� acta circunstanciada que deber�n suscribir quienes en ella intervengan. En caso de negativa se asentar� tal circunstancia, sin que esto afecte su valor probatorio. Es claro que de lo anterior, se puede concluir que existe un procedimiento bien definido para aplicar las sanciones correspondientes, para el caso de que alg�n servidor p�blico en el Estado incurra en responsabilidad. Atento a ello, resulta incuestionable que la norma combatida, es violatoria de la C.F., al establecer que no podr�n seguir ejerciendo como funcionarios municipales, aquellos que tengan alg�n parentesco consangu�neo o por afinidad con el presidente municipal, presidente seccional, regidores, o con el s�ndico y que no hayan cumplido un a�o en el ejercicio de sus funciones, esto es, ser�n destituidos sin que medie el procedimiento indicado l�neas arriba, ante las autoridades estatales de la materia y en la que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento. Lo anterior obedece al hecho de que al privar a los empleados del Municipio del derecho de continuar laborando sin que sean o�dos y vencidos en juicio, atenta contra la garant�a de audiencia consagrada en el segundo p�rrafo del art�culo 14 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos. De igual forma, resulta vulnerado el art�culo 115, fracci�n VIII, segundo p�rrafo, de la C.F., en relaci�n con el 123, apartado B, fracci�n IX, de dicho Ordenamiento Supremo, en raz�n de que el primer numeral invocado otorga a las Legislaturas Locales la facultad de regular las relaciones de trabajo entre el Municipio y sus trabajadores, con base en los principios del precepto 123. El art�culo 123, apartado B de la C.F., regula las relaciones entre los Poderes de la Uni�n, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, por lo que debe inferirse que tal disposici�n debe ser considerada por las Legislaturas Locales para regular las relaciones laborales entre los Municipios y sus trabajadores. Lo anterior, se desprende de la reforma al entonces art�culo 115 constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federaci�n de 3 de febrero de 1983, que entre otros aspectos, comprendi� el r�gimen laboral de los trabajadores al servicio de los Gobiernos de los Estados y Municipios. La referida modificaci�n estableci� en la entonces fracci�n IX del numeral 115 que las relaciones de trabajo entre las entidades federativas y sus trabajadores, as� como entre los diferentes Municipios de la Rep�blica y sus trabajadores ser�an materia de la legislaci�n local, con base en lo dispuesto en el art�culo 123 de la C.F.. A pesar de que la intenci�n del �rgano Reformador Revisor de la Constituci�n era otorgar tutela laboral a ese sector de los trabajadores, la reforma adolec�a de precisi�n, ya que no determin� cu�l de los apartados A o B, que componen el art�culo 123, ser�a el criterio orientador respecto a los principios m�nimos legales a reconocer en las leyes respectivas. Sin embargo, la exposici�n de motivos de la iniciativa de reforma, citada por C.F.Q.R.�n en su obra denominada derecho municipal, en su parte relativa expres�: �Se sugiere a fin de que tales trabajadores cuenten con protecci�n legal en un r�gimen jur�dico como el nuestro, se regulen sus relaciones en las Constituciones Locales y en las leyes estatales, mismas que deben observar como principios b�sicos las garant�as de los derechos m�nimos de sus servidores, la implantaci�n de sistemas de servicio p�blico de carrera estatal y municipal, niveles de estabilidad laboral en el empleo, en acceso a la funci�n p�blica, la protecci�n al salario, la seguridad social, la inclusi�n de normas que garanticen la eficacia de los servidores p�blicos en el ejercicio de sus funciones, y el establecimiento de procedimientos y autoridades adecuadas para la soluci�n jurisdiccional de controversias.�. As� entonces, del texto en cita se observa que la finalidad de la reforma fue otorgar a los trabajadores de los Gobiernos Estatales y Municipales los derechos m�nimos a los que alude el apartado B del art�culo 123. Adicionalmente, ese Alto Tribunal al resolver la contradicci�n de tesis 156/2002-SS, determin� lo siguiente: �En efecto, si bien es cierto de acuerdo con lo dispuesto por la fracci�n XIV del apartado B del art�culo 123 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, los trabajadores de confianza disfrutar�n de las medidas de protecci�n al salario y gozar�n de los beneficios de la seguridad social, lo que en relaci�n con la fracci�n IX (a contrario sensu) del propio numeral y los art�culos 115, fracci�n VIII, �ltimo p�rrafo y 116, fracci�n V, de la misma Carta Magna, ha sido interpretado por este Alto Tribunal (en las tesis aisladas y jurisprudencial mencionadas) en el sentido de que esos trabajadores se encuentran excluidos de la estabilidad en el empleo y de los derechos derivados de esa prerrogativa, como son la reinstalaci�n en el cargo o la indemnizaci�n constitucional en caso de despido injustificado, tambi�n es verdad que este propio tribunal ha reconocido que el art�culo 123 constitucional �nicamente consagra derechos m�nimos a favor de los trabajadores que pueden ser v�lidamente mejorados por cualquier convenio o disposici�n legal. ...�. Ahora bien, el art�culo 123, apartado B, fracci�n IX, prev� que todo trabajador no puede ser suspendido o cesado sin causa justificada en los t�rminos que fije la ley, y para el caso de separaci�n injustificada tendr� derecho a que se sustancie el procedimiento que la propia ley establezca para el efecto de optar por su reinstalaci�n o indemnizaci�n. En este sentido, la norma constitucional prev� que para el caso de que un trabajador sea impedido del ejercicio de la funci�n que desempe�a debe seguirse un procedimiento previamente establecido en la ley, as� los Congresos Locales deben garantizar que todo trabajador que labore en el Estado goce de las garant�as laborales que consagra la C.F., entre las que se destaca la de la permanencia en el cargo, la cual s�lo podr� ser limitada mediante las causas que la propia ley establezca y, como ya se dijo, mediante la observancia de un procedimiento. Motivo por el cual la norma combatida resulta violatoria de los art�culos 115, fracci�n VIII, segundo p�rrafo y 123, apartado B, fracci�n IX, de la Constituci�n General de la Rep�blica, en raz�n de que la Legislatura Local al emitir la disposici�n general que se combate, limita el derecho al trabajo que tienen los parientes por consanguinidad o por afinidad, en l�nea recta, sin limitaci�n de grado o colateral por consanguinidad, dentro del cuarto grado o por afinidad dentro del segundo grado, con los ediles reci�n electos y que no hayan cumplido un a�o de antig�edad en el empleo o cargo que desempe�en, al no otorgarles el derecho de seguir en el ejercicio del cargo o empleo, sin que exista causa justificada y previo procedimiento legal. Finalmente, el art�culo 133 de la Carta Magna impone la existencia de un orden jur�dico creado y organizado por la misma Norma Suprema, al que deben sujetarse todos los �rganos del Estado y todas la autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, y la contravenci�n de tal imperativo conlleva necesariamente la vulneraci�n del principio conocido como de supremac�a constitucional. En este sentido, y toda vez que el precepto que se combate contradice lo dispuesto en los numerales 5o., primer p�rrafo, 14, segundo p�rrafo, 115, fracci�n VIII, segundo p�rrafo, 123, apartado B, fracci�n IX, de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, es incuestionable que se conculca el principio de supremac�a constitucional, puesto que dicha norma impugnada pretende ubicarse por encima de la misma Carta Magna."

TERCERO

Los preceptos de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son 5o., primer p�rrafo, 14, segundo p�rrafo, 115, fracci�n VIII, segundo p�rrafo, 123, apartado B, fracci�n IX y 133.

CUARTO

Mediante prove�do de ocho de julio de dos mil cinco el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n orden� formar y registrar el expediente relativo a la acci�n de inconstitucionalidad 17/2005 y turnar el asunto al M.J.N.S.M., para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resoluci�n respectivo.

QUINTO

Por auto de la misma fecha, el Ministro instructor admiti� a tr�mite la acci�n y dio vista a los �rganos que emitieron y promulgaron la norma impugnada para que rindieran su respectivo informe.

SEXTO

Al rendir su informe, el Congreso del Estado de C. manifest�, en s�ntesis, lo siguiente:

  1. Que el promovente de la acci�n aduce que conforme a la norma general impugnada los funcionarios municipales de la entidad que no hayan cumplido un a�o de antig�edad en el puesto o funci�n que desempe�en, no podr�n seguir prestando sus servicios como empleados del Ayuntamiento y, como consecuencia, ser�n removidos de su cargo si su c�nyuge, un pariente consangu�neo o af�n, en l�nea recta, sin limitaci�n de grado o colateral por consanguinidad dentro del cuarto grado o por afinidad dentro del segundo, asume las funciones de presidente municipal, presidente seccional, regidor o s�ndico; lo cual es incorrecto, puesto que interpreta en forma literal el art�culo 61, fracci�n IV, del C�digo Municipal para el Estado, impugnado, en lugar de realizar una interpretaci�n hist�rica, arm�nica y sistem�tica del mismo, examinando no s�lo el contenido �ntegro, sin separar los diferentes elementos que lo componen, sino adem�s otras disposiciones de la ley combatida y dem�s contenidas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores P�blicos para esa entidad federativa.

  2. Que si bien, como lo aduce el promovente, la funci�n p�blica en s� misma es totalmente l�cita, lo cierto es que cuando se actualiza la hip�tesis que ya estaba prevista en el art�culo 61, fracci�n IV, del C�digo Municipal para el Estado de C., esa licitud se desvirt�a, como consecuencia de las caracter�sticas personal�simas del individuo que es contratado o designado y, por ende, se traduce en il�cito.

    Que es la propia C.F. la que faculta a las Legislaturas Locales para restringir la libertad de trabajo, siempre y cuando sea en forma general, abstracta e impersonal, si se considera que determinada actividad es il�cita, afecta derechos de tercero o de la sociedad en general, por lo que en el caso, si bien la funci�n p�blica en s� misma es l�cita, tambi�n lo es que tal ilicitud puede desprenderse en cada caso concreto de la persona misma que est� en un determinado momento ejerciendo tal funci�n o puesto, en relaci�n con sus propios atributos, inherentes a la personalidad, como son el estado civil y la filiaci�n, que pueden ligarlos a quienes detentan el poder.

  3. Que no debe pasar inadvertido que el propio art�culo 61 impugnado contiene los requisitos que deben cubrirse por aquellas personas que aspiren a fungir como funcionarios p�blicos en alguno de los Ayuntamientos existentes en el Estado de C., y ese numeral en forma previa a la reforma combatida ya establec�a la prohibici�n de ser funcionario cuando existiera alg�n nexo de parentesco con el presidente municipal, presidente seccional o regidor, p�rrafo al que el Congreso s�lo adicion� la figura del s�ndico al listado de funcionarios de elecci�n popular ya previstos.

    Que en la forma en que estaba prevista la norma antes de la reforma impugnada, daba lugar a la pr�ctica de burlar la ley, pues una vez realizado el proceso electoral correspondiente, del cual se desprend�an los funcionarios electos para un pr�ximo periodo administrativo municipal, aprovech�ndose de esa condici�n, constre��an a las autoridades salientes a que los familiares de los primeros fueran ingresados a la n�mina municipal y estos �ltimos, por presi�n o amistad acced�an a tales pretensiones.

    Que, por tanto, desde el conocimiento de que una persona resultaba electa para una pr�xima administraci�n, como presidente municipal, presidente seccional, regidor o s�ndico, sus familiares se colocaban desde la administraci�n pr�xima anterior, de tal forma que al rendir protesta de su cargo los primeros y acceder al poder, ya no incurr�an en violaci�n a las normas aplicables al pretender contratar a sus allegados, lo que hac�a nugatorio el esp�ritu del art�culo 16, fracci�n IV, del C�digo Municipal para el Estado, en perjuicio de la sociedad chihuahuense, pues ese nepotismo se ejecutaba en menoscabo de las posibilidades de acceso a un puesto o funci�n p�blica de quienes efectivamente cubrieran a cabalidad el perfil requerido en cada caso, por lo que es err�neo lo argumentado por el accionante, ya que no s�lo existe ilicitud en el objeto, con relaci�n con el sujeto, a lo que se impuso una restricci�n, sino adem�s, la reforma legal impugnada atendi� al amparo de los intereses de la sociedad en general, en tanto que se combaten las aludidas acciones de nepotismo encubierto.

  4. Que otro factor que se debe considerar es que el C�digo Municipal del Estado, al ser de orden p�blico e inter�s social por la materia que regula, tiene entre sus fines el aseguramiento del desempe�o profesional de los servidores p�blicos, situaci�n que se ver�a comprometida si se permitiese que los familiares de los ediles, regidores o s�ndicos pudieran ser designados como funcionarios, por tanto, lo que se trata de evitar es la formaci�n de cotos de poder que en un momento comprometan los recursos p�blicos que manejan los Ayuntamientos o el mal uso de las atribuciones que las leyes les confieren a quienes prestan sus servicios en la administraci�n p�blica municipal, lo que afectar�a a la sociedad.

  5. Que tambi�n la contrataci�n de familiares en la administraci�n municipal afectar�a los derechos de terceros, puesto que la contrataci�n no podr�a ser imparcial si se trata de una persona ligada por el parentesco.

  6. Que el art�culo 23, fracci�n XII, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores P�blicos para el Estado de C. prev� que todo servidor p�blico tiene la obligaci�n de abstenerse de intervenir o participar en la selecci�n, nombramiento, designaci�n, contrataci�n, promoci�n, suspensi�n, cese o sanci�n de cualquier servidor p�blico cuando tenga inter�s personal, familiar o de negocios, y adem�s, conforme al art�culo 29, fracci�n II, del C�digo Municipal estatal, es facultad del presidente municipal designar y remover libremente a los funcionarios y empleados de la administraci�n municipal, cuando no est� determinado de otro modo en las leyes.

    Que, por tanto, el art�culo impugnado no resulta violatorio de la garant�a de trabajo consagrada en el art�culo 5o., p�rrafo primero, constitucional.

  7. Que tampoco se violan el art�culo 115, fracci�n VIII, en relaci�n con el 123, apartado B, fracci�n IX, ambos de la C.F. y, por ende, el art�culo 14, p�rrafo segundo, del propio ordenamiento, ya que el numeral 61, fracci�n IV, del C�digo Municipal impugnado establece una excepci�n a la regla general, consistente en un requisito para ser funcionario municipal, como es no tener los nexos de parentesco o matrimonio ah� precisados, por lo que se fij� un criterio de temporalidad suficiente a efecto de garantizar la no intervenci�n de quienes asumir�n los cargos de elecci�n popular en los Ayuntamientos, para disponer previamente de puestos o funciones p�blicas para sus familiares o c�nyuges.

    Que los procesos electorales ordinarios en el Estado de C., conforme al art�culo 77 de la ley de la materia, dan inicio en la segunda quincena del mes de enero del a�o correspondiente y culminan con la declaraci�n de validez de la elecci�n que, sin establecer un d�a espec�fico debe ser antes de la toma de protesta de los funcionarios, que en el caso de los Ayuntamientos es el nueve de octubre del a�o respectivo, de lo que se desprende que desde el inicio hasta la conclusi�n comprende alrededor de ocho meses, por lo que quien tenga en el Ayuntamiento m�s de un a�o no puede presumirse que es objeto de una confabulaci�n entre autoridades entrantes y salientes, siendo esa la raz�n del criterio de temporalidad plasmado en la norma combatida.

  8. Que la disposici�n impugnada no aplica para quienes antes de su entrada en vigor se encuentren laborando en alg�n Ayuntamiento, puesto que el art�culo 14 de la Constituci�n establece la irretroactividad de las leyes. Lo cual adem�s se confirma con el dictamen a la reforma impugnada.

  9. Que en el caso no es aplicable la tesis de jurisprudencia que invoca el accionante, de rubro: "LIBERTAD DE TRABAJO. EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE RESTRINGIR ESA GARANT�A A GOBERNADOS EN PARTICULAR.", ya que la reforma de m�rito no tiene aplicaci�n para quienes actualmente prestan sus servicios en alguno de los Ayuntamientos de esa entidad federativa y, en segundo lugar, es imposible determinar qui�nes ser�n las personas que en la siguiente renovaci�n de Ayuntamientos ser�n las que ocupen en �ste un cargo de elecci�n popular.

    Que, por tanto, cuando alguien pretenda ingresar al servicio p�blico municipal, lo har� en el entendido de las condiciones que se prev�n en el propio numeral 61, fracci�n IV, del C�digo Municipal estatal.

  10. Que tampoco se viola la garant�a de audiencia establecida en el art�culo 14 constitucional, pues para cada futuro caso concreto en que cobre aplicaci�n una separaci�n del puesto o funci�n con base en el primer p�rrafo de la fracci�n IV del art�culo 61 combatido, subsisten los medios de defensa previstos en el propio ordenamiento para quien se sienta afectado en sus derechos.

    Que apoya lo anterior la tesis de rubro: "AUDIENCIA, VIOLACI�N A LA GARANT�A DE."

S�PTIMO

Por su parte, el gobernador del Estado de C., al rendir su informe, sustancialmente se�al�:

  1. Que la restricci�n prevista en el art�culo 61 impugnado es en aras de preservar el inter�s general, toda vez que quien asume la funci�n p�blica se acoge a un r�gimen legal y se somete a sus mandatos, siendo libre de hacerlo o de abstenerse, pero no de sustraerse a ellos una vez que se adquiere el status de funcionario p�blico.

    Que el funcionario p�blico es la persona que desempe�a un empleo p�blico, que presta sus servicios en relaci�n de dependencia a una entidad p�blica, es el recurso humano m�s importante del soporte de la instituci�n p�blica que permite el funcionamiento del Municipio, por lo que es de suma importancia su selecci�n y lamentablemente en algunos casos los funcionarios p�blicos son nombrados por tener relaciones de parentesco sin interesar los conocimientos o aptitudes para desempe�ar el cargo, y cuando se presentan esas anomal�as el servicio es deficiente.

    Que la funci�n p�blica supone no s�lo la tutela impl�cita de la libertad de trabajo y escoger la actividad de oficio o de profesi�n, sino tambi�n tanto la Constituci�n como la ley persiguen el respeto y la prevalencia de los intereses generales y la observancia de los principios que deben guiar la actuaci�n de la administraci�n, por lo que la norma impugnada no viola la garant�a consagrada en el art�culo 5o. constitucional ni tampoco la restringe de modo permanente a una persona o categor�a de personas, s�lo se�ala las condiciones bajo las cuales en un caso determinado no puede alguien ser beneficiado de ese derecho y s�lo mientras tales condiciones subsistan.

    Que en consecuencia, la norma impugnada no afecta la libertad de trabajo y s� justifica la necesidad de tutelar los derechos colectivos, evitando las pr�cticas nep�ticas sin afectar el contenido esencial de un derecho fundamental.

  2. Que lo anterior se corrobora del propio texto del art�culo 123 constitucional, en el cual se contienen varias limitaciones a la libertad de trabajo en general, que restringen el alcance de ese derecho individual p�blico, tales como que un menor de diecis�is a�os no debe desempe�ar ninguna labor insalubre o peligrosa, ejercitar un trabajo nocturno industrial o prestar sus servicios despu�s de las diez de la noche en establecimientos comerciales; tambi�n ese numeral contiene una prohibici�n absoluta, al disponer que los ni�os menores de doce a�os no deber�n trabajar o ser sujetos de un contrato de trabajo.

  3. Que lo que persigue la norma general es determinar los par�metros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definici�n de la materia municipal, existiendo la preocupaci�n de combatir el nepotismo.

  4. Que adem�s, el art�culo impugnado se refiere a los requisitos que se deben cumplir para ser funcionario municipal, esto es, se trata de trabajadores de confianza, los cuales no est�n protegidos en cuanto a la estabilidad en el empleo, conforme al art�culo 123, apartado B, constitucional, y con apoyo en la tesis de rubro: "TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. NO EST�N PROTEGIDOS EN CUANTO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y, POR TANTO, CARECEN DE ACCI�N PARA DEMANDAR LA REINSTALACI�N O LA INDEMNIZACI�N CONSTITUCIONAL CON MOTIVO DEL CESE."

  5. Que en forma complementaria, el art�culo 23, fracci�n XI, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores P�blicos del Estado de C., dispone el deber que tienen quienes laboran para cualquiera de los tres Poderes del Estado y en los Municipios, de abstenerse de intervenir o participar en la selecci�n, nombramiento, designaci�n, contrataci�n, promoci�n, suspensi�n o cese de cualquier servidor p�blico cuando tenga inter�s familiar, personal o de negocios, para evitar la utilizaci�n de la funci�n p�blica para obtener un beneficio a t�tulo personal o favorecer a aquellas personas ligadas por parentesco y de esa forma garantizar que los movimientos de personal no se har�n en forma parcial hacia aquellas personas allegadas a los diversos funcionarios.

    Que se busca evitar que la funci�n p�blica est� viciada desde un inicio por relaciones y compromisos adquiridos de antemano por raz�n de la existencia de un nexo como parentesco y a la vez, se hace nugatoria la posible continuidad en las labores de determinados servidores p�blicos, por el simple hecho de que un familiar tome posesi�n de un cargo de elecci�n popular, comprometiendo as� la estabilidad en el empleo que podr�a tener un trabajador al servicio del Municipio, quien ver�a mermado este derecho sin importar las aptitudes personales aplicadas en la funci�n p�blica.

  6. Que por esa raz�n se considera la necesidad de establecer una excepci�n que permita a aquellos servidores p�blicos conservar su empleo cuando tengan una determinada antig�edad en sus labores y al mismo tiempo, se proporcione continuidad y permanencia en el trabajo desempe�ado hasta ese momento, sin perjuicio de que quienes tomen posesi�n como autoridades electas, determinen la remoci�n de las personas que fung�an como funcionarios municipales en la administraci�n que concluye, considerando como t�rmino prudente para que opere la excepci�n el de un a�o, a fin de garantizar o evitar maniobras de quienes tengan aspiraciones para ocupar un cargo de elecci�n popular, puesto que si no se establece dicha antig�edad, se presentar�a el caso de que nuevos funcionarios electos, al saberse ganadores de la elecci�n o incluso desde la precampa�a, pueden proponer a los actuales miembros del Ayuntamiento la contrataci�n de familiares, sin que les sea aplicable la actual restricci�n que establece la fracci�n IV del art�culo 61 del C�digo Municipal estatal.

  7. Que adem�s fue necesario incluir la figura del s�ndico, ya que faltaba la restricci�n para los parientes del mismo, quien, como funcionario de primer nivel, pod�a favorecer a sus familiares sin restricci�n alguna.

OCTAVO

Al encontrarse debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resoluci�n.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n es competente para resolver la presente acci�n de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los art�culos 105, fracci�n II, inciso c), de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracci�n I, de la Ley Org�nica del Poder Judicial de la Federaci�n, toda vez que se plantea la posible contradicci�n entre el art�culo 61, fracci�n IV, p�rrafo segundo, del C�digo Municipal para el Estado de C., y la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO

Por ser una cuesti�n de orden p�blico y estudio preferente se analizar� en primer lugar la oportunidad de la acci�n.

El p�rrafo primero del art�culo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la C.F., dispone:

Art�culo 60. El plazo para ejercitar la acci�n de inconstitucionalidad ser� de treinta d�as naturales contados a partir del d�a siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el �ltimo d�a del plazo fuese inh�bil, la demanda podr� presentarse el primer d�a h�bil siguiente. ...

Conforme a este precepto, el plazo para ejercitar la acci�n de inconstitucionalidad es de treinta d�as naturales y su c�mputo debe iniciarse a partir del d�a siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional cuya invalidez se solicita, sea publicado en el correspondiente medio oficial. Sin perjuicio de que si el �ltimo d�a del plazo fuere inh�bil, la acci�n podr� presentarse el primer d�a h�bil siguiente.

El decreto mediante el cual se reform� el art�culo 61, fracci�n IV, segundo p�rrafo, del C�digo Municipal para el Estado de C., se public� en el Peri�dico Oficial de la entidad el ocho de junio de dos mil cinco, como se advierte del ejemplar de la edici�n correspondiente que obra agregado a fojas veintiuno a sesenta y ocho de autos, por lo que de acuerdo con lo dispuesto en el art�culo transcrito, el plazo para promover la presente acci�n transcurri� a partir del d�a siguiente al de la fecha de su publicaci�n, es decir, del nueve de junio al ocho de julio de dos mil cinco.

En el caso, seg�n consta del sello que obra al reverso de la foja diecinueve del oficio de la acci�n correspondiente, �sta se present� el siete de julio de dos mil cinco en la Oficina de Certificaci�n Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, esto es, el pen�ltimo d�a del plazo, por lo que es evidente que es oportuna.

TERCERO

Se proceder� a analizar la legitimaci�n de quien promueve la acci�n de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acci�n.

Suscribe la demanda D.F.C. de V.H.�ndez, con el car�cter de procurador general de la Rep�blica, lo que acredita con la copia certificada de la designaci�n en ese cargo, por parte del presidente de la Rep�blica (fojas veinte de autos).

El art�culo 105, fracci�n II, inciso c), de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

"Art�culo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Naci�n conocer�, en los t�rminos que se�ale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y esta Constituci�n.

"Las acciones de inconstitucionalidad podr�n ejercitarse, dentro de los treinta d�as naturales siguientes a la fecha de publicaci�n de la norma, por:

"...

c) El procurador general de la Rep�blica, en contra de leyes de car�cter federal, estatal y del Distrito Federal, as� como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.

De lo previsto por dicho numeral se desprende que el procurador general de la Rep�blica podr� ejercitar la acci�n de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales, entre otras.

En el caso, dicho funcionario ejercita la acci�n en contra del art�culo 61, fracci�n IV, segundo p�rrafo, del C�digo Municipal para el Estado de C., expedida por el Congreso de esa entidad federativa, por lo que se trata de una ley estatal y, por tanto, cuenta con la legitimaci�n necesaria para hacerlo.

Apoya la conclusi�n anterior la jurisprudencia P./J. 98/2001, de este Tribunal Pleno, publicada en la p�gina ochocientos veintitr�s del Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, que a la letra se�ala:

"ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REP�BLICA TIENE LEGITIMACI�N PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, AS� COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El art�culo 105, fracci�n II, inciso c), de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la Rep�blica para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de car�cter federal, estatal o del Distrito Federal, as� como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el inter�s general de preservar, de modo directo y �nico, la supremac�a constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n realice un an�lisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la Rep�blica resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acci�n de inconstitucionalidad ni que est� vinculado con la resoluci�n que llegue a dictarse, pues ser� suficiente su inter�s general, abstracto e impersonal de que se respete la supremac�a de la Carta Magna."

CUARTO

Al no existir ninguna causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento alegado por las partes o que este Alto Tribunal advierta oficiosamente, se procede al estudio del fondo del asunto.

QUINTO

En los conceptos de invalidez se argumenta en esencia lo siguiente:

1) Que el art�culo 61, fracci�n IV, p�rrafo segundo, del C�digo Municipal del Estado de C., viola la garant�a de libertad de trabajo que consagra el art�culo 5o. de la C.F., porque del estudio del art�culo impugnado se colige que los funcionarios municipales del Estado de C. que no hayan cumplido un a�o de antig�edad en el puesto o funci�n que desempe�en, no podr�n seguir prestando sus servicios como empleados del Ayuntamiento y, en consecuencia, ser�n removidos de su cargo si su c�nyuge, un pariente consangu�neo o af�n, en l�nea recta, sin limitaci�n de grado o colateral por consanguinidad, dentro del cuarto grado o por afinidad dentro del segundo, asume las funciones de presidente municipal, presidente seccional, regidor o s�ndico, violando la libertad de trabajo que tiene todo gobernado.

Que el hecho de tener cierto tipo de parentesco con el Cabildo reci�n electo y no contar con la antig�edad de un a�o como funcionario municipal, no se contrapone a las limitantes establecidas en el art�culo 5o. constitucional, esto es, dicha funci�n p�blica no es il�cita, y s�lo puede ser vedada por resoluci�n judicial, cuando se afecta a los derechos de tercero o por determinaci�n gubernativa, cuando se afecte a la misma sociedad chihuahuense.

Que la licitud en la ocupaci�n de un cargo en el servicio p�blico municipal deriva de que se trata de un cargo p�blico para actividades relacionadas con los Municipios o juntas municipales previsto expresamente en un ordenamiento legal emitido por la Legislatura Local, y que es de orden p�blico e inter�s social que tiene como fin asegurar el desempe�o profesional de los servidores p�blicos municipales.

Que el parentesco y antig�edad en an�lisis, tampoco afectan derechos de tercero, ni de la sociedad, ya que los cargos en el servicio p�blico municipal, siempre que se apeguen a los principios de honorabilidad, honradez, legalidad, imparcialidad, eficacia y eficiencia, no pueden implicar afectaci�n a derechos de tercero, por el contrario, la actividad cotidiana que realiza dicho funcionario tiende a la satisfacci�n de las necesidades de la sociedad, siempre en beneficio de ella.

Que, por tanto, el art�culo impugnado viola los derechos laborales de los funcionarios municipales de la entidad, puesto que no se configura alguna de las hip�tesis previstas para prohibir el derecho al trabajo, es decir, no se trata de una actividad il�cita, ni se afecta derechos de terceros o de la sociedad.

Que apoya lo anterior la tesis de rubro: "LIBERTAD DE TRABAJO. EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE RESTRINGIR ESA GARANT�A A GOBERNADOS EN PARTICULAR."

2) Que el art�culo combatido vulnera la garant�a de audiencia prevista en el art�culo 14, p�rrafo segundo, de la C.F., que impone la ineludible obligaci�n a cargo de las autoridades para que, de manera previa al dictado de un acto de privaci�n, sea mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumpla con una serie de formalidades esenciales, necesarias para o�r en defensa a los afectados.

Que, por tanto, para que alg�n funcionario municipal en el Estado de C. sea cesado o separado de su cargo, es necesario que se actualicen diversas causas que la ley establece y mediante la tramitaci�n de un procedimiento, y tales exigencias deben ser observadas en aras de cumplir los principios constitucionales.

Que el art�culo 76 del C�digo Municipal para el Estado de C. dispone que el trabajador al servicio de un Municipio es toda persona que le preste un servicio material, intelectual o de ambos g�neros, en virtud del contrato o nombramiento que le fue expedido o bien, por el hecho de figurar en las listas de n�mina de los trabajadores temporales, bajo la calidad de confianza o de base.

Que el C�digo Municipal y el C�digo Administrativo locales establecen una serie de normas que los funcionarios municipales deben observar en el desempe�o de sus funciones, para que no sean cesados o destituidos en su encargo, y la Ley de Responsabilidades de los Servidores P�blicos dispone el procedimiento al que ser�n sometidos los trabajadores que no cumplan con sus funciones, as� como las posibles sanciones a las que ser�n acreedores, entre ellas, amonestaci�n por escrito, sanci�n econ�mica, suspensi�n, destituci�n e inhabilitaci�n, y el procedimiento para imponerlas.

Que, por tanto, existe un procedimiento definido para aplicar las sanciones correspondientes, para el caso de que alg�n servidor p�blico en el Estado incurra en responsabilidad, por lo que es incuestionable que la norma combatida es inconstitucional, al establecer que no podr�n seguir ejerciendo como funcionarios municipales aquellos que tengan alg�n parentesco consangu�neo o por afinidad con el presidente municipal, presidente seccional, regidores o con el s�ndico, y que no tengan un a�o en el ejercicio de sus funciones, es decir, ser�n destituidos sin que medie procedimiento ante las autoridades estatales competentes y en el que se cumplan las formalidades esenciales.

Que privar a los empleados municipales del derecho de continuar laborando sin ser o�dos y vencidos en juicio, atenta contra la garant�a de audiencia.

3) Que tambi�n se viola el art�culo 115, fracci�n VIII, p�rrafo segundo, de la C.F., en relaci�n con el art�culo 123, apartado B, fracci�n IX, del mismo ordenamiento, que faculta a las Legislaturas Locales para regular las relaciones de trabajo entre el Municipio y sus trabajadores, con base en los principios que prev� el apartado B del propio art�culo 123, entre los cuales est� el de que todo trabajador no puede ser suspendido o cesado sin causa justificada en los t�rminos que fije la ley, y para el caso de separaci�n injustificada tendr� derecho a que se sustancie el procedimiento que la propia ley establezca para optar por su reinstalaci�n o indemnizaci�n.

Que la norma constitucional prev� que para el caso de que un trabajador sea impedido del ejercicio de la funci�n que desempe�a debe seguirse un procedimiento previamente establecido en la ley, por tanto, los Congresos Locales deben garantizar que todo trabajador que labore en el Estado goce de las garant�as laborales que consagra la C.F., entre ellas, la de permanencia en el cargo, que s�lo podr� limitarse mediante las causas que la propia ley establezca y mediante un procedimiento.

Que por consiguiente, la norma combatida vulnera tales disposiciones fundamentales, porque no otorga a los funcionarios municipales que la propia norma indica, el derecho a seguir en el ejercicio del cargo o empleo, sin que exista causa justificada y previo procedimiento legal.

4) Que por �ltimo, al vulnerarse los citados preceptos fundamentales, se transgrede el principio de supremac�a constitucional consagrado en el art�culo 133 constitucional.

Ahora bien, los art�culos 5o., 14, 115, fracci�n VIII, p�rrafo segundo, y 123, apartado B, fracci�n IX, de la C.F., que la parte promovente estima violados, se�alan:

Art�culo 5o. A ninguna persona podr� impedirse que se dedique a la profesi�n, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo l�citos. El ejercicio de esta libertad s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. ...

Este Tribunal Pleno ha sustentado que la norma constitucional transcrita garantiza la libertad de trabajo, entendida como el derecho que tiene el individuo de elegir la ocupaci�n que m�s le convenga, siempre y cuando sea l�cita, as� como que el ejercicio de esa libertad s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial, cuando se ataquen derechos de tercero o bien, por resoluci�n gubernativa, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

Estos lineamientos que garantizan la llamada libertad de trabajo se sustentan a su vez en principios fundamentales que constituyen requisitos necesarios que deben darse para que se haga exigible la garant�a constitucional, toda vez que esta libertad no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que se condiciona a la satisfacci�n de determinados presupuestos fundamentales como son: a) que no se trate de una actividad il�cita; b) que no se afecten derechos de terceros; y c) que no se afecten derechos de la sociedad en general.

En lo referente al primer supuesto, la garant�a constitucional cobra real vigencia en la medida que se refiera a una actividad l�cita, es decir, que est� permitida por la ley.

Por cuanto hace al segundo presupuesto normativo, �ste implica que la garant�a no podr� ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectaci�n a derechos de terceros, esto es, que estando permitida por la ley, exista un derecho preferente tutelado por la ley a favor de otro u otros que se ubiquen en una situaci�n jur�dica determinada, que pueda verse afectado por el desarrollo de la actividad de aqu�l.

Finalmente, el tercer supuesto normativo implica que la garant�a ser� exigible siempre y cuando la actividad, aunque l�cita, no afecte el derecho de la sociedad, es decir, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, que es el derecho de la sociedad en general.

Esto �ltimo se entiende, en tanto que existe un valor que pondera y asegura el derecho positivo mexicano, que se traduce en la convivencia y bienestar social en todos sus aspectos, por ello, se protege el inter�s de la sociedad por encima del inter�s particular, por lo que cuando este �ltimo puede lesionar el del primero afectando dichos valores, en aras de ese inter�s mayor se limita o condiciona el individual cuando con �ste puede afectarse aqu�l en una proporci�n mayor del beneficio que en lo individual obtendr�a un solo individuo.

En estas condiciones, la garant�a que consagra el art�culo 5o., primer p�rrafo, constitucional, no es absoluta, en tanto que pondera a su vez la licitud de la actividad de que se trate, as� como los derechos de terceros y de la sociedad en general, consignando de esta manera limitaciones a dicha garant�a basados en principios fundamentales a los que debe atenderse para su exigibilidad y tutela.

Por otra parte, del art�culo 5o. de la Constituci�n se desprende que el Poder Legislativo, en su funci�n de emitir leyes, puede restringir la libertad de trabajo de una manera general, impersonal y abstracta, determinando que una actividad es il�cita, o bien estableciendo determinados requisitos para su ejercicio, con la finalidad precisamente de que no se lesionen derechos de terceros o de la sociedad en general.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 28/99 de este Alto Tribunal, publicada en la p�gina doscientos sesenta del Tomo IX, abril de mil novecientos noventa y nueve del Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, que a la letra dice:

LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ART�CULO 5o., P�RRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCI�N POL�TICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garant�a individual de libertad de trabajo que consagra el art�culo 5o., primer p�rrafo, de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacci�n de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad il�cita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garant�a constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad l�cita, esto es, que est� permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garant�a no podr� ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectaci�n de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garant�a ser� exigible siempre y cuando la actividad, aunque l�cita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el inter�s de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese inter�s mayor se limita o condiciona el individual cuando con �ste puede afectarse aqu�l en una proporci�n mayor del beneficio que obtendr�a el gobernado.

Por otra parte, el art�culo 14, p�rrafo segundo, de la C.F. dispone:

"Art�culo 14. ...

Nadie podr� ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

Este precepto fundamental garantiza que previamente a la emisi�n de un acto de privaci�n, el afectado debe ser o�do y vencido en juicio, esto es, consagra la garant�a de audiencia.

Asimismo, los art�culos 115, fracci�n VIII, p�rrafo segundo y 123, apartado B, fracci�n IX, constitucionales, se�alan:

"Art�culo 115. Los Estados adoptar�n, para su r�gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"VIII. ...

Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regir�n por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el art�culo 123 de esta Constituci�n, y sus disposiciones reglamentarias.

Como se aprecia, este numeral fundamental faculta a las legislaturas de las entidades federativas para expedir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, siguiendo los principios que prev� el art�culo 123 constitucional y sus disposiciones reglamentarias.

Cabe se�alar que tal norma no establece en forma precisa cu�les son esas bases, es decir, si se trata del apartado A que regula las relaciones de los trabajadores que presten servicios en la iniciativa privada o bien, del apartado B del art�culo 123, que regula las relaciones entre los Poderes de la Uni�n y el Gobierno del Distrito Federal, y sus trabajadores. Sin embargo, de la interpretaci�n de ese precepto fundamental se infiere que se refiere a las bases que se�ala el apartado B, toda vez que es en este rubro en donde se regulan las relaciones de los trabajadores p�blicos y los poderes en que presten su servicio, por lo que si el Municipio es tambi�n un nivel de gobierno que presta determinadas funciones y servicios p�blicos, es evidente que al tratarse de un ente p�blico, las bases que rigen sus relaciones de trabajo con sus empleados son las previstas en el apartado B.

Lo anterior es as�, si se toma en consideraci�n, adem�s, que conforme al art�culo 116, fracci�n VI, de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, se autoriza a las Legislaturas de los Estados a expedir leyes que regir�n las relaciones laborales entre los Poderes Locales y sus trabajadores, lo cual debe entenderse referido al apartado B, dado que en t�rminos de los art�culos 73, fracci�n X, �ltima parte y 123 de la propia N.F., es facultad exclusiva del Congreso de la Uni�n legislar en materia de trabajo, en lo general, y respecto de las relaciones de trabajo entre los Poderes Federales, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores.

Apoya lo anterior la tesis P.X., publicada en la p�gina ciento diecisiete, Tomo VII, abril de mil novecientos noventa y ocho, Pleno, Novena �poca del Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, que dice:

LEYES DEL TRABAJO. LAS LEGISLATURAS LOCALES S�LO PUEDEN EXPEDIR LEYES REGLAMENTARIAS DEL APARTADO B DEL ART�CULO 123 CONSTITUCIONAL. Del an�lisis conjunto y sistem�tico de las disposiciones contenidas en la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que el Congreso de la Uni�n cuenta con la facultad exclusiva para legislar en la materia de trabajo, en general, con apoyo en los art�culos 73, fracci�n X, �ltima parte y 123, apartado A y, adicionalmente, respecto de las relaciones de trabajo conocidas como burocr�ticas, en lo relativo a los Poderes Federales, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, de acuerdo con este �ltimo art�culo, en su apartado B; en tanto que el art�culo 116, fracci�n VI, al autorizar a los Poderes Legislativos de cada entidad federativa a expedir leyes que regir�n las relaciones de trabajo entre los Estados (Poderes Locales) y sus trabajadores, es evidente que s�lo pueden expedir leyes reglamentarias del apartado B del indicado art�culo 123 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, pues de comprender a otros sujetos, las mismas resultar�an inconstitucionales.

Lo que se corrobora con la exposici�n de motivos de la iniciativa de reforma al art�culo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, que en lo que interesa se�ala:

Se sugiere a fin de que tales trabajadores cuenten con protecci�n legal en un r�gimen jur�dico como el nuestro, se regulen sus relaciones en las Constituciones Locales y en las leyes estatales, mismas que deben observar como principios b�sicos las garant�as de los derechos m�nimos de sus servidores, la implantaci�n de sistemas de servicio p�blico de carrera estatal y municipal, niveles de estabilidad laboral en el empleo, el acceso a la funci�n p�blica, la protecci�n al salario, la seguridad social, la inclusi�n de normas que garanticen la eficacia de los servidores p�blicos en el ejercicio de sus funciones, y el establecimiento de procedimientos y autoridades adecuadas para la soluci�n jurisdiccional de controversias.

De donde deriva que la finalidad de dicha reforma fue otorgar a los trabajadores de los Gobiernos Estatales y Municipales los derechos m�nimos que establece el apartado B del art�culo 123 constitucional.

Asimismo, este �ltimo numeral, en lo conducente, prev�:

"Art�culo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente �til; al efecto, se promover�n la creaci�n de empleos y la organizaci�n social para el trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Uni�n, sin contravenir a las bases siguientes deber� expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regir�n:

"A. ...

"B. Entre los Poderes de la Uni�n, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"IX. Los trabajadores s�lo podr�n ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los t�rminos que fije la ley.

En caso de separaci�n injustificada tendr�n derecho a optar por la reinstalaci�n en su trabajo o por la indemnizaci�n correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresi�n de plazas, los trabajadores afectados tendr�n derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnizaci�n de ley.

Ahora bien, el art�culo 61 del C�digo Municipal para el Estado de C., cuya fracci�n IV, p�rrafo segundo, se impugna en la presente acci�n de inconstitucionalidad, dispone, en su integridad, lo siguiente:

"Art�culo 61. Para ser funcionario municipal se requiere:

"I. Tener, por lo menos, veinti�n a�os;

"II. Ser mexicano y del estado seglar;

"III. Tener buena conducta y la capacidad suficiente para el desempe�o del cargo; y

"IV. No ser c�nyuge, pariente consangu�neo o af�n, en l�nea recta, sin limitaci�n de grado o colateral por consanguinidad, dentro del cuarto grado o por afinidad dentro del segundo, del presidente municipal, del presidente seccional, de los regidores o del s�ndico.

"Se except�a de lo dispuesto en el p�rrafo anterior a quien tenga una antig�edad m�nima de un a�o en su puesto o funci�n, al momento de la toma de posesi�n de los integrantes del Ayuntamiento o de las Juntas Municipales, seg�n sea el caso.

"V. En los Municipios cuyas cabeceras municipales tengan m�s de setenta y cinco mil habitantes, los directores ser�n preferentemente profesionistas de los ramos de las dependencias y, en el caso del secretario del Ayuntamiento, de preferencia contar� con t�tulo de licenciado en derecho."

Como se observa, el art�culo en cuesti�n establece las condiciones o requisitos que deben cumplirse para ser funcionario municipal, entre ellos, el de que quien est� interesado en serlo, no deber� tener un nexo de parentesco en los grados que se�ala el propio numeral y a su vez, prev� una excepci�n a ese requisito, consistente en que se except�a de esa disposici�n a quien tenga una antig�edad m�nima de un a�o en su puesto o funci�n, al momento de la toma de posesi�n de los integrantes del Ayuntamiento o de las Juntas Municipales (supuesto que considera inconstitucional el promovente de la presente acci�n de inconstitucionalidad).

Luego, del texto de la norma se infiere que si una persona que tenga ese nexo de parentesco y que con anterioridad a la toma de posesi�n del Ayuntamiento entrante, ya ocupaba un cargo en la administraci�n municipal, pero tiene menos de un a�o en el mismo, no podr� seguir desempe��ndolo.

Ahora bien, como ya se ha referido, el art�culo 5o. constitucional garantiza la libertad de trabajo, siempre y cuando sea l�cito, as� como que dicha libertad podr� limitarse por resoluci�n judicial, cuando se ataquen los derechos de terceros, o por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

T.�ndose de la funci�n p�blica, esto es, de quienes prestan sus servicios dentro de los Poderes Locales o en un Municipio, el legislador est� facultado para establecer los requisitos que deben reunir los sujetos que pretendan ocupar un cargo de ese tipo; lo cual, en principio, de ninguna manera atenta contra la libertad de trabajo, puesto que conforme al Texto Fundamental el �rgano legislativo tiene la facultad para establecer ciertos requisitos o condiciones trat�ndose de una determinada funci�n o actividad, y quienes pretendan realizarla deber�n cumplir con la normatividad correspondiente, m�xime que en el caso se trata de una funci�n o cargo p�blicos.

En efecto, el legislador tiene la atribuci�n de establecer todo un sistema para garantizar que quienes ocupen un cargo en el servicio p�blico tenga el perfil id�neo para ello, as� como para que se garanticen los atributos de capacidad, eficiencia y honorabilidad en el desempe�o de la funci�n p�blica, dada la trascendencia de tal funci�n.

As�, de acuerdo con la ley impugnada, la persona que pretenda desempe�ar una funci�n municipal debe reunir determinadas condiciones, tales como una tener determinada edad m�nima; ser mexicano y seglar; tener buena conducta y capacidad para el cargo de que se trate, as� como no tener un parentesco o v�nculo conyugal con alg�n integrante del Ayuntamiento.

De lo que se advierte que se busca garantizar la preparaci�n, capacidad, eficiencia y honorabilidad de quien ocupe un cargo dentro de la administraci�n p�blica municipal y, por tanto, preservar el profesionalismo, eficiencia y capacidad que la funci�n p�blica requiere. En otras palabras, se trata del establecimiento de requisitos que deben reunir quienes pretendan acceder al cargo en cuesti�n, esto es, que re�nan determinado perfil a fin de obtener el nombramiento respectivo y que garantice que el desempe�o de ese cargo ser� el adecuado para el debido funcionamiento de los �rganos p�blicos.

Por consiguiente, es indudable que una de las condiciones necesarias para que la funci�n municipal se desempe�e con la transparencia y eficiencia que se requieren, es evitar que existan nexos de parentesco o afinidad entre los empleados y los titulares del poder u �rgano de gobierno, en el caso, el Ayuntamiento (presidente, regidores, s�ndicos), ya que, de lo contrario, con motivo de esos v�nculos se podr�a beneficiar con el nombramiento en un cargo p�blico a personas que no re�nan el perfil adecuado para su desempe�o, con la consiguiente afectaci�n para aquellas que s� lo tengan y, primordialmente, para la sociedad.

Lo anterior, porque, se reitera, el art�culo 5o. constitucional tutela no s�lo la garant�a de libertad de trabajo, sino que a su vez garantiza otros bienes o valores constitucionales, como son el respeto a los derechos de terceros o de la sociedad, a fin de preservar la convivencia y bienestar social en todos sus aspectos. Por lo que, en determinados casos, debe sacrificarse esa libertad laboral frente al bienestar de la sociedad.

Luego, el establecimiento del requisito en cuesti�n tiende a evitar que dentro de la administraci�n p�blica se incurra en nepotismo, que consiste en "la tendencia a preferir a parientes o amigos a la hora de adjudicar cargos o empleos p�blicos, sobre todo aquellos cuyas condiciones laborales y econ�micas son ventajosas". (Diccionario Espasa Ilustrado, Editorial Espasa).

Ahora, como se ha referido, la norma impugnada prev� como requisito para desempe�ar la funci�n municipal el que no exista un nexo de parentesco o afinidad entre los empleados y los integrantes de los Ayuntamientos, lo cual tiene sustento dentro del marco constitucional mexicano; sin embargo, en su p�rrafo segundo, materia de impugnaci�n en la presente acci�n, se prev� una excepci�n a esa disposici�n, consistente en que trat�ndose de personas que, aun teniendo ese nexo de parentesco o afinidad con alg�n integrante del Ayuntamiento, si ya tienen un a�o en el cargo no les aplicar� esa norma.

De lo que deriva necesariamente la consecuencia o efecto de que quienes tengan ese nexo familiar o filial y menos de un a�o en el cargo respectivo, no podr�n seguir desempe��ndolo.

Lo anterior indudablemente atenta en contra de la libertad de trabajo consagrada en el art�culo 5o. y de una de las bases que prev� el art�culo 123, apartado B, ambos de la C.F., ya que si bien, como se ha explicado, es sumamente relevante que dentro de la funci�n p�blica se evite el nepotismo, ello no justifica que quien ya ocupaba un cargo, por el hecho de que posteriormente un mun�cipe electo tenga una relaci�n de parentesco con aqu�l, ocasione que ya no podr� seguir en la funci�n municipal, m�xime si se considera que si en un determinado momento una persona fue nombrada para desempe�ar un empleo en un Municipio, ello presupone que en ese momento cumpl�a con todos los requisitos necesarios para ocuparlo, entre ellos, el de no ser pariente o c�nyuge de alguno de los integrantes del Ayuntamiento que en ese momento se encontraba en funciones, y si con motivo de una elecci�n posterior una persona con quien el empleado municipal tiene alg�n v�nculo de parentesco o afinidad es electo popularmente como integrante de un Ayuntamiento, no puede traer consigo que deba removerse del cargo a quien con anterioridad ya prestaba la funci�n, puesto que por mandato constitucional s�lo se podr� privar de su trabajo a un individuo por resoluci�n judicial, en caso de afectaci�n a derechos de terceros o administrativa, cuando se afecte a la sociedad, y por causa justificada.

En el caso, no se actualizan tales limitantes, por lo siguiente:

Como se ha precisado, en la prestaci�n de la funci�n p�blica deben reunirse determinados requisitos para su debido desempe�o, entre ellos, el que no se beneficie con cargos o puestos dentro de esa funci�n a personas, por el simple hecho de que tienen una relaci�n personal o familiar con los titulares de los poderes p�blicos, ya que con ello se afectan los derechos no s�lo de terceros, sino de la sociedad en general, que tiene especial inter�s en que la funci�n p�blica se preste con honorabilidad, transparencia y profesionalismo y a su vez, que los titulares de los poderes u �rganos p�blicos no abusen o utilicen su cargo para beneficios personales o de alguien m�s, empero, ello no se puede llevar al extremo de que si determinada persona en un momento dado cumpli� con los requisitos previstos en la ley aplicable para ocupar un cargo y, por ende, ese trabajo es l�cito, posteriormente por tener un nexo familiar con alguien que integre en un futuro el Ayuntamiento, entonces su funci�n o cargo se convierta en algo il�cito.

Tampoco podr�amos se�alar que se afecta a la sociedad o a terceros y, por tanto, que ese inter�s colectivo prevalezca sobre el particular, ya que, se reitera, en el momento en que la persona fue contratada o nombrada para ocupar el cargo se presupone que es porque no se actualizaba ninguno de los impedimentos para ese efecto, entre ellos, tener un nexo familiar con quien ocupa en ese momento un cargo municipal de elecci�n popular y que, por tanto, se hubiera beneficiado de esa ventaja.

Asimismo, como se ha referido, uno de los principios que deben respetar las Legislaturas Estatales en las leyes que expidan para regular las relaciones laborales entre los Poderes Estatales o los Municipios con sus trabajadores, es el consistente en que los trabajadores s�lo podr�n ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los t�rminos que fije la ley.

En el caso, si bien es en una ley (C�digo Municipal) en la que se establece un requisito para seguir en el desempe�o de la funci�n municipal, no por ese solo hecho resulta constitucional, porque en todo caso, las legislaturas est�n obligadas, al expedir una ley, a no vulnerar los derechos fundamentales que consagra la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, como es la garant�a de trabajo de que todo gobernado goza y que s�lo debe limitarse en los casos que prev� el propio Texto Constitucional, as� como el derecho de los trabajadores de no poder ser separados de su empleo, salvo por causas justificadas.

En la especie, tampoco podr�a sostenerse que se est� ante una causa justificada, ya que, se reitera, aun cuando debe evitarse la pr�ctica del nepotismo, ello no justifica que se pueda privar de su empleo a quien en el momento en que lo ocup� no ten�a ninguna relaci�n familiar o personal con quien en ese tiempo integraba el Ayuntamiento. Es decir, no puede castigarse a un sujeto con la p�rdida de su empleo porque en una posterior elecci�n popular haya resultado electo un individuo con quien tiene una relaci�n filial o conyugal.

No es �bice a lo anterior lo que manifestaron el Congreso y el gobernador del Estado de C., al rendir su informe, en cuanto a que en esa entidad federativa se han dado ciertas pr�cticas de nepotismo, que, con la reforma impugnada, se busc� evitar o solucionar; sin embargo, aun cuando indudablemente debe evitarse tal situaci�n, ello no puede hacerse bajo mecanismos que redunden en una violaci�n de la garant�a de libertad de trabajo y los principios que deben regir en las relaciones laborales de los Poderes Estatales o Municipios con sus trabajadores.

En todo caso, la legislatura debe buscar mecanismos que eviten la afectaci�n al debido desempe�o de la funci�n p�blica municipal, pero sin vulnerar los derechos fundamentales de que goza todo gobernado.

Adem�s, de la legislaci�n del Estado de C. se advierte que prev� un sistema de responsabilidad de servidores p�blicos, incluidos por supuesto los municipales, o bien, se tiene la posibilidad en cada caso de que si una persona no cuenta con las capacidades, profesionalizaci�n, aptitudes y todas las caracter�sticas necesarias para ocupar o desempe�ar determinada funci�n p�blica y su nombramiento hubiera obedecido a otros aspectos, podr� removerlo del cargo.

Empero, s� es inconstitucional que se establezca que si "sobreviene" un nexo de parentesco o afinidad entre los mun�cipes y alguno de sus empleados y �ste tiene menos de un a�o en el puesto, deba necesariamente perder su trabajo, ya que tal disposici�n as� concebida, carece de razonabilidad al no existir una correlaci�n entre el fin perseguido y la obligaci�n instituida, porque si bien es verdad, como antes se manifest�, que lo que busc� el legislador local con el establecimiento de la norma en cuesti�n, fue el de evitar que dentro de la administraci�n p�blica municipal se dieran actos de nepotismo, inclusive para aquellos que aspiren a ocupar un cargo de elecci�n popular en el Municipio, al tener como efecto la consecuencia o afinidad con un integrante del nuevo Ayuntamiento o de las Juntas Municipales, y un a�o en el cargo, no podr�n seguir desempe��ndolo.

Lo anterior es as�, ya que por una parte, la imposici�n del plazo de un a�o no tiene proporci�n con el fin buscado, si se toma en consideraci�n que conforme a los art�culos 77, puntos 1 y 4, de la Ley Electoral y 130 de la Constituci�n Pol�tica, ambos del Estado de C., el proceso electoral en la entidad inicia en la segunda quincena del mes de enero del a�o de la elecci�n, la jornada electoral se llevar� a cabo el primer domingo de julio, para que la renovaci�n del Ayuntamiento se realice el diez de octubre del mismo a�o.

Asimismo, conforme al art�culo 80, inciso b), de la citada Ley Electoral, la inscripci�n de candidatos a los cargos de elecci�n de los Municipios se har� del primero al quince de mayo del a�o de la elecci�n.

As�, aun cuando se pudiera considerar que alguno de los aspirantes a ocupar un cargo de elecci�n popular en el Municipio pudiera influir para que alguno de sus parientes consangu�neo o af�n dentro de los grados establecidos en el C�digo Municipal del Estado de C., le sea otorgado un cargo dentro del Municipio, el a�o a que se refiere la norma combatida ser�a un plazo sobrado, dado que tendr�a la certeza de ser candidato, aproximadamente cinco meses antes que, en caso de resultar ganador, ocupe el cargo; de ah� que, como se refiri�, dicho plazo no guarda un principio de racionalidad con el fin buscado.

Por otra parte, tampoco existe razonabilidad para afectar a quienes ya gozan de un cargo p�blico, en virtud de que, con independencia de la naturaleza de su contrataci�n, es innegable que con esa medida se restringe un derecho fundamental consagrado en la Norma Suprema, como es la garant�a de trabajo de que todo gobernado debe gozar, con las limitaciones que la misma establece; m�xime si se toma en consideraci�n que en el momento en que accedi� al cargo, se presupone que fue porque satisfizo con las condiciones necesarias para ese efecto y, por tanto, no debe priv�rsele de dicho encargo porque con posterioridad acontezca una relaci�n de parentesco o afinidad con alguno de los miembros del Ayuntamiento entrante.

Tampoco es �bice a lo anterior, lo que argumenta el Congreso Estatal en el sentido de que la norma se aplicar� a partir de su entrada en vigor y no afectar� a quienes antes de esa fecha desempe�an la funci�n municipal y tuvieran alg�n nexo familiar con el Ayuntamiento entrante, puesto que del texto integral de la norma se desprende que de cualquier manera en el momento en que se actualice el supuesto que prev� el numeral impugnado se afectar� a quien encuadre en el mismo, cuando, se insiste, ocupaba un puesto por haber reunido los requisitos para su nombramiento. Es decir, siempre se afectar� la garant�a de trabajo y los derechos que de ella deriven, de quien tenga menos de un a�o en el cargo y surja un nexo familiar con un nuevo integrante del Cabildo.

Por consiguiente, al ser fundados los conceptos de invalidez planteados respecto de la violaci�n a los art�culos 5o., 115, fracci�n VIII, en relaci�n con el 123, apartado B, fracci�n IX, de la C.F., tambi�n resulta fundada la violaci�n al principio de supremac�a constitucional previsto en el art�culo 133 de la propia Constituci�n, siendo innecesario ocuparse de los restantes argumentos, al no tener ning�n fin pr�ctico, pues en nada variar�a el sentido del fallo.

Apoya lo anterior la jurisprudencia P./J. 37/2004, del Tribunal Pleno, publicado en la p�gina ochocientos sesenta y tres del Tomo XIX, junio de dos mil cuatro del Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, cuyo tenor es:

"ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una acci�n de inconstitucionalidad, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos, se cumple el prop�sito de este medio de control constitucional y resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos relativos al mismo acto."

En estas condiciones, al ser fundados los argumentos de invalidez analizados, procede declarar la invalidez del segundo p�rrafo de la fracci�n IV del art�culo 61 del C�digo Municipal para el Estado de C., al condicionar la permanencia en el empleo de aquellos funcionarios que tengan menos de un a�o en el puesto o funci�n, si tiene un v�nculo de parentesco o afinidad con alguno de los integrantes de un Ayuntamiento entrante.

En este sentido, el primer p�rrafo de la citada fracci�n IV del art�culo 61 que establece que para ser funcionario municipal se requiere "No ser c�nyuge, pariente consangu�neo o af�n, en l�nea recta, sin limitaci�n de grado o colateral por consanguinidad, dentro del cuarto grado o por afinidad dentro del segundo, del presidente municipal, del presidente seccional, de los regidores o del s�ndico".

Debe entenderse acotado a aquellos funcionarios que fuesen nombrados durante el periodo del Ayuntamiento en turno y no as� para aquellos que ya desempe�aban una funci�n, con anterioridad a la toma de posesi�n de un nuevo Ayuntamiento; ello sin perjuicio de que quienes tomen posesi�n como autoridades electas, determinen la remoci�n de esos servidores p�blicos de sus funciones.

Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:

PRIMERO

Es procedente y fundada la presente acci�n de inconstitucionalidad.

SEGUNDO

Se declara la invalidez del p�rrafo segundo de la fracci�n IV del art�culo 61 del C�digo Municipal para el Estado de C., expedido por el Congreso de esa entidad y publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa el ocho de junio de dos mil cinco, en los t�rminos precisados en la parte final del �ltimo considerando.

TERCERO

Publ�quese esta sentencia en la Gaceta Oficial del Estado de C., en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta y en el Diario Oficial de la Federaci�n.

Notif�quese; haci�ndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, arch�vese el expediente.

As� lo resolvi� la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n en Pleno, puesto a votaci�n el proyecto, se aprob� por mayor�a de nueve votos de los se�ores M.S.S.A.A., J.R.�n C.�o D�az, J.F.F.G.S., G.D.G.�ngora P., Jos� de Jes�s G.�o P., M.A.G.�itr�n, S.A.V.H.�ndez, O.S.C. de G.�a V. y J.N.S.M.; la se�ora M.M.B.L.R. y el se�or Ministro presidente G.I.O.M. votaron en contra y por el reconocimiento de validez de la disposici�n impugnada; el se�or Ministro J.R.�n C.�o D�az y la se�ora Ministra M.B.L.R. reservaron su derecho de formular votos concurrentes; y los se�ores M.S.S.A.A., G.D.G.�ngora P., Jos� de Jes�s G.�o P. y O.S.C. de G.�a V. estimaron que tambi�n deb�a declararse la invalidez del primer p�rrafo de la fracci�n IV del art�culo 61 del c�digo impugnado. Fue ponente en este asunto el se�or Ministro J.N.S.M..