de Suprema Corte de Justicia,

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República; 197-A de la Ley de Amparo; 21, fracción VIII y 25, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo Plenario Número 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una contradicción de criterios en materia administrativa, cuya especialidad corresponde a esta Sala.

La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, pues la hizo el Magistrado presidente del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de conformidad con el artículo 197-A, párrafo primero, de la Ley de Amparo.

A fin de estar en posibilidad de resolver la denuncia de contradicción de tesis, es conveniente conocer las consideraciones sostenidas por los Tribunales Colegiados de Circuito en las ejecutorias respectivas.

1. El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el veintiuno de febrero de dos mil siete la revisión fiscal 283/2006, sostuvo, en la parte que interesa conocer, lo siguiente:

   "SÉPTIMO. Los agravios transcritos son infundados, de conformidad con las consideraciones siguientes:

   "... es infundado el argumento en el cual la autoridad inconforme señala que la Sala ilegalmente estimó que debía declararse la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, así como de aquella que fue objeto de impugnación en sede administrativa, por considerar que se actualizó la ficción jurídica propuesta en el juicio de origen, en virtud de que no se dictó la correspondiente resolución en el recurso de revocación RR. 03/2003, en contra de la resolución administrativa de fecha veintiocho de febrero de dos mil tres, por la titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en el Servicio de Administración Tributaria, en el plazo a que alude el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación; empero, esa determinación no resulta apegada a derecho, dado que para declararse la nulidad respecto de la resolución y del procedimiento sancionador incoado en su contra, la Sala del conocimiento se apoyó en una apreciación errónea.

   "Ello es así, ya que en el caso en particular sí se configura la ficción jurídica planteada en la demanda de nulidad relativa al expediente 157790/03-17-05-9, del índice de la Sala de origen, dado que en términos del artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, las autoridades administrativas y fiscales deben resolver las instancias o peticiones que se les formulen y hacer del conocimiento del interesado la resolución correspondiente en un plazo de tres meses.

   "Así, debe establecerse que la negativa ficta sí resulta aplicable en los procedimientos administrativos de responsabilidades (iniciados de oficio por las autoridades que conozcan de las responsabilidades de los servidores públicos, o que resuelvan los medios de impugnación interpuestos contra este tipo de resoluciones), ya que si bien en términos del artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, las personas que presenten instancias o peticiones ante las autoridades, se encuentran en aptitud una vez transcurrido el plazo de tres meses, sin que al respecto obtengan respuesta o resolución alguna, de promover el o los medios de defensa que consideren pertinentes en contra de la resolución negativa ficta, a fin de que no quede (sic) en estado de indefensión e incertidumbre jurídica.

   "Ahora bien, con el objeto de proporcionar mayores elementos de convicción, resulta conveniente transcribir y exponer los términos en que resulta procedente la ficción jurídica prevista en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, que señala lo siguiente: (se transcribe).

   "... Retomando el estudio de los argumentos de agravio, se considera que en la especie, sí opera la negativa ficta intentada por la parte actora, ya que en el caso en particular, ésta atiende a la falta de dictado del medio de impugnación interpuesto contra la resolución administrativa de fecha veintiocho de febrero de dos mil tres, relativo al expediente administrativo RES-324/2002, por la que se le impuso al actor la sanción administrativa disciplinaria consistente en suspensión del empleo, cargo o comisión por sesenta días, sin goce de sueldo y percepciones económicas, previsto en los artículos 53, fracción III, y 56, fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

   "En esa tónica, se colige que de una interpretación sistemática del artículo 37 del Código Fiscal de la Federación -que prevé la ficción jurídica ante la ausencia de respuesta expresa de la autoridad-, con lo dispuesto por el diverso numeral 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se concluye que la aplicación de esta ficción jurídica, no sólo incluye a las autoridades hacendarias, sino que debe extenderse a las autoridades administrativas, cuyas resoluciones expresas se encuentran sometidas a la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa el cual adoptó con motivo de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de dos mil, un modelo de jurisdicción contencioso administrativo mixto (objetivo o de mera anulación; y, subjetivo o de plena jurisdicción), cuyas funciones jurisdiccionales encuentran campo de aplicación en distintas ramas y materias de la administración pública federal y no sólo en el área fiscal, pues así se desprende de la redacción del artículo 11 de su ley orgánica, que incorpora un catálogo de hipótesis que representa los casos en que se surte su competencia, con la particularidad de que en esa amplia gama de supuestos, se observa que en su penúltimo párrafo se estableció expresamente, que dicho tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra una resolución negativa ficta configurada, en las materias señaladas en el numeral de referencia (11), por el transcurso del plazo que señalan las disposiciones aplicables o, en su defecto, por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

   "Para demostrar el aserto que antecede, se transcribe el contenido del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que señala: (se transcribe).

   "En ese orden de ideas, se considera que la ficción jurídica en estudio, puede actualizarse en los procedimientos de responsabilidades de los servidores públicos, en virtud de que expresamente se señala en el penúltimo párrafo del precepto transcrito, que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa será competente contra una resolución negativa ficta configurada en las materias de su conocimiento, que incluye las que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de conformidad con la fracción XII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

   "Así, se estima que sí se configura la negativa ficta en la materia relativa a las responsabilidades de los servidores públicos, por lo que tomando en cuenta que en el juicio de nulidad 15790/03-17-05-9, se impugnó la negativa ficta de la resolución relativa al recurso de revocación RR. 03/2003, interpuesto por la parte actora D.M.P.A. el veintisiete de marzo de dos mil tres, ante el órgano interno de control en el Servicio de Administración Tributaria, área de Responsabilidades, y surtirse (sic) la competencia de la Sala de origen de conformidad con lo dispuesto por el penúltimo párrafo del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con la fracción XII, del mismo ordenamiento legal, se estima que sí procede la ficción jurídica planteada ante la ausencia del dictado de resoluciones en procedimientos administrativos de responsabilidades de servidores públicos, de conformidad con lo expuesto con antelación, siendo, por ende, innecesario ocuparse de los argumentos en los cuales la autoridad inconforme señala que en el caso en particular no se estuvo en el supuesto del silencio ante una instancia o petición formulada a una autoridad fiscal, sino que se trató de un recurso de revocación sustanciado en términos de lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y que no resulta aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo a la materia de responsabilidades de los servidores públicos; de conformidad con lo expuesto en los párrafos precedentes.

   "Con base en lo anterior, resulta inconducente el estudio de los argumentos por los que la autoridad inconforme sostiene que la ficción jurídica prevista en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, no aplica a los procedimientos de responsabilidades de los servidores públicos, por estimar que no puede aplicarse supletoriamente la ficción jurídica de referencia a los procedimientos sancionadores sustanciados en términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos al Código Fiscal de la Federación.

   Ello es así, ya que la negativa ficta se genera no sólo respecto de las autoridades fiscales sino también de las administrativas, en términos de las consideraciones expuestas con antelación ...

2. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 1911/90 y los amparos directos 1871/97, 2271/97, 2621/97 y 2701/97, estableció la tesis de jurisprudencia I.1o.A.J., visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., octubre de 1997, página 655, que dice en su rubro y texto:

   NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA ÚNICAMENTE CON RELACIÓN A PETICIONES NO CONTESTADAS DE AUTORIDADES FISCALES. El artículo 37 del Código Fiscal de la Federación limita la figura jurídica de la negativa ficta a las autoridades fiscales, por eso, cuando el Código Fiscal de la Federación, en algunos de sus preceptos, hace referencia a autoridades administrativas es porque se refiere a éstas en sentido lato, pues la autoridad fiscal también es una autoridad administrativa; sin embargo, el legislador, en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, no se refirió a autoridades administrativas en forma genérica sino sólo a las autoridades fiscales. D. análisis de dicho precepto legal se advierte que para que se configure la negativa ficta, las peticiones deben ser hechas a autoridades fiscales o bien a autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales, por ello la negativa ficta sí se configura cuando esté cuestionando algún asunto relacionado con aportaciones de seguridad social que tienen una naturaleza fiscal y no así respecto de otros diversos como son las prestaciones de seguridad social.

   En virtud de que en las referidas ejecutorias expresó consideraciones semejantes, se transcribirán sólo las del juicio de amparo directo 2701/97, resuelto el nueve de julio de mil novecientos noventa y siete, en donde sostuvo, en lo que interesa, lo siguiente:

   "SEXTO. Los conceptos de violación son en parte inoperantes y en otro infundados.

   "Para una mayor comprensión del asunto que nos aqueja se hace una relación de los hechos que originaron la presente controversia.

   "La quejosa solicitó el diez de enero de mil novecientos noventa y seis, al director del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el incremento a su jubilación.

   "El ocho de septiembre de mil novecientos noventa y seis, presentó demanda de nulidad en la que reclamó la ‘resolución negativa ficta, que se ha configurado en relación a la solicitud que formulé de manera respetuosa por escrito ...’

   "La Sala del conocimiento, una vez contestada la demanda, resolvió en la sentencia de veinticinco de febrero de mil novecientos noventa y siete, atendiendo la causal de improcedencia que hizo valer la autoridad demandada, sobreseer el juicio, ya que: (se omite la transcripción por innecesaria).

   "... Por tanto, ante lo infundado e inoperante de los conceptos de violación, debe seguir rigiendo en sus términos la resolución que se combate; la cual se estima es correcta, atento a que efectivamente la figura de la negativa ficta, se configura únicamente en relación a peticiones no contestadas de autoridades fiscales, o bien a autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales, lo que en el caso no se actualiza, en virtud de que para ello es menester que se cuestione algún asunto relacionado con APORTACIONES de seguridad social que tengan una naturaleza fiscal y no así respecto a PRESTACIONES de seguridad social, como en el caso es, incremento a la pensión.

   "Al respecto es aplicable la tesis sustentada por este tribunal, la que es consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, T.V. (sic) enero, página 320, cuyo texto es:

   "‘NEGATIVA FICTA, SE CONFIGURA ÚNICAMENTE CON RELACIÓN A PETICIONES NO CONTESTADAS DE AUTORIDADES FISCALES.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

   En consecuencia, procede negar el amparo solicitado ...

3. El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, como quedó explicado en el capítulo de resultandos de esta resolución, mediante oficio 6246 manifestó que no estaba en posibilidad de remitir copia de la ejecutoria pronunciada en el juicio de amparo en revisión 532/82, no obstante lo cual, la presente contradicción se integró con su criterio, motivo por el que a continuación se transcribirá la tesis publicada al respecto:

   MULTAS NO FISCALES. LA OMISIÓN DE RESOLVER LAS INSTANCIAS QUE SE FORMULEN EN RELACIÓN A ELLAS, NO CONSTITUYE UNA NEGATIVA FICTA. El artículo 92 del Código Fiscal de la Federación establece: ‘Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el término que la ley fija o, a falta de término establecido, en noventa días. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa ficta cuando no den respuesta en el término que corresponda’. De la lectura de este precepto se advierte que la negativa ficta únicamente se configura cuando las peticiones o instancias relativas se formulen a las autoridades fiscales. Por tanto, si la instancia no atendida consiste en la reconsideración interpuesta ante el director general de precios de la Secretaría de Comercio, cabe concluir que no se está en presencia de una resolución negativa ficta, ya que dicho director no tiene el carácter de autoridad fiscal, sino que es un funcionario de carácter administrativo y, en todo caso, la multa en contra de la que se hizo valer el recurso es de naturaleza administrativa, ya que fue impuesta por violación a precios oficiales de la Secretaría de Comercio.

4. El entonces Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, al resolver la revisión fiscal 19/95, y los amparos directos 358/97, 362/97, 370/97 y 98/98, estableció la tesis de jurisprudencia IV.2o. J/23, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VII, abril de 1998, página 652, que dice en su rubro y texto:

   NEGATIVA FICTA. SÓLO OPERA RESPECTO DE AUTORIDADES FISCALES (ARTÍCULO 37 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN). La expresión ‘autoridades fiscales’ empleada por el legislador en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, que prevé la figura jurídica de la negativa ficta, no debe confundirse con el término ‘autoridades administrativas’, que en su sentido lato se consigna en algunas disposiciones del propio ordenamiento, pues aunque las autoridades fiscales tienen ese carácter, no toda autoridad administrativa es fiscal, por eso, al establecer el anotado precepto que ‘las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses’, debe entenderse que la negativa ficta opera únicamente respecto de peticiones no contestadas por las autoridades fiscales, o bien, por autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales, pues se trata de una norma que forma parte del sistema de disposiciones reguladoras ‘De las facultades de las autoridades fiscales’ a que se refiere el título III, capítulo único, del Código Fiscal de la Federación. Así, el numeral 37 en cita no tiene el alcance de comprender en la negativa ficta las peticiones no contestadas por las autoridades formal y materialmente administrativas, respecto de cuestiones diversas al orden fiscal, puesto que no fue esa la intención del legislador.

   En las citadas ejecutorias se expresaron consideraciones semejantes, de aquí que por economía procesal únicamente se transcribirán las del juicio de amparo directo 98/98, resuelto el dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y ocho:

   "CUARTO. Son infundados los conceptos de violación que se expresan.

   "La quejosa E.S.A., promovió juicio de nulidad en contra del director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el subdirector de prestaciones económicas de dicho instituto y el subdirector de pensiones del mismo, reclamando la ‘resolución negativa ficta’ que se configuró respecto de la solicitud que formuló por escrito para que le fuera aumentada la percepción pensionaria de jubilación, sin que haya obtenido respuesta, a pesar de haber transcurrido el plazo que contempla el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación; la Sala responsable decretó el sobreseimiento de dicho juicio, argumentando que si el mencionado instituto es una autoridad formal y materialmente administrativa cuando lo discutido está vinculado con prestaciones de seguridad social, como lo es el incremento de una pensión jubilatoria, tal situación en modo alguno versa sobre aspectos de naturaleza fiscal y por tanto no se ubica en la hipótesis prevista por el numeral invocado por la parte actora, de ahí que no le corresponda conocer del asunto a dicha Sala.

   "La resolución reclamada no conculca las garantías individuales de la quejosa.

   "Respecto del primer motivo de inconformidad, cabe señalar que no se advierte infracción del artículo 36, fracción V, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, que alude a las atribuciones de los Magistrados instructores entre las cuales se encuentra la de sobreseer el juicio antes de la instrucción, en los casos de desistimiento del demandante o de revocación de la resolución impugnada por el demandado, ya que la sentencia reclamada en el amparo, no fue dictada por un Magistrado instructor, sino por el Pleno de la Sala Regional del Noreste del Tribunal Fiscal de la Federación, que se integra por tres Magistrados, en cuyo caso, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 236 del Código Fiscal de la Federación, para dictar resolución en los casos de sobreseimiento, por alguna de las causas previstas en el artículo 203 de dicho código, no será necesario que se hubiese cerrado la instrucción de ahí que no asiste razón al quejoso en su inconformidad.

   "Asimismo, el sobreseimiento decretado por la autoridad responsable se estima correcto, en virtud de que ciertamente se actualizó la causal de improcedencia contenida en la fracción II del artículo 202 del código tributario, que señala: ‘Es improcedente el juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación en los casos, por las causales y contra los actos siguientes:

   "‘... Cuya impugnación no corresponde conocer a dicho tribunal’; pues al caso debe tenerse en cuenta que el numeral 37, primer párrafo, del ordenamiento en cita, reza: ‘Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.’

   "Así las cosas, debe concluirse que efectivamente este precepto no puede serle aplicable al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores al Servicio del Estado (sic) porque el mismo no tiene la naturaleza de las autoridades a quienes se refiere ese numeral y, por ende, no encuadra en la hipótesis que contempla, dado que no se trata de una autoridad fiscal, conforme lo ha sostenido este propio Tribunal Colegiado, en la tesis consultable en la página 482, del Tomo I, junio de 1995, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, que reza: ‘NEGATIVA FICTA, SU OPERANCIA (ISSSTE).’ (se omite la transcripción por innecesaria). ..."

Antes de entrar en materia debe determinarse si la contradicción de tesis reúne o no los requisitos para su existencia, conforme lo dispone la jurisprudencia P./J. 26/2001, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, Novena Época, página 76, que dice en su rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.", en relación con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, a saber: a) que en las ejecutorias materia de la contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y c) que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

A propósito de lo anterior, cabe hacer referencia a los elementos trascendentes de los casos resueltos por los Tribunales Colegiados de Circuito, de cuyas ejecutorias -reproducidas en el considerando tercero- se desprende lo siguiente:

- Revisión fiscal 283/2006, resuelta por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito:

1. El asunto se formó con motivo de la negativa ficta impugnada respecto del recurso de revocación hecho valer ante el órgano de control interno, área de Responsabilidades, Dirección de Responsabilidades Administrativas del Servicio de Administración Tributaria, en contra de la resolución consistente en la suspensión del empleo, cargo o comisión por setenta días, sin goce de sueldo y percepciones económicas, previsto en los artículos 53, fracción III y 56, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

2. Previo recurso de revisión fiscal, la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con fecha diecisiete de abril de dos mil seis dictó nueva sentencia en cumplimiento, declarando la nulidad de las resoluciones reclamadas.

3. En contra de tal determinación, la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública interpuso nuevo recurso de revisión fiscal (283/2006), del que tocó conocer al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que en lo relativo al caso, determinó:

   • Que la negativa ficta es aplicable en los procedimientos administrativos de responsabilidades de los servidores públicos, lo que derivó del análisis de los artículos 37 del Código Fiscal de la Federación y 11, fracción XII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ya que la aplicación de esta ficción jurídica incluye no sólo a las autoridades hacendarias, sino que debe extenderse a las autoridades administrativas, cuyas expresas resoluciones se encuentran sometidas a la competencia del referido tribunal, cuyas funciones jurisdiccionales encuentran campo de aplicación en distintas ramas y materias de la administración pública federal y no sólo en el área fiscal.

   - Amparo en revisión 1911/90 y amparos directos 1871/97, 2271/97, 2621/97 y 2701/97, resueltos por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito:

1. En todos los asuntos se reclamó del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el incremento o actualización de pensiones jubilatorias.

2. Las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que conocieron dichos asuntos, en el primero de los expedientes mencionados desecharon la demanda respectiva y, en los demás, sobreseyeron en el juicio de nulidad.

3. Inconformes, las partes afectadas promovieron juicios de amparo directo, de los que conoció el indicado Tribunal Colegiado de Circuito, el que, en las diferentes ejecutorias ya reproducidas señaló, en lo que interesa a la contradicción, que:

   • El artículo 37 del Código Fiscal de la Federación limita la negativa ficta a las autoridades fiscales; de tal modo que dicha institución se configura sólo en relación con peticiones no contestadas de autoridades fiscales, pero no tocante a autoridades administrativas en general, como es el caso del incremento en la jubilación solicitada al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, habida cuenta que tal clase de prestaciones de seguridad social no tienen naturaleza fiscal.

   - Amparo en revisión 532/82, resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito:

1. La instancia no atendida consistió en la reconsideración interpuesta ante el director general de precios de la Secretaría de Comercio, con motivo de la multa impuesta por violación a precios oficiales.

2. Llegado el asunto al conocimiento del órgano colegiado de referencia, sostuvo que:

   • Dicha omisión no constituye una negativa ficta, pues en términos del artículo 92 del Código Fiscal de la Federación, la negativa ficta se configura sólo respecto del silencio de autoridades fiscales, pero no como en la especie, en que el silencio se atribuye a un funcionario administrativo, en relación con una multa de naturaleza administrativa.

   - Revisión fiscal 19/95 y amparos directos 358/97, 362/97, 370/97 y 98/98, resueltos por el entonces Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito:

1. En la mayoría de los casos, las partes interesadas demandaron ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa la nulidad de las resoluciones negativa ficta recaídas a peticiones de incremento o actualización de percepciones pensionarias presentadas al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que fueron sobreseídos por las Salas Regionales del conocimiento. En la revisión fiscal fue la autoridad la impugnante, puesto que la S.F. declaró la nulidad de la resolución negativa ficta configurada en un asunto semejante.

2. El Tribunal Colegiado del conocimiento expresó, al respecto:

   • Que la expresión "autoridades fiscales" empleada en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación no debe confundirse con el término "autoridades administrativas" que en sentido lato se consigna en otras disposiciones, luego, debe entenderse que la negativa ficta opera únicamente en relación con autoridades fiscales, o bien, con autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales, pero no de autoridades administrativas en sentido lato, de aquí que si el instituto es una autoridad formal y materialmente administrativa en relación con el incremento de pensiones de jubilación, no se ubica en la hipótesis del precepto indicado.

   Establecido lo anterior, esta Segunda Sala advierte, en primer lugar, que todos los Tribunales Colegiados de Circuito se pronunciaron respecto de la figura "negativa ficta", en asuntos que tuvieron que ver con responsabilidades de servidores públicos, multas administrativas (no fiscales) e incremento de pensiones de jubilación, arribando a diversas conclusiones en torno de su configuración o no.

   Es decir, la diversidad de opiniones tiene que ver con dos aspectos estrechamente vinculados: 1) el carácter de las autoridades, esto es, si son fiscales o materialmente fiscales, o bien, administrativas en sentido amplio, o como dijo un órgano colegiado, formal y materialmente administrativas; y, 2) las materias examinadas.

   Efectivamente, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo que la negativa ficta opera en los procedimientos de responsabilidades de los servidores públicos; el Primer Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito determinó que la referida institución se configura sólo en relación con peticiones no contestadas de autoridades fiscales, pero no en lo tocante a autoridades administrativas en general (incremento en la jubilación solicitada al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado); el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito señaló que la institución no se configura respecto de instancias formuladas en torno de multas administrativas; y el entonces Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, por su parte, sostuvo que la negativa ficta se actualiza únicamente en relación con autoridades fiscales, o bien, de autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales, pero no con autoridades administrativas en sentido lato (petición de incremento a la pensión de jubilación al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado).

   Como se ve, el estudio realizado por los órganos colegiados implicó los temas aludidos, lo cual, sin embargo, no impide determinar la existencia de la contradicción denunciada bajo la premisa de "si la institución de la negativa ficta se configura o no respecto de solicitudes o instancias que corresponde resolver a autoridades que forman parte de la administración pública federal y que están sometidas a la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa"; y no tanto por las materias que se examinaron, pues éstas en lo general corresponden al ámbito administrativo federal, de ahí que resolviéndose lo primero, se dilucidará lo segundo.

   Ahora bien, debe ahora determinarse la primera cuestión de este asunto, esto es, si existe o no el punto de contradicción denunciado.

   Sobre el particular, debe señalarse que esta Segunda Sala, en la contradicción de tesis 76/97, resuelta el diez de julio de mil novecientos noventa y ocho, por unanimidad de cuatro votos, siendo ponente el M.S.S.A.A., estableció el siguiente criterio jurisprudencial:

   "Novena Época

   "Instancia: Segunda Sala

   "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

   "Tomo: VIII, octubre de 1998

   "Tesis: 2a./J. 77/98

   "Página: 446

   "NEGATIVA FICTA, SE GENERA ANTE EL SILENCIO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, RESPECTO DE SOLICITUDES FORMULADAS POR SUS PENSIONADOS. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, la figura de la negativa ficta, se configura respecto de instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales que no sean resueltas en un plazo de tres meses; sin embargo, de la interpretación sistemática de este precepto con el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se concluye que la figura de la negativa ficta, que esa norma contempla, no se constriñe únicamente a las autoridades de carácter fiscal, sino que su aplicación, se extiende a las autoridades administrativas, cuyas resoluciones expresas se encuentran sometidas a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación que es un órgano típicamente administrativo, ya que sus funciones jurisdiccionales encuentran campo de aplicación en distintas ramas y materias de la administración pública federal y no sólo en el área fiscal, pues así se desprende de la redacción del mencionado artículo 11 de su ley orgánica, que incorpora un catálogo de hipótesis que representa los casos en que se surte su competencia, con la particularidad de que en esa amplia gama de supuestos, se observa que las resoluciones administrativas susceptibles de combatirse en el juicio de nulidad son de naturaleza diversas y no sólo de carácter fiscal, como ocurre precisamente con las resoluciones a que se refiere la fracción VI, relativas a las que se dicten en materia de pensiones civiles, sean con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Por tanto, cabe concluir que el silencio de este instituto de seguridad social también constituye la figura de la negativa ficta."

   Dicha tesis pareciera resolver el problema en la especie, empero, se estima que no es así, habida cuenta que la cuestión entonces dilucidada fue específicamente en torno a si "la omisión del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en relación con peticiones de incremento de pensión jubilatoria configuraba o no la negativa ficta", por más que se haya hecho referencia a las autoridades administrativas sometidas a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación.

   La incidencia que, en todo caso, podría tener la jurisprudencia referida, sería para sacar del punto de contradicción la materia ahí examinada, esto es, la omisión sobre peticiones de aumento o incremento de la pensión de jubilación, para dejar la cuestión jurídica limitada sólo a la naturaleza o carácter de las autoridades, pero, como antes se dijo, la cuestión jurídica a resolver en la especie se haría a partir de la naturaleza o carácter de las autoridades administrativas y no a las materias específicas (que fueron distintas en los casos examinados), sin que obste para ello que en la citada contradicción de tesis 76/97 también se haya emitido criterio al respecto, el cual, sin embargo, no constituye jurisprudencia por no corresponder al tema de fondo, como se especifica en su publicación, que dice:

   "Novena Época

   "Instancia: Segunda Sala

   "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

   "Tomo: VIII, noviembre de 1998

   "Tesis: 2a. CXXXII/98

   "Página: 53

   "RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA RESPECTO DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS FEDERALES. La figura de la resolución negativa ficta no se limita a las instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales, conforme al artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, sino que también es aplicable respecto de las propuestas, en general, ante las autoridades dependientes de la administración pública federal. Esta interpretación encuentra apoyo histórico en que el desarrollo del contencioso administrativo en nuestro país, no sólo ha comprendido a las autoridades fiscales, sino también, en forma creciente, a las autoridades administrativas en general, en tanto que las resoluciones negativas fictas atribuidas a éstas han sido impugnadas ante el Tribunal Fiscal de la Federación en la materia de su competencia, desde que este órgano jurisdiccional fue creado, tendencia que se ha visto reforzada con el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (aplicable a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública centralizada) que acogió esta figura respecto a las instancias formuladas a dichas autoridades.

   "Contradicción de tesis 76/97. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito. 10 de julio de 1998. Cinco votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: L.C.M..

   "Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia, pues no contiene el tema de fondo que se resolvió."

   Luego, es claro que no existe jurisprudencia sobre dicha temática, lo que obliga a esta Segunda Sala, en atención al principio de seguridad jurídica y por haber posibilidades de que se suscite nuevamente la diversidad de criterios no obstante la tesis aislada invocada, a resolver de una vez el punto de contradicción, cuya materia radica en dirimir si "la resolución negativa ficta se configura respecto de las autoridades administrativas federales".

A fin de establecer el criterio que debe prevalecer en el caso, es conveniente hacer referencia a parte de las consideraciones expuestas por esta Segunda Sala al resolver la contradicción de tesis 76/97 y que se reflejaron en la tesis aislada invocada, en donde se expresó lo siguiente:

"... Hechas las precisiones anteriores, se pasa a examinar el tratamiento jurídico de la figura de la negativa ficta en el Código Fiscal de la Federación.

"El artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, materia de la presente contradicción, se encuentra incluido en el título III, denominado, ‘De las facultades de las autoridades fiscales’, capítulo único.

"Este capítulo se compone de treinta y seis artículos en los que, esencialmente, se regulan las actividades de ...

"El artículo 37 de que se trata, en lo que interesa, dice lo siguiente: (se transcribe).

"Cabe advertir que la resolución negativa ficta, surgió a la vida jurídica de nuestro país en el año de mil novecientos treinta y seis, al expedirse la Ley de Justicia Fiscal por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y seis.

"El artículo 16 de este ordenamiento, contenido en el capítulo segundo denominado ‘De la competencia’ (en el que se regulaba la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación) estableció lo siguiente: (se transcribe).

"En la exposición de motivos de la iniciativa de esta ley, que creó al Tribunal Fiscal de la Federación se establece en relación a la incorporación de la negativa ficta, que la declaratoria de nulidad emitida por este tribunal al decidir una controversia, será siempre respecto de alguna resolución, que podrá ser expresa o tácita, en los casos de silencio de las autoridades.

"En dicha iniciativa se asienta que la creación de una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación europea y que esta Ley (de Justicia Fiscal) la adopta de acuerdo con las últimas orientaciones de la doctrina, sin que esto pueda considerarse en el sentido de que esta ley pretenda coartar el derecho de los particulares para acudir al juicio de amparo a demandar la violación de los artículos 8o. y 16 de la Constitución a fin de obtener de los tribunales federales una determinación que obligue a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa con los fundamentos legales respectivos; sino que, por el contrario, tiene como propósito concederle al particular una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, éste cuente ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses, respecto al fondo de los problemas controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad; agregando, que el uso de este derecho, dependerá de las circunstancias especiales del caso y de la apreciación que haga libremente el interesado de qué le es más ventajoso, si provocar la decisión expresa o iniciar el debate de fondo.

"Por el contrario (se indica en esta exposición) ejercido el derecho de demandar la negativa ficta ante el Tribunal Fiscal de la Federación, no le sería dable al particular alegar como agravio la violación a los artículos 8o. y 16 constitucionales, en cuanto a que obligan a toda autoridad a respetar el derecho de petición y a fundar y motivar legalmente sus decisiones, obligando a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa fundada legalmente.

"El artículo 14 de la Ley de Justicia Fiscal estableció lo siguiente: (se transcribe).

"El Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, que sustituyó a la Ley de Justicia Fiscal, en el artículo 162, que pertenece al título cuarto de la fase contenciosa del procedimiento tributario, capítulo segundo, ‘De la competencia’, reguló la figura de la negativa ficta, disponiendo textualmente lo siguiente: (se transcribe).

"La competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, se reguló en este ordenamiento (1938) en el artículo 160 que establece lo siguiente: (se transcribe).

"De las disposiciones transcritas se desprende que la figura de la negativa ficta, continuó refiriéndose a las autoridades fiscales federales, puesto que la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, continuó en términos similares a los establecidos en la Ley de Justicia Fiscal.

"La competencia del Tribunal Fiscal de la Federación se amplió al expedirse la llamada Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal, emitida por el titular del Ejecutivo Federal con apoyo en la fracción I del artículo 89 constitucional (publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y uno).

"Este ordenamiento autorizó al Ejecutivo Federal para que, por conducto del Tribunal Fiscal de la Federación, depurara y reconociera las obligaciones no prescritas a cargo del Gobierno Federal, nacidas o derivadas de hechos jurídicos acontecidos durante el periodo que comienza del primero de enero de mil novecientos veintinueve al treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y uno, que se hallaran pendientes de pago (artículo 1o.).

"Asimismo, otorgó competencia a ese tribunal para conocer de las reclamaciones que en materia de pensiones a cargo del erario, ya fuesen estas militares o civiles, de derecho o por gracia, formulasen los que creyesen tener derecho a ésta o no estuviesen de acuerdo con la cuota asignada (artículos 7o. y 8o.).

"En el artículo 11 de este ordenamiento, se establecieron las reglas a las que el Tribunal Fiscal debía ajustar su actuación en los casos mencionados.

"El diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un nuevo Código Fiscal de la Federación, que en el título tercero, referido al procedimiento administrativo, capítulo II, denominado De los derechos y obligaciones de los sujetos, artículo 92, reguló la figura de la negativa ficta. Este precepto estableció lo siguiente: (se transcribe).

"En la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente a este ordenamiento (1967), no se hace referencia a la resolución negativa ficta ni se da alguna razón por la cual se incluyó a esta figura en el título tercero, dentro del apartado correspondiente al procedimiento administrativo. Sin embargo analizando los preceptos que componen el capítulo II de este título, se desprende que la figura de la negativa ficta se estima como un derecho de los particulares que formulen alguna petición o presenten alguna instancia a las autoridades fiscales.

"En efecto, en el artículo 91 de este ordenamiento y capítulo, se contempla el derecho de los particulares de que les sean contestadas las consultas sobre la aplicación de las disposiciones fiscales; en el artículo 93, se establecen determinadas obligaciones que deben cumplir los sujetos pasivos, que habitualmente causen impuestos federales y los retenedores habituales de dichos impuestos; en el artículo 94, se regula la anulación de las resoluciones favorables a los particulares; en el artículo 95 se establecen los requisitos a que deben sujetarse las personas obligadas a llevar contabilidad y registros; y en el artículo 96, se establece la obligación de presentar declaraciones por parte de los sujetos que dispongan las leyes tributarias.

"Este código (1967) entró en vigor el primero de abril de mil novecientos sesenta y siete.

"La estructura, competencia y funcionamiento del Tribunal Fiscal, a partir del diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete, quedó regulada por la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, separada del Código Fiscal de la Federación, donde anteriormente se incluía.

"El artículo 1o. de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación estableció lo siguiente: ‘El Tribunal Fiscal de la Federación es un tribunal administrativo, dotado de plena autonomía, con la organización y atribuciones que esta ley establece.’

"En relación a la competencia de este órgano jurisdiccional el artículo 22 de este ordenamiento dispone lo siguiente: (se transcribe).

"En este ordenamiento se amplió la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación para conocer de las resoluciones que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales o del Distrito Federal; de las que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias del Ejecutivo Federal y de las que constituyan responsabilidades contra funcionarios o empleados de la Federación o del Departamento del Distrito Federal, por actos que no sean delictuosos. Asimismo se otorgó la competencia de este tribunal respecto a las resoluciones relativas a pensiones militares y civiles, a que se refieren las fracciones V y VI del precepto en comentario, que anteriormente estaba establecido en la llamada Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal.

"Esta ley orgánica fue sustituida por la ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de febrero de mil novecientos setenta y ocho (en vigor el primero de agosto mil novecientos setenta y ocho) que introdujo la regionalización de las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación.

"La exposición de motivos de la iniciativa de la nueva ley orgánica, expresa que ‘La estructura del Tribunal Fiscal no puede permanecer inalterable frente al avance de la regionalización a que se ha llegado en los asuntos fiscales de la competencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los que constituyen la mayor parte de la materia de los juicios promovidos ante el propio tribunal. Esta circunstancia (se dice en esta exposición) hace aconsejable y conveniente la creación de Salas Regionales del mismo órgano a fin de complementar con la fase contencioso-administrativa el sistema regional de defensa, al mismo tiempo que se consigue acercar la justicia administrativa a los lugares donde surgen los conflictos y lograr que el control de legalidad que el tribunal ejerce se realice en forma más inmediata al contribuyente.’

"El artículo 1o. de este ordenamiento declara que: ‘El Tribunal Fiscal de la Federación es un tribunal administrativo dotado de plena autonomía para dictar sus fallos con la organización y atribuciones que esta ley establece.’

"El artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, dispone: (se transcribe).

"El treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un nuevo Código Fiscal de la Federación que sustituyó al de mil novecientos sesenta y siete.

"Este Código Fiscal (mil novecientos ochenta y uno), en el título III, denominado: De las facultades de las autoridades fiscales, capítulo único, incluyó la figura de la negativa ficta en el artículo 37 de este ordenamiento, el cual dice lo siguiente: (se transcribe).

"En este capítulo se regula la obligación de las autoridades fiscales de ...

"En el Código Fiscal de la Federación (Diario Oficial de 31 de julio de 1982), que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos ochenta y tres, a excepción del título sexto correspondiente al procedimiento contencioso administrativo que inició su vigencia el primero de abril de mil novecientos ochenta y tres, en el título III, referido a las facultades de las autoridades fiscales, capítulo único, en el artículo 37, continuó estableciendo la figura de la negativa ficta en los siguientes términos: (se transcribe).

"Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se reformó el artículo 37 para modificar el plazo en que las autoridades deben resolver las instancias o peticiones de los particulares, a tres meses.

"El artículo 37 del Código Fiscal de la Federación fue adicionado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y seis, en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y siete en el que se estableció que el plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-A será de ocho meses.

"Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (expedida el dos de febrero de mil novecientos setenta y ocho), se abrogó por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, expidiéndose la nueva ley orgánica de este tribunal que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y seis.

"El artículo 11 de esta última ley orgánica establece en relación a la competencia del tribunal de la Federación, lo siguiente: (se transcribe).

"En esta ley orgánica, actualmente en vigor, se amplió la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación para conocer de las resoluciones que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación; del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades; de las resoluciones que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, del Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados; de las resoluciones que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se contrae el artículo 77 bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; y de las resoluciones que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior.

"De la relación anterior se desprende que la figura de la resolución negativa ficta se incorporó en la Ley de Justicia Fiscal de acuerdo con las últimas orientaciones de la doctrina en el año de mil novecientos treinta y seis, y tuvo como propósito concederle al particular una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, dicho particular contase ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses respecto al fondo del problema controvertido, a pesar del silencio de la autoridad.

"Asimismo, se advierte que esta figura se incluyó dentro del capítulo correspondiente a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación (artículo 16), pero no se enumeró dentro de las resoluciones competencia de las Salas, que se citan en el artículo 14 de ese ordenamiento, lo que resulta entendible en atención a que las resoluciones cuya impugnación se preveía en este precepto, podrían tener el carácter de expresas o tácitas, conforme a lo manifestado en la exposición de motivos de este cuerpo legal, que señala que la declaratoria de nulidad que dictara ese tribunal sería siempre respecto de una resolución que podría ser expresa o tácita en el caso del silencio de las autoridades.

"También se advierte, que la figura de la negativa ficta se refirió al silencio de las autoridades fiscales, en atención a que la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación en su inicio se limitaba a resoluciones en materia fiscal.

"Este criterio subsistió al emitirse el Código Fiscal de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, pues el artículo 162 que regula la figura de la negativa ficta, está incluido en el capítulo segundo del título cuarto que reglamenta la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, contenida en el artículo 160, de ese ordenamiento.

"Sin embargo, al emitirse el Código Fiscal de la Federación el diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete, la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación ya no se reguló en este ordenamiento, en virtud de que en la misma fecha se expidió la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal que, en su artículo 22, estableció las resoluciones expresas impugnables ante ese órgano jurisdiccional, entre ellas las que se dicten en materia de pensiones civiles a cargo del erario federal o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

"Por tanto, debe establecerse que la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación derivada de su ley orgánica ya no comprende solamente las controversias de naturaleza fiscal sino también los casos especiales que se indican en las fracciones V a VIII de este ordenamiento (que pasó a ser el artículo 23 de la ley orgánica publicada en el Diario Oficial de la Federación, el dos de febrero de mil novecientos setenta y ocho y 11 de la ley orgánica actualmente en vigor), así como los casos especiales que derivan de las disposiciones de otras leyes que otorgan competencia al Tribunal Fiscal de la Federación, como es la Ley del Seguro Social (artículo 267), la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (artículo 54) y la Ley Federal de Instituciones de Fianzas (artículos 95 y 95 bis).

"La figura de la resolución negativa ficta se incluyó en el título que regula el procedimiento administrativo de las autoridades fiscales, específicamente en el capítulo denominado ‘De los derechos y obligaciones de los sujetos’.

"No obstante, en la exposición de motivos de este ordenamiento (1967) no se expresó ninguna consideración que lleve a determinar que la idea inicial de que el Tribunal Fiscal de la Federación conociera de las resoluciones expresas o tácitas que son de su competencia, hubiese sido modificada en el sentido de circunscribir el conocimiento de las resoluciones negativas fictas al ámbito de las autoridades fiscales, pues, si bien es cierto que la figura de que se trata quedó incluida como un derecho de los sujetos a que sus instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales les fueran resueltas en el término fijado por la ley o a falta de plazo establecido en noventa días; no puede pasar desapercibido que la competencia de ese tribunal ya no se limita a la materia fiscal, como cuando se creó este órgano jurisdiccional, sino que conoce de otras resoluciones de carácter administrativo, como es el caso de las emitidas en materia de pensiones civiles a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

"En efecto, atendiendo a que los tribunales contenciosos administrativos, entre ellos el Tribunal Fiscal de la Federación, surgen del principio de que los actos del Poder Ejecutivo en materia administrativa y tributaria deben ser revisados por un órgano del mismo poder y no por otro distinto, se estima que la figura de la negativa ficta no se circunscribe a las atribuidas a las autoridades fiscales, en las hipótesis que se encuentran dentro del ámbito de competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, sino que al ampliarse las materias de las que conoce este órgano jurisdiccional, esta figura es aplicable a las instancias dirigidas a las autoridades administrativas, cuyas resoluciones expresas son impugnables ante ese cuerpo colegiado.

"Desde la vigencia del primer Código Fiscal de la Federación se empezaron a impugnar resoluciones negativas fictas que no correspondían a la materia tributaria sino a la administrativa, que dieron lugar a que el tribunal fiscal emitiera la tesis de jurisprudencia número 125, que aparece publicada en la página 389 de la compilación de jurisprudencia de ese tribunal 1937-1993, que a continuación se transcribe:

"‘NEGATIVA FICTA. EL TÉRMINO DE NOVENTA DÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 92 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN ES APLICABLE A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

"Los Códigos Fiscales de la Federación expedidos el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y uno y treinta y uno de julio de mil novecientos ochenta y dos, no introdujeron un cambio sustancial en el tratamiento de la configuración de la resolución negativa ficta, toda vez que en ambos ordenamientos, esta figura se incluyó en el título denominado De las facultades de las autoridades fiscales, conformado por un capítulo único, que regula tanto las facultades, como las obligaciones de estas autoridades, entre las que se encuentra la de contestar las peticiones o instancias formuladas por los particulares en el plazo de cuatro meses (el cual se redujo a tres meses, en la reforma al artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, publicada el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco).

"En las relatadas condiciones, debe concluirse que la figura de la negativa ficta contenida en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, debe interpretarse en relación al artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (que establece la competencia de este tribunal) y que, en esa virtud, esta figura no se limita a las instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales, sino que también es aplicable respecto de las autoridades administrativas, cuyos actos o resoluciones expresas, son de la competencia de dicho órgano jurisdiccional.

"Esta interpretación se encuentra acorde con la evolución que ha tenido el contencioso administrativo en nuestro país, a la cual no son ajenas las autoridades administrativas no fiscales, cuyas resoluciones negativas fictas han sido impugnadas ante el Tribunal Fiscal de la Federación en la materia de su competencia, desde que este órgano jurisdiccional fue creado, y que ha sido acogida por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y seis), aplicable a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, excepto en materia fiscal, respecto de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllos, en términos del artículo 1o. de este ordenamiento.

"El artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dispone lo siguiente: (se transcribe).

"De la transcripción anterior, deriva, por tanto, que la figura de la negativa ficta es aplicable a todas las autoridades administrativas (no fiscales) y que las resoluciones de esta naturaleza son impugnables ante los tribunales correspondientes conforme al ámbito de su competencia.

"Conviene agregar que el Código Fiscal de la Federación contiene en el capítulo VI, denominado D. procedimiento contencioso administrativo, disposiciones específicas para el supuesto de la negativa ficta en la fase contenciosa, en el capítulo IV, De la demanda, el artículo 209, fracción III, establece dentro de los anexos que se deben adjuntar a la demanda, copia de la instancia no resuelta por la autoridad; en el artículo 210, fracción I, establece la posibilidad de ampliar la demanda cuando se impugne una negativa ficta; en el capítulo V, De la contestación, los artículos 212 y 215, establecen el plazo para producir la contestación a la ampliación de la demanda y la obligación de la autoridad demandada de expresar los hechos y el derecho en que apoya la resolución negativa ficta.

"Lo anterior permite establecer, que no se requiere que en la ley especial respectiva se contemple la figura de la negativa ficta, ya que la regulación contenida en el Código Fiscal de la Federación le es aplicable a la impugnación de las resoluciones de esta naturaleza que de ser expresas, se encontrarían los supuestos previstos en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. ..."

La transcripción de mérito revela el tratamiento histórico que el legislador ha dado, en el Código Fiscal de la Federación, a la figura "negativa ficta", que ha ido a la par de la competencia del antes Tribunal Fiscal de la Federación, hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En efecto, aun cuando originalmente la negativa ficta estaba asociada a las autoridades fiscales, la ampliación de la competencia del mencionado tribunal mediante las reformas a su ley orgánica y al Código Fiscal de la Federación, generó un nuevo criterio en el sentido de que la institución de referencia es aplicable a las resoluciones cuyo conocimiento compete al tribunal federal aludido, máxime si se considera que desde la vigencia del primer código tributario federal se empezaron a impugnar resoluciones negativas fictas que no correspondían a la materia tributaria sino a la administrativa.

Así, se fue estableciendo la regla de que la figura de la negativa ficta debía interpretarse en relación con el precepto de la ley orgánica que establecía la competencia del antes Tribunal Fiscal de la Federación, derivándose de ello que la institución no está limitada a instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales, pues resulta también aplicable a las autoridades administrativas, cuyos actos o resoluciones son de la competencia de dicho órgano jurisdiccional.

A ello se suma que la interpretación destacada está acorde con la evolución que ha tenido el contencioso administrativo en nuestro país, a la que no son ajenas las autoridades administrativas no fiscales, pues sus decisiones han sido motivo de impugnación ante el Tribunal Fiscal de la Federación en la materia de su competencia, lo cual se corrobora con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que, aunado a lo previsto en el capítulo VI del Código Fiscal de la Federación, conduce a la conclusión de que la negativa ficta es aplicable a todas las autoridades administrativas (no fiscales), impugnables, por tanto, ante los tribunales correspondientes conforme al ámbito de su competencia; luego, se concluyó que no se requiere que la ley especial respectiva contemple la figura en mención, por serle aplicable la regulación del código indicado y de la ley orgánica correspondiente.

La doctrina aludida, entretejida con la relación entre la negativa ficta, las autoridades administrativas y la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, actualmente denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, subsiste hasta hoy y permite mantener el criterio de que la negativa ficta se configura respecto de las autoridades que forman parte de la administración pública federal y cuyas resoluciones son competencia del mencionado órgano jurisdiccional fiscal y administrativo.

Apoyan lo dicho los artículos 37 del Código Fiscal de la Federación y 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que disponen en su texto vigente, lo siguiente:

"Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.

"El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-A será de ocho meses.

Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término o (sic) comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.

"Artículo 11. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación:

"I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación.

"II. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales.

"III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales.

"IV. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores.

"V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones.

"Cuando el interesado afirme, para fundar su demanda que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración.

"VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

"VII. Las que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias de la administración pública federal centralizada.

"VIII. Las que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación, del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades.

"IX. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados.

"X. Las que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se contrae el artículo 77 Bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. El particular podrá optar por esta vía o acudir ante la instancia judicial competente.

"XI. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior.

"XII. Las que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

"XIII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

"XIV. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo.

"XV. Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.

"Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.

"El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia.

"También conocerá de los juicios que se promuevan contra una resolución negativa ficta configurada, en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen las disposiciones aplicables o, en su defecto, por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Asimismo, conocerá de los juicios que se promuevan en contra de la negativa de la autoridad a expedir la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.

No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa.

En abono de lo hasta aquí dicho conviene tener en cuenta lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que dicen para ilustración y apoyo del caso:

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo:

Artículo 1o. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las disposiciones de esta ley, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga las que regulan el juicio contencioso administrativo federal que establece esta ley. ...

Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. ...

"Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:

I. Cuando se impugne una negativa ficta. ...

Ley Federal de Procedimiento Administrativo:

"Artículo 17. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.

"En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo."

A la luz de tales disposiciones, es de concluirse que la figura "negativa ficta" establecida en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, no está limitada sólo a las instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales, sino que también comprende a las autoridades y materias competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos del artículo 11 de su ley orgánica, lo que se confirma con lo señalado en los artículos 1o., 2o. y 17, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en tanto previenen la procedencia del juicio contencioso administrativo federal contra las resoluciones administrativas que establece la mencionada ley orgánica, entre ellas, la negativa ficta que se configura por el silencio de dependencias o entidades de la administración pública federal.

Así las cosas, debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda Sala que dice en su rubro y texto:

NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA RESPECTO DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS FEDERALES SOMETIDAS A LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.-La negativa ficta no se limita a las instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales, previstas en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, sino que también es aplicable respecto de las solicitudes formuladas ante las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal sometidas a la jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de conformidad con el artículo 11, penúltimo párrafo de su Ley Orgánica. Lo anterior encuentra apoyo en el desarrollo del procedimiento contencioso administrativo, el cual no sólo ha comprendido a las autoridades fiscales sino también, en forma creciente, a las administrativas en general, pues las resoluciones negativas fictas atribuidas a éstas han sido impugnadas ante el citado tribunal en la materia de su competencia, desde que éste fue creado, tendencia que se ha reforzado con los artículos 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 17, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que acogieron esa figura respecto a las instancias o peticiones formuladas a dichas autoridades y dispusieron la procedencia del juicio de nulidad contra las resoluciones configuradas al efecto.

Por lo expuesto y fundado es de resolverse:

Sí existe la contradicción de tesis denunciada.

Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: M.A.G., S.S.A.A., J.F.F.G.S. y presidenta M.B.L.R.. El señor M.G.D.G.P. estuvo ausente por atender comisión oficial, e hizo suyo el asunto la señora M.M.B.L.R..

Nota: La tesis de rubro: "MULTAS NO FISCALES. LA OMISIÓN DE RESOLVER LAS INSTANCIAS QUE SE FORMULEN EN RELACIÓN A ELLAS, NO CONSTITUYE UNA NEGATIVA FICTA." citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Volúmenes 163-168, Sexta Parte, página 103.