Voto num. 2a./J. 31/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver este incidente de inejecución de sentencia, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 105, segundo párrafo, de la Ley de Amparo; y 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero, fracción V, a contrario sensu del Acuerdo General Plenario 5/2001, y los puntos cuarto y sexto del Acuerdo General Plenario 12/2009, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de diciembre de dos mil nueve y modificado mediante instrumentos normativos en sesiones privadas celebradas el veintidós de abril de dos mil diez y el tres de octubre de dos mil once. En virtud de que se trata del incumplimiento de una ejecutoria pronunciada por un Juez de Distrito en un juicio de amparo indirecto, en la que no se aplicará a las autoridades que resulten responsables las sanciones previstas en el citado precepto constitucional.

Así, al no haberse agotado el procedimiento establecido por el artículo 105 de la Ley de Amparo, deben devolverse los autos del juicio de amparo indirecto ********** al Juzgado Primero de Distrito en Materia de Trabajo en el Distrito Federal, a fin de que su titular proceda en los términos que se le ordenarán en esta resolución.

En principio, cabe referir que en el procedimiento de cumplimiento de la sentencia protectora, como se advierte de los resultandos relatados, se requirió a diversas autoridades, ya fuera en su calidad de directamente vinculadas o de sus superiores jerárquicos.

Sin embargo, lo cierto es que deben intervenir en el cumplimiento del fallo constitucional, en razón de su competencia y atribuciones legales, autoridades distintas a las ya requeridas conforme a las constancias de autos, para lo cual es pertinente destacar que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se encuentra facultada no sólo para determinar los efectos y alcances de la ejecutoria de amparo, sino también para precisar las autoridades que deben intervenir y los actos que tienen que efectuar para lograr su acatamiento.(1)

En primer término, es importante destacar que cuando el efecto de la ejecutoria de amparo consista en que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores entregue al quejoso las aportaciones patronales acumuladas en su subcuenta de vivienda -con posterioridad al treinta de junio de mil novecientos noventa y siete-, la autoridad que dentro de dicho instituto se encuentra directamente vinculada al cumplimiento es la Subdirección General de Recaudación Fiscal, toda vez que tiene como atribución la administración de las aportaciones patronales al Fondo Nacional de la Vivienda, en específico del fondo de ahorro y la subcuenta de vivienda de cada trabajador; lo anterior, según el artículo 32 del estatuto orgánico del mencionado instituto, que establece:

"Capítulo V

"De la Subdirección General de Recaudación Fiscal

"Artículo 32. Respecto a la administración de las aportaciones patronales al Fondo Nacional de la Vivienda, sus facultades y funciones son:

"I. Administrar el fondo de ahorro y la subcuenta de vivienda de cada trabajador, y

II. Coordinar con las autoridades reguladoras y con los participantes de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, la elaboración, autorización y ejecución de los lineamientos y procedimientos de operación de recaudación y afectación a la subcuenta de vivienda de los trabajadores.

Ahora bien, había sido criterio reiterado de este Alto Tribunal que los superiores jerárquicos de las autoridades responsables estaban directamente obligados a lograr el cumplimiento a la sentencia de garantías; lo anterior, aun cuando en ocasiones no pudieran cumplir, por sí, el mandato de los tribunales federales, ya fuera por existir obstáculos legales o bien reglamentarios en los cuales se estableciera que las funciones relativas al cumplimiento a una sentencia correspondían a determinadas dependencias y no a otras; sin embargo, dichos superiores jerárquicos estaban vinculados a la responsabilidad derivada del incumplimiento a las sentencias de amparo pues, en su carácter de superiores, tenían la obligación de hacer uso de todos los medios que tuvieran a su alcance para lograr el cumplimiento.

En cuanto a los superiores inmediatos y jerárquicos de dichas autoridades, la reforma efectuada a la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Federal, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once, cuya aplicación en materia de cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo entró en vigor a partir del cuatro de octubre del mismo año, en términos de lo señalado en sus artículos primero y tercero transitorios, limita la intervención de uno solo de los superiores de la autoridad responsable o vinculadas al acatamiento de un fallo protector.

Así, la cadena jerárquica de la autoridad que resulta ser superior jerárquico inmediato de la precisada como responsable es el director general del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, tal como se desprende de los artículos 3 y 8 del Estatuto Orgánico del citado instituto, que disponen lo siguiente:

"Artículo 3. El personal directivo del Infonavit serán los titulares de la Secretaría General y de Asuntos Jurídicos, de las Subdirecciones Generales; de Control Interno y Excelencia en el Servicio; de Hipotecaria Social; de Recaudación Fiscal; de Sustentabilidad Social; de Planeación y Finanzas; de Tecnologías; de Administración de Personas, y de Canales de Servicio."

"Artículo 8. La dirección general conducirá las actividades de la Secretaría General y de Asuntos Jurídicos y de las subdirecciones generales de conformidad con el presente estatuto.

"Independientemente de las facultades y funciones específicas de cada una de las áreas señaladas, éstas tendrán las siguientes de carácter general, en el ámbito de su competencia:

"I.R. legalmente al Infonavit;

"II. Programar, organizar, dirigir y evaluar el desempeño de las labores de su competencia;

"III. Elaborar, formalizar y mantener actualizada la documentación de los modelos de operación, políticas y procedimientos, responsabilidad de su área, buscando operar bajo estándares de excelencia en el servicio y calidad, basados en los lineamientos emitidos en esta materia;

"IV. Difundir y vigilar el cumplimiento de la normatividad institucional;

".C. sus actividades con las diversas áreas del Infonavit, así como con instituciones públicas, privadas o sociales;

"VI. Implementar, aplicar y mantener el sistema de control interno en la operación de los procesos, así como lo que corresponda a los proveedores y prestadores de servicios, en el ámbito de su competencia;

"VII. P., evaluar y controlar el funcionamiento de las unidades que le sean adscritas por el director general;

"VIII. Promover el desarrollo de su personal;

"IX. Formular y emitir opiniones e informes;

"X.C. copias de los documentos originales que obren en sus archivos, y

XI. Las demás que le señalen las disposiciones normativas institucionales y, en general, todas aquellas relativas al cumplimiento de los objetivos del Infonavit, que sean afines con las fracciones que anteceden y que les encomiende el director general.

Ahora bien, una vez precisado que la Subdirección General de Recaudación Fiscal del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores se encuentra vinculada como autoridad responsable, se debe tomar en cuenta que esta Segunda Sala no pasa inadvertido que la referida autoridad no tiene en su poder las cantidades que se encuentra obligada a devolver, pues las mismas fueron transferidas a la Tesorería de la Federación, de conformidad con el artículo octavo transitorio del decreto por el que se reformó la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de enero de mil novecientos noventa y siete. Sustenta lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 93/2011, de rubro, texto y datos de localización siguientes:

"INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO CONTRA ACTOS DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY RELATIVA, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997. Esta Segunda Sala declaró inconstitucional el indicado artículo transitorio conforme a la jurisprudencia 2a./J. 32/2006, de rubro: ‘INFONAVIT. EL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA LEY RELATIVA, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 123, APARTADO A, FRACCIÓN XII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’, por lo que a fin de garantizar el principio de supremacía constitucional que busca evitar la aplicación de leyes contrarias a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la subsistencia de actos apoyados en preceptos declarados inconstitucionales por la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe declararse la ilegalidad del acto fundado en tal norma legal y, concederse el amparo para el efecto de que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores entregue las aportaciones patronales acumuladas en la subcuenta de vivienda con posterioridad al 30 de junio de 1997, en una sola exhibición y en el improrrogable plazo de 10 días hábiles, el cual se estima prudente para cumplir la sentencia de amparo, con fundamento en el punto quinto, fracción I, del Acuerdo General 12/2009 de 23 de noviembre de 2009, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estimando además, que por la fuerza obligatoria de estos fallos, la Tesorería de la Federación, que tiene a su cargo la custodia y concentración de fondos de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal, en términos de los artículos 15 y 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, está obligada a entregar al Infonavit las cantidades que le fueron previamente transferidas conforme al mencionado artículo octavo transitorio, y para lo cual cuenta con igual plazo de 10 días, lo que se considera tomando en cuenta los trámites administrativos que requiera efectuar." (Novena Época. Registro: 161832. Instancia: Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2011, Materia: Común, tesis 2a./J. 93/2011, página 297)

De dicho criterio se desprende que para el cumplimiento de la obligación impuesta en esta ejecutoria de amparo, no sólo debe intervenir el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, sino que previamente se requiere la participación de la Tesorería de la Federación, que es la autoridad que tiene a su cargo la custodia y concentración de los fondos del Gobierno Federal.

Consecuentemente, y en atención a lo expuesto en líneas precedentes, el cumplimiento también se tendrá que requerir a su superior jerárquico que, en el caso concreto, es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tal como se desprende del artículo 2o. de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, que señala:

Artículo 2o. Los servicios de Tesorería de la Federación y la vigilancia de fondos y valores, que se regulan en el esta ley, estarán a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la Tesorería de la Federación. Sus disposiciones se observarán por la propia secretaría y por las unidades administrativas de las dependencias y entidades de la administración pública federal y los órganos de gobierno estatales y municipales que presten alguno de los referidos servicios, en forma permanente o transitoria, así como por los servidores públicos y por los particulares que realicen las situaciones jurídicas o de hecho que se regulan en los casos en que les sean aplicables.

En consecuencia, al tesorero de la Federación y su superior jerárquico, secretario de Hacienda y Crédito Público, al ser las autoridades encargadas de entregar al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores los fondos que al efecto fueron transferidos al Gobierno Federal y que deben ser devueltos al quejoso de conformidad con la ejecutoria de amparo, se les reconoce el carácter de autoridades responsables del cumplimiento de la ejecutoria de amparo; lo anterior con independencia de que hubieran sido o no requeridas con dicho carácter en el juicio de amparo.

Ahora bien, es importante destacar que para que la Tesorería de la Federación cumpla con lo ordenado en párrafos precedentes, también es necesaria la participación de una diversa autoridad, esto es, la Administración Central de Devoluciones y Compensaciones de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria, pues dentro de sus atribuciones se encuentran las de recibir, tramitar, resolver y autorizar el pago de las solicitudes de devolución de cantidades pagadas indebidamente al fisco federal y las que procedan conforme a las leyes fiscales; lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 17, fracción XXXIII, así como en el 18, ambos del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, que establecen:

"Artículo 17. Compete a la Administración General de Auditoría Fiscal Federal:

"...

"XXXIII. Tramitar y resolver las solicitudes de devolución de cantidades pagadas indebidamente al fisco federal y las que procedan conforme a las leyes fiscales, así como solicitar documentación para verificar dicha procedencia y, en su caso, determinar las diferencias."

"Artículo 18. Compete a las siguientes unidades administrativas de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal ejercer las facultades que a continuación se precisan:

"...

"H. A la Administración Central de Devoluciones y Compensaciones y a las unidades administrativas adscritas a la misma:

"I. Administración Central de Devoluciones y Compensaciones:

Las señaladas en las fracciones II, X, XXV, XXXII, XXXIII, XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXVII y XL del artículo anterior de este reglamento; ...

Consecuentemente, y en atención a lo expuesto en líneas precedentes, el cumplimiento también se tendrá que requerir a su superior jerárquico que, en el caso concreto, es la Administración General de Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria, tal como se desprende de lo dispuesto por el artículo 2 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, que establece:

"Artículo 2. Para el despacho de los asuntos de su competencia, el Servicio de Administración Tributaria contará con las siguientes unidades administrativas:

"...

"III. Administración General de Auditoría Fiscal Federal:

"...

h) Administración Central de Devoluciones y Compensaciones ...

En consecuencia, la Administración Central de Devoluciones y Compensaciones y su superior jerárquico, Administración General de Auditoría Fiscal Federal, ambas del Servicio de Administración Tributaria, al ser las autoridades encargadas de autorizar la devolución de las cantidades transferidas al Gobierno Federal, y que deben ser devueltas al quejoso de conformidad con la ejecutoria de amparo, se les reconoce el carácter de autoridades responsables del cumplimiento de la ejecutoria de amparo; lo anterior con independencia de que hubieran sido o no requeridas con dicho carácter en el juicio de amparo.

En mérito de lo expuesto en líneas precedentes, una vez precisados los efectos, así como las autoridades y los actos que deben realizar para dar cumplimiento a la ejecutoria de garantías, procede devolver los autos al juzgado del conocimiento para que su titular proceda de la siguiente manera:

1. Requiera al subdirector general de Recaudación Fiscal del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, a efecto de que solicite a la Administración Central de Devoluciones y Compensaciones del Servicio de Administración Tributaria, autorice a la Tesorería de la Federación la transferencia a la cuenta del instituto citado, de las cantidades que deban ser devueltas a los quejosos con motivo de la concesión del amparo. Para tal efecto, la autoridad citada en primer término deberá remitir la documentación que acredite con precisión las cantidades a devolver.

2. Una vez hecho lo anterior, requiera a la Administración Central de Devoluciones y Compensaciones del Servicio de Administración Tributaria para que autorice a la Tesorería de la Federación la transferencia a la cuenta del instituto citado, por el monto que deba ser devuelto a los quejosos con motivo de la concesión del amparo.

3. Acreditado el supuesto anterior, requiera a la Tesorería de la Federación la transferencia a la cuenta del instituto citado, por el monto que deba ser devuelto a los quejosos con motivo de la concesión del amparo.

4. Finalmente, una vez realizada la transferencia, requiera a la Subdirección General de Recaudación Fiscal para que devuelva a los quejosos las cantidades que les correspondan con motivo de la concesión del amparo.

Si en el plazo de diez días hábiles, las autoridades vinculadas no cumplen con lo ordenado, el Juez de origen deberá enviar los autos del juicio de garantías directamente a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver lo conducente respecto de la aplicación del artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Es pertinente aclarar que si al recibir el testimonio de esta resolución, alguna de las autoridades responsables ya hubiera efectuado los trámites ordenados, se deberá continuar con los siguientes en el orden establecido.

Como consecuencia de la determinación de devolver los autos del juicio de garantías al juzgado de origen, debe quedar sin efectos el dictamen emitido por el Tribunal Colegiado que previno, pues no se está en el punto de decidir si debe o no aplicarse sanción alguna a las autoridades responsables.

Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:

Devuélvanse los autos del juicio de amparo indirecto a que este toca se refiere al Juzgado de Distrito del conocimiento, a fin de que su titular proceda en los términos precisados en esta interlocutoria.

Queda sin efectos el dictamen emitido por el Tribunal Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del presente asunto.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y archívese el expediente del incidente de inejecución de sentencia.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: L.M.A.M., S.S.A.A., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y P.S.A.V.H. (ponente).

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Lo anterior, de conformidadcon la jurisprudencia 2a./J. 47/98, visible en la página 146, T.V., julio de 1998, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

SENTENCIAS DE AMPARO. PARA LOGRAR SU EFICAZ CUMPLIMIENTO, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA TIENE FACULTADES PARA PRECISAR SU ALCANCE, SEÑALAR LAS AUTORIDADES VINCULADAS A CUMPLIRLAS Y LA MEDIDA EN QUE CADA UNA DE ELLAS DEBE PARTICIPAR.-El artículo 17, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, dispone que ‘Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.’, por su parte, los artículos 104 al 113 de la Ley de Amparo, establecen diversos procedimientos tendientes a obtener el cumplimiento eficaz de las sentencias que conceden el amparo e, inclusive, el último de estos preceptos dispone que no podrá archivarse ningún expediente sin que esté enteramente cumplida la sentencia de amparo. La interpretación congruente de tales disposiciones constituye el sustento en que se apoya toda determinación encaminada a conseguir el cumplimiento pleno de las resoluciones jurisdiccionales, máxime si lo que se pretende es ejecutar un fallo emitido por los tribunales de la Federación en un juicio de amparo, ya que éste tiene por objeto, precisamente, tutelar a los gobernados contra los actos de autoridad que infrinjan sus garantías individuales. De esto se sigue que si la causa del retardo para la ejecución de la sentencia de amparo consiste en la confusión respecto de la manera correcta en la que procede cumplimentarla, para estar en posibilidad de dar solución a la situación descrita, la Suprema Corte tiene facultades para establecer los alcances del fallo protector, determinar qué autoridades se encuentran vinculadas a cumplirlo y en qué medida, con el objeto de conseguir el eficaz y pleno cumplimiento de la sentencia de amparo.