Voto num. 2a./J. 1/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Número de resolución2a./J. 1/2012 (10a.)
Número de registro23405
LocalizadorDécima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
EmisorSegunda Sala

DEPENDENCIAS PÚBLICAS Y SUS AUXILIARES, DEMANDADAS ANTE UN TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SON AUTORIDADES RESPONSABLES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO EN EL QUE SE CONTROVIERTE EL INCUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA DE NULIDAD.

CONTRADICCIÓN DE TESIS 386/2011. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS NOVENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y PRIMERO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA OCTAVA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN CANCÚN, QUINTANA ROO. 30 DE NOVIEMBRE DE 2011. CINCO VOTOS. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIA: Ú.H.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo, 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero, segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001, aprobado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que el tema sobre el que versa dicha denuncia corresponde a la materia de trabajo, de la especialidad de esta S..

Lo anterior conforme al texto vigente antes del cuatro de octubre de dos mil once, fecha en que entró en vigor el decreto mediante el cual se reformó el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Según el anterior texto de la fracción XIII del mencionado artículo 107 constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver las contradicciones de tesis suscitadas entre los Tribunales Colegiados de Circuito y, al efecto, debe precisarse que al presente asunto aplica el texto anterior del mencionado precepto, ya que la denuncia data del treinta y uno de agosto del presente año, esto es, previamente a la entrada en vigor de la reforma constitucional.

SEGUNDO

La denuncia de posible contradicción de criterios proviene de parte legítima, toda vez que la formuló el señor M.J.N.S.M., presidente de este Alto Tribunal, conforme a lo dispuesto en la fracción XIII del artículo 107 constitucional y 197-A de la Ley de Amparo.

TERCERO

De acuerdo con las tesis P./J. 72/2010 y XLVII/2009 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe considerarse que existe contradicción de tesis cuando las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito adoptan en sus sentencias criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que los rodean no sean exactamente iguales o que se adviertan elementos secundarios diferentes en el origen de las ejecutorias.

Entendiéndose por "tesis" el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, expresando los razonamientos lógico-jurídicos necesarios para sustentar sus respectivas decisiones.

Lo anterior, se reitera, independientemente de que las cuestiones fácticas que los rodean no sean exactamente iguales.

Las tesis del Pleno de este Alto Tribunal referidas en el párrafo anterior dicen, respectivamente, lo siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (Novena Época. Registro: 164120. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, agosto de 2010, Materia: Común, tesis P./J. 72/2010, página 7)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan." (Novena Época. Registro: 166996. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXX, julio de 2009, Materia: Común, tesis P. XLVII/2009, página 67)

CUARTO

Precisado lo anterior, a fin de estar en aptitud de determinar si existe la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, resolverla, es necesario tener presentes las consideraciones que expusieron los Tribunales Colegiados contendientes en los amparos en revisión mencionados en los resultandos de esta resolución.

A fin de comprender las consideraciones atinentes al caso conviene poner de manifiesto que en el juicio de amparo del que conoció en revisión el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la parte quejosa demandó del jefe del Gobierno del Distrito Federal, del procurador fiscal del Distrito Federal y del tesorero del Distrito Federal la omisión de dar cumplimiento a las sentencias ejecutoriadas dictadas en los ********** y **********, resueltas en forma favorable por la Primera y Segunda S. del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal, respectivamente, así como la omisión de dar cumplimiento a las resoluciones recaídas en los ********** y ********** (concernientes a esos propios juicios) resueltas por el Tribunal Superior de Justicia, declarándolas fundadas.

Ahora bien, en la resolución emitida por ese Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito el **********, en el **********, sostuvo, en las partes que interesan, lo siguiente:

"SÉPTIMO. En sus agravios la quejosa recurrente aduce que no se actualizan las causales de improcedencia previstas en el artículos (sic) 73, fracción XVIII, 74, fracción IV, en relación con el 114, fracción IV, de la Ley Amparo, que citó la Juez de amparo para sobreseer en el juicio de garantías, ya que en el juicio de garantías no se reclamó un acto legítimo, pues lo que se reclamó es que las autoridades señaladas como responsables en el juicio de amparo no han cumplido con las sentencias ejecutoriadas dictadas por la Primera S., Segunda y la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, habiendo agotado la quejosa la última instancia en los citados procedimientos, ello es así, ya que se dictó resolución en las S.s que conocieron de la primera instancia, se tramitó el recurso de apelación ante la S. Superior, las autoridades responsables intentaron los recursos contenciosos administrativos ante un Tribunal Colegiado, mismos que también fueron resueltos de forma favorable a los intereses de la quejosa y, posteriormente, una vez que las sentencias causaron ejecutoria e interpuso el recurso de queja por incumplimiento de las sentencias ante las S.s que conocieron de la primera instancia, ya que las autoridades demandadas han incumplido las sentencias de mérito.

"El acto reclamado ante la Juez de amparo, sustancialmente, se hizo consistir en el incumplimiento de las resoluciones ejecutoriadas dictadas en el juicio ********** (sic) por la Primera y Segunda S.s del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, así como los ********** y ********** éstas resueltas por la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

"Ahora bien, la sentencia recurrida se apoyó en las siguientes consideraciones: (resulta innecesaria su transcripción)

"De los antecedentes ya relatados, se llega al convencimiento de que los agravios son fundados en atención a las siguientes consideraciones:

"En efecto, la Juez de amparo para decretar el sobreseimiento en el juicio de amparo se apoyó en los artículos 73, fracción XVIII, en relación con el 114, fracción IV, ambos, de la Ley de Amparo.

"En el caso de que se trata, resulta inaplicable la fracción IV del artículo 114 del ordenamiento legal de la materia, supuesto que ésta refiere (sic) que para hacer procedente el amparo, se requiere que el promovente del juicio de garantías demuestre la existencia del acto que vaya a tener consecuencias de imposible reparación. Se dice que un acto es de imposible reparación cuando, de llegar a consumarse, no sería factible restituir el derecho infringido con motivo de la emisión del acto reclamado.

"Lo antedicho, pone de manifiesto que la hipótesis a que se refiere esa fracción se refiere a actos procesales, que causen al agraviado un perjuicio no reparable en la sentencia definitiva.

"En el caso que se analiza el acto reclamado no se encuentra en ese supuesto, cuenta habida de que la ahora recurrente reclamó el incumplimiento a las multicitadas sentencias, lo que indica que no se está frente actos de procedimiento a que se refiere la fracción mencionada, supuesto que se dictó sentencia y se agotaron los recursos en sede administrativa para el cumplimento de esas sentencias (sic).

"Además, la resolución reclamada tiene carácter de definitiva y, por tanto, posee la fuerza de cosa juzgada, crea una obligación a cargo del órgano administrativo demandado la que es correlativa del derecho del particular afectado y no puede negarse que cuando se desobedece, o se deja de cumplir el fallo de un tribunal, como en el presente asunto, se incurre en una violación de garantías, puesto que se priva al ciudadano del derecho que surge de una sentencia firme, pronunciada por autoridad competente, y esta privación se realiza sin que el órgano administrativo actúe con arreglo a la ley, por ende, el incumplimiento de las sentencias que pronunció el Tribunal de lo Contencioso Administrativo da lugar a la promoción del juicio de amparo, por violación de los artículos 14 y 16 constitucionales.

"En consecuencia, al resultar fundado el agravio, y no actualizarse las causas de improcedencia previstas en el artículo 73, fracciones V y XIII, de la Ley de Amparo, procede revocar la sentencia recurrida y, en términos del artículo 91, fracción III, de la ley de la materia, al no advertirse alguna diversa causal de improcedencia que deba hacerse valer de oficio, lo pertinente es hacer el estudio de la constitucionalidad de los actos reclamados.

"...

"NOVENO. La quejosa aduce sustancialmente, en el único concepto de violación, que se violaron los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, en virtud de que el jefe de Gobierno, el procurador fiscal y el tesorero, todos del Distrito Federal, no han dado cumplimiento a las sentencias ejecutoriadas dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, no obstante que se han agotado todos los medios de defensa ordinarios previstos en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, por lo que se está violando en perjuicio del hoy quejoso la garantía de legalidad.

"Es fundado el concepto de violación, en atención a las siguientes consideraciones:

"El artículo 83 de la Ley de lo Contencioso Administrativo dispone que la actora podrá promover el recurso de queja por incumplimiento de sentencia, del que se dará vista a la autoridad responsable por el término de cinco días para que manifieste lo que a su derecho convenga, cumplido el término de cinco días la S. resolverá si la autoridad ha cumplido con los términos de la sentencia, de no ser así, la requerirá de nueva cuenta, para que cumpla en un término de otros cinco días previniéndola de que en caso de renuencia se le impondrá una multa de cincuenta a ciento ochenta días de salario mínimo diario general vigente para el Distrito Federal, si la autoridad persistiera en su actitud la S. Superior resolverá, a instancia de la S. respectiva, solicitará del jefe del Distrito Federal, como superior jerárquico, obligue al funcionario responsable para que dé cumplimiento a la resolución.

"Ahora bien, de la demanda de garantías aparece que la quejosa manifestó que la Primera S. del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal, dictó sentencia en el ********** el **********, mismo que quedó firme; contra el incumplimiento de la sentencia, el **********, interpuso recurso de queja y el **********, la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal dictó la resolución correspondiente y que, no obstante lo antedicho, la autoridad demandada no ha dado cumplimiento a la sentencia de referencia.

"Por otra parte, también refiere la quejosa que **********, promovió juicio de nulidad al que le correspondió el número ********** éste se tramitó ante la Segunda S. del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se dictó sentencia el **********; que las autoridades al omitir dar cumplimiento a la sentencia la quejosa interpuso el recurso de queja al que le correspondió el número **********, el ********** la S.S. dictó sentencia, sin a que a la fecha la autoridad haya dado cumplimiento.

"En el juicio de garantías, aparece (foja 605), el auto de **********, por el que se impuso al tesorero y al procurador fiscal, ambos del Distrito Federal, la primera multa equivalente a cincuenta días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, en cantidad líquida de **********, y se les requirió de nueva cuenta para que dieran cumplimiento a la sentencia emitida por la S. el día **********.

"Por auto de cuatro de enero del dos mil uno, se remitieron los autos a la S. Superior a fin de que resolviera lo conducente, dada la reiterada omisión de la autoridad demandada a dar cumplimiento a la resolución dictada por esa S.; al mismo tiempo que se hizo efectivo el apercibimiento decretado mediante auto de dieciocho de septiembre del dos mil.

"Mediante oficios ********** y ********** suscritos por el subprocurador de lo Contencioso, manifestó (resulta innecesaria su transcripción), mismos oficios que mediante proveído de veintitrés de marzo de dos mil uno se acordó que se remitieran a la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Distrito Federal (foja 616).

"Por auto de seis de abril de dos mil uno, la S. de referencia, en relación con los oficios ********** y **********, tuvo por desahogada la vista ordenada en proveídos de ********** y veintiocho de febrero de dos mil uno (foja 624).

"Posteriormente, el **********, se dictó sentencia en el ********** interpuesto por incumplimiento a la ejecutoria de **********; así como la que se emitió el********** (sic) el **********.

"Ahora bien, el artículo 114, fracción III, segundo párrafo, de la Ley de Amparo dispone: (Resulta innecesaria su transcripción)

"Del precepto acabado de transcribir se aprecia que él hace referencia a actos de ejecución de sentencia e interpretando esta fracción, se concluye que son actos dictados después de concluido el juicio, los emitidos con posterioridad a que la sentencia ha causado estado, por lo que tratándose de actos de ejecución de sentencia, sólo podrá promoverse el amparo contra la última resolución.

"Del juicio de amparo aparece que el acto reclamado se hizo consistir en el incumplimiento de las sentencias dictadas en beneficio de la parte quejosa, es decir, en la abstención de las autoridades demandadas para acatar una sentencia ejecutoriada, respecto de la cual la quejosa agotó el último recurso que señala el artículo 83 de la Ley de lo Contencioso Administrativo en el Distrito Federal, esto es, el recurso de queja e, incluso, se impuso multa a las autoridades por su desacato; sin embargo, insisten en la abstención de dar cumplimiento a las ejecutorias dictadas en los **********, incurriendo con ello en una transgresión a las garantías individuales contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, en perjuicio de la persona moral solicitante de garantías, ya que se le priva de un derecho que surge de las sentencias declaradas firmes.

Consecuentemente, procede declarar fundado el único concepto de violación, en virtud de que la quejosa acudió al juicio de amparo al haber agotado el recurso de queja previsto en el artículo 83 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Distrito Federal, para el cumplimiento de una sentencia, y las autoridades han sido omisas en acatar el fallo a pesar de la multa que se les impuso, sin que exista causa o motivo legal que justifique su actitud contumaz, por lo que privan de un derecho que fue obtenido por aquéllas mediante sentencia ejecutoriada; por lo que procede conceder el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados, para el efecto de que las autoridades señaladas como responsables den cumplimiento a las sentencias de referencia, a la mayor brevedad.

Respecto del juicio de amparo del que conoció en revisión el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región, conviene señalar que la parte quejosa reclamó, entre otros actos, la omisión del secretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco de cumplir con la sentencia de **********, dictada en el **********, del índice de la Primera S. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco.

Ahora bien, en la resolución emitida por dicho Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región, al dictar resolución el **********, en el **********, determinó, en la parte que interesa, lo siguiente:

"SEXTO. Estudio oficioso de una causa de improcedencia diversa, por lo que ve al secretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco.

"Con fundamento en el artículo 91, fracción III, de la Ley de Amparo, se estudiará de manera oficiosa una causa de improcedencia diversa a la analizada por el Juez de Distrito, por lo que ve exclusivamente a la omisión reclamada al secretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco, pues las cuestiones de procedencia del juicio de garantías son del orden público en términos del último párrafo del artículo 73 de la referida legislación, aun en la segunda instancia.

"Es aplicable a la anterior consideración, en lo conducente, la jurisprudencia P./J. 122/99 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro y texto son:

"‘IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA.’ (resulta innecesario transcribir su texto)

"Así, este Tribunal Colegiado de Circuito advierte que se actualiza la causa de improcedencia derivada del artículo 73, fracción XVIII, en relación con los numerales 1, fracción I y 11 de la Ley de Amparo, por lo que ve al secretario de Administración y Finanzas del Gobierno del Estado de Tabasco, en virtud de que no tiene la calidad de autoridad responsable para los efectos del juicio de amparo, en función a la omisión que la quejosa le reclama. Tales dispositivos legales señalan: (resulta innecesaria su transcripción)

"De conformidad con los anteriores preceptos, el juicio de amparo sólo será procedente contra actos de autoridad. A contrario sensu, cuando se reclame un acto que no fue emitido por una autoridad formalmente hablando, el juicio constitucional es improcedente.

"Por tanto, esta consideración supone establecer una definición de lo que debe entenderse como autoridad para los efectos del juicio constitucional.

"Para llegar a esa definición, es menester señalar que el concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo ha ido evolucionando a lo largo de la historia y se ha abandonado la figura tradicional del ‘uso de la fuerza pública’, como requisito sine qua non.

"Al respecto, para entender mejor la actual acepción de autoridad responsable, resulta ilustrativo el criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de la Nación (sic), cuyos rubro y texto señalan:

"‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’ (resulta innecesario transcribir su texto)

"De lo anterior, se sigue que autoridad para los efectos del juicio de amparo es todo aquel ente que ejerce facultades decisorias que le están atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.

"Por lo tanto, es dable aseverar que el concepto de autoridad responsable debe concebirse, fundamentalmente, por exclusión de los actos de particulares y, por ende, resulta indispensable establecer las bases para distinguir un acto de otro y, para ello, es ideal atender a la clasificación que la teoría general del derecho hace de las relaciones jurídicas de coordinación, supra a subordinación y supraordinación.

"De acuerdo con esa teoría, las relaciones de coordinación son las entabladas entre particulares, en las cuales éstos actúan en un mismo plano, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por ellos mismos, se crean en la ley los procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas; dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil, agrario y laboral.

"La nota distintiva de este tipo de relaciones es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contempladas por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación.

"En cambio, las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en beneficio del orden público y del interés social. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar del gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales.

"Así que, en términos de lo que importa al juicio de garantías, para definir el concepto de autoridad responsable debe atenderse, también, a la distinción de las relaciones jurídicas, examinando si la que se somete a la decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo se ubica dentro de las nominadas de supra a subordinación, que tienen como presupuesto que el promovente tenga el carácter de gobernado y el ente señalado como autoridad actúe en un plano superior.

"De lo expuesto, bien pueden advertirse como notas que distinguen a una autoridad para los efectos del juicio de amparo, las siguientes:

"1) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular.

"2) Que esa relación tiene su nacimiento en la ley, por lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.

"3) Que con motivo de esa relación emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular.

"4) Que para emitir esos actos no requiere acudir a los órganos judiciales, ni precisa del consenso de la voluntad del afectado.

"Lo anterior, acorde al texto del criterio sustentado por la Segunda S. del Máximo Tribunal del País, en la tesis 2a. CCIV/2001, de rubro y texto siguientes:

"‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.’ (resulta innecesario transcribir su texto)

"En la especie, del contenido íntegro de la demanda de garantías, se desprende que la quejosa reclamó del secretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco, la omisión de dar cumplimiento a la sentencia de **********, dictada en el ********** del índice de la Primera S. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco, específicamente, el hecho de no entregar a la actora el numerario equivalente a los días de salario que dejó de percibir desde que fue destituida de su cargo hasta que fue reinstalada.

"Ahora bien, de la copia certificada de la referida sentencia ordinaria, que está integrada al juicio de amparo que se revisa, se destaca lo siguiente (fojas 54 a 63): (resulta innecesaria su transcripción).

"Conforme a lo anterior, se adquiere convicción de que la orden de entregar a la actora los emolumentos que dejó de percibir con motivo de la separación que sufrió en el encargo público que desempeñaba, fue dada por la Primera S. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco, con motivo de la declaratoria de nulidad de aquel acto administrativo.

"Así, la referida orden estuvo dirigida a las dependencias que fungieron como demandadas en el juicio contencioso, dado que el acto administrativo a ellas atribuido fue declarado nulo por el órgano jurisdiccional encargado de analizar la legalidad de la actuación de aquéllas.

"Por consiguiente, se estima que la omisión atribuida al secretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco no es un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, porque tal abstención no implica que la dependencia demandada actúe en un plano de supra a subordinación frente a la parte actora, sino que su desacato es en función a una obligación que le fue impuesta a través de una sentencia definitiva que el propio órgano jurisdiccional tiene facultades para hacerla cumplir.

"En efecto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco es un órgano que no sólo es de anulación, sino que tiene facultades de plena jurisdicción, porque cuenta con los mecanismos para hacer cumplir sus propias sentencias, como se advierte de los siguientes artículos de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Tabasco: (resulta innecesaria su transcripción).

"Conforme a la interpretación sistemática de los artículos insertos se pone de manifiesto que cuando en un juicio del orden contencioso administrativo local se declare la nulidad de un acto administrativo por sentencia ejecutoriada, la S. del conocimiento tiene facultades para mandar hacer cumplir su determinación y las autoridades demandadas deberán acreditar ante aquélla el cumplimiento que hayan dado a lo ordenado en la propia sentencia. Asimismo, se advierte que está previsto el mecanismo para que el Tribunal Contencioso haga cumplir sus fallos, pues prevé las gestiones que deberá realizar hasta lograr hacer efectiva su decisión.

"De este modo, se estima que el principal y único encargado de vigilar y hacer cumplir lo ordenado en la sentencia ejecutoriada, es la propia S. del tribunal que la haya dictado, pues las dependencias demandadas en el juicio así como sus auxiliares, si bien es cierto quedan vinculadas a cumplir con la sentencia, también lo es que esa obligación debe ser exigida conforme a los lineamientos fijados en la ley.

"Por consiguiente, a través del juicio de amparo no es factible justipreciar la omisión de la dependencia demandada de dar cumplimiento a una sentencia ordinaria, cuando existe un mecanismo establecido para alcanzar esa finalidad, pues de lo contrario, el Juez de Distrito se sustituiría en esa función, cuando es el propio Tribunal Contencioso el que tiene la facultad de hacer cumplir sus fallos y el deber de ajustarse a los lineamientos legales establecidos para ese fin.

"Además, cabe señalar que no pasa inadvertido que las dependencias demandadas en el juicio de nulidad son autoridades administrativas; sin embargo, se estima que cuando son sometidas a la jurisdicción del Tribunal Contencioso para analizar sus actuaciones, quedan supeditadas a lo que se resuelva en el controvertido, por lo que si con motivo de la declaratoria de nulidad de su actuar quedan vinculadas a realizar alguna gestión para acatar el fallo definitivo, el desacato a lo ahí ordenado deja de ser un acto de autoridad para los efectos del amparo, porque esa omisión ya no la realizan en un plano de supra a subordinación con la parte actora en el juicio, sino derivado de la inobservancia a un deber que les fue impuesto a través de una sentencia ejecutoriada.

"Así, se estima que en el caso no se colma el primer requisito relativo a la existencia de un ente de hecho o de derecho que establezca una relación de supra a subordinación con un particular. Es así, pues si bien es cierto que la omisión reclamada se atribuye a la Secretaría de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco, que forma parte de la administración pública centralizada del Poder Ejecutivo Local, también es verdad que de ninguna manera puede afirmarse que en la especie se establezca una relación de supra a subordinación entre aquél y la peticionaria del amparo, porque en el caso con su abstención solamente actúa en relación con el mandato que fue impuesto por el Tribunal Contencioso.

"Por tanto, en el caso concreto debió considerarse que la referida dependencia no reviste la calidad de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, porque se le reclamó la omisión de dar cumplimiento a una sentencia de nulidad dictada en el procedimiento contencioso administrativo de origen en el que figuró como demandada.

"En mérito de lo antes expuesto, procede sobreseer en el juicio de amparo, por lo que ve a la omisión reclamada al secretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco, con fundamento en el artículo 74, fracción III, de la Ley de Amparo."

QUINTO

De las consideraciones expuestas en el apartado que antecede se advierte que el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que, en el caso, no se actualizaba la causa de improcedencia prevista en los artículos 73, fracción XVIII y 74, fracción IV, en relación con el 114, fracción IV, de la Ley Amparo, en que se apoyó la Juez de amparo para sobreseer en el juicio de amparo, siendo que en éste se reclamó que las autoridades señaladas como responsables no han cumplido con las sentencias ejecutoriadas dictadas por la Primera S., Segunda y la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, habiendo agotado la quejosa la última instancia en los citados procedimientos, explicando que ello se debía a que se dictó resolución en las S.s que conocieron de la primera instancia, se tramitó el recurso de apelación ante la S. Superior, las autoridades responsables intentaron los recursos contenciosos administrativos ante un Tribunal Colegiado, los que también fueron resueltos de forma favorable a los intereses de la quejosa y, posteriormente, una vez que las sentencias causaron ejecutoria, interpuso el recurso de queja por incumplimiento de las sentencias ante las S.s que conocieron de la primera instancia, ya que las autoridades demandadas han incumplido las sentencias de referencia.

Luego, sostuvo que atendiendo a que el acto reclamado se hizo consistir en el incumplimiento de las resoluciones ejecutoriadas dictadas en los ********** y **********, por la Primera y Segunda S. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, así como los recursos ********** resueltos por la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, resultaba inaplicable la fracción IV del artículo 114 de la Ley de Amparo, en tanto que dicho supuesto de procedencia del amparo requiere que el promovente demuestre la existencia del acto que vaya a tener consecuencias de imposible reparación, poniendo de manifiesto que ello hace referencia a actos procesales que causen al agraviado un perjuicio no reparable en la sentencia definitiva, sin que el acto reclamado se encontrara en ese supuesto, dado que la recurrente reclamó el incumplimiento a las sentencias aludidas, habiéndose agotado los recursos en sede administrativa para su cumplimento.

Además, agregó el Tribunal Colegiado, la resolución reclamada tiene carácter de definitiva y, por tanto, posee la fuerza de cosa juzgada, crea una obligación a cargo del órgano administrativo demandado, correlativa del derecho del particular afectado, y no puede negarse que cuando se desobedece, o se deja de cumplir el fallo de un tribunal, se incurre en una violación de garantías, puesto que se priva al ciudadano del derecho que surge de una sentencia firme, pronunciada por autoridad competente, y esta privación se realiza sin que el órgano administrativo actúe con arreglo a la ley, por ende, el incumplimiento de las sentencias que pronunció el Tribunal de lo Contencioso Administrativo da lugar a la promoción del juicio de amparo.

Ante esa conclusión, el órgano colegiado declaró la procedencia del juicio de amparo indirecto, por lo que hace a la abstención de las autoridades señaladas como responsables de acatar una sentencia ejecutoriada de un Tribunal Contencioso Administrativo y, con motivo de ello, examinó desde luego los conceptos de violación formulados al efecto por la quejosa.

Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región determinó que las dependencias públicas y sus auxiliares demandadas ante un Tribunal Contencioso Administrativo no pueden ser consideradas como autoridades responsables para efectos del juicio de amparo indirecto en el que se controvierte la omisión en el cumplimiento de la sentencia de nulidad dictada por aquél, por lo que si se les demanda en dicha vía se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los artículos 1o., fracción I y 11 de la Ley de Amparo.

Lo anterior, porque dicho órgano colegiado determinó de oficio sobreseer en el juicio respecto de la omisión atribuida al secretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco, de cumplir con la sentencia de **********, dictada en el **********, del índice de la Primera S. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco pues, al efecto, consideró que la orden de entregar a la actora los emolumentos que dejó de percibir con motivo de la separación que sufrió en el encargo público que desempeñaba fue dada por la Primera S. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco, con motivo de la declaratoria de nulidad de aquel acto administrativo, de forma que la referida orden estuvo dirigida a las dependencias quefungieron como demandadas en el juicio contencioso, dado que el acto administrativo a ellas atribuido fue declarado nulo por el órgano jurisdiccional encargado de analizar la legalidad de la actuación de aquéllas.

Por consiguiente, señaló el indicado tribunal, la omisión atribuida al secretario de Administración y Finanzas del Estado de Tabasco no es un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, porque tal abstención no implica que la dependencia demandada actúe en un plano de supra a subordinación frente a la parte actora, sino que su desacato es en función a una obligación que le fue impuesta a través de una sentencia definitiva que el propio órgano jurisdiccional tiene facultades para hacerla cumplir, y que aun cuando las dependencias demandadas en el juicio de nulidad son autoridades administrativas, lo cierto es que cuando son sometidas a la jurisdicción del Tribunal Contencioso para analizar sus actuaciones quedan supeditadas a lo que se resuelva en el controvertido, por lo que si con motivo de la declaratoria de nulidad de su actuar quedan vinculadas a realizar alguna gestión para acatar el fallo definitivo, el desacato a lo ahí ordenado deja de ser un acto de autoridad para los efectos del amparo, porque esa omisión ya no la realizan en un plano de supra a subordinación con la parte actora en el juicio, sino derivado de la inobservancia a un deber que les fue impuesto a través de una sentencia ejecutoriada.

Así, concluyó que en ese caso concreto debió considerarse que la referida dependencia no revestía la calidad de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, porque se le reclamó la omisión de dar cumplimiento a una sentencia de nulidad dictada en el procedimiento contencioso administrativo de origen en el que figuró como demandada.

De lo hasta aquí expuesto se advierte que, en el caso, la contraposición de criterios no se da respecto de si cuando en un juicio de amparo indirecto se reclama la abstención u omisión de las dependencias públicas y sus auxiliares demandadas ante un Tribunal Contencioso Administrativo de acatar una sentencia ejecutoriada de un Tribunal Contencioso Administrativo, respecto del cual se hayan agotado los medios que la ley relativa establezca para hacerlas cumplir, se actualiza o no la causa de improcedencia prevista en los artículos 73, fracción XVIII y 74, fracción IV, en relación con el 114, fracción IV, de la Ley Amparo, pues ese tema únicamente lo abordó el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, concluyendo al efecto que tal causa de improcedencia no se actualizaba.

Donde se advierte la existencia de oposición de criterios es en que el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región determinó que las dependencias públicas y sus auxiliares demandadas ante un Tribunal Contencioso Administrativo no pueden ser consideradas como autoridades responsables para efectos del juicio de amparo indirecto en el que se controvierte la omisión en el cumplimiento de la sentencia de nulidad dictada por aquél y que, en tal supuesto, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los artículos 1o., fracción I y 11 de la Ley de Amparo, mientras que el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito tuvo con el carácter de autoridades responsables a las dependencias públicas y a sus auxiliares demandadas ante un Tribunal Contencioso Administrativo en el que se reclama la omisión en el cumplimiento de la sentencia de nulidad dictada por un Tribunal Contencioso Administrativo, lo que evidentemente significa que estima que en dicho supuesto no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los artículos 1o., fracción I y 11 de la Ley de Amparo.

Así, se advierte que el punto de contradicción consiste en determinar si las dependencias públicas y sus auxiliares, demandadas ante un Tribunal Contencioso Administrativo, pueden o no ser consideradas como autoridades responsables para efectos del juicio de amparo indirecto en el que se controvierte la omisión en el cumplimiento de la sentencia de nulidad dictada por aquél y si, por ende, se actualiza o no la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los artículos 1o., fracción I y 11 de la Ley de Amparo.

SEXTO

Para efecto de resolver la contradicción de tesis, es menester considerar el tema relativo al concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo, lo cual ha sido abordado en diversos precedentes de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, considerándose a continuación lo sustentado particularmente en la contradicción de tesis 318/2009, resuelta por la Segunda S. el siete de octubre de dos mil nueve, bajo la ponencia de la señora M.M.B.L.R.:

El artículo 11 de la Ley de Amparo(1) establece que es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto reclamado, con lo que se pone en evidencia que el legislador sólo ejemplificó las formas en que la autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de amparo, pero no abordó las características que deben reunir las autoridades para ser consideradas como tales para efectos de la procedencia de dicho juicio, de ahí que la definición del concepto de autoridad responsable ha quedado a cargo de los tribunales federales, especialmente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al efecto, uno de los criterios sostenidos por este Alto Tribunal definieron el concepto de "autoridad para efectos del amparo" de la siguiente manera:

"AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término ‘autoridades’ para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen." (A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, tesis 300, página 519)

En ese sentido, en un principio, se interpretó que los actos de autoridad para efectos del amparo son aquellos que provienen de entidades de la administración pública que tienen como característica la imperatividad, la unilateralidad, la coercitividad y que pueden disponer de la fuerza pública y, a partir de esas ideas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo los siguientes criterios:

"AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON. El término ‘autoridades’ para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen." (No. de registro: 395059. Jurisprudencia. Materia: Común. Quinta Época. Instancia: Cuarta S.. Fuente: A. de 1995. Tomo VI, P.H., tesis 1103, página 763)

"AUTORIDAD, CARÁCTER DE, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. En derecho público, se entiende por autoridad, a un órgano del Estado, investido legalmente de la facultad de decisión y del poder de mando necesario para imponer a los particulares sus propias determinaciones, o las que emanen de algún otro órgano del mismo Estado; pero tratándose del juicio de amparo, no debe examinarse este concepto con el criterio antes expresado, en cuanto deba exigirse la atribución legal de las facultades correspondientes como indispensables para que un funcionario, agente o empleado, pueda ser considerado como autoridad, ya que de tenerse como necesaria esta circunstancia, se llegaría a la conclusión absurda de que el amparo no procede cuando un órgano del Estado obra fuera de su competencia legal, en perjuicio de los particulares, siendo, estos casos, indudablemente, los que requieren más frecuentemente, y con más imperiosa necesidad, la intervención de la Justicia Federal. Así lo ha entendido la Suprema Corte en la ejecutoria dictada en el amparo del señor **********, en la que textualmente se dice: ‘En efecto, al decir la Constitución General de la República, que el amparo procede por leyes o actos de autoridades que violen las garantías individuales, no significa, en manera alguna, que por autoridades deba entenderse, para los efectos del amparo, única y exclusivamente aquellas que estén establecidas con arreglo a las leyes, y que, en el caso especial de que se trate, hayan obrado dentro de la esfera legal de sus atribuciones, al ejecutar los actos que se reputan violatorios de garantías individuales. Lejos de eso, el señor V. y otros tratadistas mexicanos de derecho constitucional, sostienen que el término «autoridad», para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen; ...’. Encontrándose que el criterio que debe servir de norma para definir en qué casos se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse a la naturaleza misma de esos actos, los que pueden ser, según la doctrina antes expresada, una resolución que afecte a los particulares o actos de ejecución, con esa misma característica, provenientes, unos y otros, de órganos del Estado, dentro o fuera de las órbitas de sus atribuciones legales, debe concluirse que, independientemente de que, en términos generales, determinada oficina o dependencia del Ejecutivo, tenga, o no, el carácter de autoridad, en los términos de las leyes que regulen esa dependencia oficial, debe atenderse, en el caso de que se trate, a precisar si el acto se considera una decisión y la amenaza de la ejecución correspondiente, y si así fuere, debe considerarse que tiene el carácter de acto de autoridad, para los efectos del amparo, pues por ejemplo, la declaración administrativa de la caducidad de un contrato, es un acto típico de autoridad, y también lo es el requerimiento que se hace sobre la entrega del local dado en arrendamiento." (No. de registro: 335181. Tesis aislada. Materia: Común. Quinta Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XLV, página 5033)

"AUTORIDADES RESPONSABLES EN EL JUICIO DE AMPARO. CUÁLES DEBEN CONSIDERARSE COMO TALES. La autoridad responsable en el juicio de amparo es el órgano estatal de facto o jure, investido con facultades o poderes de decisión o ejecución, cuyo ejercicio crea, modifica o extingue situaciones generales o concretas de hecho o jurídicas, con trascendencia particular y determinada de una manera imperativa; en otros términos, señala el artículo 11 de la Ley de Amparo, que es autoridad responsable la que dicta u ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado. Por tanto, se considera que un Juez de Distrito, por el hecho de haber concedido la libertad bajo fianza al inculpado, dentro del incidente de suspensión del juicio indirecto que promovió en contra de la sentencia que confirmó el auto de formal prisión decretado en su contra, no debe ser considerado como autoridad responsable en el juicio de amparo directo, pues no cae en su ámbito competencial la ejecución de la sentencia reclamada y, por tanto, el juicio con respecto a dicha autoridad es improcedente y debe ser sobreseído con fundamento en los artículos 166, fracción III, 73, fracción XVIII, y 74, fracción III, de la Ley de Amparo." (No. de registro: 237026. Tesis aislada. Materia: Común. Séptima Época. Instancia: Primera S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen 3, Segunda Parte, página 13).

Los criterios sostenidos tanto por la doctrina como por la jurisprudencia expresados hasta la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, precisados en párrafos precedentes, conducen a determinar que los requisitos del acto de autoridad para efectos del amparo son los siguientes: 1) que provenga de un órgano de la administración pública y 2) que esté revestido de las características de imperatividad, unilateralidad, coercitividad y uso de la fuerza pública.

Bajo tales premisas, es que al ser el juicio de amparo un medio de control constitucional de los actos de autoridad, resulta improcedente respecto de actos de particulares, según lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis que a continuación se reproduce:

"ACTOS DE PARTICULARES. IMPROCEDENCIA. No pueden ser objeto del juicio de garantías, que se ha instituido para combatir los de las autoridades que se estimen violatorios de la Constitución." (No. de registro: 393972. Jurisprudencia. Materia: Común. Quinta Época. Instancia: Pleno. Fuente: A. de 1995, Tomo VI, Parte Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis 16, página 12)

Asimismo, existen otros organismos que, si bien dependen de la administración pública centralizada, no realizan actos de autoridad propiamente dichos, ya que dentro de sus atribuciones no existe facultad decisoria alguna, sino que se limitan a emitir meras opiniones, las cuales no se consideran actos de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Por otra parte, respecto a los organismos descentralizados, en un principio, la Suprema Corte estimó que si bien formaban parte de la administración pública conforme al artículo 90 de la Constitución, no actúan en representación del Estado, sino que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio, además de que las actividades que tienen encomendadas no constituyen relaciones de supra a subordinación, por lo cual no se les reconoció el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, al considerarse órganos sin facultades decisorias ni disposición de fuerza pública. No obstante, dicho criterio tuvo matices en tanto que algunos Tribunales Colegiados reconocieron que los organismos públicos descentralizados eventualmente pueden emitir actos de autoridad cuando, por ejemplo, privan de derechos agrarios posesorios a un solicitante de regularización del lote que posee en el ejido expropiado, es decir, cuando como ejecutora del decreto expropiatorio queda facultada para decidir la lotificación, titulación y los pagos e indemnización correspondientes, supuesto en el que se otorgó a aquéllos el carácter de "autoridad de facto".

Otro ejemplo de que los organismos públicos descentralizados pueden emitir actos de autoridad fue el relacionado con el Instituto Mexicano del Seguro Social, cuando el legislador le otorgó la facultad de cobrar las cuotas obrero-patronales, a través del procedimiento económico coactivo, reconociéndole, para esos efectos, el carácter de organismo fiscal autónomo.

Ahora, respecto de las universidades, el criterio externado desde la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación fue en el sentido de que no se les podía considerar como autoridades responsables en el juicio constitucional. Sin embargo, en la Novena Época, el Pleno de la Corte externó un criterio que interrumpió parcialmente el que considera como requisito del acto de autoridad "el uso de la fuerza pública", y aceptó la posibilidad de que organismos descentralizados, como las universidades, sí pueden eventualmente emitir actos autoritarios susceptibles de impugnarse en amparo.

De lo expuesto, esta Suprema Corte ha observado que el concepto de "acto de autoridad para efectos del juicio de garantías" es una noción autónoma, esto es, propia de la legislación de amparo e independiente del derecho administrativo y, en general, de otras materias que han definido cuestiones similares.

Como quiera también se ha observado que el sistema jurídico autoriza a que en algunos supuestos los organismos públicos actúen como particulares en relaciones de derecho privado, lo que es impugnable a través de los procedimientos ordinarios previstos a esos efectos y que, en otros casos, emitan actos de autoridad susceptibles de combatirse a través del juicio de amparo.

Por tanto, no todo acto emitido por un órgano de la administración pública constituye un "acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo", sino solamente aquellos que impliquen el ejercicio de una potestad administrativa, es decir, aquellos que supongan el ejercicio de facultades que otorguen a la autoridad privilegios sustentados en el orden público y el interés social, de tal magnitud que actualicen una relación de supra a subordinación.

Así, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que el acto de autoridad para efectos del juicio de amparo es aquel que tiene origen en una relación de supra a subordinación, de conformidad con el criterio que se cita a continuación:

"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación que se entablan entre órganos del Estado. Los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado." (Novena Época. No. registro IUS: 194367. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., marzo de 1999, Materia(s): Administrativa, tesis 2a. XXXVI/99, página 307)

En estas condiciones, tenemos que las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos en beneficio del orden público y del interés social; se regulan por el derecho público, que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca el procedimiento contencioso administrativo y el juicio de amparo. Este tipo de relaciones se caracterizan por la imperatividad, la coercitividad y la unilateralidad, lo cual supone la posibilidad legal de que la propia autoridad, u otras facultadas para ello, venzan cualquier tipo de resistencia que pudiera presentar el cumplimiento voluntario de los actos de autoridad correspondientes.

Asimismo, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado, en las que éstos actúan en un plano de igualdad superior, por encima de los particulares, regulándose también por el derecho público que establece mecanismos de solución política y jurisdiccional, como las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que prevé el artículo 105, fracciones I y II, constitucional.

En cambio, las relaciones de coordinación son las entabladas entre sujetos que actúan en un plano de igualdad y bilateralidad, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por ellos mismos, se haninstituido procedimientos jurisdiccionales a esos efectos. La nota distintiva de estas relaciones consiste en que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que, en caso de ser necesario, se impongan coactivamente las reparaciones que genere el incumplimiento de alguna de las partes.

Conforme a las premisas expuestas, derivadas del precedente citado, es de concluirse que en el procedimiento contencioso administrativo, ideado para ventilar los conflictos que se susciten entre gobernantes y gobernados, se está en presencia de relaciones de supra a subordinación, puesto que a través de tal procedimiento los gobernados controvierten precisamente la actuación de los órganos del Estado.

Cierto es que dentro del procedimiento contencioso administrativo los órganos del Estado adquieren el carácter de parte demandada; sin embargo, ello no transforma la relación de supra a subordinación en una relación de coordinación, pues la relación jurídica existente entre las partes sigue siendo la de una autoridad y un gobernado, y el hecho de que sean demandada y actor no genera que la relación de supra a subordinación se transforme en una relación de coordinación.

Esto es, el origen del acto controvertido en los juicios contenciosos administrativos y el carácter de la relación jurídica entre gobernado y gobernante no sufre una transformación por el solo hecho de que el órgano del Estado sea parte demandada (contraparte del gobernado actor).

No existe, pues, ninguna razón jurídica que conduzca a sostener que el juicio de origen en que se dicta la sentencia cuyo incumplimiento sea reclamado en un juicio de amparo implique la existencia de una relación jurídica de coordinación entre el ente de la administración pública y el particular, una relación entablada en un plano de igualdad y bilateralidad, pues no es así como surgió el conflicto cometido al conocimiento del contencioso administrativo, y el hecho de que se ventile el conflicto en el procedimiento contencioso administrativo no produce un cambio en dicha relación.

Luego, si con motivo de la sentencia firme derivada del juicio contencioso administrativo surge un derecho subjetivo para la parte actora (gobernado) y una obligación correlativa para la parte demandada (gobernante) el incumplimiento de ésta conlleva, en primer término, a que el gobernado acuda, desde luego, al procedimiento para el cumplimiento de la sentencia ejecutoriada dictada en el juicio en que se hubiese declarado la invalidez del acto controvertido o la disposición general impugnada, es decir, las que hayan sido favorables a la parte actora.

Así, por ejemplo, el actor podrá acudir en queja (en las legislaciones que prevean tal medio de impugnación) ante la S. respectiva en caso de incumplimiento de la sentencia, la cual habrá de llevar a cabo el procedimiento que establezca la ley relativa y, en su caso, sancionar a la autoridad renuente.

La ejecución forzosa de una sentencia como acto definitivo no es otra cosa sino el propio efecto que produce ésta a fin de obtener la satisfacción de la pretensión de la parte vencedora cuando no se obtiene el cumplimiento voluntario (con el simple conocimiento de la sentencia).

No obstante, si el gobernante agota el medio de defensa legal que prevea la ley que rija al acto para lograr el cumplimiento de aquellas determinaciones y las autoridades que fueron demandadas en el contencioso administrativo aun así no cumplen la sentencia, es claro que el gobernado puede acudir al juicio de amparo, porque tal omisión se traduce ya en una violación al derecho de acceso a la justicia contenida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al significar un obstáculo al derecho fundamental de pedir justicia o de obtener la ejecución de una sentencia anulatoria.

Así, vemos que el sentido de afectación del acto sobre la esfera jurídica del particular consiste en que con tal omisión, con motivo del desacato a la decisión del tribunal administrativo, se le impide satisfacer el derecho que la sentencia reconoce u otorga a su favor, lo que puede ser subsanado mediante el juicio de amparo ante el carácter propio de las autoridades que fueron demandadas en el juicio contencioso administrativo y la vulneración al derecho a la administración de justicia que el artículo 17 constitucional consagra a favor de todos los gobernados.

Consecuentemente, las dependencias públicas y sus auxiliares, demandadas ante un Tribunal Contencioso Administrativo, son autoridades responsables para efectos del juicio de amparo indirecto en el que se controvierte la omisión en el cumplimiento de la sentencia de nulidad dictada por aquél y, por ende, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los artículos 1o., fracción I y 11 de la Ley de Amparo.

Es aplicable, en lo conducente y por mayoría de razón, la jurisprudencia que a continuación se reproduce:

"DEPENDENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL O DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. LA OMISIÓN EN DAR CUMPLIMIENTO A UNA SENTENCIA CONDENATORIA DICTADA EN UN JUICIO EN EL QUE FIGURARON COMO DEMANDADAS, CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO (ARTÍCULO 4o. DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES).-La excepción al principio de igualdad procesal consagrado en el artículo 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles a favor de las dependencias de la administración pública de la Federación y de las entidades federativas al disponer que nunca podrá dictarse en su contra mandamiento de ejecución ni providencia de embargo, no significa la posibilidad de incumplimiento a una sentencia condenatoria por parte de los órganos estatales, sino que parte de que la entidad estatal cumplirá voluntariamente, por lo que es innecesario acudir a la vía de apremio, lo que así se señala en el segundo párrafo de dicho precepto, al establecer que las resoluciones dictadas en su contra serán cumplimentadas por las autoridades correspondientes, dentro de los límites de sus atribuciones. Sin embargo, en caso de que tal cumplimiento voluntario no se dé, dicha omisión constituye un acto de autoridad que puede combatirse en el juicio de amparo, pues se surten las condiciones para considerar al ente estatal como autoridad en virtud de que: a) Se encuentra colocado en un plano de desigualdad frente al particular, atendiendo precisamente a su calidad de órgano del Estado, pues se le otorga el privilegio de no ser sujeto a ejecución forzosa; b) Tal prerrogativa deriva de la ley, pues ésta responde al cumplimiento voluntario del órgano estatal; c) El uso indebido de ese beneficio implica transgredir la obligación legal de cumplimiento voluntario y afecta la esfera legal del particular porque le impide obtener la prestación que demandó en el juicio en que se dictó sentencia a su favor; y d) La actitud contumaz de la autoridad coloca al particular en estado de indefensión ante la imposibilidad de lograr por las vías ordinarias la justicia que mandata el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Contradicción de tesis 422/2010. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Cuarto del Décimo Segundo Circuito y el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito. 27 de abril de 2011. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: M.B.L.R.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: L.F.M.P..

"Tesis de jurisprudencia 85/2011. Aprobada por la Segunda S. de este Alto Tribunal, en sesión privada del cuatro de mayo de dos mil once."

(Novena Época. Registro: 161652. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXIV, julio de 2011, Materia: Común, tesis 2a./J. 85/2011, página 448)

SÉPTIMO

En atención a lo antes considerado, esta Segunda S. establece, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley de Amparo, que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio que aquí se sustenta, el cual queda redactado con el rubro y texto que a continuación se indican:

DEPENDENCIAS PÚBLICAS Y SUS AUXILIARES, DEMANDADAS ANTE UN TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SON AUTORIDADES RESPONSABLES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO EN EL QUE SE CONTROVIERTE EL INCUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA DE NULIDAD.-En atención a que de una sentencia firme derivada de un juicio contencioso administrativo surge un derecho subjetivo para el actor (gobernado) y la obligación correlativa para el demandado (autoridad) es claro que el incumplimiento de ésta permite la incoación del procedimiento para hacer cumplir la sentencia ejecutoriada dictada en el juicio en que se hubiese declarado la invalidez del acto controvertido mediante el medio de defensa legal previsto por la ley que rige el acto para lograr el cumplimiento de aquella determinación. Por lo que, si a pesar de ello, no se cumple la sentencia, es claro que aquél puede acudir al juicio de amparo, porque tal omisión se traduce en una violación al derecho de acceso a la justicia contenido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al significar un obstáculo al derecho fundamental de pedir justicia o de obtener la ejecución de una sentencia anulatoria. Consecuentemente, las dependencias públicas y sus auxiliares, demandadas ante un Tribunal Contencioso Administrativo, son autoridades responsables para efectos del juicio de amparo indirecto en el que se controvierte la omisión en el cumplimiento de la sentencia de nulidad dictada por aquél y, por ende, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los artículos 1o., fracción I y 11 de la Ley de Amparo, porque a pesar de que la autoridad haya figurado como demandada en el juicio de origen ello no transforma la relación de supra a subordinación que los órganos del Estado guardan con los gobernados en una relación de coordinación, porque no pierden su calidad de autoridad y gobernado.

Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se

resuelve:

PRIMERO

Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO

Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio de la Segunda S. que ha quedado redactado en la parte final del considerando último de esta ejecutoria.

N.; remítase la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Tribunal Pleno, a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley Amparo.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores M.M.B.L.R., S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A.. Fue ponente el M.L.M.A.M..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 8, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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  1. "Artículo 11. Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado."

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