Voto num. 1a./J. 18/2011 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

Número de resolución1a./J. 18/2011 (10a.)
Número de registro23486
LocalizadorDécima Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
EmisorPrimera Sala

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. EL TERCERO EXTRAÑO POR EQUIPARACIÓN NO DEBE AGOTAR LOS MEDIOS ORDINARIOS DE DEFENSA PREVIAMENTE A LA PROMOCIÓN DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, SIENDO OBLIGATORIO PARA LOS TRIBUNALES DE AMPARO SUPLIR LA DEFICIENCIA DE LA QUEJA.

CONTRADICCIÓN DE TESIS 238/2011. SUSCITADA ENTRE EL PRIMERO Y SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO. 16 DE NOVIEMBRE DE 2011. LA VOTACIÓN SE DIVIDIÓ EN DOS PARTES: MAYORÍA DE TRES VOTOS POR LO QUE SE REFIERE A LA COMPETENCIA. DISIDENTE: J.R.C.D.. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS EN CUANTO AL FONDO. AUSENTE: J.M.P.R.. PONENTE: O.S.C.D.G.V.. SECRETARIO: R.M.M.E..

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Competencia. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001 y punto segundo del diverso Acuerdo 4/2002 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de tesis suscitada entre criterios de Tribunales Colegiados de Circuito.

No pasa inadvertido que el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once, y actualmente establece que cuando los Tribunales Colegiados de un mismo circuito (sin especialización o de una misma especialización) sustenten tesis contradictorias, la denuncia debe hacerse ante el Pleno de Circuito correspondiente, a fin de que sea éste el que decida cuál es la tesis que debe prevalecer; esta reforma entró en vigor el cuatro de octubre pasado, por disposición del artículo segundo transitorio del referido decreto.

Sin embargo, lo anterior no implica que a la fecha, la Suprema Corte de Justicia de la Nación carezca de competencia para conocer y resolver el presente asunto, ya que a juicio de esta Primera S., las S.s de este Alto Tribunal conservan competencia por disposición expresa del artículo tercero transitorio del decreto aludido, el cual dispone que los juicios de amparo iniciados con anterioridad al decreto de mérito, continuarán tramitándose hasta su resolución final conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio, salvo por lo que se refiere a las disposiciones relativas al sobreseimiento por inactividad procesal y caducidad de la instancia, así como el cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo.

Ello es así porque si bien es cierto que las contradicciones de tesis no constituyen propiamente juicios de amparo, también lo es que los criterios en potencial contradicción, se generaron con la resolución de juicios de amparo; de ahí que realizando una interpretación armónica, sea posible establecer que el artículo tercero transitorio resulta aplicable a las contradicciones de tesis iniciadas con anterioridad al decreto de reforma constitucional, máxime que a la fecha no se ha integrado, ni formal ni materialmente, el Pleno del Sexto Circuito.

La anterior interpretación es acorde con la garantía de tutela jurisdiccional prevista en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual implica que el poder público no puede supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna que resulte innecesaria, excesiva o carente de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador, en el caso concreto, la seguridad jurídica como consecuencia de la unificación de criterios; por lo que, de considerar que se actualiza una incompetencia constitucional, el conocimiento y la resolución de los asuntos de esa naturaleza estarían supeditados a la creación formal y material de los Plenos de Circuito, con el consecuente estado de indefinición de los criterios potencialmente contradictorios.

En tales condiciones, aun cuando el texto del artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal vigente, estatuye la competencia exclusiva de los Plenos de Circuito para conocer y resolver sobre contradicciones de tesis suscitadas entre Tribunales Colegiados de un mismo circuito (no especializados o especializados en una misma materia), empero, acorde al artículo tercero transitorio del decreto publicado el seis de junio de dos mil once, en el Diario Oficial de la Federación y ante la inexistencia material y legal de los Plenos de Circuito, específicamente el correspondiente al Sexto Circuito, es que esta Primera S. conserva competencia transitoria para conocer y resolver la presente contradicción de tesis, en tanto que la misma fue denunciada por parte legítima (como se aprecia en el apartado siguiente), se ordenó su trámite e integración conforme con la competencia constitucional que de manera directa preveía el artículo 107, fracción XIII, de la Ley Fundamental, anterior al cuatro de octubre de dos mil once; y con la competencia legal que todavía prevén a su favor los artículos 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDO

Legitimación del denunciante de la contradicción. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la formuló el Magistrado A.M.A., integrante del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito; órgano jurisdiccional que emitió uno de los asuntos en los que se sostiene uno de los criterios en posible contraposición.

TERCERO

Criterio del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito. Ese órgano jurisdiccional al resolver el amparo en revisión 316/2010, en la sesión correspondiente al seis de mayo de dos mil once, sostuvo, en síntesis, lo siguiente:

"Conviene destacar que en el juicio de garantías de origen se reclamó el cumplimiento de la resolución de veinticinco de febrero de dos mil diez, por medio de la cual se impuso a la parte quejosa, una multa y, sus consecuencias, consistentes en el citatorio de veintitrés y la notificación de veinticuatro, ambos de marzo de dos mil diez.

"Además, la parte inconforme precisó tener el carácter de tercero extraña puesto que alegó que no fue notificada desde el inicio del procedimiento administrativo por infracciones a la Norma Oficial Mexicana NOM-174-SCFI-2007, prácticas comerciales, elementos de información para la prestación de servicios en general.

"De lo anterior, se desprende que la recurrente no reclamó la resolución que culminó el procedimiento administrativo, sino su simple notificación y cumplimiento.

"Además, en relación con el llamamiento a dicho procedimiento administrativo, no es un acto del que la recurrente se hubiese inconformado o señalado como acto reclamado destacado, pues si bien es verdad que se ostentó como tercero extraña al juicio por equiparación, lo cierto es que dicha figura no es aplicable en este caso, en la medida de que no se está en un juicio seguido en sede jurisdiccional.

"Las principales razones por las cuales el J. de Distrito determinó sobreseer en el juicio, son que la peticionaria de amparo se inconformó contra la notificación de la resolución administrativa, así como sus consecuencias, mismas que se tratan de actos definitivos, los cuales pueden ser revocados, nulificados o modificados por medio del recurso ordinario de revisión, previsto en el artículo 135 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, sin que se esté en el supuesto de excepción del artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, ya que el acto reclamado sí está fundado y, no se exigen mayores requisitos para suspender la ejecución del acto impugnado.

"El J. Federal aseveró que la regulación del medio ordinario de impugnación no exige mayores requisitos que los que contempla la Ley de Amparo para conceder la suspensión de la ejecución del acto impugnado, pues al cotejar las disposiciones que la regulan se concluye que no se exigen mayores requisitos, por lo que no se está en el supuesto de excepción previsto en la última parte del primer párrafo de la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo.

"Ahora, se sostiene que el agravio es infundado, porque en el caso concreto no puede equipararse el ilegal emplazamiento en un juicio de instancia, con la notificación del inicio de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, dado que la naturaleza jurídica de un juicio en sede jurisdiccional es diversa a los procedimientos administrativos.

"Esto es así, cuenta habida que los primeros constituyen una instancia contenciosa formal, en el entendido de que si se pronuncia la sentencia definitiva, no es jurídicamente posible que se le dé a conocer el emplazamiento junto con el fallo definitivo, para que la inconforme tenga la oportunidad de combatirlo vía ampliación del recurso que promueva.

"En el caso de los segundos, son procedimientos de verificación que se llevan a cabo en sede administrativa, a cargo del superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto impugnado, en la inteligencia de que en este caso, si la inconforme manifiesta desconocer la notificación que le dio inicio al procedimiento, la autoridad está obligada a dar a conocer de manera plena la constancia aludida y, la inconforme está en aptitud de combatirla, vía ampliación del recurso ordinario, dentro del plazo legal establecido.

"Por tanto, tampoco es jurídicamente correcto, inferir que en los procedimientos en sede administrativa, pueda sostenerse la existencia de un tercero extraño al procedimiento por equiparación, dado que la naturaleza verificadora en sede administrativa de los procedimientos es diversa a los juicios en sede jurisdiccional, puesto que en el caso de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, es posible combatir la notificación con la que inician, en conjunción con la resolución que les pone fin.

"Lo anterior, en el entendido de que la autoridad contra la que interpone el recurso está obligada a exhibir la notificación para que la inconforme la controvierta vía ampliación, en la cual podrá incluso, ofrecer pruebas con las que demuestre la ilegalidad de la actuación, cuestión que no es posible en los juicios de instancia.

Así las cosas, no se está en el caso de suplir la deficiencia del agravio, porque se ostentó como tercero extraño al procedimiento por equiparación, como lo solicita en la parte final del agravio identificado como IV.

Asimismo, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito al resolver el amparo en revisión 83/2011 en su sesión correspondiente al seis de mayo de dos mil once, sostuvo, esencialmente, lo siguiente:

"En principio, resulta conveniente precisar que del contenido de la demanda de amparo, se advierte que el quejoso manifestó que el treinta de septiembre de dos mil diez, revisó el expediente 3275/2009, percatándose de que por proveído de veinticuatro de mayo del mismo año se dio inicio al procedimiento administrativo instaurado en su contra, dándole un término para que hiciera las manifestaciones conducentes y ofreciera pruebas, que tal proveído supuestamente se le notificó el veintiséis del mismo mes y año, y que, finalmente, el veinticuatro de agosto de dos mil diez se dictó resolución por la que se le impuso una multa.

"A partir de lo anterior, el recurrente señaló como acto reclamado únicamente la indebida notificación de veintiséis de mayo de dos mil diez, practicada dentro expediente 3275/2009 de los del índice de la Dirección General de Inspección Fitozoosanitaria del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, por parte del notificador de dicha dependencia, en la inteligencia de que no manifestó inconformidad alguna respecto de la resolución con que culminó el procedimiento administrativo de origen.

"Ahora, la juzgadora federal resolvió sobreseer en el juicio, en atención a que estimó actualizada la causa de improcedencia prevista por el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, atento a que el quejoso estuvo en posibilidad de impugnar la notificación controvertida, mediante el recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en relación con el diverso 41, fracción II, del mismo ordenamiento. ...

"Por tanto, tampoco es jurídicamente correcto, inferir que en los procedimientos en sede administrativa, pueda sostenerse la existencia de un tercero extraño al procedimiento por equiparación, dado que la naturaleza verificadora en sede administrativa de los procedimientos, como se ha sostenido en esta ejecutoria, es diversa a los juicios en sede jurisdiccional, puesto que ha quedado evidenciado que en el caso de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, es posible combatir la notificación con la que inician, en conjunción con la resolución que les pone fin.

"Lo anterior, en el entendido de que la autoridad contra la que interpone el recurso está obligada a exhibir la notificación para que el inconforme la controvierta vía ampliación, en la cual podrá incluso, ofrecer pruebas con las que demuestre la ilegalidad de la actuación, cuestión que no es posible en los juicios de instancia.

Así las cosas, como no es jurídicamente válido suplir la deficiencia de la queja en este tipo de asuntos, el agravio hecho valer es inoperante, porque el recurrente no expresa argumentación alguna para impugnar la legalidad de las consideraciones realizadas por la J. de Distrito al emitir la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio, mediante la demostración de violaciones a la ley de fondo o forma, en que incurra el fallo sujeto a revisión.

CUARTO

Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito. Ese órgano jurisdiccional, al resolver el amparo en revisión 122/2011, en su sesión correspondiente al trece de abril de dos mil once, sostuvo, en síntesis, lo siguiente:

"Es parcialmente fundado el agravio expuesto por el recurrente.

"En principio, resulta conveniente precisar que mediante demanda presentada el trece de octubre de dos mil diez ********** promovió juicio de garantías, señalando como actos reclamados las notificaciones de veintiséis de mayo de ese mismo año efectuadas en los expedientes 3275/2009 y 3341/2009, de la Dirección General de Inspección Fitozoosanitaria del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

"Ahora bien, del contenido de la demanda de amparo, se advierte que el quejoso manifestó que el treinta de septiembre de dos mil diez revisó el expediente de referencia, percatándose de que por proveído de veinticuatro de mayo del mismo año se dio inicio al procedimiento administrativo instaurado en su contra, dándole un término para que hiciera las manifestaciones conducentes y ofreciera pruebas; que tal proveído supuestamente se le notificó el veintiséis del mismo mes y año, y que, finalmente, el veinticuatro de agosto de dos mil diez se dictó resolución por la que se le impuso una multa.

"A partir de lo anterior, el quejoso señaló como acto reclamado únicamente la indebida notificación de veintiséis de mayo de dos mil diez, practicada dentro expediente 3341/2009 de los del índice de la Dirección General de Inspección Fitozoosanitaria del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, por parte del notificador de dicha dependencia, sin manifestar inconformidad alguna respecto de la resolución con que culminó el procedimiento administrativo de origen.

"El treinta y uno de diciembre de dos mil diez se dictó sentencia en el juicio de amparo 1523/2010, de los del índice del Juzgado Primero de Distrito en el Estado, sobreseyendo el juicio de garantías.

"Al efecto, la J. de Distrito estimó actualizada la causa de improcedencia prevista por el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, atento a que el quejoso estuvo en posibilidad de impugnar la notificación de veintiséis de mayo de dos mil diez, efectuada en el expediente 3341/2009, radicado ante la Dirección General de Inspección Fitozoosanitaria del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, mediante el recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en relación con el diverso 41, fracción II, del mismo ordenamiento.

"Ahora bien, asiste la razón al recurrente en cuanto a que en la especie se está planteando la ilegalidad de una notificación que lo deja en estado de indefensión en el procedimiento de origen, vulnerándose en su contra de manera manifiesta la garantía de audiencia.

"Ahora bien, en principio conviene destacar que en el juicio de garantías de origen se reclamó la notificación de veintiséis de mayo de dos mil diez efectuada en el expediente 3341/2009, de los del índice de la Dirección General de Inspección Fitozoosanitaria del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; a través de tal notificación se pretendió dar a conocer a ********** el oficio ********** de veinticuatro del mismo mes y año, por medio del cual el titular de la referida dirección le informó el inicio del procedimiento administrativo de calificación de infracciones en su contra, concediéndole un término de quince días hábiles para que expusiera lo que a su derecho conviniera y, en su caso, aportara las pruebas conducentes, indicándole su derecho para consultar el expediente administrativo y para formular alegatos (fojas 52 y 53 del juicio de amparo).

"En consecuencia, no se reclama una simple notificación, sino el llamamiento al procedimiento administrativo instaurado en contra del hoy recurrente, siendo que en caso de que se hubiera efectuado ilegalmente, se vulneraría en su contra la garantía de audiencia.

"En este sentido conviene precisar que el llamamiento del demandado al procedimiento administrativo de origen constituye una formalidad esencial del procedimiento por ser necesario para una adecuada defensa, por lo que su omisión o práctica defectuosa se traduce en una violación manifiesta a la ley que produce indefensión, pues se estaría ante la infracción procesal de mayor magnitud y de carácter más grave dada su trascendencia en las demás formalidades del procedimiento al afectar la oportunidad de alegar y de ofrecer y desahogar pruebas, lo que obliga a los juzgadores de amparo incluso a suplir la queja deficiente al respecto, en términos de lo dispuesto por la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo.

"Ahora bien, al reclamarse el ilegal llamamiento o emplazamiento al procedimiento administrativo de origen, entonces, el quejoso promovió el juicio de garantías equiparándose a un tercero extraño al juicio, aduciendo que se enteró de la existencia de ese procedimiento hasta el día treinta de septiembre de dos mil diez, al consultar las constancias relativas, percatándose que había una resolución por la que se le impuso una multa.

"Y siendo así, procede el amparo indirecto sin necesidad de agotar medio de defensa alguno, conindependencia de los requisitos exigidos para otorgar la suspensión del acto combatido, pues es a través del juicio biinstancial que el inconforme puede aportar ante el J., en la audiencia constitucional, las pruebas necesarias para demostrar la falta de emplazamiento o que el llamamiento que se le hizo al procedimiento se realizó en forma distinta a la prevista en la ley."

QUINTO

Análisis de la existencia de la contradicción. De conformidad con el criterio adoptado por el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, la existencia de la contradicción de tesis está condicionada a que, en el caso concreto, los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien:

  1. S. tesis contradictorias, entendiéndose por "tesis" el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia; y,

  2. Que dos o más órganos jurisdiccionales terminales adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo originan no sean exactamente iguales.

El criterio anterior, se contiene en la jurisprudencia P./J. 72/2010, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7, cuya sinopsis dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

En congruencia con esa tesis, se concluye que sí existe contradicción de criterios en el presente asunto, toda vez que, respecto de un mismo tema, a saber: si es o no jurídicamente correcto que en los procedimientos en sede administrativa, pueda sostenerse la existencia de un tercero extraño al procedimiento por equiparación, y si, por esa calidad de tercero, debe suplirse la deficiencia de la queja en este tipo de asuntos, amén de que no es exigible agotar medio de defensa alguno previamente a la promoción del juicio de amparo indirecto (principio de definitividad), los tribunales arribaron a conclusiones diversas.

En efecto, esta S. advierte que tanto el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito al resolver los recursos de revisión AR 316/2010 y AR 83/2011, como el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, al resolver el recurso de revisión AR 122/2011, analizaron la constitucionalidad de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio que se instauraron en contra de los quejosos, los cuales culminaron con la imposición de una multa, bajo el argumento toral de que aquéllos no fueron notificados del inicio de esos procedimientos.

Para el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito no es jurídicamente correcto, sostener que en los procedimientos en sede administrativa, pueda sostenerse la existencia de un tercero extraño al procedimiento por equiparación, por considerar, esencialmente, que la naturaleza verificadora de los procedimientos administrativos es diversa a los juicios en sede jurisdiccional, puesto que en el caso de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, es posible combatir la notificación con la que inician, en conjunción con la resolución que les pone fin.

Por ello, concluyó el mencionado órgano jurisdiccional que no es jurídicamente válido suplir la deficiencia de la queja en este tipo de asuntos, porque se ostentó como tercero extraño al procedimiento por equiparación, amén de que debe agotarse el recurso ordinario contemplado en ley, previamente a la promoción del amparo indirecto.

Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, al resolver el amparo en revisión 122/2011 sostuvo, esencialmente, que al reclamarse el ilegal emplazamiento al procedimiento administrativo de origen, entonces, el quejoso promovió el juicio de garantías equiparándose a un tercero extraño al juicio, por lo que procede el amparo indirecto, pues es a través de ese juicio que el inconforme puede aportar ante el J., en la audiencia constitucional, las pruebas necesarias para demostrar la falta de emplazamiento o que el llamamiento que se le hizo al procedimiento se realizó en forma distinta a la prevista en la ley.

Por tanto, concluyó el mencionado tribunal que el llamamiento del demandado al procedimiento administrativo de origen constituye una formalidad esencial del procedimiento por ser necesario para una adecuada defensa, por lo que su omisión o práctica defectuosa se traduce en una violación manifiesta a la ley que produce indefensión, pues se estaría ante la infracción procesal de mayor magnitud y de carácter más grave dada su trascendencia en las demás formalidades del procedimiento al afectar la oportunidad de alegar y de ofrecer y desahogar pruebas, lo que obliga a los juzgadores de amparo incluso a suplir la queja deficiente al respecto, en términos de lo dispuesto por la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, sin que deba agotarse medio de defensa alguno "con independencia de los requisitos exigidos para otorgar la suspensión del acto combatido, pues es a través del juicio biinstancial que el inconforme puede aportar ante el J., en la audiencia constitucional, las pruebas necesarias para demostrar la falta de emplazamiento o que el llamamiento que se le hizo al procedimiento se realizó en forma distinta a la prevista en la ley."

De esta manera, se concluye que sí existe la contradicción de tesis denunciada, en razón de que los Tribunales Colegiados al analizar la constitucionalidad de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio que se instauraron en contra de los quejosos, los cuales culminaron con la imposición de una multa, bajo el argumento toral de que aquéllos no fueron notificados del inicio de esos procedimientos, sostuvieron las posturas contrarias relatadas en los párrafos anteriores.

Demostrado que sí existe contradicción de tesis, se determina que el punto a resolver consiste en determinar si es o no jurídicamente correcto que en los procedimientos en sede administrativa, pueda sostenerse la existencia de un tercero extraño al procedimiento por equiparación, y si, por esa calidad de tercero, debe suplirse la deficiencia de la queja en este tipo de asuntos y agotarse o no los medios ordinarios de defensa, previamente a la promoción del amparo indirecto (principio de definitividad).

SEXTO

Estudio de fondo. A efecto de resolver el punto de contradicción precisado en el último párrafo del considerando anterior, conviene atender a lo establecido en la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, que es del tenor literal siguiente:

"Artículo 114. El amparo se pedirá ante J. de Distrito: ... II. Contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o de trabajo. En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le conceda, a no ser que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia."

De la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo transcrito, se advierte que la clase de actos impugnables en amparo indirecto por la naturaleza de las autoridades de que provienen, se refiere a aquellos que no provengan de tribunales judiciales o jurisdiccionales, por lo que es lógico deducir que, mediante la indicada fracción, son reclamables en amparo, en su caso, los actos legislativos que no sean ordenamientos generales (por exclusión de la fracción I) y los actos administrativos provenientes de autoridades administrativas distintas de tribunales jurisdiccionales.

Por otra parte, del análisis integral de la fracción II del artículo en comento, se desprenden tres hipótesis de procedencia del amparo en contra de los actos identificados en el párrafo anterior, dejándose de lado los actos provenientes de los órganos legislativos distintos a leyes al no ser trascendentes al criterio que en este asunto se adoptara, por lo que sólo se tomarán en cuenta los actos administrativos provenientes de autoridades administrativas distintas de tribunales jurisdiccionales.

En ese orden de ideas, las tres hipótesis de procedencia que derivan de la porción normativa en estudio, son las siguientes:

I.D. primer párrafo de la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, se infiere la regla general de que el amparo indirecto procede en contra de actos administrativos aislados provenientes de las autoridades administrativas.

  1. En el segundo párrafo, primera parte de dicha fracción, aparece la regla especial de procedencia consistente en que cuando dentro de un procedimiento administrativo seguido "en forma de juicio" se emitan actos que ameriten la inconformidad del particular, éstos no pueden válidamente reclamarse en amparo sino hasta que se dicte la resolución definitiva, momento en el cual podrán reclamar en el amparo ante J. de Distrito tanto las violaciones contenidas en dicha resolución, como las que se hubieren cometido durante el procedimiento.

    Como es fácil apreciar, el legislador federal estableció, esencialmente, la misma regla que en el amparo directo, donde instituyó que dicho juicio de garantías sólo procede contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, pudiendo invocarse en tal ocasión, tanto las violaciones cometidas en esas resoluciones definitivas, como las cometidas en el curso del procedimiento (artículo 158 de la Ley de Amparo).

    Por otra parte, debe destacarse que por procedimiento administrativo seguido "en forma de juicio" debe comprenderse no sólo los procedimientos en que la autoridad decide una controversia entre partes contendientes, sino también todos aquellos procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara, estudia o previene su resolución definitiva, aunque sólo sea para cumplir con la garantía de audiencia, como lo ha establecido la Segunda S. de este Alto Tribunal en la jurisprudencia 22/2003, que este órgano jurisdiccional comparte, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2003, página 196, cuya sinopsis dice:

    "PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR. La Ley de Amparo establece que tratándose de actos dentro de un procedimiento, la regla general, con algunas excepciones, es que el juicio constitucional sólo procede hasta la resolución definitiva, ocasión en la cual cabe alegar tanto violaciones de fondo como de procedimiento, sistema que tiene el propósito de armonizar la protección de las garantías constitucionales del gobernado, con la necesidad de asegurar la expeditez de las diligencias procedimentales. Tal es la estructura que dicha ley adopta en el amparo directo, así como en los procedimientos de ejecución y en los procedimientos de remate, como lo establece en sus artículos 158 y 114, fracción III, respectivamente. Por tanto, al establecer el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 acabado de citar, que cuando el acto reclamado de autoridades distintas de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, emanen de un procedimiento en forma de juicio, el amparo sólo procede en contra de la resolución definitiva, debe interpretarse de manera amplia la expresión procedimiento en forma de juicio, comprendiendo aquellos en que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, así como todos los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, pues si en todos ellos se reclaman actos dentro de procedimiento, en todos debe aplicarse la misma regla, conclusión que es acorde con la interpretación literal de dicho párrafo."

    Asimismo, debe destacarse que en los procedimientos administrativos seguidos "en forma de juicio", rige la garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional, la cual otorga al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, cumplir, de manera genérica, con los siguientes requisitos:

    1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias;

    2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa;

    3) La oportunidad de alegar; y,

    4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.

    Apoyan la conclusión anterior, la jurisprudencia P./J. 47/95 y la tesis P. CXIII/2000, sustentadas por el Tribunal Pleno, la tesis 1a. LXI/2009, emitida por esta Primera S., así como la diversa 2a. CLIX/2008, sustentada por la Segunda S.; las tres últimas en las que se analizaron diversos procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio frente a la garantía de audiencia; tesis que, respectivamente, señalan:

    "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga ‘se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.’ Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, diciembre de 1995, página 133).

    "COMPETENCIA ECONÓMICA. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE INVESTIGACIÓN DE PRÁCTICAS MONOPÓLICAS O CONCENTRACIONES, CONTENIDO EN LA LEY FEDERAL CORRESPONDIENTE, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El procedimiento administrativo de investigación que se tramita ante la Comisión Federal de Competencia no viola la garantía de audiencia que establece el artículo 14 constitucional, en virtud de que el artículo 33 de la citada ley cumple con todos y cada uno de los requisitos que esta Suprema Corte ha establecido jurisprudencialmente como formalidades esenciales del procedimiento para asegurar que el gobernado tenga una adecuada defensa, previamente al acto autoritario de privación. Así, dicho precepto establece que el investigado por prácticas monopólicas o concentraciones debe ser emplazado, dándole oportunidad de ofrecer pruebas y alegar, además de que en contra de la resolución recaída, el artículo 39 del mismo ordenamiento establece el recurso de reconsideración." (Novena Época. N.. registro IUS: 191429. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, Materia(s): Constitucional, administrativa, tesis P. CXIII/2000, página 104). Amparo en revisión 643/99. ***********, S.A. 15 de mayo de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: Presidente G.D.G.P.. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.L.R.C.M..

    "EXTRADICIÓN INTERNACIONAL. LOS ARTÍCULOS 24, 25 Y 30 DE LA LEY RELATIVA QUE REGULAN DICHO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO NO VIOLAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. Los citados numerales de la Ley de Extradición Internacional no violan la garantía de audiencia contenida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos envirtud de que permiten una adecuada y oportuna defensa del sujeto reclamado, respetando las formalidades esenciales del procedimiento. En efecto, los indicados artículos 24, 25 y 30 establecen, respectivamente, que una vez detenido el reclamado, sin demora se le hará comparecer ante el J. de Distrito correspondiente, quien le dará a conocer el contenido de la petición de extradición, así como los documentos que se acompañen a ésta, en cuya audiencia podrá nombrar defensor; que debe ser oído en defensa por sí o por su defensor y dispondrá hasta de tres días para oponer las excepciones que establece la ley, y de veinte para demostrarlas, cuyo plazo podrá ampliarse por el J. en caso necesario, dando vista previa al Ministerio Público, y que la Secretaría de Relaciones Exteriores en vista del expediente y de la opinión del J., dentro de los veinte días siguientes resolverá si concede o rehúsa la extradición; de ahí que conforme a lo sostenido por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P. XXI/2008, si bien es cierto que las excepciones opuestas por el sujeto reclamado y las pruebas conducentes no se hacen valer ante la Secretaría de Relaciones Exteriores, que es la emisora de la resolución final del procedimiento de extradición, también lo es que ello obedece a que esa resolución no es ajena e independiente del procedimiento administrativo seguido en forma de juicio ante el J. de Distrito, sino que representa la culminación de tal procedimiento en el cual se sustenta la decisión." (Novena Época. N.. registro IUS: 167509. Instancia: Primera S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, Materia(s): Constitucional, penal, tesis 1a. LXI/2009, página 580). Amparo en revisión 30/2009. 25 de febrero de 2009. Cinco votos. Ponente: J.R.C.D.. Secretaria: L.G.R..

    "CONTADORES PÚBLICOS DICTAMINADORES DE ESTADOS FINANCIEROS. EL ARTÍCULO 58 DEL REGLAMENTO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL PERMITIRLES OFRECER ÚNICAMENTE PRUEBAS DOCUMENTALES EN EL PROCEDIMIENTO DE SANCIÓN, NO VIOLA LAS FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2003). El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la garantía de audiencia contenida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo y su debido respeto impone a las autoridades la obligación de cumplir con las formalidades esenciales del procedimiento, lo que implica que aquéllas deben: a) notificar al gobernado el inicio del procedimiento y sus consecuencias; b) otorgar al interesado la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas; c) permitir que el justiciable alegue lo que a su derecho convenga; y, d) dictar una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En esas condiciones, el artículo 58 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación respeta dichas formalidades, toda vez que otorga al contador público implicado el plazo de quince días, a partir de que conoce la irregularidad que se le atribuye para manifestar lo que a sus intereses legales convenga, esto es, para expresar las razones, circunstancias y motivos por los que estima que no incurrió en tal irregularidad o, en su caso, los motivos por los que ésta debe justificarse. Además, si bien únicamente otorga la oportunidad de ofrecer pruebas documentales, tal limitación no implica que se infrinjan aquellas formalidades, toda vez que dada la naturaleza de las infracciones que pueden imputarse a los contadores públicos en relación con los dictámenes que emiten, todo lo que quieran acreditar debe constar en documentos, máxime que conforme a los artículos 52-A del Código Fiscal de la Federación y 50 de su reglamento, dichos profesionistas deben adjuntar al dictamen toda la documentación que demuestre el sistema que adoptaron para los cálculos que llevaron a cabo, así como todos los datos que tuvieron en cuenta para su elaboración." (Novena Época. N.. registro IUS: 168176. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2009, Materia(s): Constitucional, administrativa, tesis 2a. CLIX/2008, página 782). Amparo en revisión 223/2008. ***********. 26 de noviembre de 2008. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: G.D.G.P.. Ponente: M.A.G.. Secretario: F.G.M.G..

  2. Finalmente, en la parte última de la fracción II en análisis, se establece una excepción a la regla específica que acaba de señalarse, consistente en que cuando dentro de ese "procedimiento seguido en forma de juicio" que se tramita ante autoridades administrativas, se causa perjuicio a una persona extraña a dicho procedimiento, el afectado no tiene que esperar hasta la resolución definitiva, sino que puede, válidamente, acudir al amparo de inmediato.

    De lo hasta aquí expuesto, es dable concluir que cuando se trata de actos procedimentales en un "procedimiento seguido en forma de juicio" la regla general es que el amparo sólo es procedente en contra de la resolución con que tales actos culminan definiendo la situación jurídica correspondiente, como sucede en el amparo directo, donde ordinariamente, de acuerdo con el artículo 158 de la ley de la materia el amparo no procede en contra de cada uno de los actos que van constituyendo la cadena procesal, sino hasta la sentencia definitiva o laudo que decide el juicio, operando la misma regla en relación con los actos de remate o de ejecución de sentencia ejecutoriada, pues conforme al artículo 114, fracción III,(1) también aquí procede el amparo hasta la resolución definitiva o la que aprueba o desaprueba el remate.

    En todas estas hipótesis los actos procesales aislados anteriores a la resolución definitiva pueden causar perjuicio al particular que interviene en un juicio o en un procedimiento seguido en forma de juicio, pero aunque ello acontezca, el amparo sólo procede, como regla general, cuando sobreviene la definitiva; el quejoso debe esperar ésta, y si lo perjudica, podrá atacarla en amparo junto con las violaciones de procedimiento.

    Si la regla general, como se dijo, es que cualquier violación procesal se guarde para hacerla valer en amparo hasta que se dicta la resolución definitiva, resulta obvio que la razón de tal sistema -visto sobre lo ordinario- radica en la intención de evitar la proliferación de juicios de amparo en contra de cada acto procesal para hacer expeditos los procedimientos seguidos en forma de juicio, sin desdoro de la protección constitucional que, al final, venga a sanear toda la actuación de la autoridad.

    Ello, en la inteligencia de que se trata sólo de una regla de orden y no una regla absoluta, pues no puede afirmarse que los actos de trámite nunca sean impugnables aisladamente, como incluso lo señala expresamente la parte última de la fracción II del artículo 114 en estudio, en el caso de persona extraña a dicho procedimiento.(2)

    De esa guisa resulta, que en los juicios seguidos por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo como en los procedimientos administrativos seguidos en sede administrativa, se siguen la misma regla y excepción en comento, ya que si bien la celeridad es fundamental en todo procedimiento administrativo seguido en forma de juicio o juicio por ser de orden público, al ser persona extraña a dicho procedimiento o juicio, es factible promover el amparo indirecto sin necesidad de esperar el dictado de la resolución definitiva y sin agotar previamente los recursos o medios de defensa legales en virtud de los cuales pueda ser modificado, revocado o nulificado el acto que estima es inconstitucional.

    Ello es así, en virtud de que el principio de definitividad sólo es aplicable a las partes que intervienen en el juicio o procedimiento del cual emana el acto reclamado y, en ningún caso, a los terceros extraños al mismo, pues en relación a éstos, no se establece en sede constitucional o legal restricción alguna para la promoción del amparo, por lo que cuando se reclama un acto dentro de un procedimiento administrativo seguido "en forma de juicio", el tercero extraño a ese procedimiento, en ningún caso, tiene la obligación de agotar previamente los recursos o medios de defensa legales en virtud de los cuales pueda ser modificado, revocado o nulificado el acto que estima es inconstitucional, conforme a la jurisprudencia 2a./J. 57/2000, que esta S. comparte, de rubro, texto y datos de identificación siguientes:

    "RECURSOS ORDINARIOS QUE PROCEDEN EN CONTRA DE ACTOS DE AUTORIDADES DISTINTAS DE LOS TRIBUNALES JUDICIALES, ADMINISTRATIVOS O DEL TRABAJO. EL TERCERO EXTRAÑO AL PROCEDIMIENTO DEL CUAL EMANA EL ACTO RECLAMADO, NO ESTÁ OBLIGADO A AGOTARLOS PREVIAMENTE A LA INTERPOSICIÓN DEL JUICIO DE GARANTÍAS. De la interpretación literal y teleológica del artículo 107, fracciones III, IV, V y VII, de la Constitución General de la República, se desprende que el principio de definitividad sólo es aplicable a las partes que intervienen en el juicio o procedimiento del cual emana el acto reclamado y, en ningún caso, a los terceros extraños al mismo, pues en relación a éstos, dicho precepto constitucional no establece restricción alguna para la promoción del amparo. En esa virtud, si se toma en consideración que una ley secundaria no puede ir más allá del precepto constitucional que reglamenta, resulta incuestionable que lo dispuesto en el último párrafo de la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, vigente a partir del quince de enero de mil novecientos ochenta y ocho, no debe estimarse como una limitación para que el tercero extraño al procedimiento del que emana el acto reclamado acuda al juicio de garantías, sino como una excepción más al principio de definitividad en favor de las partes de dicho procedimiento; por tanto, cuando se reclama un acto de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el tercero extraño al procedimiento respectivo, en ningún caso, tiene la obligación de agotar previamente los recursos o medios de defensa legales en virtud de los cuales pueda ser modificado, revocado o nulificado el acto que estima es inconstitucional." (Novena Época. N.. registro IUS: 191503. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2000, Materia(s): Constitucional, común, tesis 2a./J. 57/2000, página 106)

    Asentado lo anterior, se atiende al texto de los artículos 107, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 76 Bis de la Ley de Amparo, que son del tenor literal siguiente:

    "Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquéllas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: ... II ... En el juicio de amparo deberá suplirse la deficiencia de los conceptos de violación o agravios de acuerdo con lo que disponga la ley reglamentaria."

    "Artículo 76 Bis. Las autoridades que conozcan del juicio de amparo deberán suplir la deficiencia de los conceptos de violación de la demanda, así como la de los agravios formulados en los recursos que esta ley establece, conforme a lo siguiente:

    "I. En cualquier materia, cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia.

    "II. En materia penal, la suplencia operará aun ante la ausencia de conceptos de violación o de agravios del reo.

    "III. En materia agraria, conforme a lo dispuesto por el artículo 227 de esta ley.

    "IV. En materia laboral, la suplencia sólo se aplicará en favor del trabajador.

    "V. En favor de los menores de edad o incapaces.

    VI. En otras materias, cuando se advierta que ha habido en contra del quejoso o del particular recurrente una violación manifiesta de la ley que lo haya dejado sin defensa.

    Conforme a los preceptos constitucional y secundario transcritos, en materias diversas a la penal, agraria y laboral, a que se refieren específicamente las fracciones II, III y IV del artículo 76 Bis, como serían las materias civil, mercantil y administrativa, la suplencia de los conceptos de violación y la de los agravios opera cuando se advierta que ha habido en contra del quejoso o del particular recurrente una violación manifiesta de la ley que lo haya dejado sin defensa.

    Entre otros supuestos, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que si el emplazamiento del demandado al juicio natural constituye una formalidad esencial del procedimiento por ser necesario para una adecuada defensa, es inconcuso que la falta de verificación de tal emplazamiento o su práctica defectuosa se traduce en una violación manifiesta a la ley que produce indefensión, pues se estaría ante la infracción procesal de mayor magnitud y de carácter más grave dada su trascendencia en las demás formalidades del procedimiento al afectar la oportunidad de alegar y de ofrecer y desahogar pruebas, lo que obliga a los juzgadores de amparo a suplir la queja deficiente al respecto, como se advierte de la siguiente jurisprudencia P./J. 149/2000:

    "SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LA QUEJA EN LAS MATERIAS CIVIL, MERCANTIL Y ADMINISTRATIVA. PROCEDE RESPECTO DE LA FALTA O DEL ILEGAL EMPLAZAMIENTO DEL DEMANDADO AL JUICIO NATURAL. Conforme a lo dispuesto por la fracción VI del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, en materias distintas a la penal, agraria y laboral, opera la suplencia de la deficiencia de los conceptos de violación y de los agravios cuando se advierta que ha habido en contra del quejoso o del particular recurrente una violación manifiesta de la ley que lo haya dejado sin defensa. Ahora bien, si el emplazamiento del demandado al juicio natural constituye una formalidad esencial del procedimiento por ser necesario para una adecuada defensa, se sigue que la falta de verificación de tal emplazamiento o su práctica defectuosa se traduce en una violación manifiesta a la ley que produce indefensión, pues se estaría ante la infracción procesal de mayor magnitud y de carácter más grave dada su trascendencia en las demás formalidades del procedimiento al afectar la oportunidad de alegar y de ofrecer y desahogar pruebas, lo que obliga a los juzgadores de amparo a suplir la queja deficiente al respecto y, por tanto, a no dejar de examinar esa cuestión sólo porque el planteamiento específico no se haya hecho valer en la demanda de garantías, no pudiendo estimarse inoperantes los agravios relativos por esa razón." (Novena Época. N.. registro IUS: 190656. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2000, Materia: Común, tesis P./J. 149/2000, página 22)

    Con base en lo hasta aquí expuesto, es dable concluir que al ser una formalidad esencial en los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias, cuando el quejoso no es emplazado a ese procedimiento, o fue citado en forma distinta de la prevenida por la ley, lo que le ocasionó el desconocimiento total del procedimiento, se le debe equiparar a una persona extraña a ese procedimiento, no obstante que, contrariamente a lo afirmado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, le sea "posible combatir la notificación con la que inician, en conjunción con la resolución que les pone fin" en sede administrativa, en virtud de que esa posibilidad de impugnación no hace que pierda su calidad de tercero extraño por equiparación al procedimiento administrativo seguido en su contra, pues la violación cometida la constituye precisamente esa falta de citación que lo hace desconocedor y, por ende, extraño a ese procedimiento.

    En efecto, la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias constituye una formalidad esencial del procedimiento que de no respetarse impide u obstaculiza una adecuada defensa, por lo que la falta o el defectuoso emplazamiento del particular al procedimiento administrativo seguido en forma de juicio constituye la violación procesal de mayor magnitud y de carácter más grave dada su trascendencia en las demás formalidades esenciales del procedimiento, pues afecta la exigencia de que a aquél se le dé la oportunidad de alegar lo que a su derecho convenga, así como la de ofrecer y desahogar las pruebas que estime pertinentes, lo que lógicamente implica colocarlo en un serio estado de indefensión, en términos de lo establecido en la jurisprudencia P./J. 47/95, sustentada por el Tribunal Pleno, y transcrita en los párrafos anteriores.

    En esa tesitura, al constituir la falta de emplazamiento del particular al procedimiento administrativo seguido en forma de juicio o la práctica defectuosa de esa diligencia una violación manifiesta a la ley que le produce indefensión, procede, por consiguiente, que los tribunales de amparo suplan la deficiencia de los conceptos de violación o agravios al tercero extraño por equiparación con fundamento en la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 149/2000, sustentada por el Tribunal Pleno, transcrita con antelación.

    Asimismo, se concluye que si bien la celeridad es fundamental en todo procedimiento administrativo seguido en forma de juicio o juicio por ser de orden público, al ser persona extraña por equiparación a dicho procedimiento, es factible promover el amparo indirecto sin necesidad de esperar el dictado de la resolución definitiva y sin agotar previamente los recursos o medios de defensa legales en virtud de los cuales pueda ser modificado, revocado o nulificado el acto que estima es inconstitucional.

    Ello es así, en virtud de que el principio de definitividad sólo es aplicable a las partes que intervienen en el juicio o procedimiento del cual emana el acto reclamado al haber sido emplazados correctamente y, en ningún caso, a los terceros extraños por equiparación, pues en relación a éstos, no se establece en sede constitucional o legal restricción alguna para la promoción del amparo, por lo que cuando se reclama un acto dentro de un procedimiento administrativo seguido "en forma de juicio", el tercero extraño por equiparación a ese procedimiento, en ningún caso, tiene la obligación de agotar previamente los recursos o medios de defensa legales en virtud de los cuales pueda ser modificado, revocado o nulificado el acto que estima es inconstitucional.

    Apoya la conclusión anterior, por analogía, la jurisprudencia P./J. 40/2001, sustentada por el Tribunal Pleno, que dice:

    "EMPLAZAMIENTO. LA FALTA O ILEGALIDAD DEL MISMO SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO CUANDO EL QUEJOSO SE OSTENTA COMO PERSONA EXTRAÑA AL JUICIO POR EQUIPARACIÓN, NO OBSTANTE QUE TENGA CONOCIMIENTO DE LA SENTENCIA, LAUDO O RESOLUCIÓN DEFINITIVA DURANTE EL TRANSCURSO DEL TÉRMINO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 21 Y 22 DE LA LEY DE AMPARO. Cuando el quejoso no fue emplazado al juicio o fue citado en forma distinta de la prevenida por la ley, lo que le ocasionó el desconocimiento total del juicio, se le equipara a una persona extraña a juicio, por lo que el conocimiento del amparo en estos supuestos, compete a un J. de Distrito y no a los Tribunales Colegiados de Circuito de conformidad con lo dispuesto por la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por el artículo 114, fracción V, de la Ley de Amparo; toda vez que el quejoso, por medio del amparo indirecto, tiene la posibilidad de aportar ante el J., en la audiencia constitucional, las pruebas necesarias para demostrar la falta de emplazamiento o que el llamamiento que se le hizo al juicio serealizó en forma distinta a la prevista en la ley, siempre y cuando el quejoso haya promovido la demanda de amparo dentro del término que señalan los artículos 21 y 22 de la Ley de Amparo, pues ello no hace que pierda su calidad de tercero extraño al juicio, pues la violación cometida en su contra, la constituye precisamente esa falta de citación que lo hace desconocedor y, por ende, extraño al juicio seguido en su contra. Sin que tampoco sea obstáculo el que los artículos 158 y 159, fracción I, de la Ley de Amparo, establezcan como violación reclamable en amparo directo esa falta o ilegalidad del emplazamiento, ya que no es posible aplicar esos dispositivos legales cuando el quejoso es persona extraña al juicio por equiparación y de hacerlo, se le dejaría en estado de indefensión, porque no se le daría oportunidad de acreditar la irregularidad del emplazamiento." (Novena Época. N.. registro IUS: 189964. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, Materia: Común, página 81)

    De conformidad con lo hasta aquí dicho, esta S. considera que debe prevalecer el criterio establecido en la presente resolución y determina, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, que el criterio que debe regir con carácter jurisprudencial queda redactado con los siguientes rubro y texto:

    PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. EL TERCERO EXTRAÑO POR EQUIPARACIÓN NO DEBE AGOTAR LOS MEDIOS ORDINARIOS DE DEFENSA PREVIAMENTE A LA PROMOCIÓN DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, SIENDO OBLIGATORIO PARA LOS TRIBUNALES DE AMPARO SUPLIR LA DEFICIENCIA DE LA QUEJA.-Al ser una formalidad esencial en los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias cuando el quejoso no es emplazado al mismo o es citado en forma distinta de la prevenida por la ley, -lo que le ocasiona el desconocimiento total del procedimiento-, debe equiparársele a un tercero extraño, debido a que esa situación constituye una violación manifiesta a la ley que le produce indefensión, siendo obligatorio para los tribunales de amparo suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios, con fundamento en la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo. En esta circunstancia es factible que promueva el amparo indirecto sin necesidad de esperar el dictado de la resolución definitiva y sin agotar previamente los recursos o medios de defensa legales por virtud de los cuales pueda ser modificado, revocado o nulificado el acto que estima inconstitucional, en razón de que el principio de definitividad sólo es aplicable a las partes que intervienen en el juicio o procedimiento del cual emana el acto reclamado al haber sido emplazados correctamente y, en ningún caso, a los terceros extraños por equiparación, pues en relación con ellos, no se establece en sede constitucional o legal restricción alguna para la promoción del juicio de amparo.

    Por lo expuesto y fundado, se

    resuelve:

PRIMERO

Sí existe contradicción de tesis entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito.

SEGUNDO

Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia la tesis redactada en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.

TERCERO

Dése publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 195 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de la presente resolución, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores M.G.I.O.M., O.S.C. de G.V. (ponente) y presidente A.Z.L. de L., en contra del emitido por el Ministro J.R.C.D., por lo que se refiere a la competencia y por unanimidad de cuatro votos de los señores M.J.R.C.D., G.I.O.M., O.S.C. de G.V. (ponente) y presidente A.Z.L. de L., en cuanto al fondo del presente asunto.

En términos de lo previsto en el artículo 3, fracciones II y III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en ese supuesto normativo.

________________

  1. "Artículo 114. El amparo se pedirá ante J. de Distrito: ... III. Contra actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo ejecutados fuera de juicio o después de concluido.-Si se trata de actos de ejecución de sentencia, sólo podrá promoverse el amparo contra la última resolución dictada en el procedimiento respectivo, pudiendo reclamarse en la misma demanda las demás violaciones cometidas durante ese procedimiento, que hubieren dejado sin defensa al quejoso.-Lo anterior será aplicable en materia de extinción de dominio.-Tratándose de remates, sólo podrá promoverse el juicio contra la resolución definitiva en que se aprueben o desaprueben."

  2. Otro supuesto de excepción, a la regla general en comento, se contiene en la jurisprudencia siguiente: "AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DE UNA RESOLUCIÓN DICTADA DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. LA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD ESTABLECIDO POR LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE LA MATERIA, TIENE COMO PRESUPUESTO QUE SE TRATE DEL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DE LA LEY.-De la interpretación armónica de lo dispuesto en los artículos 73, fracción XV y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, se advierte que dichos preceptos tienen como objetivo primordial determinar la procedencia del amparo indirecto, sólo contra una resolución definitiva, entendiéndose ésta como aquella que sea la última, la que ponga fin al asunto; y que para estar en tales supuestos, deben agotarse los recursos ordinarios o medios de defensa, o bien, todas las etapas procesales, en tratándose de actos emitidos en un procedimiento seguido en forma de juicio. Sin embargo, cuando la resolución dictada dentro del procedimiento, aun sin ser la definitiva, constituye el primer acto de aplicación de una ley en perjuicio del promovente y se reclama también ésta, surge una excepción al principio de definitividad, en virtud de la indivisibilidad que opera en el juicio de garantías, que impide el examen de la ley, desvinculándola del acto de aplicación que actualiza el perjuicio. En este supuesto, el juicio de amparo procede, desde luego, contra ambos actos, siempre y cuando esté demostrada la aplicación de la ley, de manera tal que no basta la afirmación del quejoso en ese sentido para que el juicio resulte procedente contra todos los actos reclamados." (Novena Época. N.. registro IUS: 190707. Instancia: Primera S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2000, Materia(s): Constitucional, común, tesis 1a./J. 35/2000, página 133).

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