Voto num. 2a. XLIV/2012 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 385427296

Voto num. 2a. XLIV/2012 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Número de Resolución:2a. XLIV/2012 (9a.)
Localizacion:Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 62/2011. MUNICIPIO DE XALTOCAN, ESTADO DE TLAXCALA. ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS MUNICIPIOS PARA AUTORIZAR, CONTROLAR Y VIGILAR LA UTILIZACIÓN DEL SUELO, ASÍ COMO PARA OTORGAR LICENCIAS Y PERMISOS PARA CONSTRUCCIONES DENTRO DE SU TERRITORIO NO ES IRRESTRICTO.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO CUANDO SE IMPUGNAN ACTOS CUYOS EFECTOS HAN CESADO ANTE LA EMISIÓN DE UNA SENTENCIA DEFINITIVA EN UN JUICIO DE AMPARO.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE TLAXCALA PARA CONTROLAR Y VIGILAR LA UTILIZACIÓN DEL SUELO EN LA ENTIDAD NO IMPLICA UNA TRANSGRESIÓN A LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

FACULTADES CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE TLAXCALA, A TRAVÉS DE SU SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS, DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, TIENE FACULTADES PARA CONTROLAR Y VIGILAR LA UTILIZACIÓN DEL SUELO, ASÍ COMO PARA APERCIBIR Y SANCIONAR EL INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES QUE DEBE SATISFACER TODA CONSTRUCCIÓN, CON INDEPENDENCIA DE LAS QUE SOBRE LA MISMA MATERIA EJERZAN LOS MUNICIPIOS RESPECTO DE LAS CONSTRUCCIONES UBICADAS DENTRO DE SU ÁMBITO TERRITORIAL.

FACULTADES CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE TLAXCALA, AL SUSTANCIAR Y RESOLVER EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SECODUVI-VI-01/2011, A TRAVÉS DEL CUAL SE ACORDÓ GIRAR UN OFICIO AL PRESIDENTE MUNICIPAL DE XALTOCAN EN ESA ENTIDAD, A EFECTO DE QUE ORDENARA EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIÓN DEFINITIVA DE LA OBRA DENOMINADA "CENTRAL DE ABASTOS DE TLAXCALA", NO SE EXTRALIMITÓ EN EL EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES Y, POR ENDE, NO INVADIÓ LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO RESPECTIVO.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 62/2011. MUNICIPIO DE XALTOCAN, ESTADO DE TLAXCALA. 11 DE ABRIL DE 2012. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: S.A.V.H.. SECRETARIA: L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al once de abril de dos mil doce.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO

Por oficio recibido el dos de junio de dos mil once en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.O.J.L.V., en su carácter de síndico del Municipio de X., Estado de Tlaxcala, promovió controversia constitucional, demandando los actos que más adelante se precisan, emitidos por la autoridad que a continuación se señala:

Autoridad demandada:

Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala

Actos impugnados:

  1. La resolución emitida por el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, de treinta y uno de marzo de dos mil once, por virtud de la cual declara la nulidad de pleno derecho de los permisos y licencias expedidos por el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, en uso de sus facultades constitucionales, tales como uso de suelo y licencia de construcción, respecto de la construcción denominada: "Central de Abastos de Tlaxcala".

  2. El procedimiento administrativo SECODUVI-VI-01/2011, por virtud del cual la autoridad demandada a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, llevó a cabo el control y vigilancia de actos cuya competencia constitucional corresponde al Municipio actor en términos de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal; actos que en la resolución señalada en el numeral anterior fueron declarados nulos de pleno derecho.

  3. La determinación contenida en la resolución de doce de abril de dos mil once en el expediente administrativo SECODUVI-VI-01/2011, en virtud del cual el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda ordena al Municipio actor instruya a la inmediatez el procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", por supuestas violaciones a la Ley de Ordenamiento Territorial y Normas de Desarrollo Urbano de la entidad.

  4. La orden de suspensión temporal de once de febrero de dos mil once, de la construcción de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", ubicada en el predio conocido como Amelco, ubicado en el Municipio de X., Distrito Judicial de C., Estado de Tlaxcala, C.etera Federal los Reyes-Zacatepec, 136, tramo C.-Ocotoxco, kilómetros 102 + 500, X., de la cual se hace referencia en la resolución de treinta y uno de marzo de dos mil once.

SEGUNDO

Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:

  1. El tres de marzo de dos mil diez, la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado, mediante oficio SEC-03-DDU-2010/34 emitió dictamen de congruencia para la construcción de la Central de Abastos de Tlaxcala a solicitud de la Secretaría de Desarrollo Económico, donde se precisó que se debería cumplir con lo establecido en diversos ordenamientos legales, entre ellos, la Ley de la Construcción y la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala.

  2. Con base en el dictamen de congruencia citado, el veinte de junio de dos mil diez, el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, expidió la licencia de construcción de la Central de Abastos de Tlaxcala.

  3. El veintisiete de agosto de dos mil diez se llevó a cabo convenio para hacer efectiva la participación de la inversión privada en temas del sector público, en específico, mediante la construcción, comercialización y operación de la Central de Abastos de Tlaxcala, celebrado entre el Ejecutivo del Estado y las empresas D.G.C. y Proyectos, Sociedad Anónima de Capital Variable y Alpha Central de Abastos Tlaxcala, Sociedad Anónima de Capital Variable.

  4. El veintinueve de noviembre de dos mil diez se constituyó el Contrato de Fideicomiso Irrevocable de Administración F/741873, celebrado entre las citadas empresas que se constituyeron como fideicomitentes y fideicomisarios "A" y "B", respectivamente, y el Banco Mercantil del Norte, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banorte, que se constituyó como fiduciario, teniendo como objeto realizar el proyecto denominado "Central de Abastos de Tlaxcala"; lo que se hizo del conocimiento del Gobierno del Estado el catorce de diciembre de dos mil diez.

  5. El dieciocho de febrero del año dos mil once, el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, emitió dictamen de actualización de uso de suelo del predio donde se desarrolla la construcción de la Central de Abastos de Tlaxcala.

  6. La Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala en ejercicio de sus facultades para verificar el cumplimiento de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado, el diez de febrero de dos mil once notificó la orden de visita número SECODUVI-VI-01/2011 en la obra de la Central de Abastos de Tlaxcala y requirió a la empresa Alpha Central de Abastos Tlaxcala, Sociedad Anónima de Capital Variable, para que exhibiera original y copia simple de la siguiente documentación: dictamen de congruencia vigente, dictamen de impacto urbano, resolutivo de manifiesto de impacto ambiental vigente, título o documento con el que se acredite la propiedad, alineamiento expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, así como permiso o licencia de uso de suelo, programa parcial de desarrollo urbano y licencia de construcción, expedidos por la autoridad municipal.

  7. Dicha inspección se llevó a cabo el día siguiente, esto es, el once de febrero, levantándose acta de visita, y como el representante legal de la citada empresa no exhibió la documentación mencionada, se levantó acta de suspensión de la obra.

  8. El quince de abril de dos mil once, la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado notificó al Municipio actor, al representante legal de la empresa Alpha Central de Abastos Tlaxcala, Sociedad Anónima de Capital Variable y a diversas dependencias del Poder Ejecutivo de la entidad, la resolución del titular de dicha secretaría, dictada el doce de abril de dos mil once en el expediente de visita de inspección SECODUVI-VI-01/2011, cuyos puntos resolutivos son los siguientes:

    "Primero. El C.Á.O.R., en su carácter de administrador único y presidente del Consejo de Administración de la sociedad denominada ‘Alpha Central de Abastos Tlaxcala, Sociedad Anónima de Capital Variable’, y ‘Orion Grobal (sic) Group, Sociedad Anónima de Capital Variable’; ambas representadas por el C.Á.O.R., ha incurrido en una infracción al no exhibir ante esta secretaría, 1. Dictamen de congruencia vigente. 2. Dictamen de impacto urbano expedido por la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, 3. Resolutivo de manifiesto ambiental vigente expedido por la Coordinación General de Ecología, 4. Permiso o licencia de uso de suelo, 5. Título o documento con el que acredite la propiedad, 6. L.encia de construcción, 7. Programa parcial de desarrollo urbano, expedido por la autoridad municipal y 8. Alineamiento expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Centro SCT), a la obra que se realiza en el predio ubicado en carretera federal Los Reyes-Zacatepec 136 en el tramo C.O., entre el kilómetro 102-103 carretera con dirección a C., Municipio de X., Tlaxcala, y por haber omitido el cumplimiento de las condicionantes.

    "Segundo. Derivado del punto resolutivo anterior, se sanciona al C.Á.O.R., en su carácter de administrador único y presidente del Consejo de Administración de la sociedad denominada ‘Alpha Central de Abastos Tlaxcala, Sociedad Anónima de Capital Variable’, en la que intervienen las sociedades ‘Dng Desarrolladora, Sociedad Anónima de Capital Variable’, y ‘Orion Grobal (sic) Group, Sociedad Anónima de Capital Variable’; ambas representadas por el C.Á.O.R., con multa equivalente a mil quinientas veces el salario mínimo vigente en el Estado, con fundamento en lo establecido por el artículo 32, fracción I, incisos g) y l), de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala.

    "Tercero. Con fundamento en el artículo 116 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, de aplicación supletoria y 74 de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, se le apercibe al C.Á.O.R., que si en el término de tres días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente resolución, no cubre su adeudo ante la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, se procederá a hacer efectiva la sanción establecida en el punto resolutivo inmediato anterior, a través del procedimiento ejecutivo al que se refieren los artículos 139, 140 y 141, fracción I, de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios y 32, fracción I, incisos g) y l), de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala, a través de la autoridad competente.

    "Cuarto. Se acuerda girar oficio correspondiente al presidente municipal de X., Tlaxcala, a efecto de que instruya a la inmediatez a quien corresponda para iniciar el procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada ‘Central de Abastos de Tlaxcala’, ubicada en carretera federal Los Reyes-Zacatepec 136 en el tramo C.O., entre el kilómetro 102-103 carretera con dirección a C., Municipio de X., Tlaxcala, toda vez que su representante el C.Á.O.R., ha incurrido en infracciones y violaciones a la Ley de Ordenamiento Territorial y a sus normas de Desarrollo Urbano."

  9. Derivado de la resolución anterior, el mismo día quince de abril de dos mil once, fue notificado al presidente del Municipio actor el oficio SECODUVI-0850-2011, suscrito por el secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, por el que solicitó su apoyo institucional para que a la inmediatez inicie el procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala".

  10. En la misma fecha, la referida secretaría también notificó a las autoridades y empresa señaladas, el oficio SECODUVI/0700/2011, de treinta y uno de marzo de dos mil once, mediante el cual responde la solicitud del apoderado legal de la empresa, respecto de la actualización del dictamen de verificación de congruencia para la construcción de la Central de Abastos de Tlaxcala, en el que determina que no es procedente la referida solicitud y que la obra de que se trata está suspendida, ya que al no existir autorización vigente del dictamen de verificación de congruencia, todos los permisos y licencias expedidos por el Municipio de X., Tlaxcala, tales como dictamen de uso de suelo y licencia de construcción carecen de validez al ser nulos de pleno derecho, de conformidad con los artículos 55 de la Ley General de Asentamientos Humanos, 7 de la Ley de Ordenamiento Territorial y 36 de la Ley de Construcción de la entidad.

  11. R.R.A. en su carácter de apoderado legal del fideicomiso irrevocable de administración, promovió juicio de amparo que fue radicado en el Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Tlaxcala con el número de expediente 758/2011-VI-B, en contra de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, del notificador adscrito a dicha secretaría y del Municipio actor, estas dos últimas como autoridades ejecutoras.

  12. Dicho juicio de amparo se admitió a trámite el dieciséis de mayo de dos mil once y, entre otros actos, se reclaman los mismos impugnados por el Municipio actor en la presente controversia constitucional.

TERCERO

Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son, en síntesis, los siguientes:

  1. Violación a los artículos 27 y 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

    De acuerdo a lo establecido en la Constitución Federal, así como en los artículos 8, 9, 18 y 57 de la Ley General de Asentamientos Humanos y sus correlativos de la Ley de Asentamientos del Estado de Tlaxcala, la planeación para el desarrollo urbano le corresponde coordinadamente a los tres niveles de gobierno y para el caso de los Municipios, la Ley General de Asentamientos Humanos prevé que serán competentes, para la administración de los planes y programas en la materia, su evaluación y vigilancia, expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo y construcción, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, así como para imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, uso y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local.

    En términos de lo previsto en el artículo 27 de la Constitución Federal, el legislador secundario tiene la responsabilidad de dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

    Por su parte, el artículo 115 de la N.F. establece diversos principios, derechos y facultades de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios para el fortalecimiento de su autonomía y, de igual forma, a través de su fracción V, faculta a los Municipios para intervenir en la zonificación y planes de desarrollo urbano municipales, en la creación y administración de sus reservas territoriales, en el control y vigilancia del uso del suelo, en la regularización de la tenencia de la tierra y en su necesaria intervención como nivel de gobierno estrechamente vinculado con la evolución urbana en torno al otorgamiento de licencias y permisos para construcciones, así como para la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, todo ello de conformidad con los fines y lineamientos generales señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional.

    Ahora bien, del estudio de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala no se desprende facultad alguna por parte del Poder Ejecutivo, para emitir los actos que se combaten por este medio, ya que el referido cuerpo normativo, en concordancia con la Constitución Federal, establece como competencia de los Municipios, entre otras, la relativa a expedir las autorizaciones de licencias o permisos de uso de suelo, fusiones, divisiones, modificaciones, fraccionamientos, régimen en condominio y conjuntos urbanos, de conformidad con las disposiciones contenidas en los programas de desarrollo urbano; así como vigilar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones legales en materia de ordenamiento territorial, asentamientos humanos y desarrollo urbano.

    Por tanto, dicho poder carece de competencia para ordenar a un Municipio, instruya un procedimiento de suspensión definitiva de obra o para declarar la nulidad de pleno derecho de los permisos y autorizaciones por él expedidos e incluso, para llevar a cabo un procedimiento como el que se siguió en la especie, o bien dictar una suspensión provisional como la ejecutada.

    Lo anterior es así, ya que dicho ordenamiento legal en sus artículos 185 y 186, atribuye al Municipio la instrumentación de procedimientos y facultades sancionadoras, por lo que resulta evidente que el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala al sustanciar y expedir la resolución del expediente administrativo número SECODUVI-VI-01/2011 de doce de abril de dos mil once, y al expedir el oficio de treinta y uno de marzo del mismo año emitido en el expediente SECODUVI/0700/2011, invade el ámbito competencial del Municipio atribuido en la Constitución Federal.

    En la especie, el Municipio actor en uso de sus facultades constitucionales en materia de desarrollo urbano, expidió el uso de suelo y la licencia de construcción respectivas, actos que fueron declarados nulos de pleno derecho por parte de la autoridad demanda, vulnerando las prerrogativas constitucionales a cargo de dicho Municipio, máxime si conforme a la fracción V del artículo 115 constitucional, se establece que la expedición de control y vigilancia, de los usos de suelo y licencias de construcción, en términos de las leyes que expida el Congreso del Estado, le corresponde a aquél, en consecuencia, incluso el único facultado para resolver algo respecto a ella, como sería su revocación.

    Asimismo, en los artículos 3, 6, 7, 17, 19, 20, 21, 22, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 55 de la Ley de la Construcción del Estado de Tlaxcala, se señala que los Municipios son los facultados para expedir las licencias de construcción; para proceder a la revocación de dichas licencias, previo procedimiento; que son autoridades para la aplicación del ordenamiento en mención los Municipios y la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, sólo cuando el Municipio lo solicite; que corresponde al Municipio llevar a cabo visitas de inspección a las obras; ordenar previo procedimiento la suspensión temporal o definitiva o clausura de las obras, así como que corresponde a los Municipios expedir los usos de suelo.

    Independientemente de que el artículo 115 constitucional se encuentra ubicado en la parte orgánica de la Constitución, si otro nivel de gobierno estatal o federal, emitiera uno de estos actos que conforme a la Constitución corresponde de manera exclusiva al ámbito municipal incurriría en violaciones a dicho precepto.

  2. Violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

    En el oficio de treinta y uno de marzo de dos mil once, donde la demandada declara la nulidad de pleno derecho de actos expedidos por el Municipio actor en uso de sus prerrogativas constitucionales, se deja de observar que en el sistema jurídico mexicano las declaraciones de nulidad de pleno derecho se encuentran prohibidas por vulnerar la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal.

    La demandada señala que existe nulidad de pleno derecho, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley General de Asentamientos Humanos, así como en los diversos 7 de la Ley de Ordenamiento Territorial y 36 de la Ley de la Construcción, ambas del Estado de Tlaxcala; no obstante, esindispensable que una nulidad sea declarada judicialmente para que todo interesado esté en posibilidad de valerse o servirse de ella, dado que, no es posible valerse de lo que no tiene eficacia o, incluso, no existe. Queda claro que dicha determinación ha sido emitida de forma unilateral, sin conceder al Municipio actor la garantía de audiencia y sin observar las formalidades esenciales del procedimiento.

    La jurisprudencia en torno a la garantía de audiencia se ha centrado, esencialmente, en la situación propia de los particulares afectados por actos de autoridad; y el parámetro de revisión respecto a la garantía de audiencia, requiere la constatación de:

    1. Si se comunicó al Municipio actor la existencia de un procedimiento cuya culminación podía afectar sus intereses.

    2. Si se hizo de su conocimiento el contenido y materia de dicho procedimiento.

    3. Si se le dio al Municipio actor la oportunidad de expresar su opinión al respecto, así como de presentar pruebas en apoyo de sus afirmaciones; y,

    4. Si se emitió una resolución en la que atendieron las cuestiones planteadas por el Municipio.

    De lo cual se desprende que la autoridad demandada violó dicho precepto constitucional en perjuicio del Municipio actor, ello con independencia de que carece de competencia y facultades para ello y sus actos se han verificado en una invasión de competencias.

    De igual forma, el artículo 16 de la Constitución Federal señala que los actos de las autoridades deben ser expedidos por aquella que tenga competencia para realizarlos, de lo cual se desprende que en el caso la autoridad constitucionalmente facultada para emitir actos o llevar a cabo procedimientos respecto de los usos de suelo, licencia de construcción y programas de desarrollo urbano, lo es el Municipio actor, por lo cual la demandada carece de competencia para realizarlos, violentando lo dispuesto por dicho ordenamiento supremo.

  3. Afectación a un particular y existencia de un juicio de amparo

    En la especie y analizando el actuar de la autoridad demandada, no existen motivos que generen la nulidad declarada ni que se arrojen facultades para vigilar y controlar los usos de suelo y licencias de construcción otorgadas por el Municipio actor, sino que en términos generales su actuar revela el ánimo de afectar no sólo al Municipio sino también al titular de los derechos derivados del uso de suelo y la licencia de construcción.

    Lo anterior, máxime si el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, tiene conocimiento de la existencia del juicio de garantías 758/2011 promovido por el titular de los derechos de propiedad de la Central de Abastos de Tlaxcala, en el que consta que con fecha veintisiete de agosto de dos mil once, dicho particular celebró un convenio con el Gobierno del Estado, en el que ambas partes lo reconocieron como el documento válido más amplio del cual emanan todos los permisos, dictámenes, licencias y autorizaciones necesarios para la construcción de la referida obra.

CUARTO

Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor considera violados son el 14, 16, 27 y 115, fracción V.

QUINTO

Por acuerdo de dos de junio de dos mil once el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 62/2011 y, por razón de turno, designó como instructor al M.S.A.V.H..

Mediante proveído de veinticuatro de junio de dos mil once el Ministro instructor desechó la demanda, por considerar que respecto de los actos impugnados, el Municipio promovente carecía de interés legítimo.

En contra de la anterior determinación, el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, por conducto de su síndico, interpuso recurso de reclamación, al que correspondió el número 51/2011-CA, del que conoció la Primera S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación la que, mediante resolución de siete de septiembre de dos mil once determinó que dicho recurso era procedente y fundado, y por tanto, revocó el auto recurrido; lo anterior al señalar sustancialmente lo siguiente:

"... Contrariamente a lo manifestado en el auto recurrido la causa de improcedencia analizada no es notoria ni manifiesta, pues para resolver si se actualiza o no una invasión a la esfera competencial del Municipio actor es necesario analizar, en el fondo del asunto, si la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala dependiente del Ejecutivo de la entidad puede: a) ordenar al Municipio actor que inicie un procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada ‘Central de Abastos de Tlaxcala’; b) declarar nulos de pleno derecho los permisos y licencias expedidos por el Municipio actor, como son el dictamen de uso de suelo y la licencia de construcción de la citada obra; y, c) ejercer un control y vigilancia de los permisos y licencias sobre usos de suelo y licencias de construcción expedidos por el Municipio, entre otras cosas ..."

En cumplimiento a la resolución dictada en el recurso de reclamación antes mencionado, el Ministro instructor mediante acuerdo de tres de octubre de dos mil once, admitió a trámite la demanda; tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, al que ordenó emplazar a efecto de que formulara su contestación; y mandó dar vista a la procuradora general de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO

El Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, por conducto de su consejero jurídico, al dar contestación a la demanda, señaló esencialmente lo siguiente:

  1. C. de improcedencia

    1. Se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, en virtud de que los actos atribuidos al Poder Ejecutivo Estatal de ninguna manera menoscaban la esfera de competencia del Municipio actor, por lo que éste carece de interés legítimo para promover la presente controversia.

      De la lectura y análisis integral de las actuaciones que constan en el expediente administrativo SECODUVI-VI-01/2011, se desprende que el mismo no fue incoado en contra del Municipio actor y el único acto en el cual se relaciona a éste es la orden por parte de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala para girar oficio al presidente municipal a fin de que instruyera a la inmediatez sobre la suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", ya que competencialmente le corresponde a dicha autoridad en términos del artículo 186 de la Ley de Ordenamiento Territorial de la referida entidad federativa; acto que de ninguna forma constituye afectación a la esfera jurídica de atribuciones exclusivas del Municipio demandante.

      De lo anterior se desprende que más que un conflicto competencial entre poderes, se trata de un supuesto conflicto virtual o preventivo consistente en que se pudiera obligar al Municipio actor a suspender una obra de construcción que se realiza dentro de su territorio, siendo improcedente la controversia constitucional para conocer de ese tipo de conflictos, de acuerdo a lo establecido por este Alto Tribunal al resolver la controversia constitucional 141/2006, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca.

    2. De igual forma, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, pues el acto administrativo realizado por la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala consistente en la orden de suspensión temporal, de once de febrero de dos mil once, de la construcción de la obra "Central de Abastos Tlaxcala", ha cesado sus efectos; ya que tal como lo establece el Municipio actor, el doce de abril del mismo año se dictó resolución definitiva en ese procedimiento y se determinó conforme a lo establecido en el artículo 32, fracción I, incisos g) y h), de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala, se le impusiera a la empresa constructora una multa equivalente a mil quinientas veces el salario mínimo vigente, así como la suspensión definitiva, a cargo del Municipio actor, por lo cual dicha determinación constituye una resolución que dejó sin efectos la suspensión provisional.

      Por lo que debe decretarse el sobreseimiento en términos de lo dispuesto por la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia.

  2. Contestación a los conceptos de invalidez

    1. improcedentes los conceptos de invalidez que expone el Municipio actor, ya que aunque son ciertos los actos atribuidos al Poder Ejecutivo de la entidad, no constituyen una invasión a su esfera competencial, ya que por lo que se refiere al procedimiento administrativo número SECODUVI-VI-01/2011, el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, carece de interés legítimo para promover esta controversia constitucional, en razón de que en nada afecta su esfera competencial en relación con las atribuciones que la Constitución Federal confiere a los Municipios en el artículo 115, fracción V, pues como se advierte de las constancias de dicho procedimiento, éste fue instruido en contra de la empresa a cuyo cargo corre la construcción de la obra Central de Abastos de Tlaxcala y más aún, si el secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda cuenta con facultades legales para instruir el procedimiento de verificación y en su caso, la imposición de sanciones por infracción a la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala.

    De igual forma, respecto al oficio de treinta y uno de marzo de dos mil once mediante el cual se declaran nulos de pleno derecho los permisos y autorizaciones otorgados por el Municipio actor, y el cual considera que violenta las facultades otorgadas a su favor de acuerdo a lo dispuesto por los incisos d) y f) de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal; considera que el accionante hace una incorrecta y sesgada interpretación de dicho precepto pues de la lectura integral del mismo se desprende que las facultades otorgadas al Municipio en materia de permisos de uso de suelo y licencias de construcción no son absolutas ni discrecionales, pues deben realizarse con respeto a la legislación federal o estatal vigente.

    Al respecto, en el presente caso nos encontramos que en el Estado de Tlaxcala, desde el treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro se encuentra vigente un ordenamiento que previene determinados requisitos a cubrir por parte de quienes realicen construcciones, siendo éste la Ley de Ordenamiento Territorial, cuyas disposiciones de acuerdo al artículo 1o. son de orden público y tienen por objeto definir las bases para regular y controlar la planeación y administración del ordenamiento territorial, de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano en el Estado de Tlaxcala, en términos de lo dispuesto en los artículos 27, párrafo tercero, 73 y 115 de la Constitución Federal.

    En ese sentido, el artículo 4o. de dicho ordenamiento establece que el dictamen de congruencia es el documento mediante el cual la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, revisa y resuelve sobre la congruencia respecto de las disposiciones de esa ley y las políticas y estrategias establecidas en los programas de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano, con lo solicitado por los particulares y niveles de gobierno. De igual manera, dicha ley define la licencia de uso de suelo como el documento expedido por la autoridad municipal, mediante el cual se autoriza a un predio o zona, un uso o destino específico de un centro de población con apego a los programas de desarrollo urbano respectivos.

    Y el artículo 14 de la misma ley establece, entre otras facultades de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, la de formular los dictámenes de congruencia respecto de los programas de desarrollo urbano, así como los de impacto urbano para las acciones urbanas que los requieran, de conformidad con la propia ley.

    Por lo que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de la ley en comento, así como en el artículo 36 de la Ley de la Construcción de la entidad, "los permisos, autorizaciones o licencias que otorguen las autoridades que contravengan lo establecido en las mismas, no surtirán efecto alguno"; resaltando que dentro de dichas autoridades, tal como lo establece el artículo 12, fracción IV, de la Ley del Ordenamiento Territorial de la entidad, se encuentran las municipales conforme a sus propias atribuciones.

    Es de destacar que la negativa a otorgar la actualización del dictamen de congruencia por parte de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, se fundamentó en los artículos 77 y 116 de la Ley de Ordenamiento Territorial de dicha entidad federativa; así pues, en el ejercicio de la facultad de los Municipios para expedir licencias de construcción y permisos de uso de suelo, se deben observar leyes alternas, como son las estatales y, en el presente caso, la Ley de Ordenamiento Territorial, ya que de no hacerlo, dejarán de surtir efecto alguno, tal y como lo estableció la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, al declarar nulos de pleno derecho (lo que equivale a que no surten efecto alguno) la licencia de construcción y el permiso de uso de suelo expedidos por el Municipio actor, para la realización de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala".

    La facultad otorgada constitucionalmente a los Municipios debe desplegarse respetando los ordenamientos estatales, como la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado de Tlaxcala, que previene que la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda es la entidad facultada para expedir y actualizar dictámenes de congruencia en relación con las construcciones, sin cuyo requisito son nulos los permisos o licencias que otorgue el Municipio; caso que se actualiza en la especie, ya que el Municipio actor expidió la licencia de construcción y el permiso de uso de suelo (que tiene inmediata relación con el estudio de impacto ambiental) a la constructora de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala" sin que se justificaran dichos requisitos, por lo que, no existe invasión de competencia por parte del Poder Ejecutivo en relación al Municipio actor; sirve de apoyo a lo anterior el criterio jurisprudencial de rubro: "REGLAMENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL MUNICIPIO DE MONTERREY, CONSTITUCIONALIDAD DEL."

SÉPTIMO

Al formular su opinión la procuradora general de la República apuntó lo siguiente:

  1. Respecto de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la presente controversia constitucional

    El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal contempla la hipótesis para que este Alto Tribunal conozca de los litigios que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios; por tanto, considerando que en el presente juicio se plantea un conflicto entre el Municipio de X. y el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Tlaxcala, se actualiza la competencia de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación para sustanciar y resolver la controversia constitucional que nos ocupa.

  2. Respecto de la legitimación procesal del actor

    Por el Municipio de X. del Estado de Tlaxcala compareció su síndico, quien acreditó su personalidad con la constancia de mayoría de elección del Ayuntamiento de X., de siete de julio de dos mil diez emitida por el Instituto Electoral de Tlaxcala, y conforme a lo establecido en las fracciones II y III del artículo 42 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, es facultad del síndico realizar la procuración y defensa de los interés municipales y representar al Ayuntamiento en los procedimientos jurisdiccionales y administrativos.

    Además de que se encuentra reconocida su personalidad, por lo que cuenta con la debida legitimación procesal activa para apersonarse en el presente juicio constitucional.

  3. Respecto de la oportunidad de la demanda

    En el caso concreto, se actualiza la primera hipótesis de la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que de la lectura integral de la demanda se advierte que el Municipio actor fue notificado de los actos impugnados el quince de abril de dos mil once; por tanto, el plazo para su impugnación inició el diecinueve de abril y concluyó el tres de junio del referido año.

    En ese sentido, toda vez que el escrito de demanda fue presentado el dos de junio de dos mil once, debe considerarse que la controversia constitucional en estudio fue promovida oportunamente.

  4. Respecto de las causales de improcedencia hechas valer por el consejero jurídico del Gobierno del Estado de Tlaxcala

    1. Falta de interés legítimo

      Esta autoridad señaló que el presente juicio es improcedente, dado que el Municipio actor carece de interés legítimo para acceder a este medio de control constitucional, ya que los actos impugnados fueron incoados contra particulares y al actor sólo se le solicitó que iniciara la suspensión definitiva de la obra "Central de Abastos de Tlaxcala"; por tanto, a su juicio, se actualiza la causal de improcedencia y sobreseimiento prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II, de la ley reglamentaria y 105, fracción I, de la Constitución Federal.

      Resulta infundada la causal de improcedencia intentada, en virtud de que en la presente controversia constitucional se desprende un principio de agravio, esto es, el Municipio actor acude al juicio constitucional por considerar que los actos de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la entidad invaden su esfera de competencia constitucional; consecuentemente, el Municipio promovente acudió a esta vía, con el objeto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación dirima el conflicto competencial.

    2. Cesación de efectos

      La autoridad demandada señaló que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19, en relación con la diversa fracción III del artículo 20, ambos de la ley reglamentaria de la materia, respecto de la resolución de treinta y uno de marzo de dos mil once, toda vez que la determinación de doce de abril del mismo año implícitamente la dejó sin efectos, pues ordenó la suspensión definitiva, por tanto, toda vez que han cesado los efectos del acto combatido, procede el sobreseimiento del juicio.

      La procuradora considera infundada dicha causal de improcedencia, ya que el hecho de que en la resolución de doce de abril de dos mil once se haya ordenado la suspensión definitiva de la obra, ello no provoca una cesación de efectos, pues se trata de una consecuencia derivada de la primera determinación de la autoridad, por no exhibir la empresa Alpha la documentación que está obligada a conservar conforme a la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala; cabe mencionar que dicho acto hasta la fecha no ha cesado sus efectos, pues para actualizarse dicha causal, sería necesario declarar la suspensión definitiva de la referida obra.

  5. Respecto de los conceptos de invalidez

    El Municipio actor manifiesta que el Poder Ejecutivo de la entidad, a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, ha emitido diversas resoluciones en las que ha invadido su esfera de competencia constitucional y, por tanto, se violan los artículos 14, 16, 27 y 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    Deben declararse fundados dichos conceptos de invalidez, en primer lugar, porque debe estimarse que el principio de legalidad abarca al Poder Ejecutivo de Tlaxcala, puestambién se encuentra sujeto a normas de rango constitucional y legal, por lo que el actuar de dicho poder lejos de ser ilimitado, encuentra restricciones constitucionales que en caso de no ser observadas generan la invalidez de sus actos.

    Por su parte, el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Federal consagra el principio rector de que los actos de autoridad deben emanar de una autoridad competente para emitirlos; asimismo, que dicho mandato sea por escrito y que en él se funde y motive la causa legal del procedimiento, debiéndose entender por fundamentación la cita precisa de los preceptos aplicables al caso concreto y por motivación la expresión de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso concreto.

    Así, la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de la Ley Suprema contiene un mandato para todas las autoridades de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo a la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda de Tlaxcala, lo que se traduce en el hecho de que los actos de verificación de obras que realicen los particulares también están sujetos al mandamiento constitucional de referencia.

    1. de actos de autoridad que no trasciendan la esfera jurídica de los particulares, esto es, que se verifican dentro del gobierno entre autoridades, este Alto Tribunal ha determinado que para que se cumpla el principio de legalidad, la autoridad que emita el acto debe actuar escrupulosamente apegada a la ley que lo faculte y que se actualicen las condiciones que lleven a actuar a dicha autoridad en el sentido que lo hizo, tomando en cuenta las circunstancias y características de la situación, que den como resultado que haya actuado en ese sentido y no en otro.

    Respecto de los artículos 27 y 115 de la Constitución Federal, en efecto, en el territorio del Municipio, tratándose de cualquier tipo de obra, el Ayuntamiento es el encargado de emitir todas las licencias de uso de suelo y construcción, pues así lo dispone el numeral 115 constitucional, y será la autoridad encargada de suspender las obras que no hayan tramitado sus permisos correspondientes ante las autoridades municipales,

    Por tanto, la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, en sus determinaciones, no puede declarar la nulidad de los permisos otorgados por los Ayuntamientos y mucho menos suspender las obras, cuando en uso de sus facultades legales realice visitas de verificación, pues ello actualizaría violaciones al artículo 115 constitucional; lo anterior, puesto que la única autoridad que puede declarar la nulidad de los permisos otorgados por el Ayuntamiento es la judicial, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley del Procedimiento Administrativo de Tlaxcala y sus Municipios.

    En efecto, la nulidad absoluta de cualquier acto administrativo debe ser decretada exclusivamente por la autoridad judicial y no así por la autoridad administrativa, por lo que la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala se excedió en sus atribuciones, al declarar la nulidad de los permisos otorgados por el Municipio de X., relativos a la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala".

    De igual forma, en la legislación local encontramos que la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda de Tlaxcala, puede realizar visitas de inspección a las obras de construcción y solicitar los permisos y estudios que la legislación local prevé, así como imponer multas y sanciones a los infractores, en relación a las obras de equipamiento urbano, por así disponerlo el artículo 77 de la Ley de Ordenamiento Territorial de la entidad; sin embargo, el referido artículo no faculta a dicha secretaría para suspender las obras de construcción dentro del ámbito de la demarcación territorial municipal y menos cuando éstas se desarrollen con la anuencia del Municipio de que se trate.

    Asimismo, el artículo 186 de la Ley de Ordenamiento Territorial de Tlaxcala establece como medidas de seguridad, entre otras, la suspensión de la obra, pero ello como atribución específica de los Municipios y no de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda estatal.

    Por tanto, tal secretaría se extralimitó en sus funciones, pues no debió suspender la obra visitada, ya que sólo los Municipios están facultados para suspender las obras en construcción y, por ende, se actualiza una violación al artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal; de igual forma, dicha autoridad al concluir que los permisos y licencias eran nulos de pleno derecho, contraviene lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios.

    En esa tesitura, si el oficio SECODUVI-850-2011 de quince de abril de dos mil once signado por el secretario de la referida dependencia, señala que sea la autoridad municipal quien inicie el procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", ello se hace sin precisar el motivo, pues sólo se señala que el responsable de la obra ha incurrido en infracciones y violaciones a la Ley de Ordenamiento Territorial y a sus normas de desarrollo urbano, lo que también actualiza violaciones a los numerales 14 y 16 de la Constitución General.

    Lo anterior resulta suficiente para que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez de los actos impugnados por vulnerar los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal.

OCTAVO

Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO

En atención a la solicitud formulada por el Ministro instructor al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda S. de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, reformado mediante diverso Acuerdo General Plenario Número 3/2008, de diez de marzo de dos mil ocho, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de X. y el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Tlaxcala, sobre la constitucionalidad de actos y no de disposiciones generales.

SEGUNDO

Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.

El Municipio de X., Estado de Tlaxcala, impugna lo siguiente:

  1. La resolución emitida por el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, de treinta y uno de marzo de dos mil once, por virtud de la cual declara la nulidad de pleno derecho de los permisos y licencias expedidos por el Municipio de X. del Estado de Tlaxcala en uso de sus facultades constitucionales, tales como uso de suelo y licencia de construcción, respecto de la construcción denominada "Central de Abastos de Tlaxcala".

  2. El procedimiento administrativo, SECODUVI-VI-01/2011, por virtud del cual la autoridad demandada a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, llevó a cabo el control y vigilancia de actos cuya competencia constitucional corresponde al Municipio actor, en términos de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal; actos que en la resolución señalada en el numeral anterior, fueron declarados nulos de pleno derecho.

  3. La determinación contenida en la resolución de doce de abril de dos mil once en el expediente administrativo SECODUVI-VI-01/2011, en virtud del cual el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, ordena al Municipio actor instruya a la inmediatez el procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", por supuestas violaciones a la Ley de Ordenamiento Territorial y Normas de Desarrollo Urbano de la entidad.

  4. La orden de suspensión temporal de once de febrero de dos mil once de la construcción de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", ubicada en el predio conocido como Amelco, ubicado en el Municipio de X., Distrito Judicial de C., Estado de Tlaxcala, C.etera Federal Los Reyes-Zacatepec, 136, tramo C.-Ocotoxco, kilómetros 102 + 500, X., de la cual se hace referencia en la resolución de treinta y uno de marzo de dos mil once.

Como se aprecia, en el caso se impugnan actos, por referirse a situaciones particulares y concretas realizadas en un procedimiento administrativo, por lo que, para efectos de la oportunidad de la demanda, debe estarse a lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; ...

De la lectura del precepto antes transcrito se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación del acto, conforme a la ley que lo rige; al en que se haya tenido conocimiento de éste por el actor o al en que este último se ostente sabedor del mismo.

Del análisis integral de la demanda y de las constancias de autos se advierte que el actor tuvo conocimiento de los actos impugnados con motivo de su notificación el quince de abril de dos mil once, como se corrobora con la resolución dictada en el expediente SECODUVI-VI-01/2011 y el oficio SECODUVI/0700/2011 (fojas 17 y 26 del cuaderno de pruebas del Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, respectivamente). Por tanto, en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, antes transcrito, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda transcurrió del martes diecinueve de abril al viernes tres de junio de dos mil once, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días veinte, veintiuno y veintidós de abril, por tratarse de días no laborables por acuerdo del Pleno de este Alto Tribunal; cinco de mayo por ser día inhábil marcado por la ley; veintitrés, veinticuatro y treinta de abril, primero, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de mayo, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Plenario Número 2/2006, de treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.

Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el dos de junio de dos mil once, debe concluirse que fue promovida oportunamente.

TERCERO

A continuación se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.

Los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

De las disposiciones legales transcritas se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto suscribe la demanda, en representación del Municipio de X., Estado de Tlaxcala, J.O.J.L.V., en su carácter de síndico de dicho Municipio, lo que acredita con las copias certificadas de la constancia de mayoría de la elección del Ayuntamiento de siete de julio de dos mil diez, expedida por el Instituto Electoral de Tlaxcala; así como del acta de la sesión pública y solemne de instalación del Ayuntamiento, de quince de enero de dos mil once, de las que se desprende que ocupa tal cargo (fojas 118 a 121 del expediente).

El artículo 42, fracciones II y III, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala establece lo siguiente:

"Artículo 42. Las obligaciones y facultades del síndico son:

"...

"II. Realizar la procuración y defensa de los intereses municipales;

III. Representar al Ayuntamiento en los procedimientos jurisdiccionales y administrativos; ...

Del contenido de esta disposición se desprende que el síndico tiene la representación jurídica de los Municipios en todos los procesos judiciales, por lo que procede reconocerle legitimación para promover el presente juicio; además de que el Municipio es uno de los entes legitimados para promover una controversia constitucional en términos del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

CUARTO

Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que ésta resulte fundada.

Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia constitucional el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala.

El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, establece:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ...

De la disposición legal transcrita, en relación con el artículo 11, párrafo primero, previamente referido, se desprende que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

El Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala compareció a juicio por conducto de M.A.D.D. quien se ostentó como consejero jurídico del Ejecutivo del Estado de Tlaxcala en representación del gobernador de dicha entidad federativa, lo que acredita con copia certificada del nombramiento que este último le otorgó el dieciséis de enero de dos mil once, así como con diversas documentales que obran a fojas 566 a 588 del expediente, de las que se desprenden que fue nombrado para ocupar dicho cargo.

El artículo 57 de la Constitución Política del Estado de Tlaxcala, establece:

Artículo 57. El ejercicio del Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un solo ciudadano que se denominará ‘gobernador del Estado de Tlaxcala’ y que residirá en la capital del Estado.

Por su parte, el artículo 51 Bis, fracción VIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala, establece:

"Artículo 51 Bis. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

VIII. Representar al gobernador del Estado en todo tipo de procedimientos administrativos, ministeriales o jurisdiccionales, tanto locales como federales, en la que el gobierno del Estado sea parte, así como ante las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los medios de control constitucional local. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas; ...

De acuerdo con las disposiciones transcritas, la representación del gobernador del Estado de Tlaxcala, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo del Estado, se deposita en el consejero jurídico, por lo que éste cuenta con facultades legales para comparecer en la presente controversia constitucional en representación del mismo.

Asimismo, el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala cuenta con legitimación pasiva para comparecer en el presente juicio, toda vez que aun cuando los actos impugnados fueron emitidos por la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Estado, dicha dependencia funge como un órgano auxiliar subordinado a aquél.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia cuyos datos de identificación, rubro y texto, son del tenor literal siguiente:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, agosto de 2000

"Tesis: P./J. 84/2000

"Página: 967

LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados.

QUINTO

Enseguida se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hacen valer las partes, o bien, que esta S. advierta de oficio.

El Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala manifiesta que, en el caso, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,en relación con el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, pues considera que los actos atribuidos al Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala de ninguna manera menoscaban la esfera de competencia del Municipio actor, por lo que éste carece de interés legítimo para promover la presente controversia.

Debe desestimarse la causal de improcedencia, toda vez que la cuestión planteada por el Poder Ejecutivo demandado se encuentra estrechamente vinculada con el estudio de fondo del presente asunto, en el que precisamente deberá determinarse si se actualiza o no una afectación al ámbito competencial del demandante con motivo de los actos impugnados.

Al respecto, resulta aplicable la tesis jurisprudencial que a continuación se transcribe:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 92/99

"Página: 710

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Por otra parte, esta Segunda S. advierte de oficio, que respecto de los actos consistentes en la suspensión temporal de once de febrero de dos mil once de la construcción de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", ubicada en el predio conocido como "Amelco", decretada por la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, así como del oficio número SECODUVI/0700/2011, en virtud del cual dicha dependencia declaró improcedente la solicitud de actualización del dictamen de congruencia relativo a la construcción de la "Central de Abastos de Tlaxcala", y nulificó de pleno derecho todos los permisos y licencias expedidos por el Municipio de X., se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en atención a lo que a continuación se explica.

De las constancias que obran en autos se desprende lo siguiente:

  1. Mediante oficio número 29655, la Secretaría del Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Tlaxcala informó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el estado procesal del juicio de amparo 758/2011-VI promovido por R.R.A. en su carácter de apoderado legal del "Banco Mercantil del Norte, S.A., Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banorte", fiduciario del fideicomiso irrevocable de administración celebrado entre "D.G.C. y Proyectos, S.A. de C.V.", en su carácter de fideicomitente A y fideicomisario A, y "Alpha Central de Abastos de Tlaxcala, S.A. de C.V.", como fideicomitente B y fideicomisario B, en contra de actos atribuibles a la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala (autoridad ordenadora), al notificador adscrito a dicha secretaría y al Municipio actor (autoridades ejecutoras); el cual se encontraba pendiente de la celebración de la audiencia constitucional para las nueve horas con veinte minutos del cuatro de julio de dos mil once y para la celebración de la audiencia incidental se señalaron las nueve horas con veintisiete minutos del treinta de junio del mismo año; remitiendo copia certificada de todo lo actuado dentro del juicio de amparo citado y de la suspensión provisional emitida en el incidente de suspensión respectivo (fojas ciento setenta y ocho a quinientos cincuenta de los autos).

  2. Mediante oficio número 136/2011, el J. Noveno de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región informó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que el cuatro de octubre de dos mil once, dictó sentencia en el citado juicio de amparo 758/2011 (439/2011 de su índice). Asimismo, envió copia certificada de la sentencia aludida (fojas seiscientos treinta y nueve a setecientos ocho de autos).

    En la referida sentencia de amparo se resolvió, por un lado, sobreseer en el juicio de garantías respecto del procedimiento administrativo número SECODUVI-VI-01/2011 y, por otro, concedió el amparo y protección de la Justicia Federal a la quejosa, únicamente respecto a la suspensión de la obra "Amelco" (Central de Abastos de Tlaxcala), ordenada el once de febrero de dos mil once, así como del oficio SECODUVI/0700/2011 de treinta y uno de marzo de dos mil once, en el cual por una parte, se declaró la improcedencia de la solicitud de actualización del dictamen de congruencia relativo a la construcción de la central de abastos de la entidad federativa y por otra, nulificó de pleno derecho todos los permisos y licencias expedidos por el Municipio de X..

    Lo anterior, pues el J. de Distrito consideró que la suspensión temporal de fecha once de febrero de dos mil once vulneraba la garantía de audiencia del quejoso, ya que de las constancias de autos se desprendía que en ningún momento se otorgó a éste la oportunidad para defender los bienes que forman parte de su patrimonio previamente a la emisión del acto privativo de sus derechos, ya que en la diligencia de notificación se requirió la presencia del representante legal de Orion Global Group, Sociedad Anónima de Capital Variable, mientras que la resolución definitiva se emitió en contra del representante legal de Alpha Central de Abastos Tlaxcala, Sociedad Anónima de Capital Variable; por lo cual se concedió el amparo y protección de la Justicia de la Unión, para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la suspensión de la obra "Amelco", decretada el once de febrero de dos mil once.

    De igual forma respecto del oficio número SECODUVI/0700/2011, en virtud del cual dicha dependencia declaró improcedente la solicitud de actualización del dictamen de congruencia, relativo a la construcción de la "Central de Abastos de Tlaxcala", y nulificó de pleno derecho todos los permisos y licencias expedidos por el Municipio de X., el J. determinó que dicho oficio es violatorio del principio de legalidad, pues corresponde al Municipio el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, el desarrollo urbano de los centros de población, la regulación de la zonificación, la autorización, control y vigilancia de utilización del suelo, dentro de su circunscripción territorial, así como el otorgamiento de licencias y permisos de construcción.

    Que dicha competencia debe entenderse en su aspecto tanto positivo como negativo, ya que al reconocer que corresponde a los Municipios la regulación de los asentamientos humanos, así como el otorgamiento de licencias y permisos de construcción, debe reconocerse que sólo corresponde a éstos su revocación, pues si se admitiera que la autoridad estatal puede influir en esto último, la facultad municipal quedaría supeditada a lo que el nivel estatal de gobierno determinara al respecto, situación que es contraria al reparto de competencias hecho referencia en la sentencia en mención.

  3. En contra de dicha sentencia la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala interpuso recurso de revisión, del que tocó conocer al Tribunal Colegiado del Vigésimo Octavo Circuito, bajo el número 607/2011.

  4. Mediante el oficio número 3466, el Magistrado presidente del Tribunal Colegiado del Vigésimo Octavo Circuito remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para su conocimiento, copias certificadas de la ejecutoria dictada por ese órgano colegiado en el recurso de revisión 607/2011 (fojas novecientos cincuenta y seis a mil treinta y dos de autos); dicho recurso se resolvió en los siguientes términos:

    En cuanto a los agravios planteados en contra de la concesión del amparo respecto de la suspensión de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", se resolvió que no se contienen razonamientos lógico jurídicos relacionados con dicha determinación y por tal motivo se actualizó un impedimento técnico que imposibilita al Tribunal Colegiado el examen correspondiente; y por lo que hace a los agravios en contra de la concesión del amparo respecto del oficio SECODUVI/0700/2011, se señaló, que no controvierten de manera suficiente y eficaz las consideraciones que rigen dicha determinación; por lo que al resultar inoperantes los agravios de la autoridad responsable, se confirmó la sentencia recurrida.

    De lo anterior, se desprende que dos de los actos impugnados en la presente controversia constitucional, fueron objeto de un pronunciamiento definitivo por parte de un J. Federal que declaró su inconstitucionalidad ya que al haberse confirmado en revisión, constituye una ejecutoria, con todos los efectos de cosa juzgada que ello conlleva.

    Por lo cual, dichos actos jurídicos individualizados, esto es, la suspensión de la obra "Amelco" (Central de Abastos de Tlaxcala) de once de febrero de dos mil once, así como el oficio SECODUVI/0700/2011 de treinta y uno de marzo de dos mil once, en el cual se declaró la improcedencia de la solicitud de actualización del dictamen de congruencia relativo a la construcción de la "Central de Abastos de Tlaxcala" y se nulificó de pleno derecho todos los permisos y licencias expedidos por el Municipio de X., han dejado de surtir sus efectos tratándose de controversia constitucional, razón por la cual, se actualiza respecto de ellos la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, por lo que con apoyo en el diverso artículo 20, fracción II, de este mismo ordenamiento legal, procede decretar el sobreseimiento respecto de los mismos.

    Apoya lo anterior la tesis jurisprudencial que a continuación se transcribe:

    "Novena Época

    "Instancia: Pleno

    "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

    "Tomo: XIII, abril de 2001

    "Tesis: P./J. 54/2001

    "Página: 882

    "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."

    A igual determinación llegó el Tribunal Pleno al resolver la diversa controversia constitucional 9/2004, en sesión de veintitrés de octubre de dos mil seis.

    Por lo anterior, es innecesario pronunciarse respecto de las restantes causas de improcedencia que se hicieron valer respecto de los actos en cuestión, y por tanto, en seguida se procede a analizar el fondo del asunto únicamente respecto de los actos que subsisten.

SEXTO

Por razón de método y con el propósito de otorgarle estructura lógica y claridad al estudio de mérito, conviene referir los antecedentes más relevantes del caso que habrán de considerarse al momento de contestar los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor:

  1. Con fecha tres de marzo de dos mil diez la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, a solicitud del Secretario de Desarrollo Económico de la misma entidad federativa emitió un dictamen de congruencia para la construcción de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", determinando en el mismo que (i) debía cumplirse con lo establecido en la Ley de Construcción y sus normas técnicas, y la Ley de Ordenamiento Territorial, todas del Estado de Tlaxcala, y (ii) se estaría sujeto al procedimiento de inspección respectivo, a efecto de verificar el debido cumplimiento de, entre otras condicionantes, el alineamiento de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, el dictamen de manifiesto de impacto ambiental que le corresponde expedir a la Coordinación General de Ecología y la factibilidad de los servicios tanto de agua potable como de drenaje expedida por el Municipio de X. (fojas trescientos sesenta y uno y trescientos sesenta y dos del expediente).

  2. Con fecha veinte de junio de dos mil diez el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, a solicitud de la empresa "Orion Global Group, S.A. de C.V.", expidió una licencia para la construcción de una obra nueva denominada "Central de Abastos de Tlaxcala" (foja ciento veintidós del expediente).

  3. Mediante oficio número SECODUVI-VI-01/2011 de fecha diez de febrero de dos mil once, el secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, facultó a diversos servidores públicos a su cargo para llevar a cabo una visita de inspección en el inmueble ubicado en la carretera federal Los Reyes-Zacatepec 136, tramo C.-Ocotoxco, entre el kilómetro 102-103, carretera con dirección a C., Municipio de X., Estado de Tlaxcala -"Central de Abastos de Tlaxcala"- (foja quinientos catorce del expediente).

  4. En cumplimiento de ese oficio, al día siguiente, esto es, el once de febrero, personal adscrito a la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala: (i) se constituyó en el inmueble antes referido a efecto de llevar a cabo la visita de inspección ordenada por el titular de dicha dependencia; (ii) levantó el acta de notificación de dicha visita y, (iii) levantó el acta de suspensión de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", notificándola por cédula ante la ausencia del representante legal de la empresa "Orion Global Group, S.A. de C.V., y la negativa por parte del residente de la obra para recibir la misma (fojas quinientos quince a quinientos veinticuatro del expediente).

  5. Mediante oficio número DOPMX-0005/11 de fecha dieciocho de febrero de dos mil once, el director de Obras del Municipio de X., Estado de Tlaxcala, a solicitud de la empresa denominada "Orion Global Group, S.A. de C.V.", emitió un dictamen de uso de suelo comercial para la construcción de la Central de Abastos de Tlaxcala (foja ciento veintitrés del expediente).

  6. Posteriormente, mediante oficio número SECODUVI/0700/2011 de fecha treinta y uno de marzo de dos mil once, el secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala dio respuesta a la solicitud de actualización del dictamen de congruencia para la construcción de la Central de Abastos de Tlaxcala por parte del apoderado legal de la empresa denominada "Alpha Central de Abastos Tlaxcala, S.A. de C.V.", determinando que al no existir autorización vigente de dicho dictamen a cargo de la secretaría, todos los permisos y licencias expedidos por el Municipio de X., carecen de validez al ser "nulos de pleno derecho" (fojas ciento treinta y dos a ciento treinta y cinco del expediente).

  7. Con fecha doce de abril de dos mil once, el secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala al resolver el expediente de visita de inspección número SECODUVI-VI-01/2011, determinó lo siguiente (fojas ciento veinticinco a ciento treinta y uno del expediente):

    - El administrador único y presidente del Consejo de Administración de la sociedad denominada "Alpha Central de Abastos Tlaxcala, S.A. de C.V.", en la que intervienen a su vez las sociedades "DNG Desarrolladora, S.A. de C.V." y "Orion Global Group, S.A. de C.V.", al haber incurrido en una infracción por no exhibir diversa documentación relacionada con la construcción de la Central de Abastos de Tlaxcala, debe ser sancionado con una multa equivalente a mil quinientas veces el salario mínimo vigente en el Estado de Tlaxcala, apercibiéndolo de que si en el término de tres días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de la resolución en cuestión, no cubre su adeudo ante la Secretaría de Finanzas, se procederá a hacer efectiva la sanción previamente referida a través del procedimiento ejecutivo previsto por las leyes locales respectivas.

    - Se acuerda girar oficio al presidente municipal de X., Estado de Tlaxcala, a efecto de que instruya a la inmediatez a quien corresponda para iniciar el procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", toda vez que su representante legal ha incurrido en infracciones y violaciones a la Ley de Ordenamiento Territorial y a sus normas de desarrollo urbano.

  8. Con fecha quince de abril de dos mil once, personal adscrito a la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala notificó al administrador único y presidente del Consejo de Administración de la sociedad denominada "Alpha Central de Abastos Tlaxcala, S.A. de C.V.", la resolución recaída al expediente de visita de inspección número SECODUVI-VI-01/2011 (foja cuatrocientos cuarenta del expediente).

  9. En la misma fecha, esto es, el quince de abril, mediante oficio número SECODUVI-0850-2011 el secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, solicitó apoyo institucional al presidente municipal de X. para que, a la inmediatez, iniciara el procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", por haber incurrido en infracciones y violaciones a la Ley de Ordenamiento Territorial y a sus normas de desarrollo urbano (foja ciento veinticuatro del expediente).

SÉPTIMO

A continuación se analizarán los conceptos de invalidez planteados en contra de los actos impugnados.

Para tal efecto, resulta oportuno, en principio, tomar en consideración los aspectos más relevantes de lo que este Alto Tribunal al resolver las controversias constitucionales 53/2002, 100/2009 y 31/2010, ha señalado en torno a las facultades concurrentes en materia de asentamientos humanos:

La regulación del dominio del suelo tiene su base en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual dispone que la nación tendrá, en todo tiempo, el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana; en este sentido, uno de los factores más importantes para determinar los lineamientos de dichas modalidades serán los asentamientos humanos y el desarrollo urbano.

En efecto, tanto la materia de asentamientos humanos como el desarrollo urbano juegan un papel determinante,pues el crecimiento de los centros de población del país requiere de un proceso de planeación para determinar la forma en que los conglomerados humanos han de establecerse en los territorios que se asignen para ello.

De lo anterior se advierte que mientras la materia de asentamientos humanos se refiere al control y desarrollo de los conglomerados que se encuentran inmersos en una situación sedentaria dentro de un territorio específico, el desarrollo urbano debe ser entendido como el proceso que surge como consecuencia de dichos conglomerados, cuyo objetivo se traduce en el mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

La problemática urbana difícilmente podría quedar limitada a la atención de uno de los niveles de gobierno, debido a los múltiples elementos, materias y atribuciones que concurren a la misma, lo que se evidencia al revisar la distribución de competencias en el sistema federal mexicano.

En esa tesitura, cabe anotar que si bien en el artículo 124 de nuestra N.F. se ha establecido que las facultades que no están expresamente concedidas por ésta a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias denominado facultades concurrentes, entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal; es decir, en nuestro sistema jurídico las facultades concurrentes implican que los tres niveles de gobierno puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de su participación a través de una ley.

Tiene sustento lo anterior en la tesis jurisprudencial cuyos datos de identificación, rubro y texto, son los siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XV, enero de 2002

"Tesis: P./J. 142/2001

"Página: 1042

FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

Al efecto, los artículos constitucionales que dan la pauta para la regulación de la materia de asentamientos humanos son del contenido literal siguiente:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución. ..."

"Artículo 27. ...

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. ...

La fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional que regula la concurrencia entre la Federación, entidades federativas y Municipios en la materia de asentamientos humanos, fue incorporada a la Constitución Federal por reforma publicada el seis de febrero de mil novecientos setenta y seis.

Al respecto, vale la pena transcribir ciertos párrafos de la exposición de motivos y del dictamen de la Cámara de Origen, en donde queda clara la intención del Constituyente:

Exposición de Motivos

"... Los elementos y acciones que inciden en los centros urbanos de población por parte del sector público corresponden a los tres niveles de gobierno previstos en el sistema constitucional mexicano, lo que implica que para la ordenación de los centros urbanos, las acciones de los Ayuntamientos, gobiernos estatales y del propio Gobierno Federal deberán darse de acuerdo con las competencias que la Constitución General de la República les ha conferido, respondiendo a objetivos comunes en el marco de una visión de conjunto de la problemática urbana, debiendo por tanto fijarse dichas bases en la carta fundamental y en la ley reglamentaria correspondiente.

"En los sistemas de Gobierno Federal, lo que ha determinado el conferirle a la Federación una competencia, es la trascendencia nacional de una materia cuya atención rebasa el ámbito de una entidad federativa en lo particular; ese ha sido el sentido del sistema mexicano consagrado en diversas normas del Texto Constitucional y especialmente destacado por el artículo 117 de la Constitución en vigor. En este mismo sentido los problemas que pertenecen a dos o más entidades federativas en materias de nivel nacional deben de atenderse con la participación del Gobierno Federal, criterio general que sigue la Constitución al establecer la competencia de los tribunales federales para dirimir las controversias que se susciten entre dos entidades federativas.

"La Constitución de 1917 no contiene ninguna norma que establezca regulaciones en materia urbana, por tanto en los términos del artículo 124 se entiende en principio como una materia reservada a los Estados; sin embargo, es de señalarse que además de las razones históricas que explican la ausencia correspondiente, la problemática urbana se encuadra dentro de un conjunto de acciones que difícilmente podrían establecer una facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de gobierno por los múltiples elementos, materias y atribuciones, que concurren a la misma.

"En los términos de la vigente distribución de competencias del sistema federal mexicano, la Federación ejerce facultades decisivas en el desarrollo urbano, como las correspondientes a la tenencia de la tierra, agua, bosques, contaminación ambiental, vías generales de comunicación, energía eléctrica, y en otras materias, así como lo relativo a la promoción económica, las inversiones públicas de la Federación, tienen impacto determinante en dicho proceso, condicionan las posibilidades del crecimiento agrícola e industrial, y dan origen a la creación de fuentes de trabajo, las que constituyen el elemento de atracción básica en la elección que los grupos humanos toman para asentarse.

"La multiplicidad de elementos y de competencias que inciden en el fenómeno urbano nos lleva al principio de que la estructura jurídica que dé regulación al mismo, deberá establecer la concurrencia de los tres niveles de gobierno a través de nuevas formas de colaboración de las entidades federativas entre sí, y de éstas con la Federación, como única forma de ser congruente al federalismo, dentro de un cauce de responsabilidad institucional compartida. F. estas acciones públicas, sería una posición conservadora, antihistórica, que escindiría responsabilidades y afectaría profundamente nuestro sistema federal; sólo la acción compartida entre la Federación y los Estados, permitirá una acción intergubernamental de amplia comunicación que dé atención al problema de manera integral.

"...

"Las autoridades deberán dictar las medidas necesarias para reglamentar los asentamientos humanos en el amplio sentido del término y establecer las provisiones, usos destinos y reservas de tierras, aguas y bosques, con objeto de planear y regular la fundación de las ciudades y demás centros de población; su conservación y mejoramiento.

"En consecuencia con lo anterior, se propone la adición de dos fracciones al artículo 115; en la primera de ellas y para los efectos de la reforma al párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución, se reafirma la facultad de los Estados y de los Municipios para que dentro del ámbito de sus competencias expidan las leyes, los reglamentos y las disposiciones administrativas que correspondan a la observancia de la ley federal reglamentaria de la materia; en la segunda se prevé la posibilidad y se establecen los mecanismos de solución para que en forma coordinada la Federación, las entidades federativas y los Municipios planeen y regulen de manera conjunta el desarrollo de los centros urbanos de población que estando situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica.

Finalmente, en el artículo 73 se faculta al Congreso de la Unión para que expida las leyes que establezcan la adecuada concurrencia en las entidades federativas, de los Municipios y de la propia Federación en la solución de los problemas expresados.

Dictamen. Cámara de Diputados

"... La adición de la fracción XXIX-C al artículo 73 constitucional, facultará al Congreso de la Unión para legislar en materia de asentamientos humanos. Esta disposición fundamentará la expedición de una ley federal que defina bases generales para regular y coordinar la incidencia de los tres niveles gubernamentales en el ordenamiento de los centros de población.

"Con esta estructura normativa, Gobierno Federal, entidades federativas y Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, concurrirán al cumplimiento de los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Se evitarán interferencias competenciales en materia urbana propiciadas por el actual régimen; se favorecerá el crecimiento controlado de las áreas, citadinas, una más adecuada distribución poblacional y un mejor aprovechamiento de nuestros recursos.

"Avance significativo en materia de coordinación constituye la adición al artículo 115 constitucional con las fracciones IV y V. La primera estatuye la facultad de los Estados y Municipios para expedir leyes, reglamentos y disposiciones administrativas, a efecto de cumplir, en el ámbito de sus respectivas competencias, con la filosofía de esta reforma y con la ley federal de la materia.

La nueva fracción V del citado precepto, permitirá afrontar eficazmente el problema de las megalópolis. La continuidad geográfica formada por varios centros urbanos, comprendidos en territorios municipales de dos o más entidades federativas, podrá enfocarse por los niveles competenciales federal, estatal y municipal. El desarrollo de estas áreas se plantará (sic) y regulará en acción conjunta y coordinada.

A su vez, el artículo 27, párrafo tercero, en su segunda parte establece lo siguiente:

... En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

El veintiséis de mayo de ese mismo año (1976), fue publicada la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones tenían por objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. Esta Ley General de Asentamientos Humanos fue modificada en mil novecientos ochenta y uno y mil novecientos ochenta y cuatro, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla a las reformas del artículo 115 de la Constitución Federal. El artículo 1o. de la Ley General de Asentamientos Humanos vigente establece lo siguiente:

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:

"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional;

"II. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

"III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, y

IV. Determinar las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos.

De este modo, la materia de asentamientos humanos fue absorbida por parte de la Federación y, al mismo tiempo, se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la ley general, la concurrencia de la facultad estudiada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos de la misma establecidos, estos sí, directamente en el artículo 27 de la Constitución.

Además, esta facultad constitucional debe interpretarse en el contexto normativo que establece el sistema general de planeación del desarrollo nacional que se agregó al Texto Constitucional posteriormente; este carácter se encuentra claramente establecido en el artículo 11 de la misma Ley General de Asentamientos Humanos vigente, que establece:

"Artículo 11. La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, como una política sectorial que coadyuva al logro de los objetivos de los planes nacional, estatales y municipales de desarrollo.

La planeación a que se refiere el párrafo anterior, estará a cargo de manera concurrente de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, de acuerdo a la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Hay que destacar que estas facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas que se desarrollan por los distintos niveles de gobierno, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. De este modo, podemos afirmar inicialmente que: entre mayor autonomía normativa tenga un nivel de gobierno frente a otro, menor posibilidad habrá para planear o coordinar la planeación entre ellos desde el nivel superior.

Existen, por tanto, dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno; y, la vía de los planes, programas y acciones relacionados con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como: congruencia, coordinación y ajuste.

Por su parte, desde el punto de vista del ámbito municipal, el artículo 115, en su fracción V, establece las facultades del Municipio en materia de asentamientos humanos. Esta fracción en particular, hay que subrayarlo, no se refiere ni a facultades normativas exclusivas del Municipio, ni a servicios públicos que deben prestarse por el mismo, pues éstas se encuentran expresamente previstas en las diversas fracciones II y III, respectivamente.1

Así, el artículo 115, en su fracción V, se dedica a enumerar las facultades municipales relacionadas, casi exclusivamente, con la materia de asentamientos humanos, pero estableciendo en su acápite que éstas siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas; esta fracción dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellosafecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

Si bien esta fracción se reformó en diciembre de mil novecientos noventa y nueve, su contenido solamente se alteró de manera parcial, al agregarse como facultades la formulación de planes de desarrollo regional (actual inciso c)); control y vigilancia de la utilización de suelo (actual inciso d)); formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros (actual inciso h)); y, celebración de convenios para administración y custodia de zonas federales (actual inciso i)). Por lo que la facultad concurrente municipal relativa a los asentamientos humanos ya se encontraba como tal desde mil novecientos ochenta y tres, siendo que la reforma de mil novecientos noventa y nueve, simplemente tuvo como finalidad aclarar la redacción creando incisos, tal como se advierte del dictamen de la Cámara de Origen sobre las nueve iniciativas que se presentaron para la reforma al artículo 115 por parte de diversos grupos parlamentarios.2

Fue entonces, en la reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, cuando se estableció de manera expresa la facultad municipal relacionada con la zonificación y planes de desarrollo urbano, pero sin la intención del Constituyente de que esta facultad fuera más allá de una intervención por parte del Municipio en las facultades estatales y federales en la materia, originarias desde la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis, como lo hemos referido anteriormente; tan es así, que el Municipio en estos momentos históricos era todavía "administrado" y no "gobernado" por un Ayuntamiento.3 La reforma de mil novecientos noventa y nueve, si bien no tocó sustantivamente la fracción V más que para ordenar su redacción, sí cambió el contexto normativo constitucional general en el cual debe enmarcarse la tendencia interpretativa de la facultad que ahora nos ocupa. Ello significa que el texto analizado no puede significar exactamente lo mismo antes y después de la reforma de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, ya que la misma otorgó una nueva posición constitucional al Municipio frente al Estado y a la misma Federación.4

Así pues, lo anterior implica que la intervención del Municipio en la zonificación y planes de desarrollo urbano no puede tener la misma intensidad antes y después de la reforma referida, y aun cuando la diferencia no puede ser sustantiva, sino sólo de grado, sí le debe otorgar al Municipio una autonomía cierta frente a la planeación estatal, no pudiendo ser éste un mero ejecutor de la misma, sino tener una intervención real y efectiva en ella.

Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que la doctrina, en términos generales, ha coincidido en señalar lo siguiente:

Todo sistema federal se caracteriza por una división de competencias entre órganos centrales y locales de gobierno, en donde, en principio, coexisten ámbitos de materias que corresponden en exclusiva a unos y a otros.

No obstante lo anterior, es dable señalar que no todas las competencias en un Estado federal califican como exclusivas de alguno de los niveles de gobierno, lo cual genera un ámbito de posible conflicto entre competencias no-exclusivas que ha de resolverse por un criterio diverso al de competencia, que no es otro que el de prevalencia.

Efectivamente, la cuestión de la jerarquía entre el derecho federal y el local, esto es, la aplicación del principio de prevalencia, únicamente puede existir en relación con competencias distintas a las exclusivas que suelen formar parte de los esquemas constitucionales de los Estados federales.

Para que ello suceda, es necesario que existan materias sujetas a poderes equivalentes entre la Federación y los Estados miembros, lo cual se actualiza solamente en el caso de las denominadas facultades concurrentes, en que hay materias respecto de las cuales tanto la Federación como los Estados pueden legislar.

Al respecto, cabe destacar que en México, a diferencia de lo que acontece en otros Estados federales, la concurrencia se identifica con una noción de competencias compartidas por las que la Federación puede expedir una ley marco en ciertas materias como los asentamientos humanos, pero bajo un esquema en virtud del cual las competencias de cada nivel de gobierno quedan, en principio, definidas con un título de exclusividad, no por la Constitución Federal sino a través de una ley.

Lo anterior implica que los conflictos que se susciten entre derecho federal y local en nuestro país, no se resuelven mediante la aplicación del principio de prevalencia sino por el de competencia, lo cual se ve reforzado por la circunstancia de que el artículo 124 constitucional establece un sistema rígido de competencias, al disponer que las facultades no atribuidas expresamente por la Constitución a la Federación, se entienden reservadas a los Estados.

Dicho en otras palabras, el tema vinculado con la distribución de competencias entre los diversos niveles de gobierno de un Estado Federal es un tema exclusivamente constitucional, a pesar de que exista una habilitación que permite al legislador ordinario expedir una ley que defina dicha distribución en relación con ciertas materias, a través de leyes-marco.

A mayor abundamiento, la Federación tiene un poder de dirección en materia de asentamientos humanos, cuya manifestación primaria es la capacidad de expedir leyes que distribuyan competencias relativas a dicha materia a los tres niveles de gobierno, y que definan el tipo de relaciones de colaboración que habrán de entablar los distintos niveles de gobierno.

De este modo, la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional, establece un régimen de concurrencia que otorga al Congreso General un título competencial sustantivo, por medio del cual la Federación ejerce un poder de dirección, que le habilita para definir e imponer a las entidades federativas un marco normativo obligatorio dentro del cual participar en la planeación y regulación de los asentamientos humanos. En este esquema, la "concurrencia" se ha de dar en los términos que fije el Congreso de la Unión, en el cual la Federación ostenta y ejerce la competencia de dirección por atribución directa de la Constitución.

Así pues, la ley del Congreso de la Unión en materia de asentamientos humanos no puede ampliar su alcance hasta el grado de vaciar del todo la competencia que corresponde a los Estados y Municipios derivada de la concurrencia de que habla el Texto Constitucional referido.

Se ha de dejar entonces a las entidades federativas y a los Municipios un tramo sustantivo de la materia de asentamientos humanos, así sea mínimo, en respeto al régimen de concurrencia que tiene carácter de obligatorio, según la expresión de la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional. Sin embargo, es el Congreso de la Unión el órgano que está facultado para fijar la línea que ha de separar lo que corresponde hacer a cada nivel de gobierno.

Ahora bien, partiendo del marco constitucional en materia de asentamientos humanos (artículos 27, 73, fracción XXIX-C y 115, fracción V), que la configura como concurrente entre Federación, Estados y Municipios, y si en la especie el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, manifiesta que la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda de dicha entidad federativa carece de facultades para emitir actos tendientes a controlar y vigilar la utilización del suelo en su jurisdicción territorial, es necesario hacer alusión, en lo que interesa, al régimen legal que regula la concurrencia en la referida materia.

De la Ley General de Asentamientos Humanos, destacan las siguientes previsiones:

  1. Las facultades que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente y limitadas al ámbito competencial que les determina la propia Constitución Federal, por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, con el principal objetivo de garantizar el cumplimiento de los planes o programas de desarrollo urbano (artículo 6).

  2. En este sentido, la Federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, está facultada para realizar, entre otras, las siguientes acciones (artículo 7):

    - Proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y Municipales.

    - Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal acuerde con los Gobiernos Locales para el desarrollo sustentable de las diversas regiones del país.

    - Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la administración pública federal respectivas, los Gobiernos Estatales y Municipales, así como con la participación de los sectores social y privado.

    - Formular y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano, así como promover, controlar y evaluar su cumplimiento.

    - Asesorar a los Gobiernos Estatales y Municipales que así se lo soliciten, respecto de la elaboración y ejecución de sus planes y programas de desarrollo urbano.

    - Vigilar las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano que la administración pública federal ejecute directamente, en coordinación o en concertación con las entidades federativas y los Municipios, así como con los sectores social y privado.

    - Formular recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y, en su caso, determinar las medidas correctivas que procedan.

  3. Por su parte, corresponden a las entidades federativas, entre otras, las siguientes atribuciones (artículo 8):

    - Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, sin perder de vista las facultades concurrentes previstas por la N.F. que lo obligan a coordinarse tanto con la Federación, como con otras entidades federativas y sus propios Municipios.

    - Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento.

    - Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población.

    - Imponer, según lo prevea la legislación local, medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano.

    - Apoyar a la Federación en el cumplimiento del programa nacional de desarrollo urbano.

  4. De igual modo, los Municipios cuentan, entre otras, con las siguientes facultades (artículo 9):

    - Formular, aprobar y administrar planes y programas municipales de desarrollo urbano de los centros de población, así como evaluar y vigilar su cumplimiento.

    - Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población.

    - Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, así como planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios.

    - Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservación ecológica.

    - Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios.

  5. La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población que forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática (artículo 11).

  6. Dicha planeación y regulación se llevará a cabo, entre otros, a través de los programas estatales y municipales de desarrollo urbano, los cuales, a su vez, se regirán por las disposiciones de la ley en comento y, en su caso, por la legislación estatal y municipal aplicables a la materia (artículo 12).

  7. Para cumplir con los objetivos previstos en el tercer párrafo del artículo 27 constitucional, se estará a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables (artículo 27).

  8. No surtirán efectos los actos, convenios y contratos relativos a la propiedad o cualquier otro derecho vinculado con el aprovechamiento de áreas y predios que contravengan las disposiciones legales aplicables en la materia y los planes o programas de desarrollo urbano (artículo 53).

    En cuanto al marco legal del Estado de Tlaxcala, tenemos:

    Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala

    "Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden público, y tienen por objeto definir las bases para regular y controlar la planeación y administración del ordenamiento territorial, de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano en el Estado de Tlaxcala, en términos de lo dispuesto en los artículos 27 párrafo tercero, 73 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

    "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

    "...

    "XI. Dictamen de congruencia. Al documento mediante el cual la Secretaría, revisa y resuelve sobre la congruencia respecto de las disposiciones de esta ley y las políticas y estrategias establecidas en los Programas de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Urbano, con lo solicitado por los particulares y niveles de gobierno;

    "...

    "XVI. L.encia de uso de suelo. Al documento expedido por la autoridad municipal, mediante el cual se autoriza a un predio o zona, un uso o destino específico de un centro de población con apego a los programas de desarrollo urbano respectivos;

    "XVII. Normas de desarrollo urbano. Al conjunto de lineamientos que establecen las características que deberán cumplir las dependencias y los particulares en materia de planeación territorial y urbana;

    "XVIII. Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. Al proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades comunitarias económicas, sociales o de otra índole en el territorio del Estado;

    "...

    "XXV. Programa de desarrollo urbano. A los programas básicos y derivados a que se refiere el artículo 32 de esta ley;

    "XXVI. Programa director de desarrollo urbano de centro de población. Al conjunto de disposiciones y normas emitidas para ordenar, planear y regular la zonificación, las reservas, usos y destinos del suelo de los centros de población, así como para establecer las bases para la programación de acciones, obras y servicios; para la conservación, mejoramiento y crecimiento;

    "XXVII. Programa estatal de desarrollo urbano y vivienda. Al conjunto de principios, objetivos, políticas, estrategias, programas operativos, instrumentos y normas técnicas y disposiciones relativas para ordenar, regular y planear los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, a fin de determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de las áreas y predios; y establecer la estrategia de desarrollo urbano y vivienda ordenado y sustentable de la entidad, observando otras disposiciones jurídicas aplicables;

    "XXVIII. Programa estatal de ordenamiento territorial. Al estudio que sienta las bases para el desarrollo de la entidad, en él se soportan las bases de otros sectores que tienen relación directa con el mismo, además establece, las directrices que en materia de desarrollo estratégico, debe tomar el Estado para que de manera sustentable se realice lo planeado, tomando como referencia, las características particulares que presente el territorio tlaxcalteca;

    "...

    "XXXI. Programa sectorial de desarrollo urbano. Al conjunto de acciones dirigidas a regular elementos y componentes del desarrollo urbano, tales como el transporte, el equipamiento, la infraestructura, los servicios, la ecología urbana, las vialidades, la recolección y tratamiento de basura doméstica e industrial, captación y utilización del agua pluvial, el drenaje y tratamiento de aguas residuales, así mismo la prevención de riesgos por diversos agentes como inundaciones, vientos, cruces de líneas de alta tensión eléctrica, ductos de combustibles, derechos de vía federal de carreteras, ferrocarriles, fallas geológicas y otras análogas;

    "...

    "XXXIII. Secretaría. A la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda; ..."

    "Artículo 6. Los actos, contratos y convenios relativos a la propiedad, posesión, aprovechamiento o cualquier otra forma jurídica de tenencia de inmuebles, no podrán alterar el uso, destino, reserva o provisión establecido en los programas de desarrollo urbano, ni contravenir las políticas y estrategias de ordenamiento territorial."

    "Artículo 7. Los permisos, autorizaciones o licencias que otorguen las autoridades que contravengan lo establecido en esta ley, no surtirán efecto alguno."

    "Artículo 12. Son órganos encargados de la aplicación de esta ley, en el ámbito de sus competencias, las siguientes:

    "I. El titular del Poder Ejecutivo;

    "II. La secretaría;

    "III. El honorable Congreso del Estado;

    "IV. Las autoridades municipales, conforme a las atribuciones a que esta ley se refiere; ..."

    "Artículo 13. El titular del Poder Ejecutivo, tendrá las facultades siguientes:

    "I. Expedir los programas y disposiciones estatales de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y vivienda, así como los planes regionales y subregionales de desarrollo;

    "II.V. en términos de las disposiciones aplicables y en coordinación con los Ayuntamientos, el equilibrado desarrollo de las diversas regiones y centros de población del Estado;

    "III. Emitir los criterios de aplicación de las normas de desarrollo urbano, y

    "IV. Las demás que le señalen esta ley, sus normas de desarrollo urbano y demás normas aplicables."

    "Artículo 14. Son facultades de la secretaría:

    "I.P. lo necesario para la exacta observancia de la planeación del ordenamiento territorial y desarrollo urbano en la entidad, en los términos de esta ley y demás disposiciones jurídicas aplicables;

    "II. Formular los dictámenes de congruencia respecto de los programas de desarrollo urbano, con apego a esta ley;

    "III. Brindar asistencia técnica a los Municipios para la formulación de sus programas municipales de desarrollo urbano y los aspectos que de éstos se deriven;

    "...

    "V. Formular los dictámenes de impacto urbano para las acciones urbanas que lo requieran, de conformidad con esta ley;

    "...

    "VIII. Aplicar las disposiciones legales en materia de ordenamiento territorial que sean de su competencia conforme a esta ley y demás disposiciones;

    "IX. Emitir las normas de desarrollo urbano con apego a esta ley;

    "X.C. la elaboración, ejecución, control, modificación, actualización y evaluación de los programas estatales de ordenamiento territorial, de desarrollo urbano y vivienda, así como de los programas regionales y subregionales de desarrollo urbano y los programas de ordenación de zonas conurbadas intermunicipales e interestatales y, demás disposiciones que de ellos se deriven;

    "...

    "XII. Las demás que le otorgue esta ley y otras disposiciones."

    "Artículo 15. L. municipales tendrán las facultades siguientes:

    "I.E., aprobar, controlar, modificar, actualizar y evaluar los planes y programas de desarrollo urbano y vivienda en su ámbito Municipal, así como los demás que de éstos se deriven, en congruencia con los programas estatales;

    "II. Participar en la formulación de los programas estatales de ordenamiento territorial, de desarrollo urbano y de vivienda, en los términos de esta ley;

    "III. Enviar a la secretaría, el Programa Municipal de Desarrollo Urbano, el Programa Director Urbano de Centro de Población, los planes parciales o sectoriales y los que de éstos se deriven previamente a su aprobación por el Ayuntamiento; para que emita el dictamen de congruencia con los programas estatales, regionales y subregionales.

    "IV. Regular y controlar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población, así como vigilar que no se lleven a cabo acciones de urbanización que no estén previstas en los programas de desarrollo urbano aprobados, publicados e inscritos o que contravengan las disposiciones de esta ley;

    "V. Participar directamente o a través de mecanismos de coordinación con la Federación o el Gobierno del Estado, en la constitución y administración de reservas territoriales para el desarrollo habitacional, industrial, comercial, de servicios, así como para la protección ecológica, el desarrollo agropecuario, forestal y otros, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;

    "VI. Participar en la formulación, ejecución, control y evaluación de los programas: de ordenación y desarrollo urbano de las zonas conurbadas, regionales y subregionales que impacten su territorio;

    "VII. Celebrar con los gobiernos federal, estatal y municipales o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos, prioridades y finalidades previstos y propuestos en los programas de desarrollo urbano del Municipio, conforme a la legislación vigente;

    "...

    "XI. Expedir las autorizaciones de licencias o permisos de uso del suelo, fusiones, divisiones, modificaciones, fraccionamiento, régimen en condominio y conjuntos urbanos, de conformidad con las disposiciones contenidas en los programas de desarrollo urbano;

    "...

    "XV. Vigilar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones legales en materia de ordenamiento territorial, asentamientos humanos y desarrollo urbano, y

    "XVI. Las demás que les otorgue esta ley y demás disposiciones aplicables."

    "Artículo 77. Los proyectos para la instalación, construcción o modificación en todo o en parte, de los sistemas de infraestructura, del equipamiento urbano y prestación de servicios urbanos, previamente al inicio de obra, deberán ser sometidos a la autorización de la secretaría o a la autoridad municipal respectiva, de acuerdo con lo dispuesto en las normas de desarrollo urbano.

    "La planeación, construcción y operación de la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos estará sujeta a lo dispuesto por esta ley y las normas de desarrollo urbano; a los programas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico vigentes. Los programas determinarán la conveniencia de su localización y forma de penetración en los centros de población; de vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, acueductos, canales, y en general toda clase de redes de transportación y distribución, con la intervención que corresponda a las autoridades federales."

    "Artículo 113. El control del desarrollo urbano es el conjunto de procedimientos mediante los cuales las autoridades estatales y municipales, en el ámbito de sus respectivas competencias, vigilarán que las obras, acciones, servicios e inversiones urbanas se lleven a cabo conforme a lo dispuesto por esta ley, los programas de desarrollo urbano y reglamentos, así como por otras leyes y disposiciones jurídicas aplicables."

    "Artículo 114. En caso de que no exista el programa de desarrollo urbano de la localidad, el control del desarrollo urbano que realice la autoridad municipal se efectuará conforme al dictamen de verificación de congruencia que expida la secretaría."

    "Artículo 116. Las autoridades en el ámbito de su competencia solicitarán el dictamen de impacto urbano expedido por la Secretaría y de Impacto Ambiental expedido por la Coordinación General de Ecología, cuando los proyectos de desarrollo urbano generen un impacto significativo en el medio ambiente o en la estructura urbana del centro de población, de la región o zona conurbada.

    "El dictamen de impacto urbano señalará, en su caso, la necesidad de formular un Programa Parcial de Desarrollo Urbano, el cual será formulado por la autoridad municipal, o cuando ésta lo autorice, por el solicitante bajo su supervisión."

    "Artículo 117. Será necesaria la obtención de la licencia de uso del suelo cuando se trate de las acciones urbanas siguientes:

    "I. Para la construcción de obras de cabeza o de redes de infraestructura primaria;

    "II. Cuyo uso o destino esté condicionado por un programa de desarrollo urbano legalmente aprobado, y

    "III. Cuando se trate de proyectos referentes a fraccionamientos, condominios y conjuntos urbanos de cualquier naturaleza.

    "Las normas de desarrollo urbano derivadas de esta ley, señalarán los trámites para su obtención."

    "Artículo 123. Toda obra, construcción o edificación que se realice en el territorio estatal requerirá de licencia de uso del suelo y licencia de construcción, de acuerdo con la zonificación establecida en los programas de desarrollo urbano, conforme a lo señalado en la Ley de la Construcción para el Estado de Tlaxcala y sus normas técnicas, y los reglamentos municipales."

    "Artículo 124. Las autoridades municipales correspondientes, supervisarán la ejecución de los proyectos y vigilarán en todo momento que las obras y actividades complementarias estén de acuerdo con lo establecido en los programas de desarrollo urbano."

    "Artículo 130. Los Ayuntamientos para ejercer sus atribuciones, deberán contar con su programa de desarrollo urbano y los que de éste se deriven, conforme lo establece esta ley y sus normas de desarrollo urbano."

    "Artículo 131. El Gobierno del Estado y los Ayuntamientos podrán convenir que el primero asuma las funciones de autorización en materia de fusiones, divisiones, fraccionamientos, condominios y conjuntos urbanos. En cualquier caso, a la secretaría le corresponderá vigilar el cumplimiento de las disposiciones del programa de desarrollo urbano, mediante el dictamen de congruencia."

    "Artículo 176. La autoridad estatal o municipal podrá realizar, por conducto de personal debidamente autorizado, visitas de inspección para verificar el cumplimiento de esta ley y demás ordenamientos que de ella deriven, el procedimiento respectivo se señala en las normas de desarrollo urbano."

    "Artículo 177. La persona con quien se entienda la diligencia está obligada a dar todo género de facilidades e informes al personal autorizado para el cumplimiento de su cometido."

    "Artículo 178. La secretaría y la autoridad municipal, tienen facultad para imponer sanciones, en el ámbito de su respectiva competencia, por las infracciones o violaciones a esta ley y a sus normas de desarrollo urbano, así como para acordar las medidas de seguridad que se requieran para preservar la seguridad, salubridad y tranquilidad en materia urbana."

    "Artículo 179. Los propietarios y poseedores de predios y fincas así como los directores y administradores de edificaciones de cualquier tipo o clase, serán responsables de las infracciones que se cometan, del pago o cumplimiento de las sanciones y medidas de seguridad que impongan las autoridades competentes.

    "También serán responsables los funcionarios y empleados de los gobiernos estatal y municipal, así como los notarios, corredores y demás personas investidas de la fe pública, por actos que contravengan u obstaculicen los distintos programas de desarrollo urbano y los preceptos de esta ley y sus normas de desarrollo urbano."

    "Artículo 180. Quienes ocupen o propicien la ocupación irregular de áreas y predios en los centros de población, se harán acreedores a las sanciones establecidas en esta ley y las disposiciones jurídicas aplicables."

    "Artículo 181. Las sanciones a que se refiere este capítulo, se harán efectivas a los responsables independientemente de las sanciones penales a que se hagan acreedores y que imponga la autoridad competente. Cuando las sanciones sean pecuniarias, se harán efectivas por conducto de la Secretaría de Finanzas del Estado o por la Tesorería Municipal respectiva."

    "Artículo 184. Son infracciones a esta ley y sus normas de desarrollo urbano, y sus correspondientes sanciones, las siguientes:

    "I. A quienes no cumplan con la obligación de proporcionar los informes que le solicite la autoridad competente, o lo haga con falsedad o fuera del plazo que se les hubiere concedido, se harán acreedores a una multa equivalente a cincuenta veces el salario mínimo vigente;

    "II. A los que den uso distinto o construyan obras diferentes o con especificaciones distintas a las aprobadas y autorizadas por la autoridad competente del Estado o del Ayuntamiento correspondiente, se les impondrá una sanción equivalente de cincuenta a mil quinientas veces el salario mínimo vigente, o hasta el diez por ciento del valor de la obra ejecutada;

    "III. A los que lleven a efecto la apertura, ampliación, prolongación, rectificación o clausura de una vía pública, sin tener la autorización correspondiente, se les aplicará una sanción equivalente de cincuenta a mil quinientas veces el salario mínimo vigente;

    "IV. Al que realice una edificación o instalación de servicios domésticos, fusione o divida un predio con el deliberado propósito de impedir u obstruir un servicio público o una servidumbre, se le impondrá una sanción equivalente de cincuenta a mil quinientas veces el salario mínimo vigente, y

    "V. Las demás que establezcan las normas de desarrollo urbano.

    "Las sanciones mencionadas se aplicarán independientemente de lo que proceda en la aplicación de otros ordenamientos."

    "Artículo 185. Corresponde a la autoridad municipal vigilar y dar seguimiento a la ejecución de los proyectos de fraccionamientos, condominios y conjuntos urbanos, e imponer las sanciones por acciones u omisiones cometidas por los desarrolladores, así como acordar las medidas de seguridad necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en esta ley, las normas de desarrollo urbano y el reglamento municipal que emita."

    "Artículo 186. La autoridad municipal establecerá las medidas de seguridad siguientes:

    "I. La suspensión de la construcción de obras de cualquier tipo, cuando no se ajusten a los planes de desarrollo o a los proyectos y autorizaciones que para el efecto se les hubieren otorgado;

    "II. La suspensión de obras y la orden de llenar determinados requisitos que se requieran para continuarlas u obtener la autorización correspondiente, cuando no impliquen una contravención a lo dispuesto en los planes de desarrollo urbano o una lesión grave al interés público o social;

    "III. La suspensión temporal o definitiva de edificaciones o instalaciones para la ejecución de obras de desarrollo urbano o por motivos de seguridad, salubridad o tranquilidad pública o que alteren el equilibrio ecológico de la zona, y

    IV. Cualquier otra medida tendiente al cumplimiento exacto de los preceptos de esta ley y sus normas de desarrollo urbano.

    De la lectura de los citados preceptos legales pueden advertirse los siguientes aspectos relevantes:

  9. El objeto de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala consiste en sentar las bases para regular y controlar la planeación y administración del ordenamiento territorial, de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano en la referida entidad federativa, de conformidad con los artículos 27, párrafo tercero, 73 y 115 de la Constitución Federal.

  10. Los permisos, autorizaciones o licencias otorgados por las autoridades competentes para hacerlo, que contravengan lo previsto en la ley de mérito, los programas de desarrollo urbano y las políticas y estrategias de ordenamiento territorial, no surtirán efecto alguno.

  11. Tanto el titular del Poder Ejecutivo como la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, y las autoridades municipales, son órganos encargados de aplicar la ley en comento.

  12. El titular del Poder Ejecutivo tendrá, entre otras, facultades para vigilar, en coordinación con los Ayuntamientos, el desarrollo equilibrado de las diversas regiones y centro de población del Estado.

  13. Dentro de las principales facultades de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda se encuentran las siguientes:

    - Proveer lo necesario para la exacta observancia de la planeación del ordenamiento territorial y desarrollo urbano de la entidad.

    - Formular los dictámenes de congruencia respecto de los programas de desarrollo urbano y de impacto urbano para las acciones urbanas que así lo requieran.

    - Aplicar las disposiciones legales en materia de ordenamiento territorial que sean de su competencia y emitir las normas de desarrollo urbano con apego a esta ley.

    - Coordinar la elaboración, ejecución, control, modificación, actualización y evaluación de los programas estatales de ordenamiento territorial, de desarrollo urbano y vivienda, así como los programas regionales y subregionales de desarrollo urbano y los programas de ordenación de zonas conurbadas intermunicipales e interestatales.

  14. Por su parte, las autoridades municipales contarán, entre otras, con las siguientes atribuciones:

    - Elaborar, aprobar, controlar, modificar, actualizar y evaluar los planes y programas de desarrollo urbano y vivienda en su ámbito municipal, en congruencia con los programas estatales.

    - Enviar a la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda sus programas de desarrollo urbano a efecto de que la misma emita el dictamen de congruencia con los programas estatales, regionales y subregionales, a que haya lugar.

    - Regular y controlar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en sus centros de población, así como vigilar que no se realicen acciones de urbanización que no se encuentren debidamente previstas en los programas de desarrollo urbano aprobados.

    - Expedir las autorizaciones de licencias o permisos de uso de suelo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los programas de desarrollo urbano.

    - Vigilar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones legales en materia de ordenamiento territorial, asentamientos humanos y desarrollo urbano.

  15. Los proyectos vinculados a sistemas de infraestructura, equipamiento urbano y prestación de servicios urbanos, deben ser sometidos a la autorización de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda o a la autoridad municipal, según corresponda.

  16. En caso de que no exista un programa de desarrollo urbano de la localidad, el control del desarrollo urbano (conjunto de procedimientos mediante los cuales las autoridades estatales y municipales vigilarán que las obras se realicen conforme a lo previsto en la ley en cuestión y los programas de desarrollo urbano respectivos) que lleve a cabo la autoridad municipal se efectuará conforme al dictamen de verificación de congruencia que expida la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado.

  17. Cuando los proyectos de desarrollo urbano generen un impacto significativo en la estructura urbana del centro de población, de la región o zona conurbada, las autoridades que correspondan deberán solicitar el dictamen de impacto urbano expedido por la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda.

  18. La autoridad estatal o municipal podrá emprender, por conducto de personal debidamente autorizado, visitas de inspección para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables a la materia.

  19. Tanto la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, como la autoridad municipal, pueden imponer sanciones, en sus respectivos ámbitos competenciales, por las infracciones o violaciones a la legislación aplicable y los programas de desarrollo urbano, así como para acordar las medidas de seguridad a que haya lugar a efecto de preservar la seguridad, salubridad y tranquilidad en materia urbana.

  20. En este sentido, los propietarios y poseedores de predios y fincas, así como los directores y administradores de las edificaciones, serán responsables de las infracciones que se cometan y del cumplimiento de las sanciones y medidas de seguridad impuestas por las autoridades competentes.

  21. El incumplimiento de la obligación relativa a proporcionar los informes solicitados por la autoridad competente, se traduce en una de las diversas infracciones a la presente ley y sus normas de desarrollo urbano.

  22. Corresponde a la autoridad municipal vigilar y dar seguimiento a la ejecución de los proyectos de fraccionamientos, condominios y conjuntos urbanos, e imponer las sanciones por acciones u omisiones cometidas por los desarrolladores, así como acordar las medidas de seguridad que correspondan, dentro de las que se ubica la suspensión de la construcción de obras de cualquier tipo, cuando no se ajusten a los planes de desarrollo o a los proyectos y autorizaciones que para el efecto se les hubieren otorgado.

    Ley de la Construcción del Estado de Tlaxcala

    "Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden público y tienen por objeto establecer las bases normativas generales a que se sujetará la construcción en el Estado, en sus diferentes modalidades de obra nueva, ampliación, conservación, mantenimiento, reparación, reconstrucción, reacondicionamiento, remodelación y demolición, sean éstas de carácter público, privado o social."

    "Artículo 2. Para los efectos de esta ley se entenderá por construcción toda obra civil, industrial, agroindustrial, vial, hidráulica, de riego, sanitaria, aeroportuaria, ferroviaria, de protección o conservación del medio ambiente, de transmisión de energía en sus diversas expresiones, de radio comunicación y las demás similares que pudieran desarrollarse en el futuro, en el territorio del Estado."

    "Artículo 3. Los Ayuntamientos están facultados para otorgar licencias y permisos de construcción, en sus demarcaciones territoriales. En los términos de la presente ley y las normas técnicas derivadas de la misma, expedirán el reglamento municipal de la materia, atendiendo a las condiciones particulares de su territorio."

    "Artículo 4. Es de interés social la observancia de la presente ley, las normas técnicas y de las disposiciones reglamentarias aplicables en materia de construcción. Todas las dependencias y entidades de los niveles federal, estatal y municipal, están obligadas a observar las disposiciones de la presente ley y coadyuvar en su cumplimiento."

    "Artículo 5. Las obras públicas federales, estatales y municipales, así como las obras privadas y sociales deben realizarse previa la obtención de licencias y permisos de los Ayuntamientos."

    "Artículo 6. Son autoridades para la debida aplicación de esta ley, en sus respectivas jurisdicciones territoriales:

    "I. Los Ayuntamientos;

    "II. Los presidentes municipales;

    "III. Los presidentes de comunidad y delegados municipales, en los términos de las disposiciones legales aplicables y los acuerdos específicos de delegación de facultades, que expidan los Cabildos, en el caso de considerarlo necesario, y

    "IV. El secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado, a solicitud de los Ayuntamientos."

    "Artículo 7. Corresponde a los Ayuntamientos, por conducto del presidente municipal, en su respectivo ámbito territorial:

    "I. Fijar de acuerdo a las bases normativas de esta ley y las normastécnicas relativas, los requisitos a que deberán sujetarse las construcciones, a fin de satisfacer las condiciones de habitabilidad, seguridad, higiene, comodidad y buen aspecto;

    "II. Determinar el tipo de construcciones que se podrán erigir, de conformidad con los programas de desarrollo urbano;

    "III. Otorgar o negar licencias y permisos de construcción, en los términos de esta ley y de las normas técnicas aplicables;

    "IV. Realizar inspecciones en las obras en proceso de ejecución o terminadas, para verificar que se ajusten a las características previamente autorizadas;

    "...

    "VIII. Ordenar la suspensión temporal o la clausura de obras en ejecución o terminadas y la desocupación en los casos previstos por esta ley y sus normas técnicas;

    "IX. Calificar las infracciones a esta ley y sus normas técnicas e imponer las sanciones correspondientes;

    "...

    "XVI. Las demás que le confiere esta ley y sus normas técnicas y las disposiciones reglamentarias aplicables."

    "Artículo 8. Los Ayuntamientos podrán, mediante acuerdo de Cabildo, delegar a las presidencias de comunidad y a las delegaciones municipales, las siguientes atribuciones:

    "I.V. el cumplimiento de esta ley y sus normas técnicas, en su respectiva jurisdicción territorial e informar oportunamente, sobre el desarrollo de construcciones;

    "II. Otorgar o negar permisos para la ejecución de las obras a que se refiere el artículo 29 de esta ley, y

    "III. Las demás que señalen las disposiciones reglamentarias aplicables."

    "Artículo 9. Corresponde a la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado:

    "I. Expedir, revisar, publicar y registrar las normas técnicas, derivadas de esta ley y verificar la debida congruencia de éstas con los planes y programas de desarrollo urbano;

    "II. Proporcionar la asistencia técnica, que le soliciten los Ayuntamientos, y

    "III. Las demás que le confieran otras disposiciones legales aplicables."

    "Artículo 10. En el ejercicio de las facultades enumeradas en los artículos anteriores, se deberá considerar la concurrencia de otras disposiciones legales y reglamentarias de carácter federal y estatal.

    "Las licencias y permisos de construcción, dejarán siempre a salvo los derechos de terceros.

    "Los Ayuntamientos celebrarán convenios con otras autoridades, para coadyuvar con ellas, en la observancia de este y otros ordenamientos aplicables en la materia, adecuar criterios en las áreas de concurrencia y coordinar la simplificación y posible unificación de trámites, permisos, licencias, supervisiones y aprobaciones necesarias."

    "Artículo 17. Las constancias de uso del suelo serán expedidas por los Ayuntamientos, de acuerdo a las normas de desarrollo urbano y las demás leyes aplicables en la materia."

    "Artículo 20. La licencia de construcción es el documento expedido por la oficina competente del Ayuntamiento, por el que autoriza a los propietarios, poseedores, concesionarios o dependencia oficial y a los directores responsables de obra, para realizar las construcciones a que se refiere esta ley."

    "Artículo 21. Son requisitos para otorgar licencia de construcción:

    "I. Presentar solicitud por escrito en los formatos proporcionados gratuitamente por el Ayuntamiento, debidamente firmada por el solicitante, a esta solicitud deberán acompañarse los siguientes documentos:

    "1. Constancia o licencia de uso de suelo;

    "2. Constancia de número oficial, en su caso;

    "3. Constancia de alineamiento vigente, en su caso;

    "4. Constancia de la toma de agua potable y descarga de drenaje sanitario, expedida por la dependencia que corresponda, en su caso;

    "5. Planos a escala debidamente acotados y especificados con todos los detalles del proyecto de la obra y en el caso de obras civiles, se deberán incluir por lo menos las plantas de distribución, el corte sanitario, las fachadas, la localización de la construcción dentro del predio, planos estructurales y las especificaciones de construcción. El proyecto lo firmará el propietario, poseedor o jefe de la dependencia oficial, así como el director responsable de obra;

    "6. Autorizaciones necesarias de otras dependencias gubernamentales, en los términos de las leyes relativas;

    "7. Resumen del criterio y sistema adoptados para el proyecto y cálculo estructural, firmado por el director responsable de obra;

    "8. Recibo del último pago del impuesto predial, y

    "9. Manifestación catastral.

    "Además los Ayuntamientos podrán exigir, cuando lo juzguen conveniente, la presentación de los documentos técnicos adicionales, para su revisión, si éstos fueran objetados se suspenderá la obra hasta que se corrijan las observaciones.

    "II. Satisfacer los requisitos que señalen las normas técnicas derivadas de esta ley, y

    "III. Cubrir el importe de los derechos que se causen por este concepto de conformidad con la Ley de Ingresos Municipal, correspondiente."

    "Artículo 36. Serán nulas de pleno derecho las licencias o permisos que hubieren sido expedidas con violación de las disposiciones de desarrollo urbano, de esta ley o de las normas técnicas derivadas de la misma."

    "Artículo 48. El Ayuntamiento podrá ordenar visitas de inspección de las construcciones que se encuentren en proceso o terminadas, para verificar que se cumplan con las disposiciones de la ley, y las normas técnicas derivadas de la misma."

    "Artículo 49. El Ayuntamiento revisará los proyectos siempre que lo juzgue oportuno, particularmente cuando del resultado de la inspección de la obra o con motivo de la manifestación de su terminación, se detecte alguna irregularidad o violación a las leyes, al presente ordenamiento o a las normas técnicas."

    "Artículo 50. El procedimiento de inspección se ajustará a lo siguiente:

    "a) El inspector comisionado deberá contar con orden por escrito que contendrá los motivos y fundamentos de la misma, la fecha y ubicación de la obra por inspeccionar; el objeto de la visita, así como el nombre y la firma de la autoridad que expida la orden;

    "b) El inspector deberá identificarse ante el propietario, el director responsable de obra y corresponsables o los ocupantes del lugar donde se vaya a efectuar la inspección, con la credencial vigente expedida a su favor por la autoridad y entregará al visitado copia legible de la orden de inspección, mismo que tendrá la obligación de permitirle el acceso al lugar de que se trate;

    "c) Al inicio de la visita, el inspector deberá requerir al visitado para que nombre a dos personas que funjan como testigos en el desarrollo de la diligencia, advirtiéndole que en caso de rebeldía, éstos serán propuestos por el propio inspector;

    "d) De toda visita se levantará acta circunstanciada por triplicado, en la que se expresaran lugar, fecha y nombre de las personas con quien se atendió la diligencia, así como el resultado de la misma; el acta deberá ser firmada por el inspector, por la persona con quien se entendió la diligencia, y por dos testigos de asistencia propuestos por ésta o en rebeldía, por el inspector, en todo caso se deberá dejar al interesado una copia legible de dicha acta;

    "e) Los visitados que no estén conformes con el resultado de la visita, podrán inconformarse con los hechos contenidos en el acta final, mediante escrito que deberán presentar ante el Ayuntamiento respectivo, dentro de los tres días hábiles al en que se cerró el acta, al escrito de inconformidad se acompañarán las pruebas documentales pertinentes y vinculadas con los hechos que pretendan desvirtuarse, siempre que no las hubiere presentado ya durante el desarrollo de la visita. Los hechos con los cuales los visitados no se inconformen dentro del plazo señalado o haciéndolo, no los hubieren desvirtuado con las pruebas a que se refiere este inciso, se tendrán por consentidos, y

    "f) El Ayuntamiento, en un plazo de quince días hábiles contados al siguiente a partir del vencimiento del plazo a que se refiere el párrafo anterior, emitirá la resolución, debidamente fundada y motivada, que conforme a derecho proceda, la cual se notificará al visitado personalmente."

    "Artículo 51. El Ayuntamiento podrá ordenar la suspensión de una construcción cuando:

    "I.R. peligro para las personas o sus bienes, o viole las disposiciones del presente ordenamiento o las normas técnicas derivadas de la misma, en este supuesto el Ayuntamiento solicitará un dictamen técnico emitido por personal debidamente calificado, para determinar la gravedad del asunto;

    "II. Se ejecute sin las debidas precauciones y ponga en peligro la vida o la integridad física de las personas o pueda causar daños a terceros o a la vía pública;

    "III. No se ajuste a las restricciones impuestas en la constancia o licencia de uso de suelo, alineamiento y número oficial o invada la vía pública, en este caso el Ayuntamiento ordenará al responsable de la obra que proceda a corregir las deficiencias, en un plazo razonable;

    "IV. El director responsable de obra o el corresponsable, no hayan refrendado su registro;

    "V. El director responsable de obra o corresponsable den aviso por escrito, de que no se cumplen sus instrucciones;

    "VI. Se obstaculice o se impida en alguna forma el cumplimiento de las funciones de inspección;

    "VII. Se ejecute sin licencia, y

    "VIII. Se realice sin la vigilancia de un director responsable de obra o los corresponsables en su caso, en los términos del presente ordenamiento."

    "Artículo 56. El Ayuntamiento sancionará con multas a los propietarios o poseedores, a los directores responsables de obra, a los corresponsables y a quienes resulten responsables de las infracciones comprobadas en revisiones de proyectos y las inspecciones de obra en ejecución o terminadas a que se refiere el capítulo séptimo de esta ley.

    "La imposición y cumplimiento de las sanciones no eximirá al infractor de la obligación de corregir las irregularidades que hayan dado motivo al levantamiento de la infracción.

    Las sanciones que se impongan serán independientes de las medidas de seguridad que ordene el Municipio en los casos previstos por este ordenamiento y podrán ser impuestas conjunta o separadamente a los responsables.

    De las disposiciones antes citadas destaca que:

  23. La Ley de la Construcción del Estado de Tlaxcala tiene por objeto fincar las bases normativas generales a que deberá sujetarse, en sus diversas modalidades, la construcción en el Estado.

  24. Los Ayuntamientos se encuentran facultados para otorgar licencias y permisos de construcción al interior de sus demarcaciones territoriales, pues sin ellos no podrán realizarse obras públicas federales, estatales y municipales, así como privadas y sociales.

  25. Se consideran autoridades para efectos de la debida aplicación de la ley en comento, entre otras, los Ayuntamientos y el secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado.

  26. Son atribuciones de los Ayuntamientos, por conducto del presidente municipal y en sus respectivos ámbitos territoriales, entre otras, las que a continuación se señalan:

    - Fijar los requisitos a que deberán sujetarse las construcciones, así como los tipos en que las mismas podrán erigirse de conformidad con los programas de desarrollo urbano.

    - Otorgar o negar licencias y permisos de construcción, en los términos de la ley de mérito y las normas técnicas aplicables.

    - Llevar a cabo inspecciones en las obras en proceso de ejecución o terminadas, con la finalidad de verificar que se ajusten a las características autorizadas y, en su caso, ordenar la suspensión temporal, clausura o desocupación, según corresponda.

    - Calificar las infracciones a la ley en comento y sus normas técnicas e imponer las sanciones correspondientes.

  27. Por su parte, corresponde a la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado:

    - Expedir, revisar, publicar y registrar las normas técnicas derivadas de la ley de mérito, así como verificar que las mismas sean congruentes con los planes y programas de desarrollo urbano.

    - Proporcionar la asistencia técnica solicitada por los Ayuntamientos.

  28. En el ejercicio de las atribuciones antes referidas, deberá considerarse la concurrencia de otras disposiciones legales y reglamentarias, tanto de carácter federal como estatal.

  29. Las constancias de uso de suelo serán expedidas por los Ayuntamientos, de conformidad con las normas de desarrollo urbano respectivas y las demás leyes aplicables en la materia.

  30. Son requisitos para otorgar una licencia de construcción, entre otros, todas aquellas autorizaciones necesarias de otras dependencias gubernamentales, en los términos de las leyes respectivas.

  31. Son nulas de pleno derecho las licencias o permisos que sean expedidas en transgresión a las disposiciones de desarrollo urbano, de la ley en comento o de las normas técnicas derivadas de la misma.

  32. Los Ayuntamientos podrán ordenar visitas de inspección en las construcciones que se encuentren en proceso o terminadas, a efecto de verificar que se cumplan las disposiciones de la presente ley y las normas técnicas derivadas de la misma.

  33. Los Ayuntamientos podrán ordenar la suspensión de una construcción cuando, entre otros supuestos, se obstaculice o se impida, en algún modo, el cumplimiento de las funciones de inspección.

  34. Finalmente, los Ayuntamientos también se encuentran facultados para imponer sanciones a quienes resulten responsables de las infracciones comprobadas derivadas de las inspecciones de obra en ejecución o terminadas, las cuales serán independientes de las medidas de seguridad a que haya lugar.

    Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala

    "Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social, tiene por objeto establecer los principios que regulan la organización, funcionamiento y coordinación de la administración pública del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala.

    "La administración pública será centralizada y descentralizada.

    "Integran la administración pública centralizada: el despacho del gobernador del Estado de Tlaxcala, las unidades y departamentos administrativos que dependan directamente de éste, las Secretarías, las coordinaciones, la Oficialía Mayor, la Consejería Jurídica, la Procuraduría General de Justicia, así como los organismos públicos desconcentrados, creados por el Ejecutivo mediante decreto.

    "Constituyen la administración pública descentralizada, los organismos públicos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos, creados por el Ejecutivo mediante decreto."

    "Artículo 11. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos del orden administrativo del Estado, el Poder Ejecutivo distribuirá sus facultades entre las dependencias siguientes:

    "...

    "Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda ..."

    "Artículo 35. La Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, es la encargada de ejecutar y normar los programas de obras públicas del gobierno, así como definir las políticas de ordenación de los asentamientos humanos y de vivienda en el Estado en los términos de la ley de la materia."

    "Artículo 36. A la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda corresponde:

    "I. Realizar directamente o a través de terceros y supervisar en su caso, las obras públicas que, emprenda el Gobierno del Estado; formulando los estudios, proyectos y presupuestos de las mismas y en los casos que proceda mediante la coordinación con las dependencias federales y municipales.

    "...

    "V. Aplicar la normatividad vigente en la entidad en materia de construcción, así como ejercer las facultades que éstas y sus reglamentos le otorguen.

    "...

    "VIII.V. el cumplimiento de los planes de desarrollo urbano, centros de población y los programas parciales y sectoriales que así lo requieran, así como el desarrollo rural integral;

    "IX. Vigilar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones legales en materia de desarrollo a que deba sujetarse el sector público, así como el privado y social.

    "X.C. y asesorar técnicamente a los Ayuntamientos, cuando éstos lo soliciten en la programación o realización de obras públicas en sus respectivas jurisdicciones, así como en la introducción, conservación de servicios públicos y en general todo lo relacionado en materia de desarrollo urbano.

    "...

    "XVI.V. el desarrollo urbano integral de los centros de población.

    "...

    XIX. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes.

    De las disposiciones legales previamente transcritas se desprende que dentro de las facultades de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, dependencia integrante de la administración pública centralizada encargada de ejecutar y normar los programas de obras públicas del gobierno, así como de definir las políticas de ordenación de los asentamientos humanos y de vivienda del Estado, se encuentran, entre otras, las siguientes:

  35. Coordinar la elaboración, revisión y ejecución del plan estatal de desarrollo urbano y los programas que de él emanen.

  36. Aplicar la normatividad vigente en el Estado en materia de construcción, así como ejercer las facultades que éstas y sus reglamentos le otorguen.

  37. Vigilar el cumplimiento de los planes de desarrollo urbano, centros de población y los programas parciales y sectoriales que así lo requieran.

  38. Vigilar el desarrollo urbano integral de los centros de población.

  39. Vigilar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones legales en materia de desarrollo a que deba sujetarse el sector público, privado y social.

  40. Coordinar y asesorar técnicamente a los Ayuntamientos que así lo requieran, respecto de la programación o realización de obras públicas en sus respectivas jurisdicciones, así como en la introducción, conservación de servicios públicos y en general todo lo relacionado en materia de desarrollo urbano.

    Ley de Obras Públicas para el Estado de Tlaxcala y sus Municipios

    "Artículo 1. Las disposiciones de esta ley tienen por objeto regular las obras públicas que realicen en el Estado de Tlaxcala, las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo, gobiernos municipales, presidencias de comunidad, y las instituciones públicas o privadas que ejerzan o apliquen recursos públicos, así como los servicios relacionados con las mismas, en lo referente a las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, contratación, ejecución y control de las mismas. ..."

    "Artículo 19. Los actos, contratos y convenios que las dependencias, entidades y gobiernos municipales realicen o celebren en contravención a lo dispuesto por esta ley, serán nulos."

    "Artículo 25. Las dependencias, entidades y gobiernos municipales que realicen obras públicas, sean por contrato o por administración directa, así como los contratistas con quienes aquéllas contraten, observarán las disposiciones legales que en materia de ordenamiento territorial y ordenamiento ecológico, desarrollo urbano, patrimonio cultural, y construcción, rijan los ámbitos federal, estatal y municipal.

    "Asimismo, previo a la realización de las obras públicas, tramitarán y obtendrán, según sea el caso, los dictámenes, permisos, licencias, derechos de propiedad, derechos de vía, derechos de explotación de bancos de materiales y, en general, las autorizaciones que se requieran conforme a las normas federales, estatales o municipales.

    Las autoridades estatales y municipales otorgarán a quien realice obras públicas, las facilidades necesarias para su ejecución.

    De lo antes mencionado se advierte medularmente lo siguiente:

  41. La Ley de Obras Públicas para el Estado de Tlaxcala y sus Municipios, tiene por objeto regular las obras públicas que lleven a cabo al interior de la referida entidad federativa, entre otros, dependencias y entidades del PoderEjecutivo, los Gobiernos Municipales, así como los servicios relacionados con las mismas, en lo referente a las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, contratación, ejecución y control de las mismas.

  42. Para tal efecto, las dependencias, entidades y Gobiernos Municipales, deberán, por una parte, observar las disposiciones legales que, en materia de ordenamiento territorial y ecológico, desarrollo urbano, patrimonio cultural y construcción, rijan en los tres niveles de gobierno, y, por otra, previo a la realización de cualquier obra pública, tramitarán y obtendrán los dictámenes, permisos, licencias, derechos de vía, derechos de explotación de bancos de materiales y, en general, las autorizaciones a que haya lugar.

  43. Los actos, contratos y convenios que las dependencias, entidades y Gobiernos Municipales celebren en contravención a lo previsto por la ley de mérito, serán nulos.

    Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios

    "Artículo 34. El procedimiento puede iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada."

    "Artículo 35. El procedimiento de oficio se inicia por:

    "I. Acuerdo del órgano competente;

    "II. Orden de órgano superior;

    "III. Sugerencia razonada de un órgano subordinado, y

    "IV. Denuncia de particulares."

    "Artículo 58. Las autoridades competentes del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, pueden verificar e inspeccionar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias de carácter local.

    "Son objeto de la verificación o inspección los documentos, bienes, lugares o establecimientos donde se desarrollen actividades o presten servicios siempre que dichas diligencias estén reguladas por una ley o reglamento de carácter administrativo. ..."

    "Artículo 61. La inspección procede cuando la autoridad deba constatar que un particular cumple debidamente con normatividad aplicable, siempre que existan indicios y presunciones legales o humanas respecto de una irregularidad, derivada de un dictamen de verificación o por cualquier otra circunstancia, lo cual se asentará en la orden de inspección."

    "Artículo 62. Los inspectores antes de practicar la visita de inspección, deben identificarse con documento idóneo, con fotografía que lo acredite como tal y el que debe estar vigente, así como acompañar la orden de inspección de la que dejará copia, la cual debe cuando menos:

    "I.C. por escrito y estar expedida por autoridad competente;

    "II. Contener la firma autógrafa de quien la expide;

    "III. Precisar los alcances y objetivos de la visita, así como señalar los documentos o bienes; lugar o establecimiento que ha de inspeccionarse, y

    "IV. Estar debidamente fundada y motivada de tal manera que dé seguridad al particular que los artículos señalados sean congruentes al caso concreto."

    "Artículo 63. Toda visita de inspección debe ajustarse a los procedimientos y formalidades que establece esta ley, el reglamento que al efecto se expida y a las demás disposiciones aplicables; cumpliendo cuando menos con los siguientes requisitos:

    "I. Ser notificada en forma personal de conformidad con lo establecido en esta ley;

    "II. Cumplido el requisito de la fracción primera, el inspector debe realizar la visita en los términos establecidos en la orden que para ese efecto se expida;

    "III. Durante el desarrollo de la visita de inspección el visitado tiene en todo momento el derecho de manifestar lo que a su derecho convenga y aportar las pruebas que considere pertinentes, y

    "IV. Al final de la inspección debe levantarse acta circunstanciada dejando copia al particular."

    "Artículo 64. En toda visita de verificación o inspección, debe levantar acta circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos por la persona con quien se hubiera entendido el acto administrativo procedimental o por quien la practique en el caso de que aquélla se niegue a designarlos."

    "Artículo 65. En las cartas de verificación o inspección debe constar:

    "I. Nombre, denominación o razón social del visitado;

    "II. Hora, día, mes y año en se inicia y concluye la diligencia;

    "III. Calle, número, población o colonia, Municipio y código postal en donde se encuentre ubicado el lugar en que se práctica la visita y número telefónico u otra forma de comunicación disponibles;

    "IV. En su caso, el número y fecha del oficio de comisión que motivó la diligencia;

    ".D. generales de la persona con quien se entiende la diligencia, así como la mención del documento con el que se identifique; de igual forma el cargo de dicha persona;

    "VI. Nombre y firma de las personas que fungieron como testigos, así como los datos del documento con el que se identifiquen;

    "VII. Datos relativos a la actuación, incluyendo el fundamento legal en que se basó la verificación e inspección;

    "VIII. Declaración del visitado si así desea hacerlo;

    "IX. En el caso de inspecciones, asentar en forma clara y precisa que se le dio debido cumplimiento a lo señalado en el artículo 62 de esta ley;

    ".N. y firma de quienes intervinieron en la diligencia, incluyendo las de los verificadores o inspectores, testigos de asistencia y otras autoridades que hayan concurrido, y

    "XI. Si se niega a firmar el visitado, su representante legal o la persona con quien se entendió la inspección o verificación, tal situación no afecta la validez del acta debiendo el inspector asentar la razón relativa.

    "La falta de alguno de los requisitos, señalados en las fracciones anteriores, serán motivo de nulidad absoluta o relativa, según sea el caso, exceptuando el supuesto establecido en la fracción X."

    "Artículo 66. Los visitados a quienes se levante el acta de verificación o inspección, además de formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas con relación a los hechos contenidos en ella de forma verbal a por escrito; pueden ejercer tal derecho dentro del término de cinco días hábiles siguientes a la fecha en que se levantó el acta."

    "Artículo 67. Si del resultado de la inspección se determina la comisión de alguna infracción a las disposiciones administrativas, la autoridad podrá iniciar el procedimiento correspondiente para la imposición de las sanciones a que haya lugar, conforme a los procedimientos administrativos aplicables respetando en todo caso el derecho de audiencia y defensa."

    "Artículo 108. Ponen fin al procedimiento administrativo:

    "I. La resolución expresa que emita la autoridad administrativa;

    "II. La renuncia expresa del particular, y

    "III. La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas."

    "Artículo 112. Se consideran medidas de seguridad, aquellas que dicte la autoridad competente para evitar daños a las personas y los bienes, proteger la salud y garantizar la seguridad pública.

    "Las medidas de seguridad deben estar previstas en cada caso por las normas administrativas."

    "Artículo 113. Las autoridades administrativas que determinen en forma expresa las leyes o reglamentos aplicables, con base en los resultados de la visita de verificación o del informe de la misma, pueden dictar medidas de seguridad para corregir las irregularidades encontradas, notificándolas al interesado y otorgando un término adecuado para su realización.

    "Las medidas de seguridad son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones que en su caso correspondan. Dichas medidas tendrán la duración estrictamente necesaria para la corrección de las irregularidades o prevenir los riesgos respectivos."

    En tal virtud, cabe hacer notar los siguientes aspectos:

  44. Tanto las autoridades competentes del Estado de Tlaxcala como sus Municipios, están facultados para verificar e inspeccionar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias de carácter local.

  45. Tal inspección procederá cuando la autoridad competente deba confirmar que un particular cumple debidamente con la normatividad aplicable, siempre y cuando existan indicios y presunciones legales o humanas respecto de alguna irregularidad, derivada de un dictamen de verificación o por cualquier otra circunstancia.

  46. En todo caso, si del resultado de la inspección a que haya lugar, se determina la comisión de alguna infracción a las disposiciones administrativas, la autoridad competente podrá iniciar el procedimiento correspondiente a efecto de imponer las sanciones a que haya lugar.

    Bajo este marco normativo de concurrencia, a continuación se procede al análisis de los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor, respecto de los actos que no fueron objeto de sobreseimiento:

    En la especie, el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, manifiesta que los actos impugnados consistentes en (i) la sustanciación del procedimiento administrativo número SECODUVI-VI-01/2011, y (ii) la resolución recaída a éste de doce de abril de dos mil once, en virtud de la cual el Poder Ejecutivo Local, a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado, le ordena que instruya el procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", son violatorios de los artículos 14, 16, 27 y 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en virtud de que, en el contexto de tales dispositivos y demás leyes aplicables a la materia de asentamientos humanos, sólo a él corresponde la facultad de vigilar y controlar la utilización del suelo dentro su jurisdicción territorial.

    En este sentido, argumenta esencialmente que si la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal lo faculta para intervenir, de manera amplia y sin limitante alguna, en actos vinculados con la planeación, ordenación, regulación, control, vigilancia y fomento del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de sus centros de población, de conformidad con los fines y lineamientos generales señalados en el tercer párrafo del artículo 27 de la propia Constitución, resulta evidente que el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala a través de su secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, debió abstenerse de emitir los actos impugnados, dado que los mismos al implicar una invasión a su ámbito competencial en la referida materia, afectan indefectiblemente su autonomía municipal.

    Dichos argumentos devienen infundados conforme al marco jurídico aplicable a la materia de asentamientos humanos previamente referido, en específico los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-C y 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8, fracciones I y XI, de la Ley General de Asentamientos Humanos; 14, fracciones I, II, V, VIII y X, 77, 113, 131, 176, 178 y 186, de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala; 7, 8, 9 y 10, párrafo primero, de la Ley de la Construcción del Estado de Tlaxcala; 35 y 36, fracciones I, V y IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala; y, 58, 61, 67 y 113, de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios.

    En efecto, si bien el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, está facultado para realizar determinados actos tendientes a controlar y vigilar la utilización del suelo dentro de su jurisdicción territorial, como lo es la expedición de permisos y licencias para construcciones, ello no significa que dicha atribución sea ilimitada o irrestricta, como se verá a continuación:

    Como hemos precisado, el Congreso de la Unión tiene facultad para, a través de una ley general, establecer la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional.

    Al respecto, la nación puede, en todo tiempo, imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público y regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, para lo cual dispondrá las medidas necesarias que, entre otras cuestiones: (i) ordenen los asentamientos humanos y establezcan adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de realizar obras públicas y planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; (ii) preserven y restauren el equilibrio ecológico; y (iii) eviten la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

    Por su parte, los Municipios están facultados, en términos de las leyes federales y estatales relativas, para: (i) formular, aprobar y administrar la zonificación y los planes de desarrollo urbano municipal; (ii) participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; (iii) participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán ser acordes con los planes generales de la materia; (iv) autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia y jurisdicción territorial; (v) intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra; (vi) otorgar licencias y permisos para construcciones; (vii) participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; (viii) celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales; (ix) expedir, en lo conducente, los reglamentos y disposiciones administrativas que fuesen necesarios.

    Como se observa, respecto de la materia de asentamientos humanos, la Constitución establece, a nivel macro, un régimen de concurrencia entre los distintos niveles de gobierno, el cual será materia de la ley general que expida el órgano legislativo federal, en la que, entre otros, habrán de distribuirse las competencias que a cada uno correspondan.

    De lo anterior, se desprende que la Federación tiene un poder de dirección en esta materia, que se manifiesta, de forma primaria, en la capacidad de expedir leyes que: (i) distribuyan competencias entre los tres niveles de gobierno y (ii) definan, en todo caso, el tipo de relaciones de coordinación o colaboración que habrán de entablar los mismos.

    De este modo, la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional establece un régimen de concurrencia que otorga al Congreso de la Unión un título competencial sustantivo, por medio del cual la Federación ejerce un poder de dirección que le habilita para definir e imponer a las entidades federativas y Municipios un marco normativo obligatorio dentro del cual participar en la materia de asentamientos humanos.

    En este sentido, la Ley General de Asentamientos Humanos (ley-marco expedida por el Congreso General), establece un régimen de concurrencia entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, con el principal objetivo de garantizar el cumplimiento de los planes o programas nacionales, estatales y municipales de desarrollo urbano, respectivamente.

    Así pues, si bien es cierto que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en los incisos d) y f) de la fracción V del artículo 115 que corresponde a los Municipios todo lo relativo a la autorización, control y vigilancia de la utilización del suelo, así como el otorgamiento de licencias y permisos para construcciones, respectivamente, constituyéndose así un régimen a favor del fortalecimiento de la autonomía municipal, también lo es que el ejercicio de tales atribuciones se encuentra indefectiblemente sujeto a los términos establecidos en las leyes federales y estatales respectivas.

    Como ya se mencionó con anterioridad, dichas facultades a favor de los Municipios se incorporaron al Texto Constitucional, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, y de cuyo procedimiento de reforma constitucional antes detallado, se advierte que el sentido y alcance de la reforma versa sobre la facultad con que cuentan los Municipios, en su ámbito de jurisdicción territorial, para autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, así como para otorgar licencias y permisos para construcciones, a través de instrumentos y/o mecanismos técnicos, jurídicos y administrativos, con objeto de definir el uso del territorio y resolver necesidades urbanas locales, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución Federal y siempre sujeta a las leyes federales y estatales.

    Como puede observarse, tal atribución a favor de los Municipios en materia de utilización del suelo y otorgamiento de permisos y licencias para construcciones, no es absoluta o irrestricta, ya que, se reitera, la misma debe estar sujeta al contenido de las leyes federales y estatales respectivas además que, partiendo de la concurrencia en la materia, existen obras en construcción que, dada su naturaleza, aun cuando están ubicadas físicamente en territorio municipal, el Poder Ejecutivo Estatal, a través de la dependencia especializada en el ramo, en este caso la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, tiene competencia para ejercer primariamente un control y vigilancia respecto de ellas, limitando, en ese sentido, la atribución municipal antes referida.

    Ello, porque es la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, en apoyo al despacho de los asuntos del orden administrativo del Poder Ejecutivo del Estado, la dependencia encargada de vigilar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones legales en la materia a que deben sujetarse el sector público, privado y social.

    En ese sentido, habrá de determinarse si en la especie, la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, al sustanciar y resolver el procedimiento administrativo número SECODUVI-VI-01/2011, se extralimitó o no en el ejercicio de sus facultades para controlar y vigilar la utilización del suelo en la entidad, en específico respecto de la construcción de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", a realizar dentro del territorial del Municipio actor.

    Para tal efecto, se deben considerar conjuntamente, tanto el contenido del oficio por el que la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado facultó a diversos servidores públicos a su cargo para llevar a cabo una visita de inspección en el inmueble en el que se construye la "Central de Abastos de Tlaxcala", como del acta de suspensión de dicha obra y de la resolución final recaída al referido procedimiento administrativo que, en la parte que interesa, disponen lo siguiente, respectivamente:

    "SECODUVI-VI-01/2011

    "Arq. D.L.A., Arq. G.N.B., L.. N.H.S. y L.. W.H.T., servidores públicos de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda.

    "Presente.

    "Considerando que es competencia de esta secretaría realizar visitas de inspección para verificar el cumplimiento de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 17, 35 y 36, fracciones VI, VIII, IX y XI de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala, 1, 116, 176, 177, 178, 179, 181, 182 y 186 de la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado de Tlaxcala, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66 y 67 de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, se les faculta para que lleven a cabo VISITA DE INSPECCIÓN el día ONCE DE FEBRERO DE DOS MIL ONCE en el inmueble ubicado en carretera federal Los Reyes-Zacatepec 136 en el tramo C.-Ocotoxco, entre elkilómetro 102-103 carretera con dirección a C., Municipio de X., Tlaxcala. Con la finalidad de verificar que la obra denominada Central de Abastos de Tlaxcala, cuenta con la siguiente documentación: con 1. Dictamen de congruencia vigente, 2. Dictamen de impacto urbano, expedido por la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, 3. Resolutivo de manifiesto de impacto ambiental vigente, expedido por la Coordinación General de Ecología, 4. Permiso o licencia de uso de suelo, 5. Título o documento con el que acredite la propiedad, 5. L.encia de construcción, programa parcial de desarrollo urbano, expedido por la autoridad municipal y 6. Alineamiento expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Centro SCT). Así como para que se tomen las medidas de seguridad necesarias con el objeto de evitar daños en los bienes y las personas.

    "Atentamente

    "‘Sufragio Efectivo. No Reelección’

    "Tlaxcala, Tlax., a 10 de febrero de 2011

    "El secretario

    "Arq. J.R.R.M."

    "Acta de suspensión de la obra denominada Central de Abastos de Tlaxcala

    "En km. 102-103 C.. 136 Los Reyes-Zacatepec, Municipio de X., Estado de Tlaxcala, siendo las doce horas con cincuenta y siete minutos del día once del mes de febrero del año dos mil once, los suscritos Arq. D.L.A., Arq. G.N.B., L.. N.H.S. y L.. W.H.T., servidores públicos adscritos a la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Estado de Tlaxcala, nos constituimos en km. 102-103, carretera 136 Los Reyes-Zacatepec. Número S/N, colonia S.M.X., Municipio de X., Estado de Tlaxcala, a efecto de dar cumplimiento a la orden de visita número SECODUVI-VI-01/2011, de fecha 10-febrero-2011, expedida por el Arq. J.R.R.M., secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, por medio del cual se nos faculta para realizar visita de inspección al inmueble antes mencionado. Acto seguido, se requirió la presencia del propietario y/o poseedor del inmueble, compareciendo y atendiendo a los suscritos, el ciudadano Ing. O.N., quien manifiesta ser residente de la obra Central de Abastos de Tlaxcala y quien se identificó ... Realizado lo anterior se hace de su conocimiento al compareciente sobre el objeto de la orden de suspensión antes referida de la cual se hace entrega un ejemplar con firma autógrafa de la autoridad ordenadora, hecho lo cual, ‘el compareciente’ permite el acceso al inmueble sujeto a la suspensión ... En virtud de que el compareciente se negó a designar a sus dos testigos, con base al apercibimiento antes mencionado procedimos a designarlos recayendo la designación en ... A continuación los suscritos en compañía del compareciente y los testigos designados procedimos a realizar la suspensión en el inmueble de referencia, haciendo constar lo siguiente: Que en este acto el residente Ing. O.N., persona con quien se entiende la diligencia manifiesta que no va a recibir la presente acta por lo que se procede a fijarla por cédula en las instalaciones del avance de la obra ubicada en el domicilio antes señalado. Acto seguido y concedido el uso de la palabra al compareciente manifestó no manifiesta nada. Acto continuo y en virtud de que se niega a firmar el residente de la obra denominada Central de Abastos de Tlaxcala, ubicada en km. 102-103 C.. 136, Los Reyes-Zacatepec, con Dirección a C., Municipio de X., Tlaxcala, Ing. O.N., por no considerarlo conveniente, se procede a fijar la presente por cédula y para tal efecto se respalda de las impresiones fotográficas para verificar el desahogo de la presente diligencia de suspensión de la multicitada obra, apercibiendo al representante legal y/o propietario de la misma, así como al residente de los efectos legales de la presente, quedando debidamente notificados de la suspensión de la obra de referencia. Una vez concluida la presente los suscritos inspectores hacen saber al visitado que de conformidad con lo que establece la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, tiene derecho a formular observaciones y ofrecer pruebas con relación a los hechos contenidos en ella de forma verbal o por escrito en un término de veinticuatro horas contados a partir del día siguiente al en que se levantó la presente acta de suspensión. Por último los suscritos inspectores explican al visitado y testigos el contenido y alcance de la presente acta de inspección y no habiendo más que agregar se da por terminada la presente diligencia firmando al margen y al calce los que en ella intervinieron, siendo las trece horas con treinta minutos del día once del mes de febrero del año dos mil once. Se fija cédula de notificación de la misma."

    "Número de expediente: SECODUVI-VI-01/2011

    "Visto y analizado el contenido del expediente de visita de inspección al rubro citado y, ... Considerando. I. Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 1, 2, 4, fracción XXXIII, 12 fracción II y 14 fracción VIII de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala; 1, 2, 4, 6 fracción IV y 9 fracción III de la Ley de la Construcción del Estado de Tlaxcala; 36 fracciones V, VI, IX y XI de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala y 1, 4, 5, 6, 9, 10, 12, 13, 66 y 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, esta dependencia es competente para conocer y resolver el presente asunto. II. De acuerdo a lo establecido por los artículos 176 y 177 de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala; 58, 60, 61, 62, 63, 64 y 65 de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, es totalmente competente para realizar visitas de inspección, con la finalidad de verificar que se cumplan los cuerpos normativos referentes a la materia. ... III. La Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, está facultada para expedir el Dictamen de Congruencia de acuerdo a lo establecido por los artículos 4, fracción XI y 14, fracción II de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala, que a la letra dicen: ... IV. La secretaría, tal como ha quedado establecido en el punto anterior deberá expedir el dictamen de congruencia correspondiente a fin de vigilar el cumplimiento de la ley, así lo determina el artículo 131 de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala, que a la letra dice: ... V. En base a lo anterior, se desprende que el C.Á.O.R., no presentó ante la oficialía de esta dependencia, los documentos siguientes: 1. Dictamen de congruencia vigente, 2. Dictamen de impacto urbano, expedido por la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, 3. Resolutivo de manifiesto ambiental vigente, expedido por la Coordinación General de Ecología, 4. Permiso o licencia de uso de suelo, 5. Título o documento con el que acredite la propiedad, 6. L.encia de construcción, 7. Programa parcial de desarrollo urbano, expedido por la autoridad municipal y 8. Alineamiento expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Centro SCT) tal y como lo determina la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala. VI. Tal y como lo establecen los artículos 178, 179, 180 y 181 de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala, 114, 115, 116, 117, 118 y 119 de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios; esta autoridad es competente para imponer la sanción a que haya lugar considerando todo lo actuado y que consta en el expediente interno, número SECODUVI-VI-01/2011. VII. Del expediente al rubro citado, se establece y es de aplicar el artículo 184, fracción I y II de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala, que a la letra dice: ‘Artículo 184. Son infracciones a esta ley y sus normas de desarrollo urbano, y sus correspondientes sanciones, las siguientes: I. A quienes no cumplan con la obligación de proporcionar los informes que le solicite la autoridad competente, o lo haga con falsedad o fuera del plazo que se le hubiere concedido, se harán acreedores a una multa equivalente a cincuenta veces el salario mínimo vigente. II. A los que den uso distinto o construyan obras diferentes o con especificaciones distintas a las aprobadas y autorizadas por la autoridad competente del Estado o del Ayuntamiento correspondiente, se les impondrá una sanción equivalente de cincuenta a mil quinientas veces el salario mínimo vigente, o hasta el diez por ciento del valor de la obra ejecutada; ...’. VIII. Con base en todo lo actuado por esta secretaría y por el interesado C.Á.O.R., al igual que lo establecido por el artículo 178 de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala, esta dependencia puede ordenar, imponer y hacer efectiva la sanción necesaria a que haya lugar, por tal motivo se cita textualmente, el precepto legal mencionado, a continuación: ‘Artículo 178. La secretaría y la autoridad municipal, tiene facultad para imponer sanciones en el ámbito de su respectiva competencia, por las infracciones o violaciones a esta ley y a sus normas de desarrollo urbano, así como para acordar las medidas de seguridad que se requieran para preservar la seguridad y tranquilidad en materia urbana.’. ‘IX. De acuerdo a las facultades que otorga la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala, esta Secretaría podrá sancionar a quienes incurran en una de las faltas señaladas en la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala, acción, que de acuerdo al artículo 121 de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, prescribe en cinco años, para tal efecto se transcribe el precepto legal anteriormente invocado: ... X. Con relación al punto inmediato anterior, se establece que conforme a los artículos 140 y 141, fracción I de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, una vez que esta dependencia establezca la sanción correspondiente conforme a la ley de la materia, podrá apercibir al interesado el cumplimiento de la presente resolución a través de las autoridades competentes.’. Con fundamento en lo expuesto anteriormente es de resolver y se Resuelve Primero. El CP. Á.O.R., en su carácter de administrador único y presidente del Consejo de Administración de la sociedad denominada ‘Alpha Central de Abastos Tlaxcala’, Sociedad Anónima de Capital Variable, en la que intervienen las sociedades ‘DNG Desarrolladora’, Sociedad Anónima de Capital Variable, y ‘Orion Global Group’, Sociedad Anónima de Capital Variable; ambas representadas por el C.Á.O.R., ha incurrido en una infracción al no exhibir ante esta secretaría, 1. Dictamen de congruencia vigente. 2. Dictamen de impacto urbano, expedido por la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, 3. Resolutivo de manifiesto ambiental vigente, expedido por la Coordinación General de Ecología, 4. Permiso o licencia de uso de suelo, 5. Título o documento con el que acredite la propiedad, 6. L.encia de construcción, 7. Programa parcial de desarrollo urbano, expedido por la autoridad municipal y 8. Alineamiento expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Centro SCT), a la obra que se realiza en el predio ubicado en carretera federal Los Reyes-Zacatepec 136 en el tramo C.O., entre el kilómetro 102-103 carretera con dirección a C., Municipio de X., Tlaxcala, y por haber omitido el cumplimiento de las condicionantes. SEGUNDO. Derivado del punto resolutivo anterior, se sanciona al C.Á.O.R., en su carácter de administrador único y presidente del Consejo de Administración de la sociedad denominada ‘Alpha Central de Abastos Tlaxcala’, Sociedad Anónima de Capital Variable, en la que intervienen las sociedades ‘DNG Desarrolladora’, Sociedad Anónima de Capital Variable, y ‘Orion Global Group’, Sociedad Anónima de Capital Variable; ambas representadas por el C.Á.O.R.; con multa equivalente a mil quinientas veces el salario mínimo vigente en el Estado, con fundamento en lo establecido por el artículo 32, fracción I, incisos g) y l), de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala. Tercero. Con fundamento en el artículo 116 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, de aplicación supletoria y 74 de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, se le apercibe al C.Á.O.R., que si en el término de tres días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente resolución, no cubre su adeudo ante la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, se procederá a hacer efectiva la sanción establecida en el punto resolutivo inmediato anterior, a través del procedimiento ejecutivo al que se refieren los artículos 139, 140 y 141, fracción I, de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios y 32, fracción I, incisos g) y l), de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tlaxcala, a través de la autoridad competente. Cuarto. Se acuerda girar oficio correspondiente al presidente municipal de X., Tlaxcala, a efecto de que instruya a la inmediatez a quien corresponda para iniciar el procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada ‘Central de Abastos de Tlaxcala’, ubicada en carretera federal Los Reyes-Zacatepec 136 en el tramo C.O., entre el kilómetro 102-103 carretera con dirección a C., Municipio de X., Tlaxcala, toda vez que su representante el C.Á.O.R., ha incurrido en infracciones y violaciones a la Ley de Ordenamiento Territorial y a sus normas de desarrollo urbano. N.. Así lo resolvió y firma el ciudadano Arq. J.R.R.M., secretario de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Estado de Tlaxcala a los doce días del mes de abril de dos mil once."

    Como se advierte, en el procedimiento administrativo número SECODUVI-VI-01/2011 del que derivan los documentos previamente transcritos, la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, ejerciendo las facultades que en materia de asentamientos humanos le confiere el marco jurídico aplicable a la misma, inspeccionó la construcción de la obra objeto del presente medio de control constitucional y determinó que lo procedente era, por una parte, infraccionar, sancionar y apercibir al C.Á.O.R., en su carácter de administrador único y presidente del Consejo de Administración de la sociedad denominada "Alpha Central de Abastos Tlaxcala, S.A. de C.V.", en la que a su vez intervienen las sociedades "DNG Desarrolladora, S.A. de C.V." y "Orion Global Group, S.A. de C.V.", por haber incurrido en la omisión de entregar ciertos documentos necesarios para continuar con la construcción de la Central de Abastos de Tlaxcala, entre los que destacan los denominados "Dictamen de congruencia" y "Dictamen de impacto urbano", cuya emisión corre a su cargo, y por otra, girar un oficio dirigido al presidente municipal de X., a efecto de que, a la inmediatez, instruyera el inicio del procedimiento de suspensión definitiva de la multicitada obra.

    Esto es, aun cuando el Municipio actor alega que la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda de la entidad se extralimitó en el ejercicio de sus atribuciones en la materia, al haber sustanciado y resuelto el procedimiento administrativo número SECODUVI-VI-01/2011 en los términos en que lo hizo, con la consecuente invasión a su esfera competencial, lo cierto es que dicha dependencia, en completo apego a lo dispuesto en la N.F. y demás preceptos aplicables de la Ley de Ordenamiento Territorial, la Ley de la Construcción, la Ley Orgánica de la Administración Pública y la Ley del Procedimiento Administrativo, todas ellas del Estado de Tlaxcala, únicamente se constriñó a verificar la existencia de la documentación requerida para llevar a cabo cualquier construcción en la entidad y, como consecuencia de ello, a determinar las sanciones y medidas de seguridad respectivas.

    Lo anterior sin que sea óbice que el Municipio actor alegue que la secretaría carecía de facultades para suspender definitivamente la construcción de la Central de Abastos de Tlaxcala, pues como se advierte de la lectura del cuarto punto resolutivo contenido en la resolución recaída al procedimiento administrativo de mérito, el titular de dicha dependencia no suspendió aquélla, sino que únicamente acordó girar un oficio al presidente municipal de X., Estado de Tlaxcala, con la finalidad de que éste último fuera quien, a su vez, iniciara el procedimiento de suspensión definitiva de la obra.

    Ello porque, como hemos referido, conforme al marco jurídico aplicable a la materia de asentamientos humanos, el Poder Ejecutivo estatal a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, tiene facultades para controlar y vigilar la utilización del suelo en el Estado de Tlaxcala, con independencia de las facultades que sobre la misma materia puedan ejercer los Municipios respecto de construcciones ubicadas dentro de su jurisdicción territorial, pues es precisamente dicho poder quien, bajo el régimen de concurrencia previsto tanto por la Constitución Federal, como por la Ley General de Asentamientos Humanos y demás leyes locales, se encuentra facultado para proveer lo necesario para la exacta observancia de las disposiciones legales a que deben sujetarse los sectores público, privado y social, sin que ello implique una transgresión a la autonomía municipal.

    De esta manera, el ejercicio de atribuciones en la materia por parte de los Municipios del Estado de Tlaxcala, se encuentra condicionado al pronunciamiento que, derivado de sus facultades de inspección y determinación de infracciones y sanciones, el Poder Ejecutivo de la entidad, a través de la dependencia especializada en el ramo, a saber, la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, pueda emitir en torno al cumplimiento o incumplimiento de los requisitos legales que toda construcción u obra en la entidad deba satisfacer, como en la especie lo constituye contar con los siguientes documentos:

  47. Dictamen de congruencia.

  48. Dictamen de impacto urbano.

  49. Resolutivo de manifiesto de impacto ambiental.

  50. Permiso o licencia de uso de suelo.

  51. Título o documento que acredite la propiedad.

  52. L.encia de construcción.

  53. Alineamiento.

    Esto último sin perjuicio de que de los documentos antes referidos, únicamente la expedición de los dos primeros, esto es, el dictamen de congruencia y el dictamen de impacto urbano, corra a cargo de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala, puesto que, con independencia de ello, esta última es la dependencia legalmente autorizada para vigilar que las obras que se pretendan construir en dicha entidad federativa cumplan con todos y cada uno de los requisitos necesarios para su autorización, en términos de las leyes estatales.

    En conclusión, al otorgarse a la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala la facultad para realizar actos tendientes a vigilar y controlar que la utilización del suelo en la entidad sea conforme al marco normativo aplicable, a través del desahogo de las visitas de inspección y la determinación de las sanciones y medidas de seguridad a que haya lugar derivadas de aquéllas, se reitera que, en la especie, el Poder Ejecutivo estatal, a través de la referida dependencia, no se extralimitó en el ejercicio de susatribuciones, invadiendo con ello la esfera competencial del Municipio actor, lo que deriva en reconocer la validez de la sustanciación del procedimiento administrativo número SECODUVI-VI-01/2011, y de la resolución final recaída al mismo de doce de abril de dos mil once, a través de la cual se acordó girar un oficio al presidente municipal de X., Estado de Tlaxcala, a efecto de que ordenara el inicio del procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala".

    Por lo expuesto y fundado, se

    resuelve:

PRIMERO

Es parcialmente procedente e infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO

Se sobresee respecto de los actos consistentes en la resolución emitida por el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, a través de la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda de treinta y uno de marzo de dos mil once, en virtud de la cual declara la nulidad de pleno derecho de todos los permisos y licencias expedidos por el Municipio de X., Estado de Tlaxcala, respecto de la construcción de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", ubicada en el predio conocido como "Amelco"; así como la orden de suspensión temporal de esta última de once de febrero del mismo año, llevada a cabo por personal adscrito a dicha dependencia, conforme a lo establecido en el considerando quinto de esta resolución.

TERCERO

Se reconoce la validez de los actos consistentes en el procedimiento administrativo número SECODUVI-VI-01/2011, así como la resolución recaída al mismo de doce de abril de dos mil once, a través de la cual se acordó girar un oficio al presidente municipal de X., Estado de Tlaxcala, a efecto de que ordenara el inicio del procedimiento de suspensión definitiva de la obra denominada "Central de Abastos de Tlaxcala", ubicada en el predio conocido como "Amelco", en términos del último considerando de esta resolución.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros L.M.A.M., S.S.A.A., J.F.F.G.S. y presidente S.A.V.H. (ponente). Ausente la M.M.B.L.R..

Notas al pie de página

  1. Los criterios específicos de la fracción II son los derivados de la controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de S., Estado de H., resuelta el 7 de julio de 2005.

  2. Dictamen de la Cámara de Origen: "4.5 Se corrige el actual modelo de redacción que contiene la fracción V del artículo 115 constitucional para abrirlo en incisos y dar mayor claridad a cada una de las materias concurrentes del Municipio. En consecuencia, para atender al espíritu de las iniciativas, se faculta al Municipio para no sólo controlar y vigilar el uso de suelo sino para autorizarlo; a la par que se le faculta constitucionalmente para intervenir en la elaboración y aplicación de programas de transporte urbano, y participar en lo relativo a la materia ecológica y de protección ambiental, así como en aquello que se vincule a la planeación regional."

  3. La exposición de motivos de la reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se refiere a la fracción estudiada solamente en el siguiente párrafo que se transcribe: "Otro importante aspecto en el que la reforma municipal y el Municipio Libre habían venido quedando postergados, es el desarrollo urbano, tan necesario para su planeación y crecimiento racional, por lo que en la fracción V se faculta a los Municipios para intervenir en la zonificación y planes de desarrollo urbano municipales, en la creación y administración de sus reservas territoriales, en el control y vigilancia del uso del suelo, en la regularización de la tenencia de la tierra, y en su necesaria intervención como nivel de gobierno estrechamente vinculado con la evolución urbana en el otorgamiento de licencias y permisos para construcciones y para la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, todo ello de conformidad con los fines y lineamientos generales señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución."; por su parte, el dictamen de la Cámara de Origen es aún más escueto ya que sólo precisó lo siguiente: "A juicio de los suscritos, la fracción V que se propone, enriquece notablemente la facultad de los Municipios para intervenir en la planeación de su desarrollo urbano, en la creación y administración de sus reservas territoriales, en la vigilancia del uso del suelo y en la regularización de la tenencia de la tierra urbana. Crear y administrar zonas de reservas ecológicas y expedir la reglamentación necesaria, son facultades de un extraordinario alcance que ponen las bases para consolidar a los Municipios como los más fuertes puntales del desarrollo nacional."

  4. Esto es claro de una gran cantidad de precedentes emitidos por este Alto Tribunal, dentro de los que destacan los siguientes criterios: P./J. 84/2001, "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA EL INTERÉS LEGÍTIMO DEL MUNICIPIO PARA ACUDIR A ESTA VÍA CUANDO SE EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN SU INTEGRACIÓN."; P.1., "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."; P.4., "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."; P./J. 136/2005, "ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN."; P./J. 134/2005, "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO."; P./J. 132/2005, "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."; P./J. 153/2005, "MUNICIPIOS. SU CREACIÓN NO PUEDE EQUIPARARSE A UN ACTO QUE SE VERIFIQUE EXCLUSIVAMENTE EN LOS ÁMBITOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE SE APOYE EN UNA MOTIVACIÓN REFORZADA." y P./J. 12/2005, "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."