Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

Voto particular que formula el señor M.J.M.P.R., en la sentencia del amparo directo en revisión 403/2011, emitida por la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la nación, en sesión de veinticinco de enero de dos mil doce.

En principio, conviene destacar que en el antecedente procesal del presente amparo directo en revisión, la litis se centró en establecer, si con base en el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., un grupo de vecinos del Municipio de Culiacán, tiene interés jurídico o legítimo para impugnar el Acuerdo Número Siete del acta 58, tomada en sesión de Cabildo de veinte de diciembre de dos mil seis, y del contrato de comodato celebrado el diez de enero de dos mil siete, por el Gobierno del Municipio de Culiacán, S., y un particular, respecto del **********.

Por otra parte, lo que se reclamó a través de este medio de control de constitucionalidad es la disposición que derivó de la interpretación y aplicación que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S. efectuó de la norma impugnada, la cual fue examinada y convalidada por el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito.

En efecto, los recurrentes cuestionaron la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., porque estiman que la interpretación y aplicación que en relación con dicho precepto realizó la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la referida entidad -al considerar que no tenían interés jurídico o legítimo para impugnar el Acuerdo Número Siete del acta 58, tomada en sesión de Cabildo de veinte de diciembre de dos mil seis, y del contrato de comodato celebrado el diez de enero de dos mil siete, por el Gobierno del Municipio de Culiacán, S., y un particular, respecto del **********-, viola en su perjuicio los derechos fundamentales establecidos en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por tanto, considero que el presente caso amerita un estudio de constitucionalidad a partir de las condiciones normativas resultado de la interpretación que sobre la norma en cuestión realizó la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S..

Esta circunstancia más que exigir una contrastación entre el precepto constitucional que se estima violado y la disposición expresa que se contiene en el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., entraña el ejercicio de una actividad interpretativa, ya que este análisis es un aspecto indisoluble al problema de constitucionalidad de leyes que debe ser materia del presente recurso de revisión.

Conforme a lo señalado, cuando se presenta un problema como el que ahora nos ocupa, en el que la inconstitucionalidad reclamada no deriva de la disposición expresa contenida en la norma jurídica combatida, sino de su interpretación y aplicación en un caso concreto, es evidente que el examen de constitucionalidad no se ejecuta directamente sobre la disposición expresa, sino respecto de las disposiciones que emanan de esas interpretaciones y aplicaciones que sobre las establecidas por el legislador realizan las autoridades administrativas y los tribunales.

Por tanto, estimo, en el caso se está frente a un asunto que vincula a emitir una sentencia de constitucionalidad interpretativa, en la cual se debe verificar si la interpretación y aplicación de la disposición impugnada es o no contraria a la Constitución Federal.

Por ello, lo procedente es realizar el análisis de constitucionalidad de la disposición surgida de la interpretación y aplicación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., realizado por la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la entidad citada.

Para eso, en primer orden, se debe considerar que el artículo 17 de la Constitución Federal establece la garantía de acceso a la justicia, conforme a lo siguiente:

"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

"El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas. Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño. Los Jueces federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos. ..."

Los alcances de este precepto constitucional se centran en lo que constituye la garantía de acceso a la justicia.

Esta garantía a la tutela jurisdiccional puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.

Lo antes dicho debe entenderse en el sentido de que los órganos jurisdiccionales estén expeditos para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, sin supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues de establecerse cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales, por lo que es indudable que el derecho a la tutela judicial puede conculcarse por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador.

Sin embargo, no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden considerarse inconstitucionales, como ocurre con aquellos que, respetando el contenido de ese derecho fundamental, están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del cumplimiento de los plazos legales o el de agotar los recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones.

Corrobora lo anterior, la jurisprudencia emitida por esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES."(1)

Así también, se destaca que en el Texto Constitucional transcrito se prevé que el Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas y que tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño, debiendo conocer de estos procedimientos los Jueces federales en exclusiva.

Al respecto, surge como dato más relevante la existencia de la figura denominada acción colectiva, la cual se establece con el fin de que los gobernados cuenten con un medio para la tutela jurisdiccional de derechos e intereses colectivos.

Así, se tiene que los alcances de la garantía de acceso a la justicia de que goza cada persona también deben respetarse cuando se trate de un grupo de ciudadanos que buscan la tutela jurisdiccional respecto de diversos derechos o intereses colectivos, los cuales deben estar regulados en las leyes que al efecto se dicten.

Es decir, que conforme a la letra del artículo 17 constitucional, tanto personas en lo individual, como aquellas que formando una colectividad pretendan deducir derechos o intereses ante un órgano jurisdiccional tienen idéntica garantía de acceso a la justicia y, por tanto, idéntica obligación de ceñirse a los parámetros precisados en las leyes procesales.

Por su parte, el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., cuya interpretación se reclama contraria a la Constitución, en su primer párrafo, establece:

"Artículo 37. Sólo podrán intervenir en juicio quienes tengan un interés jurídico o legítimo que funde su pretensión. Tienen interés jurídico, los titulares de un derecho subjetivo público; e interés legítimo, quienes invoquen situaciones de hecho protegidas por el orden jurídico, tanto de un sujeto determinado, como de los integrantes de un grupo de individuos diferenciados del conjunto general de la sociedad. ..."

La lectura del precepto transcrito establece una regla para la procedencia de la acción en un procedimiento contencioso administrativo, consistente en la acreditación de un interés jurídico o un interés legítimo, que funde la pretensión.

Además, el propio precepto define cuando uno y otro interés se tienen por acreditado señalando, específicamente, que: interés jurídico, lo detentan los titulares de un derecho subjetivo público; e, interés legítimo, lo tienen quienes invoquen situaciones de hecho protegidas por el orden jurídico, tanto de un sujeto determinado, como de los integrantes de un grupo de individuos diferenciados del conjunto general de la sociedad.

Ahora, el examen de constitucionalidad del artículo 37 impugnado, no se debe efectuar de manera directa con las disposiciones expresas y literales de dicho precepto, sino con aquellas que han derivado de la interpretación del citado numeral y su aplicación en perjuicio de los quejosos en la resolución emitida por la autoridad responsable, en la que se determinó que éstos carecían de interés jurídico o legítimo para impugnar el Acuerdo Número Siete del acta 58, tomada en sesión de Cabildo de veinte de diciembre de dos mil seis, y el contrato de comodato celebrado el diez de enero de dos mil siete, por el Gobierno del Municipio de Culiacán, S., y un particular, respecto del **********.

Al respecto, conviene precisar que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo determinó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., los recurrentes en el juicio inicial no lograron acreditar de forma, el daño que como vecinos y usuarios del **********, les ocasionan los actos impugnados y que, por esa razón, no se acreditó afectación a derecho subjetivo alguno, o la lesión que en su esfera jurídica les provocan los referidos actos reclamados, de ahí que no se tuviera por acreditada la existencia de interés jurídico, ni tampoco la existencia de un interés legítimo que justificara su reclamo.

Ahora, medularmente, en los agravios se sostiene que la interpretación realizada para demostrar la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., tiene como implicaciones: a) hacer nugatorios los derechos colectivos de los actores en torno a la defensa de un bien de dominio público y uso común del Municipio de Culiacán, S. (**********); b) restringir el acceso a la justicia, pues se debe privilegiar lo dispuesto por el artículo 17 constitucional, antes que lo consignado en el numeral 37 de la Ley de Justicia Administrativa; c) mientras el artículo 37 impugnado exige para tener una sentencia de fondo, acreditar ser titular de un interés jurídico o legítimo en sentido tradicional, el artículo 17 constitucional consagra el derecho de acceso efectivo a la justicia, conforme al cual dichas formalidades no tienen justificación; d) arguyendo aspectos procesales de una disposición secundaria se hacen nugatorios los derechos constitucionales; e) contraviene los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, por el hecho de no considerar que la acción popular establecida en los reglamentos del Municipio de Culiacán, S. (bando de policía y buen gobierno), sí puede ser ejercida por cualquier ciudadano a fin de conseguir la protección de intereses colectivos o difusos que garanticen el acceso a la justicia; y, f) vulnera el principio de universalidad contenido en el artículo 17 constitucional, al restringir el acceso de las comunidades populares a la jurisdicción encomendada a los tribunales, condicionando dicho acceso a la acreditación de un interés jurídico o un interés legítimo que las disposiciones reglamentarias no exigen en casos como el presente.

En el caso, se estima que los razonamientos expresados vía agravios para demostrar la inconstitucionalidad de la interpretación que respecto del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., hizo la S. Superior responsable y convalidó el Tribunal Colegiado, devienen infundados.

Es así, pues el artículo 17 constitucional establece el acceso a la justicia de las personas que formando una colectividad pretendan deducir derechos o intereses colectivos, las cuales gozarán de las prerrogativas que se traducen en la garantía a la tutela jurisdiccional, disponiéndose también que el ejercicio de dicha garantía debe ceñirse a lo que establezcan las leyes respectivas, sin supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, es decir, sin imponer requisitos impeditivos, u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente, puede perseguir el legislador

Ahora, de las consideraciones dadas por la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S., se advierte que ésta, para determinar que los actores recurrentes carecían de legitimación para impugnar el Acuerdo Número Siete del acta 58, tomada en sesión de Cabildo de veinte de diciembre de dos mil seis y el contrato de comodato celebrado el diez de enero de dos mil siete por el Gobierno del Municipio de Culiacán, S. y un particular, respecto del **********, adujo que no se demostraba afectación en su esfera jurídica.

Para ello, la S. Superior valoró el hecho de que los actores formaran parte de un grupo de individuos diferenciados del conjunto general de la sociedad, al tener por demostrado que eran vecinos del **********; sin embargo, estimó que esa condición no se traduce en la acreditación del interés legítimo.

Además, la referida autoridad también analizó los medios de prueba con que los actores intentaron demostrar que la emisión de los actos impugnados les privaba el acceso al parque deportivo citado, pues consideró el argumento relativo a que antes de estos actos, el mencionado parque se utilizaba sin limitaciones y que ahora se tenía imposición de horarios, se usaban candados y cadenas en la puerta principal del inmueble, así como que se cobraba por el uso de las instalaciones, concluyendo que los hechos apuntados no se demostraron en el juicio.

Por lo anterior, la S. Superior determinó que en el caso los actores recurrentes no lograron acreditar de forma el daño que como vecinos y usuarios del **********, les ocasionaron los actos impugnados y, por tanto, no se acreditaba su interés jurídico, ni legítimo.

Con base en todo lo anterior, la S. Superior responsable concluyó que en la controversia planteada por los recurrentes no podía ejercerse el derecho de acción popular, contemplado en el artículo 22, inciso A), fracción VI, del Bando de Policía y Buen Gobierno de Culiacán,(2) así como en el artículo 61 del Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento Municipio de Culiacán(3) (que la autoridad responsable citó como 93), toda vez que por disposición expresa de los artículos 105 y 106 de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de S.,(4) dicha acción debe regirse por la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., la cual dispone en su artículo 37, que para poder acudir al juicio de nulidad se tendrá que acreditar el interés jurídico o legítimo.

Por tanto, considero que la interpretación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., realizada por la S. Superior responsable no es transgresora de la garantía de acceso a la justicia prevista en el artículo 17 constitucional, la cual, como se estableció, también da tutela al derecho a la jurisdicción de las colectividades.

Esto, porque la resolución de la S. Superior responsable, contrario a lo que aducen los recurrentes, no hace nugatorios los derechos colectivos de los actores en torno a la defensa de un bien de dominio público y uso común del Municipio de Culiacán, S., como lo es el **********, ya que también por disposición del artículo 17 constitucional, el acceso a la justicia debe ceñirse a las disposiciones que fijen las leyes respectivas, sin supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna que no encuentre justificación en los fines perseguidos por el legislador; y si la responsable se sujetó a lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., para determinar que los actores no tenían interés legítimo para promover la controversia que intentaron, esta determinación se encuentra justificada por el citado precepto constitucional.

Es decir, por virtud del artículo 17 constitucional, las acciones colectivas gozan de las prerrogativas que confiere la garantía de acceso a la justicia, empero, el propio precepto constitucional dispone que serán las leyes que dicte el Congreso de la Unión las que determinarán la materia de su aplicación y los procedimientos judiciales para su ejercicio.

De ahí que no es viable considerar que arguyendo aspectos procesales de una disposición secundaria se hagan nugatorios los derechos constitucionales pues, en el caso, la resolución impugnada estimó aplicable el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., debido a que la Ley de Gobierno Municipal de la propia entidad autoriza su aplicación al señalar que la acción intentada por los recurrentes debe regirse por la Ley de Justicia Administrativa de la misma entidad.

Ahora, el hecho de que el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. imponga como requisito para ejercer la acción colectiva que se tenga que acreditar un interés legítimo, ello tampoco atenta contra lo que dispone el numeral 17 de la Constitución Federal, pues sólo se traduce en un requisito de procedibilidad que no limita el acceso a la justicia, pues es criterio de este Alto Tribunal, que el acceso a la justicia no debe llegar al extremo de hacer procedentes acciones judiciales que no cumplen los requisitos señalados por la ley, ya que, además, en el caso, quedó demostrado que los quejosos recurrentes sí tuvieron acceso a la justicia, pues su pretensión se sometió a instancia jurisdiccional en la que incluso se desahogaron pruebas, pero al tratar de deducir derechos se concluyó que la calidad de vecinos de los actores no acreditaba su interés legítimo para impugnar actos relacionados con el funcionamiento del parque **********, dado que no se actualizaba la afectación a alguno de sus derechos.

Por la misma razón, tampoco es acertado argüir que la responsable con su interpretación restringe el acceso a la justicia, al considerar que se debe privilegiar lo dispuesto por el artículo 17 constitucional, antes que lo consignado en el numeral 37 de la Ley de Justicia Administrativa, pues el propio precepto constitucional es el que da la pauta para que las acciones intentadas por los gobernados -incluidas las colectivas- se rijan por los procedimientos que señalen las leyes, en este caso, la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., la cual señala como requisito la acreditación de un interés legítimo para fundar las pretensiones colectivas.

También, se estima que en el caso no se contraviene el artículo 17 constitucional, por el hecho de no considerar que la acción popular establecida en los reglamentos del Municipio de Culiacán, S. (Bando de Policía y Buen Gobierno y Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento, ambos del Municipio de Culiacán), sí puede ser ejercida por cualquier ciudadano a fin de conseguir la protección de intereses colectivos o difusos que garanticen el acceso a la justicia.

Esto, porque en la resolución de la S. responsable, el derecho de acción popular está contemplado en el artículo 22, inciso A), fracción VI, del Bando de Policía y Buen Gobierno, así como en el artículo 61 del Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento, ambos ordenamientos del Municipio de Culiacán, y por disposición expresa de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de S., la referida acción debe regirse por la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. que, en su artículo 37, dispone que para intervenir en juicio, los integrantes de un grupo de individuos diferenciados del conjunto general de la sociedad que invoquen situaciones de hecho tuteladas por el orden jurídico (actores colectivos) deben acreditar su interés legítimo.

Por tanto, no se vulnera el principio de universalidad contenido en el artículo 17 constitucional, al imponer como condición para el acceso de las comunidades populares a la jurisdicción, el acreditamiento de un interés jurídico o un interés legítimo, porque las disposiciones reglamentarias no exigen esos requisitos en casos como el presente; pues, por un lado, la acreditación de los elementos que alega si están reglamentados y, por otro, el derecho a la jurisdicción que se estima violentado no se encuentra impedido u obstaculizado, sino que sólo se encuentra reglamentado por los ordenamientos que al respecto se han emitido -Bando de Policía y Buen Gobierno y Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento, ambos del Municipio de Culiacán-, lo cual, como ya se dijo, encuentra autorización en el propio numeral 17 de la Ley Fundamental.

Por estas razones, la aplicación de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., no viola la garantía de acceso a la tutela jurisdiccional, pues no impide que las colectividades, una vez satisfechos los requisitos legales, provoquen la actividad jurisdiccional para ejercer una pretensión o defenderse de ella, ni obstaculiza o paraliza la decisión de los asuntos sometidos al conocimiento de la autoridad jurisdiccional.

Es por las anteriores consideraciones que me permito disentir de lo que propuso la mayoría en la resolución del presente asunto.

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

______________

1. Jurisprudencia 1a./J. 42/2007, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, abril de 2007, página 124.

2. "Artículo 22. Los ciudadanos y habitantes del Municipio, además de los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución Federal y Local, así como en las leyes y reglamentos aplicables, tendrán los siguientes:

"A) Derechos:

"...

"VI. Ejercer la acción popular para exigir ante los órganos administrativos municipales, la observación de la legislación, de los planes y reglamentos."

3 "Artículo 61. Se concede acción popular a fin de que cualquier persona denuncie ante las dependencias correspondientes del Ayuntamiento de Culiacán, todo tipo de irregularidades que contravenga cualquier disposición de este ordenamiento."

4. "Artículo 105. La Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. determinará los medios de impugnación y los procedimientos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, tomando en consideración lo prescrito en los artículos 106 y 107 de esta ley."

"Artículo 106. Los particulares que sientan lesionados sus derechos por actos de autoridad municipal, podrán acudir ante ésta, por medio del recurso administrativo de revisión, o bien, ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S.. Cuando se opte por presentar el recurso de revisión, concluido que sea éste, si no quedaron satisfechas las pretensiones del particular, éste podrá acudir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

"Los Ayuntamientos instituirán en su reglamentación, las disposiciones que establezcan los medios de defensa a favor de los particulares, bajo las bases siguientes:

"La autoridad encargada de resolver el conflicto será nombrada por el Pleno del Ayuntamiento correspondiente.

"El procedimiento deberá ser expedito y se desarrollará en un plazo no mayor de diez días, dentro del cual se celebrará una audiencia oral, en la que se resolverá el asunto."