Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Número de registro | 40875 |
| Fecha | 31 Julio 2012 |
| Fecha de publicación | 31 Julio 2012 |
| Número de resolución | 32/2011 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro X, Julio de 2012, Tomo 1, 67 |
| Emisor | Pleno |
Voto que formula el señor M.J.M.P.R., en la acción de inconstitucionalidad 32/2011, promovida por el Partido Acción Nacional.
En el asunto señalado, se impugnó el artículo 117, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Morelos, así como el artículo segundo transitorio del Decreto Número 1371, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el diecinueve de octubre de dos mil once.
En la sentencia de la que deriva el presente voto, se sostiene que el primer concepto de invalidez planteado es esencialmente fundado, por lo siguiente:
Se precisa que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece los requisitos que deben satisfacer quienes pretendan ser miembros de los Ayuntamientos, razón por la cual constituye un aspecto que está dentro del ámbito de la libertad de configuración del legislador local y, en ese sentido, las Constituciones y leyes de los Estados de la República han establecido requisitos variados y diferentes.
Que, por ello, es necesario realizar un examen de razonabilidad de la medida legislativa, cuya invalidez se reclama. Concretamente, en respuesta a los argumentos de invalidez hechos valer, en particular, del argumento de desigualdad expresado, el análisis se centrará primeramente en la distinción normativa establecida en la norma impugnada -desigualdad de tratamiento jurídico- para determinar si la misma tiene una justificación objetiva y razonable, o si, por el contrario, resulta arbitraria.
El principio de igualdad, consagrado en el artículo 1o. constitucional debe entenderse como la exigencia de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales. Asimismo, significa dar un trato igual de los derechos humanos. El artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prevé que todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
Sin embargo, no toda diferencia introducida por el legislador es automáticamente indebida o ilegítima. Si bien en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido. Lo que está prohibido es trazar distinciones arbitrarias o discriminatorias.
Al respecto, se hace una amplia alusión respecto de lo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido en diversos precedentes, respecto del derecho humano de igualdad, específicamente de la igualdad en las contiendas electorales, vinculándolo con el derecho de votar y ser votado; de lo que se concluye que, en lo esencial, los criterios de este Tribunal Constitucional y los criterios establecidos internacionalmente son coincidentes, puesto que ambos se orientan a la verificación y valoración de la razonabilidad de las medidas legislativas bajo escrutinio, como parámetro fundamental, en el caso concreto, de su validez constitucional.
En la aplicación del principio de igualdad y no discriminación, la razonabilidad significa o entraña la prohibición o interdicción de la arbitrariedad.
Se indica que, en el presente caso, la cuestión que tiene que abordarse es si las razones dadas por el Poder Constituyente Permanente del Estado de Morelos constituyen o proporcionan una justificación objetiva y razonable de la medida legislativa bajo escrutinio, en el entendido de que el test de igualdad se realizará únicamente en relación con los ciudadanos que, además, tienen la calidad de servidores públicos y no con respecto a los ciudadanos que no tienen esa calidad.
Que, tanto de la exposición de motivos de la iniciativa que condujo al Decreto Número 1371 impugnado como del dictamen legislativo respectivo, se desprende que la motivación central para realizar la reforma impugnada radica en la necesidad de compaginar el trabajo parlamentario con la labor de gestión social que los legisladores locales realizan y en el hecho de que, a diferencia de otros servidores públicos, particularmente de los del Poder Ejecutivo, su función es totalmente ajena al empleo o aplicación directa de recursos públicos que le permitirían hacer proselitismo o dispendio y, a diferencia de los servidores públicos del Poder Judicial Local, no se pueden ver favorecidos en una resolución de carácter electoral, así como en que los legisladores deben terminar el encargo para el que fueron elegidos y la solicitud de las licencias respectivas generaría un desequilibrio económico y laboral para el Poder Legislativo.
Para correr el test de razonabilidad o proporcionalidad en la aplicación del principio de igualdad, es preciso considerar que el mismo está compuesto de diversos principios:
1. Idoneidad: toda interferencia de los derechos fundamentales debe ser idónea para contribuir a alcanzar un fin constitucionalmente legítimo, en el entendido de que éste debe ser imperativo.
2. Necesidad: toda limitación de los derechos fundamentales o básicos debe realizarse a través de la medida más favorable (o menos restrictiva) para el derecho intervenido de entre todas las medidas que revistan la misma idoneidad para alcanzar el objeto pretendido. En particular, este principio requiere que de dos medios igualmente idóneos o adecuados debe escogerse el más benigno con el derecho fundamental afectado.
3. Proporcionalidad (en sentido estricto): la importancia del objetivo perseguido por el legislador debe estar en una relación adecuada con el derecho fundamental intervenido. El medio debe ser proporcional a dicho fin y no producir efectos desmesurados o desproporcionados para otros bienes y derechos constitucionalmente tutelados.
Cada uno de los referidos principios constituye una condición necesaria y, en su conjunto, constituyen una condición suficiente del juicio de razonabilidad o proporcionalidad, de forma tal que, si una medida legislativa no cumple con alguno de los principios, entonces, no superará la prueba.
En la sentencia se concluye que el requisito consistente en separarse con anticipación del cargo público, no tiene una justificación objetiva y razonable, al no garantizar el acceso en condiciones generales de igualdad a los cargos de elección popular a aquellos ciudadanos que tienen el carácter de servidor público.
Efectivamente, se violenta el principio de igualdad y no discriminación por las razones siguientes:
1o. Los diputados y servidores públicos del Congreso de Morelos tienen el mismo estatus, como servidores públicos, que los diputados, funcionarios o empleados de la Federación, del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial o de los Municipios; y las razones esgrimidas para sustentar la reforma a la fracción V del artículo 117 de la Constitución del Estado de Morelos, para dar el trato diferenciado entre los servidores públicos antes señalados, son aplicables a todos ellos, sean del orden federal, estatal o municipal, por lo que no resulta constitucionalmente razonable y, por lo tanto, válida, la desigualdad normativa que se establece.
2o. Por otra parte, si bien a primera vista se pudiese considerar que con la medida legislativa se pretende alcanzar una finalidad constitucionalmente válida, al buscar con ella proteger el adecuado y regular funcionamiento de un Poder del Estado, lo cierto es que no es necesaria ni idónea para lograr ese fin, puesto que, respecto de los diputados, se cuenta con suplentes electos popularmente; quienes pueden, de inmediato, ocupar el cargo frente a la ausencia temporal o definitiva del titular o, en caso de vacancia, se puede convocar a elecciones extraordinarias y, respecto de los funcionarios y empleados del Congreso, existen las previsiones legales para su inmediata sustitución, en caso de renuncia a sus cargos.
3o. La reforma legislativa adoptada por el Constituyente de Morelos es abiertamente desproporcional, toda vez que, frente al fin que con ella se busca, entre personas que guardan el mismo estatus, viola precisamente el principio de igualdad y no discriminación y, por tanto, la medida se torna discriminatoria.
4o. La distinción señalada resulta incompatible con los principios que la norma impugnada pretende, a saber: la imparcialidad y la igualdad en la contienda electoral.
Por tanto, se determinó que procede declarar la invalidez del artículo 117, fracción V, que señala: "No ser funcionario o empleado de la Federación, del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial o de los Municipios si no se separan de sus respectivos cargos noventa días antes del día de la elección."
Ahora, si bien comparto la declaratoria de invalidez de la norma impugnada pues, desde mi punto de vista, efectivamente la norma impugnada es inconstitucional, debido a que da un trato desigual a situaciones iguales, como lo son los servidores públicos que pertenezcan al Gobierno del Estado de Morelos que ejerzan su función pública en cualquiera de los tres Poderes del Estado, dado que, efectivamente, todos los funcionarios señalados ejercen recursos públicos y pueden influir de manera inequitativa en la contienda electoral, no sólo por el uso mismo de dichos recursos, sino por su sola posición como altos funcionarios estatales.
Lo cierto es que considero que el precepto resulta violatorio del principio básico en materia electoral, que se desprende de lo establecido en los artículos 116, fracción IV y 134, párrafos séptimo y noveno, de la Constitución Federal, y que es el relativo a la equidad en la contienda electoral, de manera que si bien los Estados tiene libertad de configuración de su sistema electoral, lo cierto es que, al establecer las reglas de la contienda deben, en principio, asegurar que todos los participantes en una elección tengan las mismas condiciones jurídicas, a efecto de hacer equitativa la competencia.
En efecto, este Tribunal Pleno ha sustentado las siguientes tesis de jurisprudencia:
"Novena Época
"Registro: 164772
"Instancia: Pleno
"Jurisprudencia
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XXXI, abril de 2010
"Materia(s): Constitucional
"Tesis: P./J. 58/2010
"Página: 1567
"INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. LOS ARTÍCULOS 216, PÁRRAFO SEGUNDO, 221, FRACCIÓN IV, PÁRRAFO TERCERO Y 238, FRACCIÓN III, INCISOS C) Y D), DE LA LEY RELATIVA, AL CONDICIONAR LAS PRECAMPAÑAS A LA EXISTENCIA DE DOS O MÁS PRECANDIDATOS, NO TRANSGREDEN LAS GARANTÍAS INSTITUCIONALES DE AUTO-ORGANIZACIÓN Y AUTO-DETERMINACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, NI EL PRINCIPIO DE EQUIDAD EN LA CONTIENDA.-Los artículos 41, base I, párrafo tercero y 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevén las garantías institucionales de auto-organización y auto-determinación de los partidos políticos, en virtud de las cuales las autoridades sólo pueden intervenir en la vida interna de dichos institutos en los términos establecidos por el propio ordenamiento fundamental y las leyes, así como el principio de equidad en la contienda, conforme al cual se garantiza que las condiciones materiales y jurídicas en la contienda electoral no favorezcan a alguno de los participantes. En ese sentido, los artículos 216, párrafo segundo, 221, fracción IV, párrafo tercero y 238, fracción III, incisos c) y d), de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, al condicionar la autorización que corresponde otorgar a los partidos políticos a sus militantes o simpatizantes para realizar actos de precampaña, a que existan dos o más precandidatos en una contienda interna, e impedir directamente a los precandidatos realizar actividades proselitistas o de propaganda en la fase de precampaña cuando sean designados en forma directa sin que medie proceso de selección interna, previendo como sanción en caso de incumplimiento de esta prohibición la pérdida del derecho a registrar como candidato al precandidato, no transgreden las referidas garantías institucionales ni el indicado principio. Lo anterior es así, por lo que hace a las garantías, porque no afectan la vida interna de dichos institutos, dado que tales prescripciones no les impiden llevar a cabo el proceso de designación de candidatos, ya sea por la vía de selección interna o directamente, en términos de la propia legislación, de sus estatutos, lineamientos y acuerdos; y, por cuanto hace al principio de equidad, porque todos los que se ubiquen en ese supuesto están sujetos a la misma regulación y dado que permitir actos de propaganda en la fase de precampaña, cuando no se requiere alcanzar la nominación de candidato, sería inequitativo para los precandidatos de los demás partidos que deben someterse a un proceso democrático de selección interna y obtener el voto necesario para ser postulados candidatos, ya que esa propaganda puede generar una difusión de su imagen previamente a la fase de campaña, generando inequidad en la contienda frente a los demás precandidatos que lleguen a postularse.
"Acción de inconstitucionalidad 85/2009. Partido Político Convergencia. 11 de febrero de 2010. Once votos. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: J.F.C.M.."
"Novena Época
"Registro: 164937
"Instancia: Pleno
"Jurisprudencia
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XXXI, marzo de 2010
"Materia(s): Constitucional
"Tesis: P./J. 28/2010
"Página: 2591
"RECURSOS PÚBLICOS Y EQUIDAD EN LA CONTIENDA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 188 K DE LA LEY DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE YUCATÁN, TRANSGREDE LO PREVISTO EN LOS PÁRRAFOS SÉPTIMO Y NOVENO DEL ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL QUE OBLIGAN AL LEGISLADOR A GARANTIZAR LA APLICACIÓN IMPARCIAL DE AQUÉLLOS.-El citado precepto legal, al establecer que los precandidatos que ostenten un cargo de elección popular o desempeñen un puesto en la administración pública estatal o municipal y manejen recursos económicos y personales, no deberán emplearlos para promover ‘notoriamente’ su imagen, transgrede los párrafos séptimo y noveno del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que vinculan al legislador a garantizar que los servidores públicos apliquen con imparcialidad los recursos públicos sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos, ya que al incluir el término ‘notoriamente’, el legislador local permite que los recursos económicos y humanos se utilicen siempre que la promoción relativa no sea notoria, lo cual viola los principios de imparcialidad en la aplicación de los recursos y de equidad entre los precandidatos durante los procesos electorales, pues los precandidatos que por ocupar un encargo tengan a su disposición recursos públicos y humanos, no deben utilizarlos para promover su imagen ni notoriamente ni de alguna otra forma.
"Acción de inconstitucionalidad 55/2009. Partido Convergencia. 1 de octubre de 2009. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J. de J.G.P. y M.A.G.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: J.F.C.M.."
Las que, si bien no resultan del todo aplicables al caso, de ellas sí se puede extractar que, en tratándose de las entidades federativas, en materia electoral es un principio constitucional básico, derivado de los preceptos constitucionales antes referidos, el de equidad en la contienda, conforme al cual se garantiza que las condiciones materiales y jurídicas en la contienda electoral no favorezcan a alguno de los participantes, el cual se acata cuando la legislación establece que todos los que se ubiquen en un supuesto estén sujetos a la misma regulación; asimismo, en el caso que nos ocupa, que garantice que los servidores públicos apliquen con imparcialidad los recursos públicos sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
Por tanto, si la norma impugnada no garantiza condiciones de equidad, debido a que permite que los diputados integrantes del Poder Legislativo Local, hasta el día de la jornada electoral, sigan ejerciendo su función pública, lo cual evidentemente propicia condiciones de desigualdad, derivada no sólo de recursos públicos que puede utilizar un diputado siendo candidato a ser miembro del Ayuntamiento, sino también de la propia influencia que en la entidad el propio cargo le confiere; por lo que la norma no sólo resulta violatoria del principio de igualdad entre los distintos servidores públicos a los cuales sí les aplica la previsión de separarse de sus cargos 90 días antes del día de la elección, sino también para todos aquellos candidatos que aspiren a ocupar un cargo de elección popular en algún Ayuntamiento de la entidad.
Éstas son la razones por las que considero que el artículo 117, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Morelos es inconstitucional, al violentar no sólo lo establecido en el artículo 1o., sino también en el 116, fracción IV y 134, afectando también lo establecido en el 35, fracción II, todos de la Constitución Federal.
