Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Número de registro23666
LocalizadorDécima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
EmisorSegunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 104/2011. MUNICIPIO DE SOLEDAD DE G.S., SAN LUIS POTOSÍ. 2 DE MAYO DE 2012. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: G.R.L..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dos de mayo de dos mil doce.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Mediante oficio recibido el veintidós de septiembre de dos mil once en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Rosa de G.C.G. y J.G.T.S., en su carácter de síndicos del Ayuntamiento del Municipio de S. de G.S., S.L.P., promovieron controversia constitucional en representación de la mencionada municipalidad, en contra de las autoridades y por el acto que a continuación se indica:
"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. 1) El Poder Ejecutivo del Estado de S.L.P., con domicilio oficial ampliamente conocido en ese lugar, sito en Jardín Hidalgo, N.ero 1, zona centro; 2). El secretario de Finanzas del propio Gobierno del Estado con domicilio en calle M., número 100, zona centro en la ciudad de S.L.P.; y, 3) Director general de Ingresos dependiente de la Secretaría de Finanzas con domicilio en el propio lugar antes indicado."
"IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda y medio oficial en el que se publicó.
"El acto consistente en la determinación contenida en el oficio identificado con la clave SF/DGI/DRPF/SRPF/2064/2011, fechado el 31 de agosto de 2011, suscrito por el contador público D.V.V., en su calidad de director general de Ingresos, dependiente de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de S.L.P., a través del cual comunica el que ha resuelto que en los meses de septiembre y octubre de 2011, se realizará la retención de $16'361,831.12 (Dieciséis millones, trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos, doce centavos en moneda nacional) en perjuicio de la parte que representamos, para cubrir -según dice- la afectación y participaciones que la Tesorería de la Federación realizó en el mes de julio al Estado de S.L.P. (anexo tres)."
SEGUNDO. La parte actora señaló como preceptos constitucionales violados los artículos 14, 16, 115 y 120 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. La parte actora relató como antecedentes del acto impugnado, los siguientes hechos:
"VI. Hechos o abstenciones que constan a esta parte actora y que constituyen los antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demanda. Bajo protesta de decir verdad, manifestamos lo siguiente: Mediante correspondencia recibida a través de correo el 2 de septiembre de 2011, se entregó tanto al señor presidente municipal como al tesorero, ambos de la institución pública actora, el oficio identificado con la clave SF/DGI/DRPF/SRPF/2064/2011, fechado el 31 de agosto de 2011, suscrito por el contador público D.V.V., en su calidad de director general de Ingresos, dependiente de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de S.L.P.. Como se observa del contenido de tal documento público, el director general de Ingresos contador público D.V.V., adjunta al mismo copia del oficio número 351-A-DGPA-E-1291 (anexo cinco) y del diverso identificado con el número 600-02-06-2011-(61)-48117 (anexo cuatro), en el que se ordena a la Tesorería de la Federación, según refiere, devolver a Teléfonos de México, S.A. de C.V., la cantidad indebidamente cobrada por concepto de la ocupación de vías de comunicación (colocación de cableado, ductos de cableado, postes, caseta) por el ejercicio fiscal 2001, a consecuencia del procedimiento coactivo identificado con el oficio número MSG/T/436 y de su anexo denominado ‘Determinación fiscal. Pago de derechos’ de fecha 20 de diciembre de 2001, conforme al cual -continua diciendo- el Ayuntamiento de S. de G.S. fincó un crédito fiscal a Teléfonos de México, S.A. (sic) por los conceptos antes mencionados, específicamente el cobro del cheque certificado 0021172 librado por Fianzas Inbursa en favor del Municipio de S. de G.S., por la cantidad de $7'242,660.09, la cual ingresó a las arcas de dicho Municipio con recibo de caja folio 49955 B del 30 de junio de 2004. Asimismo, sostiene que a consecuencia de lo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través de la Administración de lo Contencioso ‘6’, determinó que se devolviera ese cobro debidamente actualizado atendiendo a que el Municipio de referencia aplicó el artículo 26, inciso c), numerales 1, 2 y 3, de la Ley de Ingresos del año 2001, con lo que se violaba la Constitución Federal y los preceptos normativos incluidos en las legislaciones a que se refiere el oficio de referencia. Posteriormente, comunica que en base a lo antes expuesto, en el mes de julio la Tesorería de la Federación realizó a la Secretaría de Finanzas afectación de participaciones por la cantidad de $16'361,831.12 (Dieciséis millones, trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos, doce centavos en moneda nacional) y que, por ello, en los meses de septiembre y octubre del año 2011, se efectuará la retención de esa misma cantidad de dinero para cubrir -según dice- la afectación de participaciones que la Tesorería de la Federación realizó en el mes de julio al Estado de S.L.P.. Es importante hacer del conocimiento de este Alto Tribunal, que previo a la emisión del oficio antes relatado (SF/DGI/DRPF/SRPF/2064/2011) y que contiene el acto cuya invalidez se busca, no se involucró al Municipio actor por parte de alguna de las demandadas en ningún procedimiento encaminado a resolver la retención en su perjuicio de los $16'361,831.12, sino que simple y sencillamente se le entera de tal acto emitido en forma unilateral, es decir, sin que se le haya dado oportunidad a la accionante de manifestar lo que a su derecho conviniere. Asimismo, debemos decir para todos los efectos legales a que hubiera lugar, que tampoco fuimos parte dentro del expediente número CI 18/2010, del índice de la Administración de lo Contencioso ‘6’, que originó la resolución contenida en el oficio número 600-02-06-2011-(61)-48117 y que como anexo cuatro exhibimos a esta demanda, siendo que tuvimos conocimiento de tal procedimiento hasta que se notificó el acto impugnado. En síntesis, esta parte actora tuvo conocimiento de la afectación que anunciaron las demandadas efectuarán en este mes de septiembre y en el de octubre por $16'361,831.12, hasta que se notificó el acto cuya invalidez se pretende (2 de septiembre de 2011), no permitiéndosele previo a su emisión o determinación, ejercer su derecho de audiencia y legítima defensa, virtud a lo cual y al considerarse que tal acto es inconstitucional, es que se promueve esta controversia a efecto de que se declare la invalidez del mismo en base a los siguientes: ..."
CUARTO. La parte actora formuló diversos conceptos de invalidez, en los que hizo valer, esencialmente, las siguientes cuestiones:
1. Que el director general de Ingresos del Gobierno del Estado de S.L.P. carece de facultades legales para emitir el acto impugnado y, por tanto, debe declararse nulo y no exigible jurídicamente, habida cuenta que ninguna de las fracciones previstas en el artículo 14 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas de dicha entidad federativa autorizan, facultan o legitiman a dicho funcionario a retener al Municipio actor los recursos dinerarios a que se refiere el acto impugnado; lo que incluso se confirma con el hecho de que en éste no se citó precepto alguno que otorgue competencia o facultades a la autoridad demandada, por lo que existe una aceptación tácita de la falta de competencia.
2. Que las autoridades demandadas no observaron la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 de la Constitución Federal, previo a afectar al Municipio actor con la retención de parte de sus participaciones (dieciséis millones trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos 12/100, moneda nacional), pues en ningún momento se le dio a conocer la existencia de algún procedimiento tendiente a emitir dicho acto, habida cuenta que tampoco se le dio oportunidad de ofrecer pruebas encaminadas a proteger el derecho afectado, ni alegar lo que a su interés conviniera sino, por el contrario, en forma unilateral se dictó el acto privativo.
3. Que el acto impugnado carece totalmente de fundamentación, pues en ninguna parte de su redacción se observa cuáles fueron los preceptos legales que sirvieron de base para sustentar la decisión que contiene; lo que tiene especial relevancia, dado que la autoridad demandada se encuentra obligada a cumplir con dicho requisito para que su acto tenga validez legal, así como para respetar la exigencia constitucional prevista en el artículo 16 de la Carta Magna, referente a la fundamentación y motivación, a efecto de demostrar si se encontraba facultada para emitir un acto de esa naturaleza jurídica.
4. Que el aludido acto tampoco cumple con el requisito de motivación, en virtud de que la autoridad demandada no explica en forma clara cómo es que las resoluciones contenidas en los oficios que menciona, tienen relación directa e inmediata con la determinación de retener la cantidad de dinero que refiere, habida cuenta que no expone los motivos por los que considera que en la especie resulta procedente imponer dicha retención, pues sólo señala que es para cubrir la afectación de participaciones que a su vez realizó la Tesorería de la Federación, pero no menciona cuál es la ley o leyes y el precepto o preceptos legales que la facultan para actuar en ese sentido; máxime que se contrarían expresamente los artículos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, pues establecen en forma categórica que las participaciones que el Municipio reciba de la Federación a través del Estado, no podrán ser objeto de deducciones, embargos, ni podrán afectarse a fines específicos o estar sujetas a retención.
5. Que no es óbice para determinar la invalidez de la retención anunciada en el acto impugnado, la resolución contenida en el oficio del ocho de marzo de dos mil uno, firmada por el administrador de lo contencioso "6" de la Administración Central de lo Contencioso del Servicio de Administración Tributaria, pues el Municipio actor no fue parte en el procedimiento del que derivó y nunca fue llamado a juicio, por lo que no puede ni debe pararle perjuicio alguno, habida cuenta que la única entidad involucrada fue el Estado de S.L.P., a través de la Secretaría de Finanzas, máxime que en la aludida resolución en forma alguna se establece que la cantidad que debe devolverse a Teléfonos de México, Sociedad Anónima de Capital Variable, sea a costa o a cargo del erario o de las participaciones del Municipio de S. de G.S. sino, por el contrario, se establece que el pago se efectuará con cargo a las participaciones del gobierno de la mencionada entidad federativa, en virtud de que es su conducta la que se analizó en el recurso de inconformidad interpuesto por la aludida empresa, y no así la del Municipio actor, que al no estar adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, no pueden imputársele violaciones a las disposiciones relativas; además, no existe evidencia de que dicha entidad se haya inconformado contra tal determinación.
6. Que el acto impugnado viola en perjuicio del Municipio actor lo establecido en el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la autoridad demandada decretó de manera autónoma y unilateral la retención de las participaciones que le corresponden a la institución actora, para pagar una devolución ordenada a la Tesorería de la Federación por violaciones cometidas por el propio Gobierno Estatal, sin sujetarse a un procedimiento o disposiciones jurídicas y legales aplicables, por lo que se le impide la libre administración de su hacienda pública, máxime que sus participaciones se pretenden utilizar para un fin diverso para el que se encuentran destinadas desde su otorgamiento; lo que resulta grave y deja en estado de indefensión al Municipio promovente, pues al no poder disponer y aplicar esos recursos para satisfacer las necesidades fijadas en las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, se le resta autonomía y autosuficiencia económica.
7. Que el acto impugnado también viola en perjuicio del Municipio actor lo establecido en el artículo 120 constitucional, pues el gobernador del Estado de S.L.P. no hace cumplir los artículos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que la autoridad demandada indebidamente determinó afectar las participaciones del Municipio de S. de G.S. sin el procedimiento legal aplicable, y para un fin específico no contemplado en ningún ordenamiento jurídico, configurándose de esta manera la mencionada violación constitucional, pues incumple con la obligatoriedad de cumplir y hacer cumplir las leyes federales, así como el diverso numeral 14 constitucional, por inaplicar el debido procedimiento legal.
QUINTO. Mediante proveído del veintitrés de septiembre de dos mil once, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el asunto bajo el número de expediente 104/2011, y turnarlo al señor M.J.F.F.G.S. para que fungiera como instructor en el procedimiento.
En proveído de veintisiete de septiembre siguiente, el Ministro instructor y ahora ponente tuvo por recibida la demanda de controversia constitucional promovida por Rosa de G.C.G. y J.G.T.S., en su carácter de síndicos del Ayuntamiento del Municipio de S. de G.S., S.L.P., requiriéndolos para que dentro del plazo de cinco días informaran si dicha municipalidad intervino como demandada en algún juicio contencioso administrativo que se haya promovido contra los cobros por concepto de ocupación de vías de comunicación (colocación de cableado, ductos de cableado, postes, caseta) y, en su caso, remitieran copia de la o las resoluciones que se les hubiese notificado, así como para que señalaran domicilio para oír y recibir notificaciones en esta Ciudad de México, Distrito Federal.
Además, en el propio acuerdo requirió a diversas autoridades jurisdiccionales para que remitieran copia certificada de las siguientes actuaciones: la Octava Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la sentencia del dos de junio de dos mil ocho, dictada en el juicio de nulidad 33472/04-17-08-6; la Séptima Sala Regional Metropolitana del aludido órgano jurisdiccional, la sentencia dictada en el juicio contencioso administrativo número 38021/05-17-07-4; y el Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la sentencia dictada en el juicio de amparo directo número DA. 219/2010.
SEXTO. Por autos de diez y veinte de octubre de dos mil once, el Ministro instructor tuvo por desahogados todos los requerimientos de los que se ha dado noticia, y en el último de esos acuerdos admitió a trámite la demanda de controversia constitucional, teniendo por señalado el domicilio para oír y recibir notificaciones, así como por autorizadas para tales efectos a las personas designadas, y por ofrecidas las pruebas de la parte actora.
En el mencionado acuerdo, se tuvo como demandado únicamente al Poder Ejecutivo del Estado de S.L.P., en términos del artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, y no así al secretario de Finanzas, ni al director general de Ingresos de dicha entidad federativa, en virtud de que son órganos subordinados al aludido poder; ordenándose emplazar a la autoridad demandada para que en un plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que surtiera efectos la notificación, señalara domicilio para oír y recibir notificaciones en esta ciudad, apercibiéndola que, de no hacerlo, las subsecuentes notificaciones derivadas de la tramitación y resolución de este asunto se le harían por lista, hasta en tanto no señale dicho domicilio.
Además, en el propio acuerdo se tuvo como tercero interesado al presidente de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto de su consejero jurídico, en términos del artículo 10, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que dentro del plazo de treinta día hábiles manifestara lo que en derecho conviniere.
Asimismo, en dicho proveído se requirió al Poder Ejecutivo del Estado de S.L.P., por conducto de quien legalmente lo representa, para que al dar contestación a la demanda, enviara a este Alto Tribunal copia certificada de todos los antecedentes del acto impugnado, apercibiéndolo que de no cumplir con lo anterior, se le aplicaría una multa en términos de la fracción I del artículo 59 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la ley de la materia.
Por último, de conformidad con los artículos 10, fracción IV y 26, primer párrafo, de la ley que rige el procedimiento de las controversias constitucionales, se dio vista con las constancias a la procuradora general de la República, para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestara lo que a su representación correspondiera.
SÉPTIMO. El subprocurador fiscal federal de Amparos, al dar contestación a la demanda de controversia constitucional en representación del presidente de la República, por ausencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, y de los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos, del oficial mayor y del procurador fiscal de la Federación, argumentó, entre otras cuestiones, que no tiene el carácter de tercero interesado en dicho asunto (no tuvo intervención en la emisión del acto impugnado y que, por tal motivo, no le causa perjuicio lo que en relación con él se determine); que el Municipio actor no tuvo el carácter de parte en el recurso de inconformidad cuya resolución se encuentra contenida en el oficio de ocho de marzo de dos mil once; y que los efectos de una hipotética declaración de invalidez del acto impugnado, no deben vincular a su cumplimiento al Poder Ejecutivo Federal.
OCTAVO. Por su parte, el procurador general de Justicia del Estado de S.L.P., al dar contestación a la demanda de controversia constitucional, en representación del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa, en síntesis, manifestó:
a) Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en virtud de que han cesado los efectos del acto materia de la controversia constitucional, pues ya se practicaron las retenciones de participaciones del Municipio actor (que se anunciaron en el oficio impugnado), por lo que constituyen actos consumados irreparablemente, dado que aun cuando la sentencia declarara que son inválidos los actos impugnados, no podría restituirse al actor en sus derechos al carecer la controversia de efectos retroactivos, en términos del artículo 45 de la citada legislación.
b) Que en la especie también se configura la diversa causa de inejercitabilidad de la acción de controversia constitucional prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria en comento, en virtud de que existe una vía legal prevista en la ley local para recurrir el acto impugnado por el Municipio actor, que tendría como resultado la resolución del conflicto, que es la inconformidad contemplada en el artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscaldel Estado de S.L.P., la cual debió hacer valer ante la Legislatura de dicha entidad federativa.
c) Que es falso que el Municipio actor desconozca el origen del cobro que se le pretende hacer vía retención de participaciones, así como que no se le haya involucrado en procedimiento alguno que tuviera que ver con dicho acto; toda vez que las disposiciones declaradas contrarias al Sistema de Coordinación Fiscal aparecieron en las Leyes de Ingresos del Municipio de S. de G.S. en los años 2001, 2002 y 2003, por lo que la empresa Telmex, Sociedad Anónima de Capital Variable, realizó diversos pagos al aludido Ayuntamiento en esos periodos; pero interpuso contra dichas normas el juicio de amparo 141/2003-II (en el que se le concedió el amparo y protección de la Justicia Federal), así como el recurso de inconformidad número 67/2003 (en el que se determinó que existe incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal por parte del Estado de S.L.P.).
d) Que el veinte de diciembre de dos mil uno, la Tesorería del Municipio actor determinó un crédito fiscal a cargo de la empresa Telmex, Sociedad Anónima de Capital Variable, por la cantidad de $6'959,118.25 (seis millones novecientos cincuenta y nueve mil ciento dieciocho pesos 25/100, moneda nacional), el que hizo efectivo el treinta de junio de dos mil cuatro por la cantidad actualizada con cargo a Fianzas Guardiana Inbursa, Sociedad Anónima, Grupo Financiero Inbursa (por el monto de $7'246,660.09); pero que la empresa mencionada en primer término impugnó el cobro relativo en el diverso recurso de inconformidad 21/2005, en el que mediante resolución de ocho de marzo de dos mil once, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinó que existió incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal por parte del Estado de S.L.P., atendiendo a la conducta desplegada por el Municipio de S. de G.S. consistente en el cobro indebido de diversos derechos de uso de suelo, por lo que ordenó a la Tesorería de la Federación proceda a la devolución de la cantidad de $7'246,660.09 (siete millones doscientos cuarenta y seis mil seiscientos sesenta pesos 09/100, moneda nacional), debidamente actualizada.
e) Que el veintiuno de julio de dos mil once, el director general adjunto de la Dirección de Enlace y Administración de Participaciones y Convenios de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales, dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, solicitó a la Tesorería de la Federación afectar las participaciones del Estado de S.L.P. por la cantidad de $16'361,831.12 (dieciséis millones trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos 12/100, moneda nacional), de las que le corresponden por los ingresos federales en el mes de julio del citado año.
f) Que una vez realizada la mencionada afectación, el director general de Ingresos del Gobierno del Estado de S.L.P. emitió el oficio impugnado, en el cual informó al tesorero del Municipio actor que le remitía los oficios en los que la Tesorería de la Federación ordenó devolver a Teléfonos de México, Sociedad Anónima de Capital Variable, la cantidad cobrada indebidamente, así como que se practicaría a dicha municipalidad una retención de las participaciones que le correspondieran en los meses de septiembre y octubre de dos mil once.
g) Que el origen de la afectación con la que se inconforma el Municipio actor, es el cobro de los derechos que efectuó a Telmex, Sociedad Anónima de Capital Variable, y que como la autoridad fiscal determinó que debe reintegrarse la cantidad relativa a dicha empresa, es justo que sea dicha municipalidad la que haga frente a esa responsabilidad al ser la única que se benefició con el aludido cobro, máxime que llevó a cabo éste, a sabiendas de que las Leyes de Ingresos en que fundó la determinación del crédito fiscal relativo, ya habían sido declaradas inconstitucionales por afectar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
h) Que si se solicitó a la Tesorería de la Federación que afectara las participaciones del Estado de S.L.P. y no del Municipio actor, es precisamente porque fue la entidad la que firmó el convenio de coordinación fiscal y no la municipalidad, por lo que ésta no tenía legitimación pasiva para intervenir en el recurso de inconformidad 21/2005.
i) Que la competencia del funcionario que emitió el acto impugnado se encuentra prevista en el artículo 14, fracción VIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de S.L.P..
j) Que la garantía de audiencia del actor fue ejercida por conducto de la entidad federativa a la que pertenece, pues ésta sí intervino como parte en el recurso de inconformidad 21/2005.
k) Que la fundamentación y motivación del acto impugnado se colma con los oficios que le adjuntó la autoridad demandada.
l) Que no se violó en perjuicio del Municipio actor lo establecido en los artículos 115, fracciones II y IV, y 120 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la afectación de sus participaciones no constituye un embargo, sino la devolución de un pago de derechos que cobró indebidamente.
NOVENO. La procuradora general de la República, al emitir su opinión, en síntesis, manifestó:
I. Que en la especie no se actualizan las causas de improcedencia que hizo valer la autoridad demandada en su contestación de demanda, pues no han cesado los efectos del acto impugnado y el Municipio actor no se encontraba obligado a agotar la "vía legal" que menciona la demandada.
II. Que es constitucional la afectación a las participaciones del Municipio actor, pues se ordenó a la Tesorería de la Federación afectara las participaciones del Gobierno del Estado de S.L.P., a efecto de devolver el crédito fiscal y sus actualizaciones a Telmex, en virtud de que la entidad es la responsable del convenio de coordinación fiscal, pero dicha situación en forma alguna exime al Municipio a cumplir con sus obligaciones.
III. Que con la emisión del oficio impugnado se causa perjuicio a la hacienda municipal del Ayuntamiento actor, pues el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General de la República establece que las participaciones federales constituyen uno de los elementos que integran la hacienda municipal, las que conforme al dispositivo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, no se pueden afectar o retener, salvo cuando se trate del pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, previa autorización de su legislatura y esté inscrita en el Registro de Obligaciones y Empréstitos; excepción que en la especie no se actualiza, pues el acto controvertido deriva de la determinación que tomó el Gobierno Local, a través del director general de Ingresos para afectarle las participaciones del Municipio de S. de G.S., S.L.P., ya que a su vez, la Tesorería de la Federación mediante resolución firme del recurso de inconformidad interpuesto por Telmex, se las retuvo a la primera de las autoridades en cita.
IV. Que conforme al principio de integridad de los recursos municipales, todas las autoridades fiscales tienen la obligación de apegarse a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; lo que en el caso concreto no observó el gobernador de la entidad al determinar afectar las participaciones del Municipio actor, para responder por el cobro indebido efectuado a un particular, por lo que vulneró su hacienda municipal prevista en el numeral 115, fracción IV, de la Constitución Federal, pues se le impide ejercerlas en los rubros prioritarios con los que cuenta y se le priva del principio de integridad, así como de su autonomía en la administración hacendaria.
V. Que el oficio impugnado también vulnera los principios de fundamentación y motivación previstos en el artículo 16 constitucional, ya que fue emitido por el director general de Ingresos sin contar con facultad para tales efectos, ya que conforme al artículo 14, fracción VIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, respecto de los aludidos recursos, su actuar se constriñe a calcular, determinar y formular las órdenes de pago de las cantidades que correspondan a los Municipios por concepto de participaciones federales, en términos de los convenios de coordinación fiscal.
VI. Que si bien las sentencias que emita la Suprema Corte de Justicia de la Nación no cuentan con efectos retroactivos, salvo en materia penal; lo cierto es que en el caso concreto ese Alto Tribunal debe considerar que el actuar del Ejecutivo de la entidad no se ajusta a los postulados fundamentales estatuidos en la Constitución Federal, por lo que procede conminar a dicha autoridad a liberar el pago de las participaciones afectadas; sin que ello constituya una aplicación de la sentencia de manera retroactiva, sino sólo determinar que las participaciones no pueden ser objeto de afectación o retención.
DÉCIMO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veintiocho de febrero de dos mil doce, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
DÉCIMO PRIMERO. Previo dictamen del Ministro ponente, el asunto fue radicado en esta Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a la que se encuentra adscrito, la que oportunamente registró el asunto y asumió su conocimiento; y,
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.(1)
SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.
Del examen integral del escrito de demanda de controversia constitucional, se pone de manifiesto que el Municipio de S. de G.S. (parte actora) del Estado de S.L.P., demanda la invalidez del oficio SF/DGI/DRPF/SRPF/2064/2011, de treinta y uno de agosto de dos mil once, mediante el cual el director general de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno de dicha entidad federativa, remitió al tesorero de aquel Municipio copia de los oficios en los que se ordenó a la Tesorería de la Federación devolver a Teléfonos de México, Sociedad Anónima de Capital Variable, la cantidad que indebidamente le cobró la mencionada municipalidad por la ocupación de vías de comunicación (colocación de cableado, ductos de cableado, postes, casetas), al haber violado ésta diversas disposiciones en materia de coordinación fiscal, por lo que el funcionario estatal informó al tesorero municipal que en el mes de julio se afectaron las participaciones del mencionado Estado por la cantidad de $16'361,831.12 (dieciséis millones trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos 12/100, moneda nacional) y que, por tal motivo, en los meses de septiembre y octubre de ese año se llevaría a cabo la retención de participaciones del Municipio por dicho monto, a efecto de cubrir la afectación de mérito.
De lo expuesto, se advierte que en la presente controversia constitucional se impugna un acto y no así alguna norma de carácter general, por lo que para verificar la oportunidad en su presentación debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, el cual establece lo siguiente:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."
Conforme a la transcripción que antecede, se pone de relieve que tratándose de la oportunidad para la impugnación de actos, el citado numeral prevé que debe presentarse dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se actualice cualquiera de los tres supuestos, a saber:
a) Que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame;
b) Al en que se haya tenido conocimiento del acto o de su ejecución; y,
c) Al en que el actor se ostente sabedor de los actos impugnados.
En el presente caso se actualiza la hipótesis prevista en el inciso a) que antecede, pues el Municipio actor aduce que fue notificado del acto impugnado mediante correo el dos de septiembre de dos mil once,(2) por lo que dicha notificación surtió sus efectos el día hábil siguiente (de conformidad con el artículo 74 del Código Fiscal del Estado de S.L.P.), es decir, el cinco de los mismos mes y año y, entonces, el plazo para promover la presente controversia constitucional transcurrió del seis de septiembre al veintiuno de octubre de dos mil once.
Deben descontarse del mencionado plazo los días tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de septiembre, así como uno, dos, ocho, nueve, quince y dieciséis de octubre, todos de dos mil once, por corresponder a sábados y domingos, catorce y dieciséis de septiembre, y doce de octubre del mismo año, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo N.ero 2/2006, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso obligatorio; además del quince de septiembre por haberse declarado inhábil mediante acuerdo plenario.
En ese orden, si la demanda se presentó el veintidós de septiembre de dos mil once, según consta en el sello de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación (foja 34 vuelta del expediente principal), y el plazo para promover la controversia constitucional feneció el veintiuno de octubre del mismo año, se concluye que fue promovida oportunamente.
TERCERO. A continuación, se procede a analizar la legitimación de las partes:
El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
De la disposición legal transcrita, se advierte que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero perjudicado deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
Legitimación activa
En el presente asunto, signan la demanda de controversia constitucional Rosa de G.C.G. y J.G.T.S., con el carácter de síndicos del Ayuntamiento del Municipio de S. de G.S., S.L.P., en representación de dicha municipalidad, personalidad que acreditaron con copia certificada de la declaratoria de validez de la elección e integración de ese Ayuntamiento para el periodo comprendido del primero de octubre de dos mil nueve al treinta de septiembre de dos mil doce, publicada en el Periódico Oficial de esa entidad federativa de treinta de septiembre de dos mil nueve, así como con copia certificada del acta levantada con motivo de la sesión extraordinaria de Cabildo celebrada el veintitrés de septiembre del referido año, en la cual rindieron protesta los integrantes de dicho Ayuntamiento (fojas 35 a 50 del expediente principal).(3)
Ahora bien, el artículo 75, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de S.L.P. dispone lo siguiente:
"Artículo 75. El síndico tendrá las siguientes facultades y obligaciones:
"I. La procuración, defensa y promoción de los intereses municipales;
"II. La representación jurídica del Ayuntamiento en los asuntos en que éste sea parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal, con todas las facultades de un apoderado general para pleitos y cobranzas, pudiendo además nombrar ante los tribunales, delegados, representantes legales, apoderados, coadyuvantes, según sea el caso, ello en los términos que establezca la ley que rija la materia en cuyo procedimiento comparezca."
Del precepto transcrito se pone de manifiesto que quienes signaron la demanda, tienen la facultad de representar jurídicamente al Municipio actor en los asuntos en que éste sea parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal, con todas las facultades de un apoderado general para pleitos y cobranzas, por lo que es evidente que se encuentran legitimados para promover la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el transcrito artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, habida cuenta que la aludida municipalidad constituye uno de los órganos a que se refiere el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.
Legitimación pasiva demandado
Por lo que se refiere a la legitimación pasiva, debe señalarse que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el Poder Ejecutivo del Estado de S.L.P. tiene legitimación pasiva en este asunto, de conformidad con lo que establece el artículo 72 de la Constitución Política de dicha entidad federativa.(4)
Lo anterior debido a que conforme a lo previsto en el artículo 2o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de S.L.P., el ejercicio del Poder Ejecutivo en dicha entidad se deposita en un solo individuo denominado gobernador constitucional del Estado, quien para el despacho de los asuntos que le competen puede auxiliarse de diversas dependencias, entre las que se encuentra la Procuraduría General de Justicia.
En ese orden de ideas, contestó la demanda M.Á.G.C., en su carácter de procurador general de Justicia del Estado de S.L.P., en representación directa del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa, personalidad que se tiene por presumida en términos del artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no existir prueba en sentido contrario, habida cuenta que es criterio de este Alto Tribunal que el citado numeral admite una interpretación flexible, por lo que puede efectuarse la mencionada presunción para no convertir las normas legales en obstáculos para el acceso a la justicia, máxime que en autos existen elementos de los que se infiere que quien promueve no actúa en interés propio, sino en el del órgano en nombre de quien lo hace, según se advierte de la jurisprudencia número P./J. 52/2003 (con número de registro 183319), de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REGULA LA LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA, ADMITE INTERPRETACIÓN FLEXIBLE."(5)
Asimismo, cabe destacar que el artículo 86 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de S.L.P. y el diverso numeral 42 de la Ley Orgánicade la Administración Pública de esa entidad federativa establecen de manera expresa que el procurador general de Justicia de ésta intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando se vea afectado el interés del Estado o de alguno de sus Municipios, así como en todos los negocios en que el Estado fuese parte y en todo asunto judicial en que se encuentre afectado el interés público o el del Estado; en tanto que el artículo 42, fracción I, de la ley orgánica de la mencionada dependencia faculta a su titular para representar al Ejecutivo en los asuntos donde el Estado sea parte interesada.
Por consiguiente, se colige que el procurador general de Justicia del Estado de S.L.P. se encuentra legalmente facultado para representar jurídicamente al Poder Ejecutivo de esa entidad federativa en los asuntos judiciales en que sea parte, por lo que es evidente que está legitimado para comparecer a la presente controversia constitucional con dicha representación, de conformidad con lo dispuesto en el transcrito artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, habida cuenta que el aludido Poder Ejecutivo constituye uno de los órganos a que se refiere el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, máxime que el acto que se impugna en esta vía fue emitido por uno de sus órganos subordinados que no cuenta con autonomía, como es el director general de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno de dicho Estado.
En atención a las consideraciones jurídicas vertidas, se reconoce legitimación pasiva al Poder Ejecutivo del Estado de S.L.P., quien comparece a la presente controversia por conducto del procurador general de Justicia de esa entidad.
Resulta aplicable al caso, en lo conducente, la jurisprudencia número P./J. 84/2000 (registro IUS 191294) del Tribunal Pleno, de rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS."(6)
Legitimación pasiva tercero interesado
El artículo 10, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que tienen el carácter de parte en las controversias constitucionales como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional, que sin tener el carácter de actores o demandados puedan resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse.
Conforme a los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 de su ley reglamentaria, se advierte que el Poder Reformador de la Constitución otorgó el carácter de parte para intervenir en una controversia constitucional como actor, demandado o tercero interesado a la Federación, al Distrito Federal, a los Estados, a los poderes de las entidades federativas, a los Municipios, al Poder Ejecutivo Federal, al Congreso de la Unión, a sus Cámaras o, en su caso, a la Comisión Permanente y a los órganos del Gobierno del Distrito Federal.
De las constancias que integran el expediente, en especial de la demanda y su contestación, se advierte que la retención de participaciones impugnada deriva de una violación a diversas disposiciones en materia de coordinación fiscal; lo que tiene especial relevancia, dado que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la dependencia del Poder Ejecutivo Federal encargada de vigilar el debido cumplimiento de esa normatividad, en términos de los artículos 11 y 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, de lo que se infiere que lo que se decida en el presente asunto bien podría causar perjuicio a dicho órgano.
En ese tenor, es evidente que el titular del Poder Ejecutivo, como superior jerárquico de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sí se encuentra legitimado pasivamente para intervenir en la presente controversia constitucional con el carácter de tercero interesado, habida cuenta que puede ser representado válidamente por el titular de esa dependencia (quien está facultado para representar el interés de la Federación en controversias fiscales), y éste, a su vez, por el subprocurador fiscal federal de Amparos, por ausencia de los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos, del oficial mayor y del procurador fiscal de la Federación, en términos de los artículos 31, fracciones XIII y XXV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 6o., fracción V y 105, párrafo primero, del reglamento interior de la mencionada dependencia; de ahí que en ese aspecto resulta inexacto lo que el aludido subprocurador afirmó en su escrito de apersonamiento al presente asunto, en cuanto a que no tiene el carácter de tercero interesado en dicho asunto por considerar que no tuvo intervención en la emisión del acto impugnado.
CUARTO. El artículo 41, fracción I,(7) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional establece que las sentencias que se dicten con base en esta ley deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados, por lo que en cumplimiento de esta disposición procede analizar, en primer lugar, la existencia de los actos impugnados que se deduzcan del estudio integral de la demanda, en términos de la jurisprudencia P./J. 98/2009, del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(8)
Al respecto, Rosa de G.C.G. y J.G.T.S., en su carácter de síndicos del Ayuntamiento del Municipio de S. de G.S., S.L.P., adjuntaron a la demanda de controversia constitucional el oficio número SF/DGI/DRPF/SRPF/2064/2011, de treinta y uno de agosto de dos mil once, signado por el director general de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno de dicha entidad federativa (fojas 51 y 52 del expediente principal), el cual constituye el acto impugnado, cuya existencia reconoció la parte demandada en su contestación de demanda (foja 235 del presente toca).(9)
QUINTO. Previamente al examen de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causas de improcedencia o de sobreseimiento, ya sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.
Con tal propósito, es pertinente destacar que el procurador general de Justicia del Estado de S.L.P., al dar contestación a la demanda de controversia constitucional en representación del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa, hizo valer las causas de improcedencia previstas en el artículo 19, fracciones V y VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El mencionado procurador argumentó que se actualiza la primera de las citadas causas de improcedencia, por considerar que han cesado los efectos del acto materia de la controversia constitucional, pues sostuvo que ya se practicaron las retenciones de participaciones del Municipio actor que se anunciaron en el oficio impugnado, por lo que constituyen actos consumados irreparablemente, dado que aun cuando la sentencia declarara que son inválidos, no podría restituirse al actor en sus derechos al carecer la controversia de efectos retroactivos; en tanto que la segunda la hizo derivar de que, a su parecer, existe una vía legal prevista en la ley local para recurrir el acto impugnado por el Municipio actor, que tendría como resultado la resolución del conflicto, que es la inconformidad contemplada en el artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de S.L.P..
Para verificar si en la especie se configuran o no las causas de inejercitabilidad de la acción de controversia constitucional planteadas en la contestación de demanda, se estima pertinente realizar un breve relato de los antecedentes que informan el acto impugnado, los cuales se desprenden de las constancias que obran en autos, lo que se realiza en los términos siguientes:
1. El veinte de diciembre de dos mil uno, la tesorera del Municipio de S. de G.S., S.L.P. emitió el oficio número MSG/T/436, mediante el cual comunicó al gerente de Telefonía Pública y Rural de Telmex, Sociedad Anónima de Capital Variable, la determinación del crédito fiscal a su cargo por concepto del pago de diversos derechos municipales (casetas y postes telefónicos y redes de cableado), así como que con ese acto inició el procedimiento administrativo de ejecución para hacerlo efectivo.
2. La empresa Telmex, Sociedad Anónima de Capital Variable solicitó la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, garantizando el interés fiscal con la póliza de fianza expedida por Fianzas Guardiana, Sociedad Anónima, Grupo Financiero Inbursa.
3. El siete de octubre de dos mil tres, la mencionada empresa interpuso un primer recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el que controvirtió diversas violaciones a los convenios de coordinación fiscal suscritos por el Estado de S.L.P. con la Federación, con motivo de la expedición de las Leyes de Ingresos del Municipio de S. de G.S. de esa entidad federativa, de los ejercicios fiscales del dos mil uno, dos mil dos y dos mil tres, por la expedición del referido oficio número MSG/T/436, del veinte de diciembre de dos mil uno, y por la recepción de diversos pagos de derechos, entre otros actos, el cual se radicó con el número 67/2003.
4. Previa promoción de diversos medios de impugnación y el desahogo de los trámites relativos, el aludido recurso de inconformidad se resolvió en definitiva mediante resolución del seis de mayo de dos mil cuatro, en la que el administrador central de lo contencioso del Servicio de Administración Tributaria determinó que existió incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal por parte del Estado de S.L.P., al establecer el derecho por la expedición de licencias de uso de suelo, en las Leyes de Ingresos del Municipio de S. de G.S., de los ejercicios fiscales del dos mil uno, dos mil dos y dos mil tres, y en la Ley de Ingresos del Municipio de S.L.P. para el último de esos periodos fiscales, por lo que declaró procedente la solicitud de la empresa Teléfonos de México, Sociedad Anónima de Capital Variable (también conocida como Telmex), en el sentido de ordenar a la Tesorería de la Federación la devolución de la cantidad de $586.30, pagada indebidamente a las mencionadas municipalidades.
5. El dos de marzo de dos mil cinco, la empresa Teléfonos de México, Sociedad Anónima de Capital Variable (que en el escrito relativo se autodenominó para lo sucesivo como Telmex) interpuso un segundo recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el que controvirtió las Leyes de Ingresos del Municipio de S. de G.S., S.L.P., de los ejercicios fiscales del dos mil uno, dos mil dos y dos mil tres, la expedición del oficio número MSG/T/436, del veinte de diciembre de dos mil uno, y el cobro con cargo a la póliza de fianza expedida por Fianzas Guardiana, Sociedad Anónima, Grupo Financiero Inbursa, por la cantidad de $7'242,660.99 (siete millones doscientos cuarenta y dos mil seiscientos sesenta pesos 99/100, moneda nacional), entre otros actos, el cual se radicó con el número 21/2005.
6. Previa promoción de diversos medios de impugnación y el desahogo de los trámites relativos (se había sobreseído inicialmente la inconformidad porque se impugnaban actos que fueron controvertidos en un diverso recurso de la misma naturaleza), el aludido recurso de inconformidad se resolvió en definitiva mediante resolución del ocho de marzo de dos mil once, en la que el administrador de lo contencioso "6", de la Administración Central de lo Contencioso del Servicio de Administración Tributaria, determinó que existió incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal por parte del Gobierno del Estado de S.L.P., por establecer en el artículo 26, inciso c), numerales 1, 2 y 3, de la Ley de Ingresos del Municipio de S. de G.S. de esa entidad, del ejercicio fiscal del dos mil uno, el cobro de derechos por la expedición de licencias de uso de suelo, por concepto de introducción de ductos de redes de cableado, colocación de postes de telefonía o cable y casetas telefónicas en la vía pública, por lo que ordenó a la Tesorería de la Federación proceda a la devolución de la cantidad de $7'242,660.99 (siete millones doscientos cuarenta y dos mil seiscientos sesenta pesos 99/100, moneda nacional), indebidamente cobrada a la empresa Teléfonos de México, Sociedad Anónima de Capital Variable, precisando que dicha cantidad debía devolverse junto con su actualización, así como que debía cubrirse con cargo a las participaciones de la entidad federativa mencionada (fojas 56 a la 80 del cuaderno principal).
7. Por oficio de veintiuno de julio de dos mil once, el director general adjunto de Participaciones y Aportaciones Federales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público solicitó a la tesorera de la Federación, afectara las participaciones del Estado de S.L.P., por la cantidad de $16'361,831.12 (dieciséis millones trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos 12/100, moneda nacional), de las que le correspondieran por ingresos federales en el mes de julio de ese año.
8. Mediante oficio número SF/DGI/DRPF/SRPF/2064/2011, del treinta y uno de agosto de dos mil once, el director general de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de S.L.P. informó al tesorero del Municipio actor que en el mes de julio se afectaron las participaciones de la mencionada entidad federativa, por la cantidad de $16'361,831.12 (dieciséis millones trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos 12/100, moneda nacional) y que, por tal motivo, en los meses de septiembre y octubre de ese año se llevaría a cabo la retención de participaciones del Municipio por dicho monto, a efecto de cubrir la afectación de mérito; adjuntándole copia de los diversos oficios 351-A-DGPA-E-1291 y 600-02-06-2011-(61)-48117 (en los que se ordenó la devolución a Telmex del cobro indebido que se le hizo, con cargo a las participaciones del Estado de S.L.P.).
9. Por escrito recibido el veintidós de septiembre de dos mil once en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Rosa de G.C.G. y J.G.T.S., en su carácter de síndicos del Ayuntamiento del Municipio de S. de G.S., S.L.P., promovieron controversia constitucional en representación de la mencionada municipalidad, en contra del oficio mencionado al inicio del apartado que antecede (el cual constituye el acto impugnado en el presente asunto).
10. Mediante recibos de tres y veinticinco de noviembre de dos mil once, la Dirección de Recaudación y Política Fiscal de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de S.L.P. hizo constar las retenciones que se hicieron a las participaciones del Municipio de S. de G.S. de esa entidad federativa en los meses de octubre y noviembre del mismo año, cada una por la cantidad de $8'180,915.56 (ocho millones ciento ochenta mil novecientos quince pesos 56/100, moneda nacional).
En ese orden de ideas, enseguida se procede a verificar si en la especie se actualiza o no la primera de las causas de improcedencia que hizo valer la autoridad demandada en su contestación, la cual se encuentra prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que prevé:
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."
Por otra parte, los artículos 105, fracciones I y II (en lo conducente) y penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 45 de su ley reglamentaria establecen lo siguiente:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"...
"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
Ley Reglamentaria
"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
El alcance de las disposiciones reproducidas, en cuanto a la cesación de efectos se refiere, ha sido interpretado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia número P./J. 54/2001, publicada en el T.X.I, correspondiente al mes de abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS."(10)
En concordancia con lo anterior, resulta meritorio significar que las participaciones federales ordinarias constituyen ingresos provenientes de la coordinación tributaria que opera como límite legal a la pluralidad o diversidad impositiva sobre una misma o similar fuente de riqueza, pues integra a las potestades tributarias concurrentes en un conjunto o sistema económico, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían un desarrollo social y económico armónico en el país, y a través del principio de coordinación se permiten suspender competencias específicas, autoatribuirse otras o asignarlas a otros órganos, con el fin último de alcanzar un grado de homogeneidad en el sistema de financiación federal, local y municipal.
En efecto, como el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes en determinados supuestos, el legislador federal estableció la celebración de convenios de coordinación fiscal por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un porcentaje del Fondo General de Participaciones formado con la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan con la Federación, en términos de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal y del presupuesto de egresos de la Federación.
Significativo resulta destacar también que el artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional establece una prerrogativa municipal al señalar que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienesque les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
De lo anterior descuella que el mencionado derecho que se reconoce al Municipio debe encontrarse debidamente regulado a través de un sistema claro en el que participan todos los niveles de gobierno tanto federal, como estatal y municipal.
Lo anterior para que el Municipio tenga un conocimiento cierto de la forma en que se le están cubriendo sus participaciones federales y para que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones, desde legislar al respecto, como la de remitir los fondos a los Municipios por estos conceptos de participaciones y aportaciones federales, con explicación y sustento suficiente para que aparezca transparencia en su manejo.
En efecto, los Municipios tienen el derecho constitucional de recibir una participación o aportación federal y deberán recibirla conforme a las leyes estatales bajo un determinado porcentaje; es decir, que es un derecho constitucional de los Municipios el recibir parte de esos fondos federales y, por tanto, el de exigir ante la autoridad estadual la información necesaria respecto de esa distribución.
Al respecto, la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de S.L.P. establece la obligación de la legislatura de esa entidad, para determinar anualmente las bases, montos y plazos en que los Municipios participarán del Fondo General de Participaciones en sus distintas modalidades.
Ahora bien, el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española define a la retención, desde un enfoque netamente tributario, como el descuento que se practica sobre un pago para la satisfacción de una deuda tributaria; de lo que se infiere que el acto de retener participaciones federales a las que tiene derecho un Municipio, no se agota en un solo momento, sino sus efectos se prolongan en el tiempo (acto de tracto sucesivo), ya que la ministración efectuada por un importe inferior no puede hacerse equivalente al cumplimiento de las obligaciones que el Estado tenía en relación con la entrega de ese tipo de recursos federales, pues la afectación que resiente el Municipio afectado se prolonga hasta el momento en que recibe una cantidad cuyo valor adquisitivo es equivalente al que hubiera tenido la cantidad programada si su entrega hubiera sido completa.
Se expone tal postura, pues de considerar que la retención de las participaciones federales a las que tiene derecho el Municipio constituye un acto consumado y no de tracto sucesivo, implicaría dejarlos en estado de indefensión al no poder defenderse por esta vía constitucional de los daños causados a su hacienda tributaria, con lo que quedaría intocado también el beneficio que las entidades federativas hayan podido derivar de la retención durante varios meses de recursos que, se afirma, no les correspondían.(11)
De acuerdo con tales reflexiones, debe puntualizarse que en la especie no se actualiza la causa de improcedencia que planteó el procurador general de Justicia del Estado de S.L.P., al dar contestación a la demanda de controversia constitucional en representación del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa, prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que los efectos de la retención ordenada en el oficio impugnado, no cesaron con el descuento que se hizo a las participaciones que correspondían al Municipio actor en los meses de octubre y noviembre de dos mil once, sino se prolongan durante todo el tiempo que no pueda disponer de los recursos federales a los que, afirma, tenía derecho a percibir, de ahí que resulta infundado el argumento de la demandada.
Por otra parte, para verificar si se actualiza la segunda de las causas de improcedencia que hizo valer la autoridad demandada en su contestación, prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, es pertinente precisar que ésta se configura cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.
La mencionada causa de improcedencia se encuentra relacionada con el principio de definitividad que campea en las controversias constitucionales, el cual obliga al órgano promovente a agotar previo a su promoción, los recursos ordinarios o medios de defensa legales que la ley establece para modificar, revocar o nulificar el acto impugnado, pues el aludido juicio se concibió como un medio extraordinario de carácter constitucional que sólo procede en casos excepcionales, como lo son, entre otros, aquellos que ya no son susceptibles de ser revisados a través de los citados recursos o medios de defensa ordinarios.
El principio de definitividad encuentra su justificación en el hecho de que, al tratarse la controversia constitucional de un medio extraordinario de defensa, el promovente debe, previamente a su instauración, acudir a las instancias que puedan producir la insubsistencia del acto que le produce afectación.
Cabe destacar que los medios ordinarios de defensa son instituidos en las leyes para que los afectados los hagan valer, y sólo en el caso de no obtener sentencia favorable, procede el medio extraordinario de defensa, como lo es la controversia constitucional.
Asimismo, es pertinente precisar que los recursos administrativos tienen principalmente los siguientes objetivos:(12)
a) Autolimitar las atribuciones discrecionales de la autoridad administrativa.
b) Controlar la actividad administrativa.
c) Proteger los derechos de los administrados.
d) Disminuir la carga de los tribunales administrativos.
Ahora bien, la autoridad demandada señala que en la especie existe una vía legal prevista en la ley local para recurrir el acto impugnado por el Municipio actor, que tendría como resultado la resolución del conflicto, que es la inconformidad contemplada en el artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de S.L.P., por lo que, a efecto de dilucidar si debió agotarse o no esa vía legal, es pertinente destacar que el artículo 1o. de la citada legislación establece que ésta tiene por objeto crear e implementar el Sistema de Coordinación Fiscal en esa entidad federativa; en tanto que en su artículo 2o. precisa como objetivos específicos de esa ley, establecer las bases de cálculo para la distribución de las participaciones que correspondan a las haciendas públicas municipales; fijar las bases para la entrega a los Municipios de las participaciones que les correspondan; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal; y fijar las reglas de colaboración administrativa entre las autoridades fiscales del Estado y las de los Municipios.
Por su parte, el citado artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de S.L.P. dispone lo siguiente:
"Artículo 34. Cuando el Estado o algún Municipio contravengan lo establecido por esta ley, o violen el contenido del o los convenios de colaboración administrativa, previa manifestación expresa de dicha violación por la parte afectada a la autoridad infractora, presentará inconformidad ante la Legislatura del Estado, a efecto de dictaminar sobre las medidas correctivas a que haya lugar."
El precepto legal transcrito establece que cuando el Estado o algún Municipio contravengan lo establecido por la citada ley o violen el contenido de los convenios de colaboración administrativa, previa manifestación expresa de dicha violación por la parte afectada a la autoridad infractora, puede presentarse inconformidad ante la Legislatura del Estado, a efecto de que dictamine sobre las medidas correctivas a que haya lugar.
Es meritorio significar que el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española define al vocablo "dictamen", como la opinión y juicio que se forman o emiten sobre alguna cuestión; de lo que se infiere que la resolución que se emita en la inconformidad de la que se ha dado noticia no tiene efectos vinculantes u obligatorios para las partes, por lo que no puede considerarse que constituya una instancia recursal que deba agotarse previa e indispensablemente para solucionar el conflicto en sede administrativa.
Se expone tal aserto pues, por regla general, los medios de defensa se establecen a favor de los gobernados (en la especie para las propias autoridades) para impugnar en sede administrativa la legalidad de un acto de una autoridad administrativa, con el fin de que el mismo órgano emisor u otro de superior jerarquía lo anule o reforme como consecuencia de una violación al ordenamiento aplicado o por falta de aplicación de la disposición debida; lo que tiene especial relevancia, dado que el citado artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de S.L.P. no prevé, en forma alguna -ni en otro precepto de la misma legislación-, que a través de la inconformidad que regula pueda modificarse o anularse el acto infractor de esa ley o de los convenios de colaboración administrativa, sino únicamente que la legislatura de esa entidad habrá de dictaminar sobre las medidas correctivas a que haya lugar.
Además, el artículo 3o. de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de S.L.P. prevé que esa entidad se rige por el principio de división de poderes, pues adopta para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, y lo ejerce por medio de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, habida cuenta que el citado numeral establece que en ningún momento podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo; lo que pone de manifiesto que la legislatura de esa localidad no es el superior jerárquico del Poder Ejecutivo Local, independientemente de que la citada Constitución no le confiere facultades para actuar en materia de coordinación fiscal, por lo que se infiere ese es el motivo por el que sólo puede emitir su opinión en torno a las acciones correctivas que podrían tomarse, pero sin que el dictamen relativo tenga efectos vinculantes u obligatorios para las partes.
En esa tesitura, se colige que la inconformidad que prevé el artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de S.L.P., no constituye una vía legal idónea a través de la cual pueda solucionarse el conflicto suscitado con motivo de la retención de participaciones impugnada, que debiera agotarse previo a la promoción de la presente controversia constitucional, pues a través de aquélla sólo podría obtenerse que la legislatura de esa entidad dictamine sobre las medidas correctivas a que haya lugar, con lo que obviamente no se lograría modificar, revocar o nulificar el acto impugnado, sino en el mejor de los casos que el mencionado ente parlamentario local emita su opinión en torno al punto jurídico controvertido, máxime que el citado numeral no establece que la decisión que al respecto se emita tenga efectos vinculantes para las partes, ni esa característica de obligatoriedad se encuentra reconocida en algún otro precepto legal o de la Constitución Local; de ahí que resulta infundada la causa de improcedencia en comento.
Además, corrobora tal postura el hecho de que aun cuando este Alto Tribunal considerara que la mencionada inconformidad sí constituye una vía legal obligatoria mediante la cual podía lograrse la solución del conflicto; de todas formas tendría que concluir que el Municipio actor no se encontraba obligado a agotarla, previo a la promoción de la presente controversia constitucional, en virtud de que únicamente debe hacerse valer el medio de defensa ordinario cuando en los conceptos de invalidez planteados en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino que su transgresión se haga derivar de la vulneración a normas locales; lo que en el presente caso no acontece, tal como se desprende de los conceptos de invalidez planteados por la parte actora.
Se expone tal aserto, pues de la simple lectura de los aludidos conceptos es posible apreciar que el Municipio actor planteó en el escrito de demanda de la presente controversia constitucional violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, entre las que destacan planteamientos que presuntamente comportan transgresiones a los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 120 constitucionales.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 136/2001, que establece:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."(13)
Por tanto, es dable concluir que no se configura la causa de improcedencia que la demandada planteó, pues la parte actora, al esgrimir violaciones directas e inmediatas a la Constitución, no tenía la obligación de agotar la inconformidad establecida en la legislación local.
En las relatadas condiciones, al no actualizarse las causas de improcedencia invocadas por la parte demandada, y al no advertir oficiosamente esta Segunda Sala alguna otra, se procede a estudiar el fondo del asunto.
SEXTO. Por razón de método y técnica de estudio, en principio se aborda el análisis de los conceptos de invalidez compendiados en el resultando cuarto de esta ejecutoria con los numerales 6o. y 7o., en los que el Municipio actor aduce que el acto impugnado viola en su perjuicio el principio de libre administración hacendaria municipal establecido en el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues aduce que la autoridad demandada decretó de manera autónoma y unilateral la retención de sus participaciones, sin sujetarse a un procedimiento o disposiciones jurídicas y legales aplicables, como los artículos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, por lo que se le deja en estado de indefensión al no poder disponer y aplicar esos recursos para satisfacer las necesidades fijadas en las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.
Para cumplir con el anunciado cometido, es pertinente atender a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que establece:
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."
Por su parte, los artículos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal disponen lo siguiente:
"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.
"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
"Los Municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta ley.
"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en elartículo 9 de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, a que está obligada conforme al artículo 3 de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición."
"Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
"Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.
"Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un Registro Único de Obligaciones y Empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.
"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.
"El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán celebrar convenios de coordinación en materia contable y de información de finanzas públicas.
"En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de entidades y Municipios."
De los preceptos legales transcritos, se advierten las siguientes notas referenciales en torno a las participaciones federales:
1. Las que reciban los Municipios forman parte de su hacienda y serán cubiertas en los términos que para su distribución determinen las Legislaturas Locales, mediante disposiciones de carácter general.
2. La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba y el retraso dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión, para los casos de pago a plazos de contribuciones.
3. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por aquéllos, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas, a petición de dichas entidades, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, bien sea a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, o de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana; asimismo, proceden las compensaciones que se requieran efectuar, cuando sean a consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones, o cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o la Ley de Coordinación Fiscal así lo autorice.
En ese contexto, las participaciones federales previstas en la fracción IV del artículo 115 constitucional, han sido motivo de estudio por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas ejecutorias,(14) en las cuales se ha establecido un cúmulo de garantías de carácter económico, tributario y financiero a favor de los Municipios, tendentes al fortalecimiento de su autonomía, a saber:
1. Principio de libre administración de la hacienda municipal,(15) cuyo fin es fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus exigencias, sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos a sus necesidades reales, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.
2. Principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran su hacienda pública municipal,(16) implica que todos los recursos de la hacienda municipal deben ejercerse en forma directa por su órgano de gobierno o por quienes ellos autoricen conforme a la ley.
3. Principio de integridad de los recursos municipales,(17) consiste en que los Municipios deben recibir en forma puntual, efectiva y completa tanto las participaciones como las aportaciones federales, pues en caso de entregarse extemporáneamente, se genera el pago de los intereses correspondientes.
4. Derecho de los Municipios a percibir las contribuciones(18) (incluyendo las tasas adicionales) establecidas por los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
5. Principio de reserva de fuentes de ingresos municipales,(19) asegura a los Municipios tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender a sus necesidades y responsabilidades públicas.
6. Facultad de los Ayuntamientos para que, en su ámbito territorial, propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.(20)
7. Facultad de los Municipios para proponer sus Leyes de Ingresos, las cuales vinculan a las Legislaturas Estatales a emitirlas con una motivación adecuada, en caso de apartarse de la propuesta municipal.(21)
De los mencionados principios constitucionales se pone de relieve que, por lo general, las participaciones federales están sujetas a un régimen de libre administración, cuya disposición y aplicación deben llevarse a cabo en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de los fines públicos de los propios Ayuntamientos.
Lo anterior se corrobora con lo establecido en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, que prohíbe que dichos recursos estén afectos a intereses ajenos o sujetos a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas o por compensaciones, en los términos y condiciones establecidos en el propio ordenamiento federal.
De lo expuesto, se pone de manifiesto que pueden existir casos de excepción, en los que resulte válida la afectación de las participaciones federales que les corresponden a los Municipios; y en ese sentido también este Alto Tribunal ha establecido que puede darse esa posibilidad cuando se destinen a:
I.P. de obligaciones contraídas por los Municipios, previa autorización de las Legislaturas Locales e inscripción en el registro correspondiente.(22)
II. Por voluntad manifiesta del Municipio de destinarlos a un determinado fin.(23)
En ese contexto, es pertinente reproducir el contenido del acto impugnado, el cual es del tenor siguiente:
"CP. J.S.G.M.. Tesorero municipal de S. de G.S., SLP. Presente. En alcance a nuestra conversación envío copia del oficio No. 351-A-DGPA-E-1291 y 600-02-06-2011-(61)-48117, en el que se ordena a la Tesorería de la Federación devolver a ‘Teléfonos de México, S.A. de C.V.’, la cantidad indebidamente cobrada por concepto de la ocupación de vías de comunicación (colocación de cableado, ductos de cableado, postes, caseta) por el ejercicio de 2001, como consecuencia del procedimiento coactivo identificado con el oficio número MSG/T/436 y de su anexo denominado ‘Determinación fiscal. Pago de derechos’ de fecha 20 de diciembre de 2001, conforme al cual, el Ayuntamiento de S. de G.S. fincó un crédito fiscal a ‘Teléfonos de México, S.A.’ por los conceptos antes mencionados, específicamente el cobro del cheque certificado 0021172 librado por Fianzas Inbursa a favor del Municipio de S. de G.S., por la cantidad de $7'242.660.09, la cual ingresó a las arcas de este Municipio con recibo de caja folio 49955 B del 30 de junio del 2004. Como consecuencia de lo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través de la Administración de lo Contencioso ‘6’ determinó que se devolviera ese cobro debidamente actualizado atendiendo a que el Municipio de S. de G.S. aplicó el artículo 26, inciso c), numerales 1, 2 y 3, de la Ley de Ingresos del año de 2001, con lo que se violaba: (i) La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 73, fracción XXIX, numeral 4; la Ley de Vías Generales de Comunicación en su artículo 7; (iii) La Ley Federal de Telecomunicaciones en su artículo 4 y 5; (iv) La Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 10-A; y (V) La declaratoria de coordinación en materia de derechos celebrado entre la Federación y el Estado de S.L.P.. Por lo anterior, en el mes de julio la Tesorería de la Federación realizó a esta secretaría afectación de participaciones por la cantidad de $16'361,831.12 (dieciséis millones trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos 12/100 M.N.)-Me permito informarle, que en los meses de septiembre y octubre del actual, se le realizará la retención de $16'361,831.12 (dieciséis millones trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos ... M.N.), para cubrir la afectación de participaciones que realizó la Tesorería de la Federación, por los conceptos mencionados en el primer párrafo del presente comunicado. Anexo al presente copia de los oficios No. 351-A-DGPA-E-1291, 600-02-06-2011-(61)-48117 y MSG/T/436 y copia recibo caja de folio 49955 B."
La anterior transcripción pone de manifiesto que mediante el oficio impugnado, el director general de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de S.L.P. remitió al tesorero del Municipio actor copia de los oficios en los que se ordenó a la Tesorería de la Federación devolver a Teléfonos de México, Sociedad Anónima de Capital Variable, la cantidad que indebidamente le cobró la mencionada municipalidad por la ocupación de vías de comunicación (colocación de cableado, ductos de cableado, postes, casetas), al haber violado ésta diversas disposiciones en materia de coordinación fiscal, por lo que el funcionario estatal informó al tesorero municipal que en el mes de julio se afectaron las participaciones del mencionado Estado por la cantidad de $16'361,831.12 (dieciséis millones trescientos sesenta y un mil ochocientos treinta y un pesos 12/100, moneda nacional) y que, por tal motivo, en los meses de septiembre y octubre de ese año se llevaría a cabo la retención de participaciones del Municipio por dicho monto, a efecto de cubrir la afectación de mérito.
Sobre tales premisas, es fácil concluir que el oficio impugnado no se subsume en ninguno de los supuestos de excepción que justifiquen la retención de participaciones ordenada, pues no se advierte que ésta derive del pago de obligaciones contraídas por el Municipio actor con autorización de la Legislatura Local, y que esté inscrita ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, habida cuenta que no existe en la citada legislación precepto alguno que faculte a las autoridades estatales a afectar libremente las participaciones de uno de sus Municipios, con el objeto de cubrir las afectaciones que se generen por las retenciones que a su vez les practique a esos recursos la Tesorería de la Federación por violaciones a diversas disposiciones en materia de coordinación fiscal, independientemente de que éstas deriven del cobro de contribuciones realizado por el Municipio actor.
Además, tampoco se demostró en autos que el Municipio actor haya manifestado su voluntad o consentimiento para que las autoridades estatales llevaran a cabo las retenciones impugnadas, es decir, no existe ningún acuerdo o convenio celebrado entre el Gobierno del Estado de S.L.P. y el Municipio de S. de G.S. de esa entidad, en el que se comprometan los recursos que le corresponden por concepto de participaciones federales para el pago de las obligaciones de mérito.
Por tanto, con independencia de que el Municipio actor pueda tener o no una obligación de pago por la devolución a particulares de contribuciones pagadas indebidamente (por haberse violado diversas disposiciones en materia de coordinación fiscal); lo cierto es que en el caso no está legalmente previsto que la autoridad demandada pueda retener participaciones federales para resarcir la afectación causada con motivo de dicha devolución.
En esa tesitura, es fundado el argumento de invalidez formulado por el Municipio actor, en el sentido de que no existe autorización establecida en norma general alguna para que la autoridad demandada lleve a cabo tales descuentos, con la consecuente violación a los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos, esto último, en virtud de que el demandante no recibió de forma puntual, efectiva y completa las participaciones federales correspondientes a los meses de octubre y noviembre de dos mil once, lo que le impidió disponer oportunamente de tales recursos, vulnerándose con ello su autonomía financiera.
Se expone tal aserto, en virtud de que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el principio de libre administración de la hacienda municipal, para fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo aquellos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales, acorde a lo establecido en la jurisprudencia P./J. 5/2000, de rubro y texto:
"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."(24)
Por tales motivos, la Federación, al transferir a los Municipios los recursos denominados participaciones federales, debe garantizar a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen, caso contrario, se estaría privando a los Municipios de los apoyos necesarios para ejercer sus obligaciones constitucionales.
Sobre el particular, el Pleno de este Alto Tribunal ha sustentado que las participaciones federales quedan comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria de los Municipios, por lo que la Federación y los Estados no pueden imponer restricción alguna a su libre administración, tal como se desprende del criterio P./J. 9/2000, del tenor literal siguiente:
"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."(25)
De igual forma, existe una violación al principio de integridad de los recursos, en virtud de que el demandante no recibió de forma puntual, efectiva y completa las participaciones federales correspondientes a los meses de octubre y noviembre de dos mil once, lo que le impidió disponer oportunamente de tales recursos, vulnerándose con ello su autonomía financiera.
En efecto, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados -en el caso, participaciones federales-, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza, entre otras cosas, que los Municipios reciban de forma puntual, efectiva y completa tales recursos, ya que cuentan con la facultad exclusiva de programar y aprobar su presupuesto de egresos, lo que presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen; entonces, si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales, y tal situación lleva a una entrega extemporánea que genera intereses, acorde a lo establecido por la jurisprudencia P./J. 46/2004, cuyos rubro y texto son los siguientes:
"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES. La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacerfrente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 -que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos-, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."(26)
Dada la inconstitucionalidad de las retenciones impugnadas, resulta innecesario el estudio de los restantes argumentos de invalidez, pues aunque se emprendiera su estudio en nada variaría la determinación alcanzada.
Tiene aplicación a lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 100/99, sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página setecientos cinco del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, correspondiente a septiembre de mil novecientos noventa y nueve, que dice:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."
Similares criterios se han sustentado por este Alto Tribunal, al resolver las controversias siguientes:

Ver controversias


SÉPTIMO. Efectos. De conformidad con lo dispuesto en las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(27) esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al dictar las sentencias deberá señalar los alcances y efectos de las mismas, fijando con precisión los órganos encargados de cumplirlas, las normas generales o actos a los que se refiera y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia. También deberá fijar, en su caso, la absolución o condena respectiva, estableciendo el término para el cumplimiento de las acciones que se señalen o aquel en que la parte condenada deba realizar una actuación.
Así, en las controversias constitucionales pueden impugnarse actos con trascendencia no sólo jurídica, sino también material, caso en el que corresponderá emitir una sentencia con efectos restitutorios y no simplemente declarativos,(28) a efecto de que los alcances del fallo tengan plena eficacia respecto del derecho que le asiste a la parte actora, con efectos desde el día en que fue procedente la demanda de controversia constitucional, con la consecuente vinculación de no realizar posteriores actos a los que se hayan declarado inconstitucionales.
No resulta contrario a lo anterior, lo previsto en el artículo 45 de la propia ley,(29) en el sentido de que "la declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos"; pues el Tribunal Pleno ha resuelto en varios precedentes,(30) que la recta inteligencia de esa prohibición lleva a la conclusión de que no se puede reparar lo sucedido con anterioridad a la fecha de presentación de la demanda, tan es así que, por ello, en el capítulo segundo, sección segunda, de la ley reglamentaria de la materia se prevé la institución de la suspensión del acto que motive la controversia constitucional, medida que tiene como finalidad, entre otras, que la sentencia de invalidez pueda surtir efectos a partir de que se presenta la demanda. Este criterio está contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 71/2006, que establece:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA SENTENCIA DE INVALIDEZ EXCEPCIONALMENTE PUEDE SURTIR EFECTOS A PARTIR DE LA FECHA DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA."(31)
Por tanto, esta Segunda Sala determina que al no existir facultades de la autoridad estatal para llevar a cabo la retención de las participaciones que correspondían al Municipio actor en los meses de octubre y noviembre de dos mil once, la invalidez de dichos actos debe hacerse efectiva desde que se materializaron por haber sucedido esto con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional (mediante recibos de tres y veinticinco de noviembre de dos mil once), dado que el principio de no retroactividad de los efectos de las sentencias debe entenderse referido a la imposibilidad de invalidar efectos de normas o actos cuya impugnación haya precluido, o efectos de actos invalidados que, por su propia naturaleza, no pueden restituirse, considerando, en su caso, el interés o derecho de la parte actora constitucionalmente tutelado, en tanto que la ejecución de los actos en los supuestos en que la medida cautelar resulte improcedente, no necesariamente implica que se trate de actos consumados de modo irreparable, respecto de los cuales exista imposibilidad jurídica y material de volver las cosas a su estado anterior, en cuyo caso los efectos de la sentencia podrán determinarse a partir de su notificación; sin embargo, tratándose de pagos o descuentos periódicos, sí es posible restituir a la actora la facultad constitucional que se estima vulnerada, dado que su impugnación resulta oportuna. Por tanto, los efectos de esta sentencia son:
1o. En un plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, el Poder Ejecutivo del Estado de S.L.P. deberá reintegrar al Municipio actor el importe de las retenciones que le hizo de las participaciones federales que le correspondían en los meses de octubre y noviembre de dos mil once; y,
2o. Como única vía para que se reconozca, en el caso concreto, lo establecido por las normas constitucionales que han sido vulneradas, en particular los principios de libre administración y de recepción íntegra de los recursos reservados a las haciendas municipales, en el mismo plazo de treinta días hábiles, el Poder Ejecutivo del Estado de S.L.P. deberá pagar los intereses generados por las cantidades retenidas.
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se declara la invalidez del oficio número SF/DGI/DRPF/SRPF/2064/2011, de treinta y uno de agosto de dos mil once, en los términos del considerando sexto de este fallo.
N.; con testimonio de esta resolución por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.A.V.H..
Nota: Las tesis aislada y de jurisprudencia 1a. CXI/2010, P./J. 12/2005, P./J. 46/2004, P./J. 53/2002, P./J. 111/2006, P./J. 113/2006 y P./J. 40/2005 citadas en esta ejecutoria aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2010, página 1213, Tomo XXI, marzo de 2005, página 814, T.X., junio de 2004, página 883, T.X., enero de 2003, página 1393, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 1129, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 1127 y Tomo XXI, mayo de 2005, página 1023, respectivamente.



_________________
1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Acuerdos Generales N.eros 5/2001, punto tercero, fracción I, y 3/2008, considerando cuarto y punto único, emitidos por el Tribunal Pleno, el veintiuno de junio de dos mil uno y el diez de marzo de dos mil ocho, respectivamente (el último aclarado mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintidós de abril de dos mil nueve); en atención a que se plantea un conflicto entre un Municipio del Estado de S.L.P. y el Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, habida cuenta que, por no impugnarse una norma de carácter general, se estima innecesaria la intervención del Pleno.
2. Hecho que incluso es reconocido por la parte demandada en su contestación de demanda (foja 235 del presente toca), por lo que se tiene como cierto en términos de los artículos 95 y 200 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según lo permite su artículo 1o.
3. Documentales que tienen pleno valor probatorio en términos de los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según lo permite su artículo 1o.
4. El citado numeral establece lo siguiente: "El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denomina Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de S.L.P.. Su elección será directa y en los términos que disponga la Ley Electoral del Estado, salvo los casos previstos en la presente Constitución."
5. La jurisprudencia invocada es sustentada por el Tribunal Pleno y aparece publicada en la página 1057 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de dos mil tres, correspondiente a la Novena Época, de la sinopsis siguiente: "Dicho precepto establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes y que, en todo caso, la representación se presumirá, salvo prueba en contrario. Ahora bien, del contenido de esa facultad otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para presumir la representación de quien promueve se desprende que la interpretación jurídica que debe realizarse respecto de las normas que regulan dicho presupuesto procesal, admite interpretación flexible, de manera que se procure no convertir las normas legales en obstáculos para el acceso a la justicia, si se advierte que se presenta una hipótesis no prevista específicamente en la ley local y, sobre todo, si en autos existen elementos de los que se infiere que quien promueve no actúa en interés propio, sino en el del órgano en nombre de quien lo hace."
6. La jurisprudencia invocada aparece publicada en la página 967 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de dos mil, correspondiente a la Novena Época, de la sinopsis siguiente: "Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados."
7. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."
8. N.. Registro IUS: 166985. Novena Época. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, materia constitucional, tesis P./J. 98/2009, página 1536.
9. Por lo que se tiene como cierto dicho hecho en términos de los artículos 95 y 200 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según lo permite su artículo 1o.
10. La jurisprudencia invocada es del texto siguiente: "La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir el agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."
11. Similar criterio sostuvo el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional número 5/2004, en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por unanimidad de nueve votos.
12. Según lo estableció el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, en sesión de diez de septiembre de dos mil uno, la contradicción de tesis 35/2000.
13. N.. Registro IUS: 188010. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, tesis P./J. 136/2001, página 917.
14. Entre las que destaca la controversia constitucional 70/2009, promovida por el Municipio de S.Y., Choapam del Estado de Oaxaca, resuelta por la Primera Sala de esta Suprema Corte el dos de junio de dos mil diez, cuyas consideraciones quedaron reflejadas en la tesis aislada 1a. CXI/2010, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."
15. Son ilustrativas las jurisprudencias P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, páginas 515 y 514.
16. Jurisprudencia P./J. 12/2005, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
17. Este criterio quedó reflejado en la tesis P./J. 46/2004, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."
18. Jurisprudencia P./J. 53/2002, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA ‘LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002’ DEL ESTADO DE SONORA)."
19. Al respecto, el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 15/2006, estableció: "... el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, conforme al cual se aseguran ciertas fuentes de ingreso a los Municipios para atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas. Dicho principio se infiere de lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, a lo largo de sus distintos apartados, y en el segundo párrafo. El citado primer párrafo establece, en síntesis, que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Por su parte, el segundo párrafo de la fracción IV prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados paraestablecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público."
20. Jurisprudencia P./J. 111/2006, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y EL ESTADO EN EL PROCESO DE SU FIJACIÓN."
21. Jurisprudencia P./J. 113/2006, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON PARÁMETROS PARA EVALUAR LA MOTIVACIÓN ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES."
22. Criterio que fue reflejado en la jurisprudencia número P./J. 40/2005, de rubro: "PARTICIPACIONES FEDERALES. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PERMITE SU AFECTACIÓN SIEMPRE Y CUANDO SE ENCUENTRE AUTORIZADA POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO Y LA OBLIGACIÓN ESTÉ INSCRITA EN EL REGISTRO CORRESPONDIENTE."
23. En ese sentido fueron pronunciadas las sentencias dictadas en: 1) controversia constitucional 13/2005, fallada el veintitrés de abril de dos mil ocho, por unanimidad de cinco votos, en la que se sostuvo que el descuento efectuado al Municipio actor, no afectaba su derecho de libre administración hacendaria y autonomía, pues precisamente por el ejercicio de este derecho, suscribió un convenio mediante el cual decidió comprometer y aplicar parte de su hacienda al pago de cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social para cubrir los gastos de aseguramiento de los trabajadores a su servicio; y, 2) controversia constitucional 82/2009, resuelta el diecisiete de febrero de dos mil diez, por unanimidad de cinco votos, en la que se sostuvo que el principio de libre administración hacendaria faculta a los Municipios a determinar si sus recursos por participaciones son destinados a un fin específico como el de compensar obligaciones de pago en materia de aportaciones y cuotas, en caso de incumplimiento, mediante la firma de un convenio entre el Municipio actor y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
24. Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2000, página 515.
25. Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2000, página 514.
26. Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883.
27. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen; VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."
28. Estos argumentos constan en la sentencia dictada por unanimidad de votos, por el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 5/2004 que, en la parte relativa, sostuvo: "De la redacción de las fracciones transcritas se deduce que en las controversias constitucionales pueden plantearse asuntos en los que están implicados actos o normas jurídicas con una clara trascendencia material, caso en el que corresponderá emitir una sentencia con efectos restitutorios, y no simplemente declarativos."
29. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
30. Por ejemplo, las controversias constitucionales 10/2005 y 42/2006, resueltas en sesiones de 8 de diciembre de 2005 y 22 de agosto de 2006, respectivamente, ambas por unanimidad de votos.
31. Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2006, página 1377.

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