Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 54/2010. ESTADO DE NUEVO LEÓN, POR CONDUCTO DEL PODER LEGISLATIVO DE LA ENTIDAD. 8 DE MAYO DE 2012. PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIOS: R.M.M.G.Y.L.P.R.Z..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ocho de mayo de dos mil doce, por el que se emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 54/2010, promovida por el Estado de Nuevo León, por conducto del presidente de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Nuevo León, S.A.A.M., en la que demandó la invalidez de lo siguiente:(1)
Normas generales:
Artículos 2 y 21 del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veintiuno de junio de dos mil diez.
Autoridad demandada:
Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León.
I.A. y planteamientos de la demanda
1. Antecedentes. Los antecedentes narrados en la demanda, en síntesis, son los siguientes:
a) El Congreso del Estado de Nuevo León aprobó, el veinticinco de agosto de dos mil nueve, el Decreto Número 418, que contiene la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, publicada el nueve de septiembre de dos mil nueve en el Periódico Oficial de la entidad, y que entró en vigor sesenta días naturales después de su publicación, esto es, el siete de noviembre siguiente.
El artículo 360 de la citada Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León establece que: "Salvo que otra disposición legal o administrativa de carácter general establezca otro plazo, presentada una solicitud para cualquier trámite al que se refiere la presente ley y, que esté debidamente acompañada de toda la documentación requerida por este ordenamiento, la autoridad competente deberá dar una respuesta a la misma en el término máximo de 45-cuarenta y cinco días naturales contados a partir de la fecha en que se haya recibido la solicitud. En caso de que la autoridad competente sea omisa y no notifique personalmente o por correo certificado la respuesta al trámite solicitado en el término indicado y siempre que no se involucren situaciones ilícitas ni sea contraria a la presente ley, programas u otras disposiciones de carácter general en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y asentamientos humanos; se considerará negada la solicitud planteada. ..."
La Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León fue turnada al Ejecutivo del Estado y se publicó en el Periódico Oficial del Estado, Número 120-I, tomo CXLVI, el nueve de septiembre de dos mil nueve, para entrar en vigor a los sesenta días siguientes al de su publicación, atento a lo dispuesto en su artículo primero transitorio.
b) El ocho de junio de dos mil diez, el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey celebró sesión ordinaria en su Cabildo, y dentro de su cuarto punto del orden del día, aprobó el Reglamento para las Construcciones del Municipio y, por consiguiente, abrogó el Reglamento para las Construcciones de dicho Municipio publicado en el Periódico Oficial del Estado de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y cinco y las disposiciones reglamentarias y administrativas que se opusieran al nuevo ordenamiento.
c) El Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey fue publicado el veintiuno de junio de dos mil diez.
El artículo 2 del citado reglamento define la figura de la afirmativa ficta como: "... El acto administrativo por el cual la autoridad competente expide la licencia a una solicitud, por no resolverla dentro del término legal establecido."
El artículo 21 señala: "Para la tramitación y aprobación de las solicitudes se atenderá lo siguiente: ... III. Una vez integrada la solicitud con toda la documentación requerida por este reglamento, la autoridad que corresponda, deberá resolver las solicitudes presentadas en el plazo que la ley o las demás disposiciones legales determinen, o a falta de ésta, será de 30 días hábiles, contados a partir de su recepción, de no hacerlo en el tiempo señalado se considerará afirmativa ficta, para tal efecto, la secretaría resolverá en un plazo de 10 días hábiles a partir de la fecha de la solicitud de configuración de afirmativa ficta. ..."
2. Conceptos de invalidez. El concepto de invalidez que hace valer el poder actor, en síntesis, es el siguiente:
Único concepto. Violación a los artículos 14, 16, 27, 73, fracción XXIX-C, 115 y 133 de la Constitución Federal, en virtud de que los artículos 2 y 21 del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey impugnado, se contraponen a la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.
El poder actor, esencialmente, se duele de que el Municipio de Monterrey, al emitir los artículos impugnados, no tomó en cuenta los principios constitucionales contenidos en las fracciones II, III y V, inciso f), del artículo 115, en relación con el artículo 27 de la Constitución Federal, porque al existir, por una parte, una normativa estatal jerárquicamente superior que contempla la figura de la negativa ficta para los efectos de las solicitudes de los trámites de desarrollo urbano, incluidos los que se refieren a la materia de construcciones y, por la otra, un reglamento municipal que en sus artículos 2 y 21 establecen la figura de la afirmativa ficta en el mismo supuesto del silencio administrativo de la autoridad, considera que ello deviene inconstitucional, tomando en cuenta los siguientes aspectos:
a) El espíritu del artículo 115, fracción II, constitucional, es que los Municipios se ajusten a las bases normativas que los Congresos de los Estados establezcan, con el propósito de que sea a través de éstas que se determinen las disposiciones reglamentarias que contengan los objetivos, directrices y normas específicas sobre la materia que se trate en el ámbito municipal. Toda vez que es facultad del poder actor, de acuerdo a lo establecido en el artículo 63, fracción V, de la Constitución Local, expedir las leyes en materia municipal con base en las cuales los Ayuntamientos podrán aprobar las normas administrativas de carácter general de aplicación en sus respectivos territorios, por lo que resulta mermada la citada atribución a raíz de la expedición de la normativa municipal en contravención a lo emitido a nivel estatal en la expedición de la Ley de Desarrollo Urbano local.
b) En ese mismo orden de ideas, la fracción III del citado artículo 115 determina la obligación legal que tienen los Municipios de observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales en el desempeño de sus funciones o la prestación de los servicios a su cargo, ello sin vulnerar su competencia constitucional.
c) El artículo 115, fracción V, constitucional se refiere a las facultades de los Municipios y determina en su inciso f), la facultad de otorgar licencias y permisos para las construcciones obligando a constreñirse a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Federal, en la expedición de los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. En dichos fines prevalece, como obligación de los distintos órdenes de gobierno, el que la expedición de normas de ordenamiento de asentamientos humanos se rija por los principios de desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
d) Cita en apoyo a sus afirmaciones, las tesis de rubros: "LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS." y "REGLAMENTOS MUNICIPALES. EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN, NO EXIGE QUE SEAN APROBADOS POR LAS LEGISLATURAS LOCALES."
De ello señala que los Municipios deberán sujetarse a plenitud a lo establecido por los decretos promulgados por las Legislaturas de los Estados en pleno uso de sus facultades constitucionales, supuesto que a su juicio no se cumplió con la expedición de los artículos del reglamento impugnado.
e) El Municipio desobedeció la obligación constitucional que establece el artículo 73, fracción XXIX, inciso c), de la Constitución Federal, sobre la concurrencia entre el Gobierno Federal, los Estados y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, al aprobar un ordenamiento que contraviene lo establecido en una norma expedida por la Legislatura Local, pues las normas impugnadas, no sólo no coinciden con lo establecido en la norma estatal, sino que el Municipio se excedió en sus atribuciones al establecer un criterio opuesto a lo obligado en la ley estadual, causando un agravio al poder actor trastocando su esfera de competencia.
f) De acuerdo con la Ley General de Asentamientos Humanos, el Poder Legislativo Local es el facultado para expedir la legislación estatal en la materia. De la misma manera, en su artículo 9o., fracción X, refiere la facultad al Municipio de expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios. Por lo que el Municipio no perfeccionó su actuar al emitir el reglamento impugnado, lo que deviene en una afectación en el ámbito competencial del Congreso del Estado de Nuevo León.
g) El Municipio de Monterrey incumple el principio de legalidad consagrado en los artículos 14 y 16 constitucionales, porque no se ajusta a las disposiciones jurídicas locales, pues al permitir la figura de la afirmativa ficta para efectos de que se otorguen permisos de construcción a los particulares en los artículos 2 y 3 del reglamento impugnado, causa incertidumbre a los habitantes del Municipio, pues de la misma manera les resulta aplicable la figura de la negativa ficta del artículo 360 de la Ley de Desarrollo Urbano de la entidad, por tanto, los ciudadanos carecen de seguridad jurídica.
h) El Municipio de Monterrey se negó a privilegiar el principio básico de jerarquía normativa, por lo que no respetó el artículo 133 constitucional.
Por lo anterior, solicita se declare la invalidez de los artículos 2 y 21 del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey.
3. Artículos constitucionales señalados como violados. El poder actor señaló como violados los artículos 14, 16, 27, 73, fracción XXIX-C, 115, fracciones I, II, III y V, así como el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
II. Trámite de la controversia constitucional
1. Radicación y admisión. La demanda de controversia se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el dieciséis de agosto de dos mil diez, en esa fecha el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente al que le correspondió el número 54/2010 y, por razón de turno, se designó al M.J.R.C.D. como Ministro instructor.
Previa aclaración del oficio de demanda,(2) el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional(3) y tuvo por presentado al presidente de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Nuevo León, en representación del propio órgano legislativo y del Estado de Nuevo León. Asimismo, ordenó emplazar al Municipio de Monterrey para que formulara su contestación; también se ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
2. Recurso de reclamación en contra del auto de admisión de la demanda.(4) En contra de la admisión de demanda se promovió recurso de reclamación, el cual se falló por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en el sentido de declararlo infundado confirmándose el auto recurrido.
3. Contestación del Municipio demandado. El Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León, al contestar la demanda señaló, en síntesis, lo siguiente:
a) Es cierto el acto cuya invalidez se reclama, sin embargo, el mismo no actualiza la procedencia de la controversia constitucional, toda vez que aquél cumple con los postulados de la Constitución Federal.
b) La Diputación Permanente de la Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León carece de facultades para promover la controversia constitucional, de acuerdo con el artículo 66 de la Constitución Local, toda vez que el Poder Legislativo es uno de los tres Poderes del Estado, consistente en un cuerpo colegiado, mismo que sesiona en dos periodos ordinarios y, en ocasiones, en periodos extraordinarios, en los cuales se analizan únicamente los asuntos para los cuales se convoca, pero tratándose de la Diputación Permanente, ésta no posee facultades para instruir sobre la presentación del presente medio de control constitucional, con lo cual se actualiza una falta de legitimación procesal que deriva en el desechamiento de la demanda.
Es ambiguo el carácter con el que comparece el diputado S.A.A.M., pues no queda claro si lo hace como presidente de la mesa directiva, dentro de la prórroga del segundo periodo ordinario de sesiones del primer año de ejercicio constitucional, o bien, como presidente de la Diputación Permanente. Máxime que, en la especie, se trata del Poder Legislativo, el cual está conformado por un cuerpo colegiado que tiene un presidente, ya sea de la mesa directiva o de la Diputación Permanente, pero, necesariamente, sólo uno a la vez, pues la existencia de uno excluye la del otro, de manera que no puede soslayarse el principio de legalidad cuando se permite ejercer la representación de los Poderes del Estado a quien no justifica estar legitimado para ello.
Existe falta de legitimación procesal activa del promotor de la controversia constitucional, porque suponiendo que se actualizara la invasión por parte del Municipio de Monterrey, de legislar sobre temas propios del Poder Legislativo Local, en todo caso, el ente idóneo para iniciar la controversia sería precisamente el Congreso del Estado, ya que se tiene al Congreso del Estado promoviendo la controversia en representación del Estado de Nuevo León pues, de otra manera, se podría arribar al absurdo que el Poder Judicial pudiera reclamar como suyas facultades exclusivas de otro poder, o incluso de algún Municipio o del Estado o de la Federación, hipótesis que no encuadran en el contenido del artículo 105 de la Constitución Federal, cuando hace referencia de manera enunciativa entre quienes puede suscitarse una controversia constitucional.
c) Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, porque se debió haber agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto, misma que está contemplada en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, específicamente en el capítulo II, relativo a las bases generales para la expedición de reglamentos municipales, artículos 166, 167 y 168. De dicho capítulo, en su parte final, se advierte que los particulares o las autoridades podrán, al margen de los recursos administrativos o judiciales que procedan, acudir a denunciar la violación de la expedición de algún reglamento, al Congreso del Estado, quien podrá, en su caso, solicitar al Ayuntamiento la modificación o derogación de los ordenamientos correspondientes.
Si el Constituyente Permanente Local hubiera establecido dicho imperativo como opción, así lo hubiera determinado tajantemente, tal como aparece en otros casos, específicamente, en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, en sus artículos 83 y 30, respectivamente. En ambos casos, se aprecia la opción con que se cuenta para acudir al recurso correspondiente, o bien la vía jurisdiccional o el juicio contencioso pero, en la especie, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León no da lugar a otra elección, pues no se debe pasar por alto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá las controversias constitucionales una vez que no haya posibilidad que previamente sea modificable la ley o el acto impugnado. Por lo que el promovente de la controversia está en posibilidad de solicitar al Ayuntamiento la modificación o derogación de los ordenamientos correspondientes.
d) Son inoperantes los argumentos hechos valer, porque no se trata propiamente de una afirmativa ficta, toda vez que aun cuando el Municipio no llegue a contestar en los tiempos previstos en dicho ordenamiento legal, esa sola circunstancia no actualiza dicha figura, pues, en todo caso, deben cumplirse a cabalidad todos y cada uno de los requisitos establecidos por el propio reglamento para la expedición del permiso de construcción correspondiente, esto es, independientemente de la denominación que se otorgue a la afirmativa ficta, en ningún momento podrá autorizarse un permiso sin cumplir con los citados requisitos, y no afectar a terceros, ni al orden público, en los propios términos de la parte final del artículo 21 impugnado. Es decir, las disposiciones impugnadas deben interpretarse en forma sistemática o armónica con el resto de los demás artículos que la integran.
No se puede soslayar que la Ley General de Asentamientos Humanos fue publicada el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y tres, y su última reforma fue de cinco de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, es decir, en todo caso dicho ordenamiento legal es de fecha anterior a la reforma constitucional del artículo 115, del año mil novecientos noventa y nueve, por lo que no puede estar a la par de las reformas de la Constitución Federal. Además, que de acuerdo al mismo Pacto Federal, debe estar por debajo de dicho mandamiento legal, luego entonces, si la Ley General de Asentamientos Humanos resulta de facto abrogada y superada por la reforma constitucional del artículo 115, resulta fuera de lugar la reclamación de la parte actora en la que pretende sujetar el actuar del Municipio de Monterrey a unas bases normativas que se establezcan en las Legislaturas de los Estados, cuando la reforma realizada en mil novecientos noventa y nueve, creó la figura de "leyes estatales en materia municipal", con el propósito de delimitar el alcance y contenido de las mismas para ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios. Por tanto, no se trata de una facultad legislativa enunciativa, como se encontraba dicho dispositivo constitucional antes de la citada fecha, sino que fue intención del Constituyente Permanente acotar los contenidos de la ley municipal expedida por los Congresos Locales para favorecer la vida reglamentaria municipal y con ello su autonomía.
Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que no existe un principio de agravio que se traduzca en el interés legítimo del poder actor para demandar la invalidez de la disposición general de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones, en términos del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.
Cita en apoyo a sus argumentaciones, las tesis de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE."
e) Contrariamente a la argumentación vertida por el poder actor y suponiendo sin conceder que el CongresoLocal fuera la autoridad competente para legislar sobre la licencia de construcción referida en el artículo 21 del reglamento impugnado, el ordenamiento legal debe ser interpretado en forma integral y no de manera aislada y parcial, tal como sucede en la especie, pues si el dispositivo en comento habla sobre las licencias de construcción, no podemos soslayar el contenido de la Ley de Desarrollo Urbano, capítulo cuarto, artículo 281, relativo a las licencias de uso de suelo, de construcción y edificación, ya que de dicho numeral se advierte una facultad implícita para implementar la afirmativa ficta que se reclama en la controversia constitucional que se atiende, pues desde el momento en que dicha disposición señala que la autoridad municipal competente deberá expedir la licencia en un plazo máximo de treinta días hábiles, está abriendo la puerta a la figura de la afirmativa ficta, al conceder una facultad implícita al Municipio, por lo que el poder actor no puede reclamar la implantación de la figura de la afirmativa ficta, cuando en la propia Ley de Desarrollo Urbano en forma implícita abre la puerta para establecer la misma, amén que la Constitución Federal, en su artículo 115, primer párrafo, fracción V, inciso d), y el diverso numeral 281 de la Ley de Desarrollo Urbano establecen la facultad explícita a los Municipios para autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales.
En dichos términos, la afirmativa ficta se encuentra implícitamente establecida, por consiguiente, no puede existir contradicción entre la norma impugnada y dicho ordenamiento estatal que se traduzca en una invasión a la esfera de competencia del poder actor, por lo cual deberá desestimarse la controversia planteada, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia.
f) El poder actor interpreta en forma incorrecta lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Federal, así como la jurisprudencia con el rubro: "LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.", pues, contrario a su postura, la reforma realizada en la Constitución Federal al artículo 115, en el año mil novecientos noventa y nueve, creó la figura de "leyes estatales en materia municipal", con el propósito de delimitar el alcance y contenido de las mismas para ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios. Por tanto, no se trata de una facultad legislativa enunciativa, sino que fue intención del Constituyente Permanente acotar los contenidos de la ley municipal expedida por los Congresos Locales para favorecer la vida reglamentaria municipal, y con ello su autonomía.
En esta materia no es válido que las legislaturas actúen como resolutores en lugar de los Ayuntamientos. Ello se surte de los propios considerandos y motivos del dictamen de la reforma al artículo 115 constitucional, aprobados en la Cámara de Diputados el diecisiete de junio de mil novecientos noventa y nueve, y en la Cámara de Senadores el veinticinco de junio del mismo año, que a juicio del Municipio demandado, la intención de la comisión dictaminadora, consistió en fortalecer el ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio implique, de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí que se defina y modifique en la fracción II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos y otras disposiciones administrativas de orden general.
Por lo anterior, señala que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia.
g) El poder actor señala que la materia objeto del reglamento impugnado es de carácter concurrente, por lo cual debemos remitirnos al artículo 73, fracción XXXIX-C (sic), de la Constitución Federal, el que dio lugar a la Ley General de Asentamientos Humanos, la que en su artículo 9o. establece una serie de facultades del Municipio, pero que ello debe ser de conformidad con las disposiciones jurídicas locales. Es decir, dicha normatividad sería la encargada de establecer la concurrencia en materia de asentamientos humanos entre el Gobierno Federal, los Estados y los Municipios en el ámbito de sus respectivas competencias; sin embargo, no se puede soslayar que dicha ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y tres, y su última reforma fue publicada en el mismo medio el cinco de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, es decir, dicho ordenamiento legal es de fecha anterior a la reforma constitucional del artículo 115, del año mil novecientos noventa y nueve, por lo que la primera no puede estar a la par de las reformas a la Constitución Federal, en donde se creó la figura de "leyes estatales en materia municipal", con el propósito de delimitar el alcance y contenido de las mismas para ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios.
Atendiendo al principio de supremacía constitucional, sustento del principio de jerarquía de las leyes, en caso de divergencia entre la Ley General de Asentamientos Humanos y la Norma Fundamental, debe prevalecer esta última.
Finalmente, con base en los argumentos vertidos, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que no existe un principio de agravio que se traduzca en el interés legítimo de la parte actora para demandar la invalidez de la disposición general de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones, en términos del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.
4. Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República al rendir su opinión, en síntesis, manifestó lo siguiente:
a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, la cual se presentó oportunamente, y que quien la promovió goza de legitimación procesal activa para ello.
b) Es infundada la causa de improcedencia consistente en que no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, en virtud de que el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, en que sustenta sus afirmaciones, no es la vía legal para que los Municipios puedan expedir y aprobar los reglamentos municipales, es decir, de dicho numeral no se desprende que el Congreso del Estado de Nuevo León tenga que solicitar la modificación del ordenamiento que expida algún Municipio, sino mediante la denuncia que realicen los particulares o las autoridades a través de los recursos correspondientes ante el Congreso Local para que éste solicite la modificación o derogación del mismo cuando así proceda.
El Poder Legislativo del Estado de Nuevo León promovió este medio de control constitucional, por considerar vulnerados en su perjuicio los artículos 14, 16, 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-C, 115, fracciones II, III y V, y 133 de la Constitución Federal, porque se invade su esfera de competencia. Por tanto, la vía idónea para resolver el conflicto es la controversia constitucional.
c) En cuanto a la falta de interés legítimo que hace valer el Municipio demandado, en el sentido de que a partir de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve se amplió la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, limitando la emisión de leyes estatales en materia municipal a los temas establecidos en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, por lo que las normas impugnadas no causan agravio alguno a la esfera de competencia del poder actor, además de que la propia normatividad local establece la facultad implícita de establecer la figura de la afirmativa ficta, el procurador señala que este planteamiento debe desestimarse, porque para determinar tales extremos es necesario entrar al estudio del fondo del asunto.
d) En cuanto al fondo del asunto, opina que de la confrontación de lo dispuesto en el numeral anterior y de los conceptos que se combaten, se desprende que, como lo afirma el Congreso Local, el Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León, contraviene lo dispuesto por la legislación estatal en materia de desarrollo urbano, siendo que la normatividad local debe servir de base y sustento a los reglamentos que emitan los Municipios.
En efecto, en la emisión de las normas reglamentarias, los Municipios no deben contradecir lo establecido por el Poder Legislativo Estatal, pues sus disposiciones resultan plenamente obligatorias, al encontrarse facultado conforme a la ley marco para legislar en materia del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, lo que en el caso concreto fue regulado por el Congreso del Estado de Nuevo León en la Ley de Desarrollo Urbano de la entidad.
Así tenemos que, no resulta aceptable que los Municipios de la entidad, vía facultad reglamentaria, modifiquen o alteren las disposiciones emitidas por el Poder Legislativo Local, so pretexto de regular cuestiones particulares y específicas de cada Municipio pues, de otro modo, se desnaturalizaría su cometido y alcances.
Las normas impugnadas son contrarias al contenido de la norma estatal que establece las consecuencias del silencio administrativo, lo que representa una interferencia en la esfera de competencia de la Legislatura Estatal. Esto se traduce en que el Municipio demandado se excede o desborda sus facultades constitucionales contempladas en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, al regular un aspecto que no se ajusta a la norma local.
Contrariamente a lo señalado por el Municipio demandado, en el sentido de que los preceptos combatidos en nada interfieren en las atribuciones del poder actor (falta de interés legítimo), puesto que al Poder Legislativo de Nuevo León le ha sido encomendada la tarea de legislar en materia del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, sí existe una afectación al ámbito de atribuciones del Congreso Local, puesto que la facultad reglamentaria del Municipio de Monterrey, en este caso, es "de detalle" y se encuentra completamente subordinada a las disposiciones tanto de la ley marco como de la normatividad local.
En este sentido, los artículos 2, fracción I y 21, fracción III, del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León vulneran el sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución Federal en sus numerales 27, párrafo tercero, 73, fracción XIX-C y 115, fracción V, al contrariar lo dispuesto en la normatividad estatal a la cual se encuentran subordinadas.
Máxime que las disposiciones reglamentarias impugnadas violentan lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, puesto que acarrean inseguridad jurídica, al establecer un criterio diverso para interpretar el silencio administrativo dentro de los trámites para la expedición de las licencias de construcción, siendo que los asentamientos humanos competen a los tres niveles de gobierno, por lo que es preciso que la entidad federativa establezca normas uniformes en la materia, y si se admitiera la posibilidad de que coexistan distintas pautas para dar respuesta a los trámites relacionados con este punto, dependiendo del número de Municipios de que se trate, se acarrearía inseguridad jurídica para los gobernados.
Así, las normas que se combaten en el presente medio de control de la constitucionalidad vulneran el principio de supremacía constitucional consagrado en el numeral 133 de la Constitución Federal, por contravenir una norma estatal emitida con base en las atribuciones otorgadas en la ley marco, en materia de asentamientos humanos.
No tiene razón el Municipio demandado, en el sentido de que la Ley General de Asentamientos Humanos fue emitida con anterioridad a la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, sosteniendo que a partir de la citada reforma las normas de la ley general quedaron superadas.
Lo anterior, en virtud de que las disposiciones reglamentarias impugnadas no son de las derivadas de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, sino que se trata de normas "de detalle", de normas que tienen su fundamento en el sistema de concurrencia establecido en la Constitución Federal en materia de asentamientos humanos, por lo que las disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos están vigentes, siendo obligatorio para el Municipio demandado el respeto al reparto de atribuciones en ella establecido.
Los argumentos planteados por el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León son fundados, por lo que procede que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez de los artículos 2, fracción I y 21, fracción III, del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León.
5. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.(5)
III. Competencia
Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Estado de Nuevo León, por conducto del Poder Legislativo Local, y el Municipio de Monterrey de la misma entidad federativa.
IV. Oportunidad
El poder actor demanda la invalidez de los artículos 2, fracción I y 21, fracción III, del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiuno de junio de dos mil diez.
Al impugnarse normas de carácter general, para efectos de determinar lo referente a la oportunidad en la presentación de la demanda, deberá estarse a lo previsto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(6) que prevé que cuando en una controversia constitucional se impugnen normas generales, la demanda respectiva puede promoverse en dos momentos, a saber:
a) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y,
b) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.
En el caso, es aplicable la primera hipótesis, ya que el poder actor solicita la declaración de invalidez de los artículos impugnados del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey, Nuevo León, con motivo de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad, de veintiuno de junio de dos mil diez. En esta tesitura, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del veintidós de junio de dos mil diez al diecisiete de agosto del mismo año.(7)
Por consiguiente, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dieciséis de agosto de dos mil diez, según se desprende del sello asentado al reverso de la foja treinta de autos, no cabe duda que la demanda fue promovida en forma oportuna.
V. Legitimación
1. Legitimación activa. El actor es el Estado de Nuevo León. Cabe señalar que previa aclaración a la demanda, S.A.A.M., ostentándose como presidente de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Nuevo León, declaró que acudía a promover la controversia constitucional en representación de la entidad.
Este tribunal considera que en los casos en los que no exista mandamiento expreso en las Constituciones Locales que le otorgue a alguno de los tres Poderes del Estado la representación única y exclusiva de la entidad, debe presumirse que cualquiera de ellos puede promover una controversia constitucional en representación del Estado, siempre y cuando considere que se afecte su ámbito propio de competencias.(8) Así, cuando el actor sea el Poder Legislativo por ejemplo, podrá acudir a este medio de control en representación de la entidad federativa, siempre que la impugnación verse sobre una afectación a la esfera competencial de dicho poder actor, pero no si lo que pretendiera salvaguardar fuese una competencia o atribución de alguno de los otros dos Poderes Estatales.
En el caso, el presidente de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Nuevo León acude en esta vía en representación de la entidad, por considerar que con la expedición del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey -norma impugnada-, se trastoca su esfera competencial, ya que el Municipio demandado se excedió en sus atribuciones, al establecer en esta norma un criterio opuesto al previsto en la ley estatal.
En este sentido, este Tribunal Pleno considera que, en el caso, el Congreso Local sí cuenta con facultades para representar al Estado de Nuevo León en la promoción de la presente controversia constitucional, actualizándose el supuesto de procedencia previsto en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora, de conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(9) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
En el caso, suscribe la demanda, en representación del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, S.A.A.M., en su carácter de presidente de la Diputación Permanente de dicho órgano legislativo, lo que acredita con el ejemplar del Periódico Oficial de la entidad de siete de julio de dos mil diez, en el que consta, entre otras cosas, la publicación del Decreto Número "99", por el que se integra la Diputación Permanente que fungiría dentro del receso correspondiente al segundo periodo ordinario de sesiones del primer año de ejercicio constitucional de la Septuagésima Segunda Legislatura al Congreso del Estado de Nuevo León, del que se advierte que S.A.A.M., fue designado presidente de la Diputación Permanente del citado Congreso.
Aunado a lo anterior, de los artículos 52, 60, fracción I, inciso c) y 86 Bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, así como del artículo 24, fracción XV, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de la misma entidad federativa,(10) se advierte que si la representación legal del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León se deposita en el presidente de la mesa directiva, y si durante los periodos de receso el presidente de la Diputación Permanente funge como presidente del Congreso, permite concluir que S.A.A.M., en su carácter de presidente de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Nuevo León, se encuentra legitimado para comparecer en la controversia constitucional en representación de dicho poder.
No es obstáculo a lo anterior, loseñalado por el Municipio demandado, en el sentido de que de acuerdo con el artículo 66 de la Constitución Local,(11) el Poder Legislativo analiza únicamente los asuntos para los cuales se convoca, pero que tratándose de la Diputación Permanente, no posee facultades para instruir sobre la presentación del presente medio de control constitucional y, por tanto, se actualiza una falta de legitimación procesal.
Al respecto, de la lectura y análisis de dicho numeral, este Tribunal Pleno advierte que si bien en dicho precepto no se encuentra expresamente como atribución de la Diputación Permanente la de presentar una controversia constitucional, lo cierto es que como ya dijimos, si la representación legal del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León se deposita en el presidente de la mesa directiva y si durante los periodos de receso el presidente de la Diputación Permanente funge como presidente del Congreso, de esto se sigue que la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Nuevo León se encuentra legitimada para promover la controversia constitucional en representación de la entidad.
En cuanto al señalamiento del Municipio demandado, en el sentido de que suponiendo que se actualizara la invasión de competencias por parte del Municipio por haber legislado en temas propios del Poder Legislativo, en todo caso, el ente idóneo para iniciar la controversia sería el Congreso del Estado, pero no en representación del Estado de Nuevo León, debe decirse que, como ya quedó acreditado, en el caso quien promueve la controversia es precisamente el Estado de Nuevo León representado por el Poder Legislativo, hipótesis que se encuentra contemplada por el inciso i), fracción I, del citado artículo constitucional y, además, que intenta defender una atribución que es propia de su competencia.
2. Legitimación pasiva. El análisis de la legitimación de la autoridad demandada es una condición indispensable para la procedencia de la acción, ya que dicha parte será la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte fundada.
En auto de treinta de agosto de dos mil diez,(12) el Ministro instructor reconoció el carácter de demandado en esta controversia al Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León.
Suscribieron la contestación de demanda J.A.G.N. y J.J.B.M., ostentándose como director jurídico de la Secretaría del Ayuntamiento, en representación del presidente municipal y síndico segundo, respectivamente, del Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León, cargos que acreditaron con copias certificadas de los ejemplares del Periódico Oficial del Estado, de diecisiete de julio de dos mil nueve y seis de enero de dos mil diez, de los que se desprende, por una parte, el acuerdo delegatorio de facultades que hace el presidente municipal a favor del citado director jurídico(13) y, por otra, el acta circunstanciada de la sesión permanente de cómputo para la renovación del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, celebrada el ocho de julio de dos mil nueve, en la que se declaró electa la Planilla Acción Nacional, para tomar posesión del Ayuntamiento del periodo que comprende del treinta y uno de octubre de dos mil nueve al treinta de octubre de dos mil doce, así como el acta número 39 de sesión solemne del Ayuntamiento, de treinta de octubre de dos mil nueve, sobre la toma de protesta del síndico segundo, en donde se constata que los promoventes cuentan con los cargos que ostentan.
En ese sentido, los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León(14) establecen que el presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento, y que corresponde a los síndicos o síndicos segundos conjuntamente con el presidente municipal intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento y en aquellos que sea necesario ejercer la personalidad jurídica del Municipio.
Pues bien, este Tribunal Pleno estima que debe tenerse por no contestada la demanda de controversia constitucional, ya que el escrito correspondiente fue suscrito conjuntamente por el director jurídico de la Secretaría del Ayuntamiento en representación del presidente municipal y por el síndico segundo del Ayuntamiento.
En efecto, en el caso, no signa el escrito de contestación el presidente municipal, sino que a través del acuerdo delegatorio referido, delega su facultad de representación legal del Municipio al citado director jurídico, sin embargo, de conformidad con lo previsto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, concretamente con lo dispuesto en su artículo 27, que prevé las atribuciones del presidente municipal, éste no tiene facultades para delegar la representación legal del Municipio, por lo que no puede tomarse en cuenta el acuerdo delegatorio en favor del director jurídico de la Secretaría del Ayuntamiento, pues al ser una atribución legal del presidente municipal la facultad de representación del Municipio y, por ello, ser una función esencial de este funcionario, la posibilidad de delegar dicha representación deberá estar igualmente prevista en ley y no en un reglamento o en cualquier otro tipo de instrumento.(15)
En este sentido, si bien el escrito de contestación a la demanda también fue suscrito por el síndico segundo del Municipio de Monterrey, no puede tenerse por acreditada la representación del Municipio demandado, ya que nos encontramos ante una deficiente representación pues, como ya dijimos, en términos de la fracción II del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, corresponde al síndico municipal o a los síndicos segundos ejercer la personalidad del Municipio conjuntamente con el presidente municipal. Así, cuando el síndico o los síndicos segundos acudan en representación del Municipio, dicha representación deberá realizarse de manera conjunta con el presidente municipal por establecerlo así la ley orgánica correspondiente.(16)
Por tanto, en el caso, al no contarse con la representación conjunta exigida por la ley, dado que, como ya dijimos, el presidente municipal no podía delegar su facultad de representación, lo conducente es tener por no contestada la demanda y, consecuentemente, tener por ciertos los actos impugnados, lo que en el caso no representa problema alguno, ya que al impugnarse una norma general -Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey-, ésta no requiere ser probada.(17)

Ver votación 1

VI. Causas de improcedencia
Al haberse tenido por no contestada la demanda, este Tribunal Pleno no hará pronunciamiento alguno sobre las causas de improcedencia hechas valer por el Municipio demandado, y dado que no se advierte de oficio ningún motivo o causa de improcedencia, se analizará el fondo del asunto.
VII. Razones y fundamentos
Para el estudio de fondo, resulta necesario hacer referencia a los precedentes en los que este Tribunal reconoció la existencia del orden jurídico municipal derivado de la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal, en la que se cambió la forma de administración municipal a la de gobierno municipal.(18)
El precedente rector es la controversia constitucional 14/2001, del Municipio de Pachuca de S., del Estado de H., resuelta en sesión pública de siete de julio de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos.
Una de las expresiones más claras de esta nueva concepción del Municipio se refleja en su capacidad de emitir normas, cuestión que fue el tema central del precedente indicado, sobre lo que, esencialmente, se resolvió lo siguiente:
1. El Órgano Reformador de la Constitución en 1999, modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con un doble propósito: a) delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal; y, b) ampliar la facultad reglamentaria del Municipio. Lo anterior significa, según el precedente, que el contenido de las leyes estatales en materia municipal debe orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos; mientras que la competencia reglamentaria municipal sólo debe abarcar los aspectos fundamentales para su desarrollo. Con esto se reconoce el equilibrio competencial establecido por la reforma de 1999, en el que ningún nivel de autoridad tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tiene las atribuciones que constitucionalmente le corresponden.(19)
2. El artículo 115, fracción II, incisos a) y e), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal: a) emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad básica al gobierno municipal que establezcan los lineamientos esenciales de los cuales no puede apartarse en el ejercicio de sus competencias constitucionales; y, b) emitir disposiciones de detalle sobre esa misma materia aplicables solamente a los Municipios que no cuenten con reglamentación pormenorizada propia, con la peculiaridad de que en el momento en que éstos emitan sus propios reglamentos, las disposiciones supletorias del Congreso resultarán automáticamente inaplicables, correspondiendo a los Congresos Estatales, a través de la emisión de un acto legislativo, hacer esa clasificación.(20)
3. La reforma al artículo 115, fracción II, de la Constitución, sustituyó el concepto de "bases normativas", por el de "leyes en materia municipal", ampliando el ámbito competencial de los Municipios y delimitando el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos. Se determinó entonces, que "las bases generales de la administración pública municipal" comprenden las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la Ley Fundamental como, por ejemplo, las que corresponden al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los regidores y síndicos, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio, así como las indispensables para el funcionamiento regular del Municipio, del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los cinco incisos de la fracción II del artículo 115 constitucional, incluidos en la reforma, entre las que se pueden mencionar, enunciativamente, las normas que regulen la población de los Municipios en cuanto a su entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas; las relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos; las que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad; las que prevean mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes; las que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal; el periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, entrega y recepción; la rendición de informes por parte del Cabildo; la regulación de los aspectos generales de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, entre otras. Concluyéndose que los Municipios tendrán que observar el contenido de esas bases generales al dictar sus reglamentos.(21)
4. Como contraparte de lo anterior, se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria, por lo que los Ayuntamientos podrán expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y, b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados.(22)
5. En los casos en los que el legislador estatal emita una ley orgánica municipal en la que no distingan los anteriores supuestos y que, por tanto, pueda potencialmente afectarse la autonomía jurídica de algún Municipio, debe considerarse que no le son imperativos y que, por ello, puede dictar sus propios reglamentos aun en contra de lo que dichas disposiciones establezcan, pues ante la falta de precisión de la naturaleza de las normas impugnadas referidas, aquél está en plena libertad de aplicarlas supletoriamente, o bien, de emitir sus propias normas para regir su desarrollo municipal, generándose así una invalidez relativa de las normas, lo que no afecta en modo alguno la facultad de la Legislatura Estatal para que, posteriormente, emita una nueva ley en la que distinga la calidad de las normas a que se refiere el indicado artículo 115, fracción II, constitucional.(23)
De lo anterior, queda claro que el precedente de Pachuca de S. establece una condición mínima de racionalidad en las leyes emitidas por los Congresos Locales. El hecho de que en el caso concreto de Pachuca de S. no existiera esta condición mínima, fue lo que originó los peculiares efectos de la sentencia, en el sentido de establecer la posibilidad de que el Municipio decidiera qué elementos de la normativa estatal observaría y cuáles no, invitando al legislador local a reestructurar la normatividad en materia municipal bajo los lineamientos establecidos en la sentencia, básicamente, la justificación de la materia de la "base" y de lo que, en todo caso, sería subsidiario. Lo que este Alto Tribunal quiso establecer, entonces, es un criterio de evaluación de la normativa estatal y de la relacionada reglamentación municipal basado en un criterio de justificación de la racionalidad de las normas emitidas por el legislador local para la disección entre uno y otro ámbito.
De este modo, y para entender el principio anterior aplicado a casos específicos hay que, además, subrayar la distinción entre principio de jerarquía y principio de competencia para la resolución de potenciales conflictos normativos entre distintos ámbitos de validez u órdenes jurídicos distintos, como lo son el estatal y el municipal. Al respecto, este Alto Tribunal ha definido que la relación que se establece entre los cuatro órdenes jurídicos diferenciados en el sistema jurídico mexicano: el federal, el local, el del Distrito Federal y el municipal, no es jerárquica, sino horizontal dependiente de los criterios de distribución material de competencias establecidos precisamente en el único orden que tiene una situación jerárquicamente diferenciada a todos los demás: el constitucional (P./J. 136/2005).
Lo anterior significa que por el mero hecho de que por vía de legislación o reglamentación se establezca un criterio general en uno de estos órdenes y este criterio resulte contrario a uno establecido en otro orden, el posible conflicto no puede ser resuelto mediante el criterio de lex superior (norma superior contra norma inferior) o enfrentando, en todos los casos, la ley contra el reglamento aplicando el principio de legalidad tradicional. Esto es particularmente claro cuando hablamos de las relaciones entre normas de bases estatales establecidas en la fracción II del artículo 115 de la Constitución y los reglamentos municipales sobre las mismas materias, ya que, desde el precedente analizado de Pachuca de S., este tribunal ha definido que en ambos casos se tiene un ámbito material constitucionalmente definido y contrastable frente a las pretensiones del legislador estatal de regular la materia al grado que puede estar reservada al Municipio, lo que se nos presenta entonces no es un problema de cualidades normativas distintas, sino un problema de grado.
Así, si bien los reglamentos municipales deben estar de acuerdo con lo establecido en las leyes de bases en materia municipal, lo cierto es que esto no debe entenderse en el sentido de que aquellos nazcan como normas que deban sujetarse indefectiblemente y en toda su extensión a lo establecido por la ley de bases emitida por el Estado, sino que, en caso de conflicto y con base en las razones por las que el Congreso Local determinó la distinción entre bases generales y normas supletorias, este tribunal puede determinar si el Municipio mantiene o no un ámbito material originario y específico referido a su propia actuación administrativa relacionada con sus propias facultades y, por tanto, si le corresponde regularlo a él mismo fuera de las atribuciones de homologación estatales.
Aquí corremos el riesgo de caer en un concepto puramente formal o en definiciones circulares del concepto de base: considerando como base todo lo que se encuentre definido como tal en la ley, o todo aquello que el legislador decida que debe homogeneizar en relación con los Municipios, sin una justificación objetivable desde la propia resolución del conflicto. De este modo, este tribunal considera que es muy complicado establecer principios materiales generales de distinción entre estos ámbitos, resultando conveniente analizar, en cada caso concreto, si se trata de una competencia del Estado o si la misma pertenece al ámbito originario municipal, contrastando y evaluando la razonabilidad de las disposiciones en conflicto, junto con las razones proporcionadas por el legislador local para justificar que determinada materia corresponde a una base general.

Ver votación 2

En este caso, se impugnan los artículos 2, fracción I y 21, fracción III, del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veintiuno de junio de dos mil diez. Estos artículos literalmente establecen lo siguiente:
"Artículo 2. Para los efectos de este reglamento se entiende por:
"I. Afirmativa ficta: El acto administrativo por el cual la autoridad competente expide la licencia a una solicitud, por no resolverla dentro del término legal establecido."
"Artículo 21. Para la tramitación y aprobación de las solicitudes se atenderá lo siguiente:
"...
"III. Una vez integrada la solicitud con toda la documentación requerida por este reglamento, la autoridad que corresponda, deberá resolver las solicitudes presentadas en el plazo que la ley o las demás disposiciones legales determinen, o a falta de ésta, será de 30 días hábiles, contados a partir de su recepción, de no hacerlo en el tiempo señalado se considerará afirmativa ficta, para tal efecto, la secretaría resolverá en un plazo de 10 días hábiles a partir de la fecha de la solicitud de configuración de afirmativa ficta.
"La afirmativa ficta no surtirá efecto legal alguno:
"A) Si dentro del plazo de 10 días hábiles el solicitante no formula su petición;
"B) Cuando implique la afectación de derechos de terceros, contravenga disposiciones de orden público, o cause perjuicio al interés social;
"C) Cuando la solicitud se presenten ante autoridad incompetente; y,
"D) Cuando la solicitud no reúna los requisitos que señalan las normas jurídicasaplicables."
Como se advierte de la demanda, la impugnación se centra en una supuesta transgresión a los artículos 14, 16, 27, tercer párrafo, 73, fracción XIX-C, 115 y 133 de la Constitución Federal, básicamente porque el reglamento municipal impugnado contiene disposiciones que contravienen lo establecido en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. Los argumentos se centran en indicar que al ser la materia de desarrollo urbano una materia concurrente, el Municipio se excedió en sus atribuciones al reglamentar contraviniendo directamente lo previsto por la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, ya que el establecimiento de la figura de la afirmativa ficta, para efectos de que se otorguen permisos de construcción a los particulares, choca frontalmente con la figura de la negativa ficta prevista en el artículo 360 de la ley estatal, lo que genera incertidumbre e inseguridad jurídica en los ciudadanos de Monterrey.
Independientemente de los argumentos relacionados con la violación de derechos fundamentales de los "ciudadanos de Monterrey", cuestión que no debe analizarse en esta vía de control constitucional,(24) lo cierto es que la supuesta transgresión de ámbitos competenciales se da mediante una contraposición de figuras administrativas, como lo son la afirmativa o negativa ficta, las cuales constituyen supuestos legales para los casos de silencio administrativo: cuando la autoridad administrativa no contesta o realiza un acto administrativo mandatado por la ley en el término establecido.

Ver votación 3

La norma general, entonces, establece una solución para este silencio: negativa o afirmativa, lo cual se encuentra a discreción del órgano que así la establece. La determinación de la solución al silencio, en este sentido, es secundaria en relación con el desarrollo de la función administrativa específica, no agrega nada a la determinación de la voluntad del órgano competencialmente facultado para hacerlo dentro de un cierto plazo, sino que presume la voluntad una vez transcurrido éste. De este modo, aquí lo que hay que determinar desde los parámetros constitucionales anteriormente enunciados, es quién es la autoridad competente para determinar, una vez transcurrido el plazo, si esto resulta en una negativa o en una afirmativa. Además, hay que subrayar que esta contraposición tiene la peculiaridad que se relaciona con la materia de asentamientos humanos y la facultad del Municipio de emitir licencias de construcción, condiciones que se encuentran expresamente establecidas en la diversa fracción V del propio artículo 115.
La fracción V del artículo 115, efectivamente regula dos materias cuya concurrencia debe establecerse por el legislador federal en las leyes generales respectivas, conforme a lo establecido en las fracciones XXIX-C y XXIX-G, de la Constitución Federal: asentamientos humanos y equilibrio ecológico. Las condiciones generales de estas materias, en relación con el ámbito municipal, se pueden encontrar en el primer y último párrafos de esta fracción V del artículo 115: a) en el primer párrafo se establece que los Municipios estarán facultados en estas materias "en los términos de las leyes federales y estatales relativas" y, por otro lado, b) en el último párrafo que, "en lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios".(25)
Por lo anterior, la primera pregunta que este Tribunal debe hacerse, es la siguiente: ¿En estas materias concurrentes debemos aplicar la misma exigencia de racionalidad en la división material de competencias que la ya referida, en relación con la fracción II del mismo artículo 115, en lo relativo a las leyes de bases, cuyo objeto específico, según su inciso a), es: "establecer las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, audiencia y legalidad"?
El problema en este caso concreto es que nos enfrentamos a una sobreposición entre una facultad reglamentaria del Municipio en una materia de administración pública, como puede ser el otorgamiento de licencias y, por otro, que esta disposición administrativa se refiere a una materia concurrente en la que se exige la observancia de las leyes federales y estatales.
De este modo, aun cuando estamos hablando de normas eminentemente relacionadas con la administración pública municipal, el criterio de distribución competencial establecido constitucionalmente, no solamente debe contrastarse en términos de la fracción II del artículo 115, sino con lo establecido en su fracción V, en donde la facultad del Estado, de homologar las facultades del Municipio en esas materias, se encuentra directamente establecida como facultad constitucional concurrente junto con la obligación de observancia de las leyes federales y estatales en la materia.
Por tanto, para resolver el problema planteado en este caso, no es posible aplicar directamente y de manera aislada, la fracción II y la justificación de la racionalidad del legislador local para establecer la diferencia entre bases generales y normas supletorias, aun cuando se trata de cuestiones eminentemente relacionadas con la administración municipal, ya que dada la naturaleza constitucional de la materia regulada (desarrollo urbano y otorgamiento de licencias relacionadas con este),(26) la facultad reglamentaria municipal encuentra un mayor acotamiento que deriva del mandato constitucional expreso establecido en la fracción V del artículo 115 constitucional, cuando indica que: los Municipios estarán facultados para otorgar licencias y permisos de construcción "en los términos de las leyes federales y estatales relativas".
Ahora bien, el artículo 360 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León establece que:
"Artículo 360. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, presentada una solicitud para cualquier trámite a que se refiere la presente ley y, que esté debidamente acompañada de toda la documentación requerida por este ordenamiento, la autoridad competente deberá dar una respuesta a la misma en el término máximo de 45-cuarenta y cinco días naturales contados a partir de la fecha en que se haya recibido la solicitud.
"En caso de que la autoridad competente sea omisa y no notifique personalmente o por correo certificado la respuesta al trámite solicitado en el término indicado y siempre que no se involucren situaciones ilícitas ni sea contraria a la presente ley, programas u otras disposiciones de carácter general en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y asentamientos humanos; se considerará negada la solicitud planteada.
"En los reglamentos municipales u otras disposiciones de carácter general expedidos por el Ayuntamiento correspondiente, podrá establecerse un término menor al señalado en el primer párrafo de este artículo, el cual en ningún caso podrá ser mayor."
La disposición legal local transcrita establece que presentada una solicitud en la materia para cualquier tipo de trámite previsto en la propia ley, si la autoridad competente no da respuesta en el término de cuarenta y cinco días naturales, se considerará negada, esto es, se actualiza una negativa ficta. Este artículo permite que las disposiciones reglamentarias en la materia puedan variar el plazo en el cual la autoridad se encuentra obligada a dar respuesta a las solicitudes, pero no autoriza la variación del resultado del silencio de la autoridad, en todos los casos, una vez transcurrido el tiempo establecido, la solicitud debe considerarse negada.
Por su parte, el Municipio de Monterrey en su reglamento para las construcciones, concretamente en los artículos 2, fracción I y 21, fracción III, impugnados establece lo siguiente:
"Artículo 2. Para los efectos de este reglamento se entiende por:
"I. Afirmativa ficta: El acto administrativo por el cual la autoridad competente expide la licencia a una solicitud, por no resolverla dentro del término legal establecido."
"Artículo 21. Para la tramitación y aprobación de las solicitudes se atenderá lo siguiente:
"...
"III. Una vez integrada la solicitud con toda la documentación requerida por este reglamento, la autoridad que corresponda, deberá resolver las solicitudes presentadas en el plazo que la ley o las demás disposiciones legales determinen, o a falta de ésta, será de 30 días hábiles, contados a partir de su recepción, de no hacerlo en el tiempo señalado se considerará afirmativa ficta, para tal efecto, la secretaría resolverá en un plazo de 10 días hábiles a partir de la fecha de la solicitud de configuración de afirmativa ficta.
"La afirmativa ficta no surtirá efecto legal alguno:
"...
"A) Si dentro del plazo de 10 días hábiles el solicitante no formula su petición;
"B) Cuando implique la afectación de derechos de terceros, contravenga disposiciones de orden público, o cause perjuicio al interés social;
"C) Cuando la solicitud se presenten ante autoridad incompetente; y,
"D) Cuando la solicitud no reúna los requisitos que señalan las normas jurídicas aplicables."
De lo anterior, este Tribunal Pleno estima que es claro el conflicto que resulta de ambas normas, pues el Municipio, ante la misma situación de silencio de la autoridad administrativa, prevé la afirmativa ficta; mientras que, como ya lo vimos, el legislador local en la ley estatal establece el resultado contrario, esto es, la negativa.
Por todo lo anteriormente dicho, al presentarse este conflicto normativo en la materia de desarrollo urbano y otorgamiento de licencias de construcción, reguladas en la fracción V del artículo 115 de la Constitución, lo procedente es declarar la invalidez de los artículos 2, fracción I, y 21, fracción III, del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey, en virtud de que estas disposiciones además de que no se ajustan a lo dispuesto en la ley estatal de la materia, la contrarían directamente, al establecer la figura opuesta en casos de silencio administrativo por parte de la autoridad, teniendo como resultado el otorgamiento de la licencia al particular, al cual no se le haya contestado en el término establecido en la misma ley o en el reglamento.

Ver votación 4

Si bien es cierto que el establecer la consecuencia jurídica del silencio administrativo no puede ser sino parte de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, lo cierto es que al tratarse de licencias de construcción estamos frente a una atribución específica de los Municipios que no es ilimitada, ya que tiene que estar de acuerdo con las leyes federales y estatales como lo establece la fracción V del mismo artículo 115 constitucional. Es la interpretación armónica de estas dos fracciones del artículo 115, de la que deriva la invalidez de las normas impugnadas, la cual se da precisamente por la limitada facultad de los Municipios, subordinada a leyes para otorgar licencias.
De este modo, si bien la disposición municipal se refiere a cuestiones de administración pública municipal (fracción II del artículo 115), lo hace en relación con la aplicación de una figura administrativa a una materia de naturaleza concurrente (asentamientos humanos y licencias de construcción), la cual tiene elementos normativos particulares establecidos en la misma Constitución, en la fracción V del artículo 115. Por esto, la justificación de la racionalidad del legislador local que proporciona la división entre normas de base y los reglamentos municipales, al aplicar la fracción II del artículo 115, queda suplida por la propia racionalidad constitucional y el mandato de ajustarse a lo que se establezca en las leyes federales y estatales en estas materias.
VIII. Efectos
Las declaraciones de invalidez decretadas en relación con los preceptos legales que se han estimado inválidos surtirán efectos a partir de la fecha en que se notifique la presente sentencia al Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
Por todo lo anterior, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
RESUELVE:
PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se declara la invalidez de los artículos 2, fracción I y 21, fracción III, del Reglamento para las Construcciones del Municipio de Monterrey, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veintiuno de junio de dos mil diez.
TERCERO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León.
N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en que es procedente la presente controversia constitucional.
El señor M.V.H. manifestó que formulará reserva en relación con la legitimación pasiva.
Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la propuesta consistente en que es fundada la presente controversia constitucional. La señora Ministra L.R. votó en contra y reservó su derecho para formular voto particular.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M.. La señora Ministra L.R. votó en contra y reservó su derecho para formular voto particular.
Los señores Ministros Z.L. de L., A.M., V.H. y presidente S.M. reservaron su derecho para formular en su caso, sendos votos concurrentes.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M.. La señora Ministra L.R. votó en contra.
El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
El señor M.J.F.F.G.S. no asistió a la sesión celebrada el ocho de mayo de dos mil doce, por estar disfrutando de vacaciones.
Nota: El Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 54/2010, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., A.Z.L. de L., J.M.P.R., L.M.A.M., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., G.I.O.M. y presidente J.N.S.M., determinó abandonar el criterio sostenido en la sentencia que recayó a la jurisprudencia P./J. 44/97, que aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, junio de 1997, página 418, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN EL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL SÍNDICO DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN).", derivado de la controversia constitucional 2/95.
La tesis de jurisprudencia P./J. 13/2004 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 1272.



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1. Por oficio recibido el dieciséis de agosto de dos mil diez en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
2. Foja 213 de autos. Por auto de 18 de agosto de 2010, el Ministro instructor pidió una aclaración a la demanda para efectos de que el promovente precisara si actuaba en representación de la entidad federativa y, en su caso, exhibiera copia certificada de las documentales que así lo acreditarán y/o invocará los preceptos legales que le otorgaran tal representación. Así como que indicara si se prorrogó el segundo periodo ordinario de sesiones del Congreso del Estado y en qué fecha inició el periodo de receso correspondiente.
3. Foja 234 de autos. Proveído de 30 de agosto de 2010.
4. Foja 355 del expediente. Recurso de reclamación 30/2010-CA, interpuesto por el director jurídico de la Secretaría del Ayuntamiento y el síndico segundo, ambos del Municipio de Monterrey, del Estado de Nuevo León, en contra del proveído de 30 de agosto de 2010, resuelto el 03 de noviembre de 2010.
5. La audiencia se celebró el 11 de enero de 2012.
6. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."
7. D. descontar los días veintiséis y veintisiete de junio de dos mil diez, tres, cuatro, diez y once de julio, primero, siete, ocho, catorce y quince del mismo año, por ser inhábiles, así como el primer periodo de receso de este Alto Tribunal, que va del dieciséis de julio al treinta y uno del mismo mes y año, incluyendo el 1o. de agosto por haber sido día inhábil, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o., fracciones II y III, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
8. Al respecto, el artículo 30 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León dispone: "El Gobierno del Estado es republicano, representativo y popular; se ejercerá por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, siendo la base de su organización política y administrativa el Municipio Libre. Estos poderes derivan del pueblo y se limitan sólo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en esta Constitución. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ...". Sobre este tema, este Tribunal Pleno ya se pronunció, en el sentido de que cualquiera de los tres poderes se encuentra legitimado para promover una controversia constitucional en defensa de la Federación o del Estado al que pertenezcan; este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 13/2004, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE DURANGO TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN DEFENSA DE LOS INTERESES DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA."
9. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
10. "Artículo 52. La directiva es el órgano de dirección delPleno del Congreso. Es responsable de la conducción de las sesiones del Pleno del Poder Legislativo, tiene las atribuciones señaladas en la presente ley y en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso. Se integra por un presidente, que será el presidente del Congreso, dos vicepresidentes y dos secretarios. La presidencia del Congreso será rotativa entre los grupos legislativos, de acuerdo a su representación en el mismo. ..."
"Artículo 60. Son atribuciones de los integrantes de la directiva las siguientes:
"I.D. presidente:
"...
"c) Representar al Poder Legislativo en los asuntos de carácter legal y protocolario, pudiendo delegar dicha representación de acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado."
"Artículo 86 Bis. Durante los periodos de receso, el presidente de la Diputación Permanente será el presidente del Congreso, tendiendo para este efecto, las mismas atribuciones que para dicho cargo enuncian esta ley y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso."
"Artículo 24. Además de las atribuciones establecidas en la Ley Orgánica del Poder Legislativo, al presidente del Congreso le corresponde:
"...
"XV. Tener la representación legal del Congreso:
"a) En los actos oficiales a que deba concurrir, pudiendo ser suplido en dicha representación en este orden: por los vicepresidentes o por otro diputado que sea nombrado para tal efecto por el presidente de este órgano de dirección. En casos extraordinarios, el Pleno del Congreso podrá designar expresamente a una comisión para representar al Congreso; y
"b) Para celebrar convenios, otorgar poderes o mandatos y designar delegados para que representen al Congreso, pudiendo éstos ejercer las facultades de administración, pleitos y cobranzas, aun aquéllas que requieran de cláusula especial."
11. "Artículo 66. A la Diputación Permanente corresponde:
"I.V. el cumplimiento de la Constitución y dar informe al Congreso de las infracciones que haya notado.
"II. Ejercer la facultad que señala la fracción XIX del artículo 63.
"III. Preparar los proyectos de ley y adelantar los trabajos del Congreso, dando a éste cuenta de ellos en su próxima reunión ordinaria e informándole de cuanto sea debido y conveniente instruirle.
"IV. Convocar al Congreso del Estado a periodo extraordinario de sesiones, cuando así convenga a la salud del Estado, lo exija el cumplimiento de alguna ley general o lo solicite el Ejecutivo.
"V. Manifestar su opinión por escrito al gobernador, en los casos en que éste tenga a bien pedirla.
"VI. Ejercer las facultades a que se refieren los artículos 52, 63 en sus fracciones IV y XXI, 89, 90 y 91 de esta Constitución.
"VII. Derogada.
"VIII. Recibir durante sus funciones las protestas de ley que deben otorgarse ante el Congreso; y
"IX. Ejercer las demás facultades que le otorgan esta Constitución y las leyes.
"X. Derogada."
12. Foja 234 y siguientes del expediente.
13. "Acuerdo. Delegatorio. El suscrito Ing. F.A.L.B., presidente municipal del Municipio de Monterrey, con fundamento en lo establecido por los artículos 70, 73, 75, 80 y 81 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León; 2, 3, párrafo tercero, 10, 12, fracción I y 13, último párrafo, del Reglamento Orgánico del Gobierno Municipal de Monterrey, Nuevo León, tiene a bien emitir el siguiente:
"Acuerdo
"Primero. Se delega en el C.J.A.G.N., director jurídico de la Secretaría del R. Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, todas y cada una de las facultades y atribuciones consignadas a favor del presidente municipal, en el artículo 27, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León; así como las facultades y atribuciones que también se establecen a su favor en el artículo 8, fracciones I, incisos D) e I), del rubro "de Gobierno"; II, incisos C), D), E) y F), del rubro: "del orden jurídico"; del Reglamento Orgánico del Gobierno Municipal de Monterrey, Nuevo León.
"Segundo. La delegación que aquí se concede, comprende desde luego el ejercicio de la representación legal del Ayuntamiento de Monterrey, así como del Municipio de Monterrey, esta última conjuntamente con el C. Síndico segundo del R. Ayuntamiento; representación a la cual se refieren los artículos 27, párrafo primero, y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León.
"Tercero. Así también queda comprendida en dicha delegación, la atención a los asuntos de orden jurídico o legal que se encuentren en trámite o surjan durante el periodo de vigencia de este acuerdo, y que debería darse por el presidente municipal por sí o en representación del Ayuntamiento de Monterrey, en particular aquellos que por ley o por resolución jurisdiccional ameriten el pronunciamiento respectivo, como son entre otros: rendir informes previos y justificados en los juicios de amparo en los que tengan el carácter de autoridad responsable el presidente municipal de Monterrey, o el R. Ayuntamiento de Monterrey; el cumplimiento a nombre de dichos entes, de ejecutorias o cualquier otra determinación jurisdiccional que así se lo requiera; además de la contestación o promoción de demandas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado; la contestación o promoción de demandas ante los juzgados o tribunales del orden civil, mercantil, penal, laboral o cualesquier otra materia en la que sean o resulten ser parte el Ayuntamiento o el presidente municipal.
"Cuarto. Las facultades que aquí se delegan estarán vigentes desde la fecha de su publicación en el Periódico Oficial, hasta el treinta de octubre de dos mil doce.
"Quinto. El presidente municipal de Monterrey, conserva en todo caso la atribución de ejercer directamente las facultades delegadas en este acuerdo. ..."
14. "Artículo 27. El presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones: ..."
"Artículo 31. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o en su caso del síndico segundo:
"...
"II. Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal."
15. No pasa desapercibido para este Tribunal Pleno, que si bien el acuerdo delegatorio cita como fundamento diversos artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, ninguno de estos preceptos faculta al presidente municipal para delegar su facultad de representación legal del Municipio. Asimismo, el mencionado acuerdo delegatorio se funda en diversos preceptos del Reglamento Orgánico del Gobierno Municipal de Monterrey, sin embargo, debe reiterarse que a través de este instrumento no es posible hacer una delegación de una facultad de tal naturaleza, además de que en ninguno de los preceptos e incisos citados en dicho acuerdo se establece esta posibilidad.
16.Cabe señalar, que con este criterio se abandona la tesis P./J. 44/97, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN EL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL SÍNDICO DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN.", ya que para que los síndicos acudan en esta vía, en representación del Municipio, necesariamente deberán acudir conjuntamente con el presidente municipal.
17. De la relación de los artículos 86 y 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles con el principio iura novit curia (el Juez conoce el derecho) y el de publicidad de las normas, se colige que la legislación puede ser invocada por el juzgador aun cuando no haya sido alegada ni probada por las partes, circunstancia que lógicamente se actualiza cuando se tiene por no contestada una demanda de controversia constitucional. Lo anterior, ya que las leyes constituyen hechos notorios y corresponde al Juez, en su calidad de perito en derecho, conocer y traer a juicio la normatividad aplicable.
18. Tesis de Pleno P./J. 136/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062: "ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN.-De las disposiciones contenidas en los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, y corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional, definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos y, en su caso, salvaguardarla."
19. Tesis de Pleno P./J. 133/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2068: "LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."
20. Tesis de Pleno P./J. 127/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2063: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA."
21. Tesis de Pleno P./J. 129/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2067: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL."
22. Tesis de Pleno P./J. 132/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2069: "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."
23. Tesis del Pleno P./J. 128/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2064: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INVALIDEZ RELATIVA CUANDO DERIVA DE LA OMISIÓN DE LAS LEGISLATURAS DE PRECISAR QUÉ NORMAS SON IMPERATIVAS A LOS MUNICIPIOS Y CUÁLES PUEDEN APLICAR SUPLETORIAMENTE."
24. Controversia constitucional 54/2009, promovida por el gobernador del Estado de Jalisco, resuelta el veintisiete de mayo de dos mil diez, en la parte que interesa, fue por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., en cuanto a confirmar el criterio sustentado en la controversia constitucional 21/2006, consistente en que son inoperantes los conceptos de invalidez planteados en una controversia constitucional en los que se hagan valer violaciones a derechos fundamentales que no estén relacionadas con la esfera competencial de la entidad política o poder actor.
25. Sobre la concurrencia de facultades en estas materias, en relación con la fracción V del artículo 115, este Tribunal Pleno ya fijó su criterio, al resolver los precedentes de las controversias constitucionales 94, 99 y 100 del año 2009 y 31/2010 del Estado de Q.R., en sesiones de 31 de marzo y 5 de abril de 2011.
26. Sobre el tema de la naturaleza concurrente en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, este Tribunal Pleno ya se ha pronunciado, al resolver las controversias constitucionales 94/2009, 99/2009 y 100/2009, resueltas en sesión pública de treinta y uno de marzo de 2011.