Voto num. 1a./J. 8/2012 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESA INSTANCIA, DEBE COMPRENDERSE LA INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONTROVERTIDA.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 403/2011. 25 DE ENERO DE 2012. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS. DISIDENTE: J.M.P.R.. PONENTE: G.I.O.M.. SECRETARIO: R.J.G.M..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticinco de enero de dos mil doce.
Sentencia
Mediante la que se resuelven los autos del amparo directo en revisión 403/2011, interpuesto en contra de la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, en el amparo directo 287/2010; y,
I.A.
De acuerdo con la sentencia que se revisa, es posible obtener los siguientes elementos del asunto en que se actúa:
1. Mediante escrito presentado ante la S. Regional Zona Centro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, residente en Culiacán, S., el dieciocho de abril de dos mil ocho, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********, demandaron del presidente municipal, secretario, síndico procurador, todos del Ayuntamiento de Culiacán, S., la nulidad de la resolución negativa ficta recaída en el expediente administrativo formado con motivo de la solicitud efectuada mediante escrito de fecha cinco de noviembre de dos mil siete y, como consecuencia, la declaratoria de nulidad del Acuerdo N.ero Siete del acta 58, tomado en la sesión de Cabildo de veinte de diciembre de dos mil seis, y del contrato de comodato celebrado el diez de enero de dos mil siete, por el Gobierno del Municipio de Culiacán, S., y como pretensión la declaratoria de que la naturaleza del **********, es la de un bien inmueble del dominio público destinado a la satisfacción de necesidades colectivas.
2. Seguido el juicio en sus diversas etapas, el treinta de junio de dos mil nueve, el Magistrado de la S. Regional Zona Centro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S., residente en Culiacán, dictó sentencia, en cuyos puntos resolutivos estableció:
"PRIMERO. Se declara configurada la resolución negativa ficta controvertida por los actores, según lo analizado en el considerando II de la presente resolución.
"SEGUNDO. Es fundada la causal de improcedencia hecha valer tanto por las autoridades demandadas como por el tercero interesado; en consecuencia, SE SOBRESEE el presente juicio según lo analizado en el considerando III del presente fallo ..."
3. Inconforme, la parte actora interpuso recurso de revisión por conducto de sus autorizados legales, del cual correspondió conocer a la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S., con residencia en Culiacán, la cual, una vez admitido y registrado, en sesión ordinaria de doce de marzo de dos mil diez, confirmó la sentencia recurrida, al tenor de las consideraciones siguientes:
• Los agravios son infundados, ya que, contrario a lo argumentado por los revisionistas, en relación con la apreciación de la S. primigenia respecto del tipo de afectación que tendría que originarse a la esfera jurídica de los gobernados para acreditar el interés legítimo y poder acudir al juicio contencioso administrativo, y que a criterio de los recurrentes tal afectación puede presentarse de manera directa o indirecta, es la propia S. de origen quien señala tal circunstancia derivada del análisis realizado a la jurisprudencia 2a./J. 141/2002, emitida por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
• De lo expuesto en las fojas 14 y 15 de la sentencia que se revisa, se observa que la S. Regional Zona Centro de ese tribunal estableció concretamente que el interés legítimo supone la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de los actos impugnados, el cual proviene de la afectación de la esfera jurídica del individuo, la cual puede ser directa o derivada de su particular situación respecto del orden jurídico, de lo cual deviene -dijo la S. responsable- lo infundado del argumento expresado por los recurrentes, al señalar que la S. de origen no ponderó el hecho de que la afectación que le produjeran los actos impugnados pudiera ser de manera indirecta.
• Es infundado el argumento de los recurrentes, al manifestar que el ser vecinos y usuarios del ********** los situaba en un grupo diferenciado del conjunto general de la sociedad, y que, por ende, se ven afectados indirectamente con los actos impugnados, de donde les resulta el interés legítimo que pretenden hacer valer, toda vez que para tal efecto, sostuvo la S., se requería demostrar la afectación al conjunto de derechos que corresponden a cada una de las personas cuya legitimación procesal activa reclaman les sea reconocida, pues de no demostrarse afectación actual, material y real a estos derechos, se estaría frente al simple interés que corresponde a todos los individuos, a efecto de que las autoridades actúen conforme lo marca la norma de acción y el interés público que están llamados a satisfacer.
• Que en relación con lo anterior, el interés simple contempla una tutela jurisdiccional que no se encuentra comprendida en el ordenamiento jurídico que rige el proceso contencioso administrativo ante ese órgano de impartición de justicia.
• A efecto de que la S. Regional Zona Centro, en el caso concreto, tuviera por legitimados a los revisionistas y estuviera en aptitud de emitir una resolución que resolviera el fondo de la controversia planteada, realizando el estudio de los actos impugnados, en relación con el cumplimiento de las normas que marcan los requisitos y presupuestos de derecho y materiales que deben cumplirse para su legal emisión, resultaba necesario que quedara acreditada alguna afectación a la esfera jurídica de la parte actora, lo cual no acontece en el caso concreto, determinó la S., al no advertirse que el uso del **********, se encuentre sujeto al cumplimiento de alguna condicionante, y con ello se actualice la existencia de una situación de hecho, que el orden jurídico proteja en beneficio de los revisionistas y que, en la especie, genere una afectación actual, material y real a sus derechos, lo que implica que la pretensión formalizada en el procedimiento contencioso administrativo, no produciría en principio ningún efecto favorable en la esfera jurídica del actor, pues la pretensión que en dicha demanda se postula, por sí sola, no originaría ventaja alguna al recurrente, ni le eliminaría ninguna carga o inconveniente en su esfera de derechos, lo cual se refiere indispensable para considerar actualizado el interés necesario para comparecer a juicio y, a mayor razón, para la resolución del fondo del asunto.
• Se puede dilucidar que la S. de primer conocimiento valoró el hecho de que la parte actora formara parte de un grupo de individuos diferenciados del conjunto general de la sociedad, al demostrar ser vecinos del ********** y, en consecuencia, procedió al análisis respectivo de los argumentos y pruebas aportadas en el procedimiento contencioso administrativo, a efecto de advertir si los actos impugnados causaban una afectación a la esfera jurídica de la parte actora, toda vez que, contrario al argumento que pretendían hacer valer los impetrantes de revisión, el hecho de ser vecinos del parque antes citado, no se traducía en acreditar el interés legítimo para poder acudir a juicio, ya que además resultaba indispensable demostrar la afectación que producen los actos impugnados a su esfera jurídica.
• Resultaron infundados los argumentos en los que la parte actora refiere que la S. a quo se concretó a concluir que los puntos controvertidos en el juicio de nulidad, se reducen a intentar probar que con la emisión de los actos impugnados se les ha privado el acceso a la unidad **********, toda vez que del análisis realizado por esa S. Superior al escrito inicial de demanda, al de ampliación de la misma y a la sentencia que revisaba, pudo constatar que en el escrito de ampliación de demanda, los recurrentes refieren en cuanto a la afectación que a su consideración producen en su esfera jurídica los actos impugnados, lo siguiente: a) Que al ser entregado el citado parque a un particular, arbitrariamente fue dividido y que para poder tener acceso a una de las áreas es necesario pagar una cuota, con lo cual se ha restringido la posibilidad de acceso, pudiendo utilizar dicho inmueble únicamente las personas con los recursos económicos suficientes para ello. b) Que la vía de acceso principal se encuentra cerrada con cadenas y candados. c) Que el parque ya no puede ser utilizado a cualquier hora del día dado que los comodatarios disponen en qué horarios se puede tener acceso al inmueble.
• Con base en lo anterior, la S. primigenia señaló a foja 17 de la sentencia que revisa, aquellas afectaciones que pretendió demostrar la parte actora en su escrito de ampliación de demanda, de donde se podía advertir que dicha S. Regional consideró que la afectación que refirió la parte actora en el citado escrito de ampliación, consistía en que el acceso al **********, que anteriormente se utilizaba sin limitaciones, ahora se veía restringido a consecuencia de los actos impugnados, apreciación por parte de la S. de origen que contemplaba tanto los argumentos citados en torno a la imposición de horarios, como a la aplicación de candados y cadenas en la puerta principal del inmueble y el cobro por el uso de las instalaciones, tal como se desprende de la conclusión realizada por la aludida S..
• Que si bien era cierto que la S. a quo no especificó que en la unidad ********** no existían horarios establecidos para su uso, también lo era que determinó, de manera general, que el acceso a la citada unidad es libre y que, por tanto, no se requiere ningún pago para accesar al mismo.
• Es importante destacar que aun cuando la parte actora señaló en uno de sus argumentos del escrito de ampliación de demanda, que para el uso de la unidad deportiva en mención existen horarios establecidos, dicho argumento fue presentado de una manera endeble, al referir: "... Los comodatarios son los que disponen en qué horarios se puede tener acceso al inmueble. Impidiendo de esa manera el disfrute al que legal y constitucionalmente tenemos derecho"; de lo que se desprende que la parte actora no especificó cuáles son los horarios que a su consideración tiene establecidos el comodatario del bien inmueble para su uso, así como tampoco ofreció probanza alguna que acreditara su dicho, toda vez que de las pruebas ofertadas durante el procedimiento contencioso, ninguna estuvo encaminada a acreditar que existan horarios establecidos para el uso de la **********.
• El hecho de que la S. de origen no haya especificado en la sentencia recurrida que la referida unidad deportiva no está sujeta a horarios establecidos, tal situación no causaba agravio alguno a los recurrentes, toda vez que la citada S. señaló, de manera general, que el acceso a la unidad ********** es libre, aunado al hecho de que la parte actora no presentó pruebas con las cuales acreditara la existencia de dichos horarios.
• No pasa desapercibido el argumento en el que la actora manifestó que le causa afectación el hecho de que el Ayuntamiento de Culiacán haya celebrado el contrato de comodato en base a un bien inmueble del dominio público, y respecto del cual la S. de origen se encontraba impedida para realizar el análisis respectivo, en virtud de que, reiteró la S. responsable, no es suficiente que la parte actora haya acreditado ser vecino del ********** y ciudadano del Municipio de Culiacán, S., para impugnar el referido acto de autoridad, sino que, además, tendría que haber demostrado la afectación que le hubieran causado a su esfera jurídica los actos impugnados, con lo que acreditaría el interés legítimo que le permitiría acudir a juicio y solicitar la nulidad del acto de autoridad mencionado.
• Es dable puntualizar que en caso de haberse acreditado por parte de la actora en el juicio principal que el Ayuntamiento de Culiacán se encontraba impedido para celebrar el contrato de comodato respecto del **********, tal circunstancia no invalidaría en ese caso la actuación de la autoridad demandada, en razón de que la demandante no acreditó afectación alguna a su esfera jurídica con el acto de autoridad referido y, por ende, no cuenta con el interés legítimo necesario para acudir a juicio e impugnar el acto en mención.
• Son infundados los argumentos en los que los revisionistas se inconformaron respecto de la valoración de las pruebas aportadas durante el proceso contencioso administrativo, pues ponderó la S. responsable, que en cuanto a la prueba testimonial rendida por **********, si bien la S. de origen estableció que la citada testigo señaló: "que no sabe si para hacer uso de las instalaciones deportivas existe algún tipo de condición que impida su uso libre y gratuito"; sin embargo, tanto del acta de la audiencia de pruebas y alegatos de fecha veintidós de septiembre de dos mil ocho, agregada a fojas 331 a 342 del expediente principal, así como de la foja 27 de la propia sentencia que revisa donde se transcribió el testimonio referido, se destaca que la postura de la testigo fue: "A la 7. ¿Que diga la testigo si para hacer uso de las instalaciones deportivas existe algún tipo de condición que impida su uso libre y gratuito? R. Que yo sepa no."; de lo que concluyó la autoridad responsable que la apreciación de la S. a quo en relación con la respuesta indicada, no significaba que hubiese elevado a nivel de certeza una declaración que afirmaba que no sabía si existía algún tipo de condición que impidiera el uso libre y gratuito de la unidad deportiva, ya que la respuesta textual de la citada testigo fue: "Que yo sepa no", circunstancia que valoró la S. de primer conocimiento, para concluir que los testigos que refirió concordaron en señalar que para hacer uso de las instalaciones deportivas no existe algún tipo de condición que impida su uso libre y gratuito.
• Es infundado lo manifestado por los recurrentes, en relación con que la S. de origen no analizó el argumento respecto a que el ingreso al ********** está condicionado a los horarios que determina la asociación civil comodataria, pues reiteró la S. responsable, que el estudio y análisis de aquellas afectaciones que a decir de la parte actora le ocasionaban los actos impugnados, no se concretaron al argumento tendiente a acreditar el cobro de una cuota para accesar al parque, sino que además realizó el estudio de las condicionantes que para tal efecto señaló la demandante en su escrito de ampliación de demanda y, por ende, la S. a quo también se avocó a la valoración de las pruebas relacionadas con tales argumentos, ya que la citada S. estableció que el acceso a la unidad deportiva es libre y que, por tanto, no se requiere ningún pago para accesar a la misma.
• Resulta conveniente precisar que a consideración de la parte recurrente, la existencia de horarios para el uso del **********, fue debidamente probada con los testimonios presentados en el juicio principal, sin embargo, puntualizó el tribunal de alzada, que del análisis realizado a dichas testimoniales pudo advertir que ninguno de los testigos ofrecidos por la parte actora, aseguró que le constara que existían horarios para el uso del citado parque, ya que, en primer término, ninguna de las interrogantes realizadas a los testigos estaba encaminada a demostrar la existencia de horarios.
• De las citadas testimoniales advirtió que los dos testigos manifestaron saber que en las puertas del mencionado parque deportivo se ponían candados y cadenas, lo cual en un momento dado podía poseer un valor indiciario, mismo que tendría que ser adminiculado con otros medios probatorios con los que se tratara de demostrar que el uso de la unidad deportiva estaba sujeta a horarios, a fin de acreditar la existencia de los horarios que refiere la parte actora, entonces que tal como determinó la S. a quo en la resolución recurrida, y contrario a lo que pretendían hacer valer los recurrentes, al no quedar demostrado por la demandante que el uso del **********, se encuentre sujeto al cumplimiento de alguna condición, en consecuencia, tampoco acredita la afectación a su esfera jurídica y, por tanto, no demuestra el interés jurídico para acudir al juicio de nulidad.
• Son infundados los argumentos planteados por los revisionistas, en relación con la desestimación de dos de las pruebas testimoniales ofrecidas por la parte actora del juicio principal, al considerar la S. de origen que dichas testimoniales fueron vertidas por testigos de oídas, ya que los recurrentes refieren que dichas probanzas tuvieron que ser adminiculadas con la documental en vía de informe, así como con las pruebas supervenientes que ofreció durante el proceso contencioso administrativo, y las fotografías y videos; lo anterior, sostuvo la S. Superior, en virtud de que del estudio de todo lo actuado en el expediente principal, se advertía que si bien era cierto que los testigos de oídas pueden tener valor indiciario cuando existan otros elementos que les den validez, también lo era, que la desestimación de la S. a quo a las testimoniales de referencia derivó del hecho de que ambos testigos señalaron que conocían a través de terceras personas que para tener acceso al área del parque donde se construyó la cancha de futbol se requería pagar cierta cantidad, por tanto, el haberla adminiculado con la prueba en vía de informe también ofrecida por la demandante, ninguna convicción crearía en la S. de primer conocimiento, ya que a través de dicha prueba, la autoridad demandada informaría si los ingresos por concepto de publicidad mediante espectaculares que diversas empresas han instalado en el ********** son reportados a la hacienda municipal, o son entregados al comodatario del inmueble, así como la suma a que ascienden los ingresos que el Ayuntamiento de Culiacán, o la ********** obtiene por concepto de renta de espacio para la instalación de espectaculares en el **********, lo cual no tiene relación alguna con el argumento desestimado por la S. Regional Zona Centro, ya que éste se encontraba enfocado a acreditar el cobro por el uso del área de la cancha de futbol del citado parque deportivo.
• Esa S. de alzada pudo observar que las pruebas supervenientes ofrecidas durante el procedimiento contencioso administrativo, con las cuales los recurrentes también aducen que debieron haber sido adminiculadas las testimoniales que desestimó la S. de origen por provenir de testigos de oídas, consistieron en tres testimoniales a cargo de diversas empresas, así como la pericial contable, respecto de las cuales la parte actora se desistió de dos de las testimoniales anunciadas, teniéndose por desierto el desahogo de la testimonial restante al no haberse presentado la parte actora a la audiencia correspondiente, al igual que la pericial contable, ya que no asistió la perito designada al desahogo de la misma, razón por la cual resultaba infundado que los recurrentes pretendan adminicular una prueba testimonial de oídas, con pruebas inexistentes dentro del juicio de origen.
• Es infundado lo argumentado por los revisionistas en cuanto pretenden sustentar su derecho de acudir al juicio de nulidad, en el ejercicio de la acción popular que prevé el artículo 22, inciso A), fracción VI, del Bando de Policía y Buen Gobierno de Culiacán, así como en el artículo 93 del Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento del Municipio de Culiacán, toda vez que a consideración de esa S. ad quem, el ejercicio de dicho derechono será al libre arbitrio de los ciudadanos del Municipio de Culiacán, ni podrá ser invocado en cualquier tipo de controversias administrativas, ya que en lo que refieren los impetrantes de revisión, dicho derecho sí se encuentra contemplado de manera específica en los ordenamientos legales que refieren los recurrentes, ya que se puede advertir que la reglamentación municipal que señalan, se concreta a establecer el derecho de acción popular respecto de aquellas denuncias que pudieran derivar de la comisión de conductas infractoras previstas en esos mismos ordenamientos legales, mientras que en el caso deriva de una controversia administrativa entre la administración pública municipal y un grupo de particulares, para lo cual transcribió la S., los artículos 105 y 106 de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de S., y concluyó que en la controversia que dio origen al juicio principal, no puede ejercerse el derecho de acción popular, toda vez que por disposición expresa de la ley en cita, ésta deberá regirse por lo establecido en la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., la cual dispone que para poder acudir al juicio de nulidad se tendrá que acreditar el interés jurídico o legítimo, tal como se puede observar de lo previsto en el artículo 37 de la referida ley.
• Finalmente, los impetrantes de revisión no lograron acreditar el daño que como vecinos y usuarios del parque **********, les ocasionan los actos impugnados en el juicio inicial, por tanto, no se acreditó afectación a derecho subjetivo alguno, o la lesión que en su esfera jurídica les provocan los referidos actos reclamados, de ahí que no acredita la existencia de interés jurídico, ni tampoco la de un interés legítimo.
II. Trámite del amparo directo
1. Demanda de amparo. Por escrito presentado el diecinueve de abril de dos mil diez en la Oficialía de Partes de la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S., con sede en Culiacán, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********, por conducto de sus autorizados, promovieron demanda de amparo en contra de la sentencia de doce de marzo de dos mil diez, emitida en el expediente administrativo de revisión 398/2009, por la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S..
La parte quejosa señaló como garantías violadas en su perjuicio, las establecidas en los artículos 14, 16, 17 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y como terceros perjudicados, al presidente municipal, secretario del Ayuntamiento, síndico procurador del Municipio y Ayuntamiento, todos de Culiacán, S., así como a la asociación civil denominada **********.
2. Resolución del juicio de amparo directo. Por razón de turno correspondió conocer de la demanda de amparo al Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, cuyo presidente la admitió a trámite mediante proveído de diecinueve de mayo de dos mil diez, ordenó su registro bajo el número 287/2010, y dio al Ministerio Público de la Federación la intervención que le corresponde.(1)
Seguidos los trámites procesales correspondientes, el órgano colegiado dictó sentencia el once de noviembre de dos mil diez, en la que resolvió negar el amparo y protección de la Justicia Federal.(2)
3. Interposición del recurso de revisión. Inconforme, la parte quejosa, mediante escrito presentado el siete de diciembre de dos mil diez en la oficina de correspondencia común de los Tribunales Colegiados del Décimo Segundo Circuito, interpuso recurso de revisión.
Por auto de cuatro de enero de dos mil once, el presidente del Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito tuvo por interpuesto el recurso de que se trata y ordenó remitir los autos del juicio de amparo y el escrito de expresión de agravios a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
4. Trámite del recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por auto de veintiocho de febrero de dos mil once, ordenó formar y registrar el recurso de revisión bajo el número 403/2011; y lo admitió a trámite con reserva del estudio de importancia y trascendencia que en el momento procesal oportuno se realice. En el mismo proveído ordenó notificar a la autoridad responsable y al procurador general de la República; y que se turnara el expediente al Ministro J.M.P.R..
5. Radicación del asunto en la Primera S.. Previo dictamen del Ministro ponente, el asunto se radicó en esta Primera S..
6. Returno del asunto. Habiéndose presentado el proyecto correspondiente, este cuerpo colegiado, en sesión de siete de septiembre de dos mil once, determinó desecharlo, por mayoría de cuatro votos. Con motivo de lo anterior, por auto de ocho del mismo mes, el presidente de esta Primera S. ordenó returnar el asunto al M.G.I.O.M., integrante de la mayoría, a fin de que elabore el proyecto de resolución respectivo.
III. Competencia
Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en los puntos segundo, tercero y cuarto del Acuerdo General N.ero 5/2001, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, toda vez que el recurso fue interpuesto en contra de una sentencia pronunciada en amparo directo en la que se decidió sobre la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S.; y su resolución no requiere la intervención del Tribunal Pleno.
IV. Oportunidad del recurso de revisión
El recurso de revisión planteado por la parte quejosa fue interpuesto conforme a lo dispuesto por el artículo 86 de la Ley de Amparo, pues de las constancias de autos se advierte que la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, le fue notificada por lista el veintidós de noviembre de dos mil diez,(3) surtiendo efectos el día hábil siguiente, es decir, el veintitrés del propio mes y año, de conformidad con la fracción II del artículo 34 de la Ley de Amparo. Así, el plazo de diez días hábiles corrió del veinticuatro de noviembre al siete de diciembre de dos mil diez, sin contar los días veintisiete y veintiocho de noviembre; y cuatro y cinco de diciembre del señalado año, por ser inhábiles conforme al artículo 23 de la Ley de Amparo.
En tales condiciones, si el recurso de revisión se presentó en la Oficialía de Partes de los Tribunales Colegiados del Décimo Segundo Circuito el siete de diciembre de dos mil diez, es claro que se interpuso oportunamente.
V. Procedencia
El presente asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia a que se refiere el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el punto primero del Acuerdo Plenario N.ero 5/1999, que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintidós de junio de dicho año.
En efecto, como se expresa en el citado acuerdo, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo se requieren los siguientes supuestos:
I. Que en la sentencia recurrida se haya hecho pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley, tratado internacional o reglamento, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional, o que, habiéndose planteado alguna de esas cuestiones en la demanda de amparo, se haya omitido su estudio; y,
II. Que el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia a juicio de la S. respectiva.
La primera condición se cubre en la especie, habida cuenta que en la demanda de amparo directo la parte quejosa expuso conceptos de violación en los que propuso una cuestión de constitucionalidad interpretativa del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., por considerar que la interpretación realizada por la S. responsable es contraria a lo que consigna el artículo 17 de la Constitución Federal, que fue materia de estudio por parte del Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento.
En cuanto al segundo requisito, esta Primera S. estima que también se actualiza, toda vez que en el caso -a partir de una interpretación sistemática del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S.- podría fijarse un criterio de importancia y trascendencia en relación con la acción popular, el interés jurídico y el interés legítimo en el procedimiento contencioso administrativo.(4)
VI. Cuestiones necesarias para resolver el asunto
A continuación, se sintetizan los conceptos de violación, la resolución del Tribunal Colegiado de Circuito y los agravios de la parte quejosa.
I.C. de violación
a) Primer concepto de violación: Se adujo que los actores sí acreditaron en el juicio de origen la existencia del interés jurídico.
Por tanto, es errónea la conclusión alcanzada en la resolución que se combate en la que la responsable niega que los actores tuvieran interés jurídico o legítimo, es decir, que acreditaran de alguna manera que los actos impugnados afectaran en su perjuicio algún derecho subjetivo público, por las siguientes razones:
El artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. no define qué debe entenderse por interés jurídico.
Con base en la ley, doctrina y jurisprudencia, se puede concluir que el interés jurídico para el procedimiento contencioso administrativo en el Estado de S. implica el ejercicio de un derecho subjetivo público.
En función de lo anterior, la responsable debió considerar acreditado el interés jurídico de los actores, quienes en el juicio de origen sí invocaron la existencia de normas objetivas de derecho que les confieren la potestad de exigencia a la autoridad, específicamente, del Bando de Policía y Buen Gobierno y del Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento, ambos del Municipio de Culiacán.
Tal como la responsable lo valoró, la reglamentación del Municipio de Culiacán, a través de la acción popular, confiere la referida potestad de exigencia, sin distinción de ningún tipo, a favor de todos los ciudadanos y habitantes del Municipio.
El Bando de Policía y Buen Gobierno de Culiacán, en sus artículos 22 y 93, y el Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento de Culiacán, en su artículo 61, contienen a favor de los ciudadanos el derecho subjetivo público, consistente en la capacidad para exigir a los órganos administrativos municipales la observación de la legislación, planes y reglamentos, así como para denunciar todo tipo de irregularidades contraventoras de los ordenamientos citados.
La responsable no puede ignorar que la reglamentación de Culiacán reconoce a los actores -como a cualquier otro ciudadano habitante del Municipio- la titularidad del derecho subjetivo público que los faculta para exigir a las autoridades municipales la observación y cumplimiento de la legislación, planes y reglamentos vigentes en el Municipio en todo lo relacionado con el uso, aprovechamiento, disposición y destino de bienes del dominio público como el **********.
Desde la perspectiva anterior, es patente la inexacta aplicación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., al caso concreto, pues aun cuando dicho dispositivo dispone expresamente que los titulares de un derecho subjetivo público tienen interés jurídico para intervenir en el juicio contencioso administrativo; que los actores demostraron ser vecinos y usuarios del parque ********** y, en consecuencia, su calidad de ciudadanos del Municipio de Culiacán; que incluso la responsable les reconoció esa calidad; y que invocaron las disposiciones de la reglamentación municipal que concede a todos los ciudadanos y habitantes del Municipio el derecho subjetivo público de exigir a las autoridades la observación y cumplimiento de las leyes, planes y programas del Municipio de Culiacán, la responsable con sustento en el referido artículo 37, negó que los actores sean titulares de ese derecho subjetivo público.
b) Segundo concepto de violación: La acción popular establecida en las disposiciones reglamentarias del Municipio de Culiacán sí puede ejercerla cualquier tipo de ciudadano en cualquier tipo de controversia administrativa.
Además, no existe fundamento doctrinario, legal o jurisprudencial para la afirmación de la responsable en el sentido de que el derecho de acción popular establecido en la reglamentación del Municipio "no será al arbitrio de los ciudadanos, ni podrá ser invocado en todo tipo de controversias administrativas", pues las aludidas disposiciones reglamentarias legitiman a todos los ciudadanos del Municipio sin excepción para formular reclamaciones en cualquier tipo de controversias administrativas, incluidas aquellas en las que se afecten derechos colectivos por la inobservancia de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que rigen al Municipio, tal como la que dio lugar al juicio de origen.
No es correcto afirmar, como lo hace la responsable, "que la reglamentación municipal se concreta a establecer el derecho de acción popular con respecto a aquellas denuncias que pudieren derivar de la comisión de conductas infractoras previstas en esos mismos ordenamientos legales", pues la naturaleza jurídica de la acción popular no se constriñe a la mera denuncia de infracciones administrativas, sino que es un mero instrumento para conseguir que todo acto de autoridad se rija por la legalidad y respete los derechos de la colectividad.
La única interpretación válida de la acción popular analizada a partir del artículo 22, inciso A), fracción VI, del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Culiacán, S., el cual la responsable cita, pero no analiza, no deja lugar a dudas de que dicha figura fue instituida para erigir a los ciudadanos del Municipio en efectivos vigilantes de la legalidad que deben revestir todos los actos de las autoridades administrativas.
En virtud de lo anterior, si en términos de lo previsto en el Bando de Policía y Buen Gobierno, y en el Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento, ambos de Culiacán, no se exige para impugnar un acto ilegal de autoridad, el requisito de ser titular de un interés jurídico o legítimo en sentido tradicional, entonces no existe fundamento jurídico para exigir que deban acreditar alguno de los dos intereses en el procedimiento contencioso administrativo.
Sin que sea óbice a lo anterior, el hecho de que el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. establezca la obligación de acreditar alguno de dichos intereses para intervenir en un juicio contencioso administrativo, porque la fracción IX del artículo 13 del mismo ordenamiento establece claramente que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer y resolver los juicios que señalen otras leyes y reglamentos.
Por tanto, si la Ley de Gobierno Municipal establece que: "Los Ayuntamientos instituirán en su reglamentación, las disposiciones que establezcan los medios de defensa a favor de los particulares ...", y si tanto el Bando de Policía y Buen Gobierno como el Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento instituyen a favor de todos los ciudadanos el derecho de acción popular para impugnar actos administrativos afectados de ilegalidad, conforme a la fracción IX del artículo 13 citado, sin ningún problema se puede concluir que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es competente para resolver mediante la acción popular, los juicios en que los ciudadanos del Municipio de Culiacán impugnen actos de autoridad.
La autoridad responsable hizo una inexacta aplicación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., pues negó que los quejosos sean titulares del derecho subjetivo público de exigir a las autoridades municipales el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en todo lo que se refiera al uso, disfrute, aprovechamiento y destino de los bienes de dominio público municipal.
Asimismo, también se acredita la inaplicación de la fracción III del artículo 104 de la Ley de Gobierno Municipal de S., que establece que en los procedimientos y trámites no se podrán imponer mayores formalidades y requisitos que los expresamente establecidos en los ordenamientos reglamentarios, y la del artículo 13 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., que establece la obligación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de conocer de los juicios que le señalen otras leyes y reglamentos.
c) Tercer concepto de violación: Se expresa que los actores sí acreditaron en el juicio de origen la existencia de interés legítimo.
Lo anterior, porque en el juicio de origen se acreditó que el orden jurídico establece diversas disposiciones que de frente a la situación objetiva de los actores -ser vecinos y usuarios del **********- generan derechos que la autoridad jurisdiccional no sólo debió cualificar, sino que debió hacer derivar de dicha cualificación la consecuencia inevitable que se traduce en anular los actos administrativos efectuados en contravención de las normas jurídicas aplicables.
d) Cuarto concepto de violación: Inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., en relación con el 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Cualquier interpretación contraria a los conceptos de violación primero, segundo y tercero, será notoriamente contraria al espíritu del segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece un inequívoco principio de universalidad.
Esto, sustentado en que el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. vulnera el principio de universalidad contenido en el artículo 17 constitucional, al restringir el acceso de las personas a la jurisdicción encomendada a los tribunales, condicionando dicho acceso a la acreditación de un interés jurídico o un interés legítimo; lo cual constituye un obstáculo para que las comunidades populares ejerzan sus facultades cívicas para hacer frente a los abusos y desvíos de poder por parte de las autoridades, que en el caso implica la disposición arbitraria de un bien de dominio público que se entrega a un particular en contravención directa de las normas de orden público que rigen ese tipo de bienes.
II. Consideraciones de la sentencia recurrida. El Tribunal Colegiado declaró infundados los argumentos expuestos en el cuarto concepto de violación, con base en las consideraciones que a continuación se sintetizan:
a) El derecho a la tutela jurisdiccional o acceso a la justicia que estatuye el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.
Por tanto, la prevención deque los órganos jurisdiccionales deben estar expeditos para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público no puede, en principio, supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales.
Sin embargo, ello no quiere decir que el legislador, bajo ninguna circunstancia, pueda establecer límites o condiciones al derecho a la tutela judicial, pues ello nos llevaría al absurdo de limitar el propio derecho a la tutela jurisdiccional junto con otras garantías constitucionales.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el derecho a la tutela judicial puede verse conculcado por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad, respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador.
Empero, también se ha pronunciado en cuanto a que no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden ser tachados de inconstitucionales, como ocurre con aquellos que respetando el contenido de este derecho fundamental, están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de fianzas o depósitos.
b) El texto legal combatido no prevé calidad o condición específica inherente al promovente para acceder a la justicia que imparte el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, pues basta con que el acto de autoridad impugnado afecte la esfera jurídica del actor para que le asista un interés legítimo para demandar la nulidad de ese acto, resultando intrascendente para este propósito, que sea o no titular del respectivo derecho subjetivo, pues el interés que debe justificar el accionante no es el relativo a acreditar su pretensión, sino el que le asiste para iniciar la acción.
Efectivamente, tal precepto alude a los presupuestos de admisibilidad de la acción ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo; así, lo que se plantea en dicho precepto es una cuestión de legitimación para ejercer la acción, mas no el deber del actor de acreditar el derecho que alega le asiste, pues esto es una cuestión que atañe al fondo.
c) El ejercicio de esa garantía fundamental presupone invariablemente la existencia de un derecho reconocido legalmente a favor del particular, esto es, necesariamente se debe demostrar que se tiene la facultad de reclamar las violaciones denunciadas en relación con el ejercicio de la potestad de las autoridades.
Por consiguiente, si el primer párrafo del precepto legal reclamado establece que sólo podrán intervenir en juicio quienes tengan un interés jurídico o legítimo que funde su pretensión, y que tienen interés jurídico los titulares de un derecho subjetivo público, e interés legítimo quienes invoquen situaciones de hecho protegidas por el orden jurídico, tanto de un sujeto determinado, como de los integrantes de un grupo de individuos diferenciados del conjunto general de la sociedad, tal condición no es violatoria de las garantías mencionadas, pues el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado se creó con la finalidad de hacer accesible a todo gobernado la justicia administrativa, eliminando los excesivos formulismos y rigorismos que imperan en otras materias. En atención a lo anterior, la norma reclamada no es inconstitucional, porque no coarta de manera injustificada el acceso a la justicia a que todo individuo tiene derecho.
III. Agravios: La parte recurrente hace valer, en síntesis, los siguientes agravios:
1. Los conceptos de violación sustentaron que la S. responsable hizo una interpretación inconstitucional del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., y el Tribunal Colegiado determinó que el referido precepto legal no contraviene las garantías consagradas en el artículo 17 constitucional; sin embargo, el análisis de constitucionalidad hecho por la responsable no atendió los argumentos formulados en los conceptos de violación.
Por ende, el recurso de revisión tiene como propósito probar:
a) Que la sentencia del Tribunal Colegiado es inconstitucional, porque la interpretación que realiza para demostrar la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., hace nugatorio el derecho de los actores a recibir la protección de la Justicia Federal respecto de sus derechos colectivos en torno a la defensa de un bien de dominio público y uso común del Municipio de Culiacán, S., lo que contraviene los artículos 1o., 4o., 14, 16, 27 y 115, en relación con el 17, todos de la Carta Magna; y,
b) Que la sentencia cuya revisión se pide debe modificarse por otra que analice exhaustivamente los argumentos sobre constitucionalidad planteados en los conceptos de violación.
2. El Tribunal Colegiado, al analizar la cuestión de constitucionalidad planteada, hizo una fragmentación de la argumentación vertida en los conceptos de violación, pues únicamente se concentró en analizar los argumentos del cuarto concepto de violación, en el que señaló que cualquier interpretación contraria a lo expuesto en su primer, segundo y tercer conceptos de violación sería notoriamente contrario al espíritu de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 17 constitucional.
3. El argumento central del amparo directo no tiende a sostener que el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., es inconstitucional per se, sino que sostiene que tal numeral deviene inconstitucional en función de la interpretación aplicada por los tribunales al intentar resolver el caso concreto.
4. El argumento central del amparo directo no sostiene que el citado artículo 37 es inconstitucional, por restringir el acceso a la jurisdicción de los tribunales, al exigir la titularidad de un interés jurídico o un interés legítimo, sino que la interpretación de dicho numeral aplicada por los tribunales al resolver el caso concreto tiene esa nociva consecuencia.
5. En el amparo directo sí se planteó una cuestión de constitucionalidad respecto del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., pero no es la que el Tribunal Colegiado pretendió resolver, sino que la cuestión de constitucionalidad efectivamente planteada estriba en si la interpretación del artículo 37 mencionado está apegada o no a la Carta Magna.
6. El argumento central de la cuestión efectivamente planteada en el amparo directo sostiene que la interpretación tradicional de los conceptos de interés jurídico e interés legítimo, en el caso concreto que versa sobre la materia de la defensa de derechos colectivos, genera un desfase entre diversos principios y derechos consagrados en la Ley Fundamental y la garantía establecida para hacerlos efectivos.
7. El Tribunal Colegiado, en la sentencia que se revisa, debió valorar el contexto constitucional que da origen y sustento a las relaciones jurídicas de las que derivan las prerrogativas cuya tutela reclamaron los actores en el juicio de origen, pues sólo a partir de esa valoración dicho órgano colegiado habría podido resolver la cuestión efectivamente planteada por los actores, sobre la base del acceso efectivo a la justicia consagrado en el artículo 17 constitucional, a pesar de las restricciones en materia de legitimación contenidas en la legislación secundaria.
Es así, porque en el juicio natural los actores reclamaron la tutela de prerrogativas que en su favor instituye el orden jurídico constitucional, legal y reglamentario que, en su calidad de ciudadanos, les vinculan con bienes inmuebles del dominio público para uso común destinados al servicio de parques municipales.
Vínculo jurídico -entre los actores y el referido bien del dominio público- que se encuentra claramente identificado en nuestro orden constitucional, pues en éste se reconoce, en síntesis:
• El derecho a disfrutar, sin exclusión de ningún tipo, de los bienes de dominio público y uso común que el Municipio debe prestar mediante el servicio público de parques (artículo 115 constitucional);
• El derecho de toda persona a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo y el bienestar (artículo 4o. constitucional);
• El derecho a gozar, como beneficio común, la tierra urbana propiedad de la nación, destinada a la prestación de servicios públicos municipales, tales como los parques y jardines; así como el derecho a evitar todo tipo de daño que atente contra la propiedad de la nación destinada a ese servicio público (artículo 27 constitucional);
• La garantía de seguridad jurídica, en beneficio de todos los ciudadanos, que les permite impugnar los actos de autoridad que infrinjan los derechos antes apuntados (artículos 14 y 16 constitucionales); y,
• La garantía de acceso efectivo a la justicia, que implica, entre otras obligaciones a cargo de las autoridades competentes, emitir de conformidad con la ley aplicable, un pronunciamiento de fondo respecto de los aspectos debatidos (artículo 17 constitucional).
A pesar de la claridad del marco constitucional referido, el vínculo jurídico existente entre los actores y el referido bien del dominio público, no se extiende a las vías jurisdiccionales que los ciudadanos pueden instar para exigir el respeto a sus derechos ante las actuaciones ilegales de la autoridad.
Por tal razón, el Tribunal Colegiado debió valorar el contexto constitucional que da origen y sustenta las indicadas relaciones jurídicas de las que derivan las prerrogativas antes enunciadas, cuya tutela se reclamó en el juicio natural.
8. Tanto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, como el Tribunal Colegiado, en cuanto al reclamo consistente en la exigencia de respeto a los derechos colectivos de los actores, debieron también respetar el derecho al acceso efectivo a la justicia y resolver lo peticionado en forma completa conforme a la Constitución, las leyes y los reglamentos, debiendo privilegiar lo dispuesto por el artículo 17 constitucional, antes que lo consignado en el numeral 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S..
Lo anterior, en virtud de que mientras el artículo 37 citado exige para efecto de obtener una sentencia de fondo, acreditar ser titular de un interés jurídico o de un interés legítimo en sentido tradicional, el artículo 17 de la Constitución Federal consagra el derecho de los mexicanos al acceso efectivo a la justicia que imparten los tribunales, numeral éste que si bien condiciona dicho acceso al cumplimiento de los términos y formalidades establecidas en la ley, en el caso concreto del mencionado artículo 37, dichos términos y formalidades -acreditar tener un interés jurídico y/o un interés legítimo- no tienen justificación constitucional.
Además, los bienes inmuebles destinados al servicio público municipal de parques, son propiedad de la nación, por ende, cualquier habitante del Municipio está legitimado para reclamar eventuales afectaciones a dicho derecho de propiedad, resultando contrario a la Constitución interpretar la disposición de una ley secundaria, como lo es el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., en el sentido de que ciudadanos como los actores no tienen interés jurídico o legítimo, cuando tales intereses derivan de lo dispuesto por los artículos 1o., 4o., 27 y 115, fracciones II, III, IV y V, en relación con el 17, todos de la Carta Magna.
9. En la sentencia impugnada los argumentos no se orientaron a sostener la inconstitucionalidad per se del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., sino que la interpretación de tal numeral, por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Tribunal Colegiado, es inconstitucional, porque arguyendo aspectos procesales contenidos en una disposición secundaria desatiende y hace nugatorios los derechos consagrados en la Constitución.
10. La resolución emitida por la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es contraria a los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, por el hecho de no considerar que la acción popular establecida en los reglamentos del Municipio de Culiacán sí puede ser ejercida por cualquier ciudadano en cualquier tipo de controversia administrativa, en virtud de que dicha figura se identifica como un instrumento para conseguir la protección de intereses colectivos o difusos para garantizar el acceso a la justicia de los cuales corresponde a los tribunales superar la connotación restringida de los conceptos de "interés jurídico" o "interés legítimo".
11. En el segundo concepto de violación se comprobó que la acción popular consignada en el artículo 22, inciso A), fracción VI, del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Culiacán, S., es un efectivo instrumento para conseguir que un acto de autoridad respete los derechos de la colectividad.
12. La interpretación que la S. ad quem sostiene respecto del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., vulnera el principio de universalidad contenido en el artículo 17 constitucional, al restringir el acceso de las personas a la jurisdicción encomendada a los tribunales, condicionando dicho acceso a la acreditación de un interés jurídico o un interés legítimo que las disposiciones reglamentarias no exigen en casos como el presente.
VII. Consideraciones jurídicas
1a. Antes de entrar en materia, se estima pertinente hacer las siguientes precisiones:
En primer lugar, importa destacar que, de la manera en que se planteó el asunto desde su origen, se desprende que un grupo de ciudadanos hicieron la solicitud que establece el artículo 10 de la Ley de Gobierno Municipal del Estado, pero ante el silencio de la autoridad, se apersonaron ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, reclamando la ilegalidad de un acuerdo de Cabildo y de un contrato de comodato, así como la declaratoria de que un parque deportivo es "un bien inmueble del dominio público destinado a la satisfacción de necesidades colectivas".
Como es de notarse, en los extremos de dicha acción, está presente, por una parte, un grupo de personas; y por otra, su pretensión de que se declaren ilegales unos actos de la autoridad municipal por estar referidos a un bien de dominio público.
La segunda precisión es que, ante el silencio de las autoridades municipales, los ciudadanos interesados promovieron juicio de nulidad ante el Magistrado de la S. Regional Zona Centro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S., el cual, en el primer punto resolutivo de su sentencia, "declaró configurada la resolución negativa ficta controvertida por los actores" y "sobreseyó" en el juicio por no haberse demostrado el interés jurídico ni el interés legítimo de la parte actora.
En contra de tal decisión, los interesados interpusieron recurso de revisión. La S. Superior del mencionado Tribunal de lo Contencioso local, agotados los trámites de ley, dictó sentencia en la que procedió a examinar el problema de fondo, confirmando el criterio de la S. de primer grado, en el sentido de que los actores no acreditaron perjuicio alguno, en virtud de que no tenían interés jurídico ni interés legítimo.
Lo destacable, de lo antes narrado, es el énfasis del Tribunal de lo Contencioso administrativo en cuanto a que los actores no demostraron haber sufrido perjuicio alguno, de tal suerte que carecían de interés jurídico y de interés legítimo. No hubo ponderación alguna en el hecho de que los actores promovieron como grupo de personas, ni en la clase de bien que estaba a discusión, pues todo se restringió a la perspectiva de una acción de nulidad intentada en términos estrictos del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S.. Tan sólo se dijo que la acción no se ajustaba a la popular, sin mayores motivaciones que las derivadas de un análisis al texto legal.
A propósito de la negativa ficta y de la falta de interés jurídico de los accionantes, debe recordarse que dicha figura constituye una ficción legal conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por la parte interesada, genera la presunción de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses de los peticionarios, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra la negativa tácita.(5) En efecto, la resolución negativa ficta es la respuesta que la ley presume ha recaído a una solicitud, petición o instancia formulada por escrito, cuando la autoridad no la contesta o no resuelve en el plazo que la propia ley dispone.(6)
En este orden de ideas, si la autoridad resuelve la instancia, petición o solicitud en forma ficta, al omitir responder expresamente dentro del plazo legal, es indudable que afecta la esfera jurídica del particular, por haberse resuelto contra su interés; luego, es claro que el peticionario, por haberse afectado su derecho subjetivo, tiene interés jurídico para promover los medios de defensa a su alcance, máxime si se tiene en cuenta que la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del o de los particulares, lo que se traduce en una denegación tácita del contenido material de su petición, instancia o solicitud.
Además, debe considerarse que uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer, como en el caso, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S., la cual se refiere exclusivamente a la materia de fondo, esto es, a lo pretendido expresamente por los particulares y a lo negado fictamente por la autoridad; ello, con el objeto de garantizar la definición de la petición y una protección más eficaz de los problemas planteados, a pesar del silencio de la autoridad. Luego, al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer, como razones para justificar su resolución, las relacionadas con el fondo del asunto, pues no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, habida cuenta que la autoridad, merced a su silencio, perdió la oportunidad para desechar la instancia o el recurso correspondiente.
Lo anterior conlleva a que el Tribunal de lo Contencioso, derivado de la litis propuesta con motivo del juicio de nulidad instaurado contra la negativa ficta, se enfoque en el tema de fondo; condición en la cual, al resolver, el mencionado tribunal no podrá atender cuestiones procesales para sobreseer en el juicio, como sería la demostración del interés jurídico, que fue lo ocurrido en la especie, sino que deberá examinar los temas de fondo sobre los que verse la negativa ficta, a fin de declarar su validez o invalidez.(7) Lo anterior es así, porque según se dijo anteriormente, el silencio de la autoridad -en el caso- provocó en los particulares la afectación de su interés jurídico y les otorgó, por ende, el derecho procesal de accionar en contra de la negativa ficta.
Una precisión más deriva de la demanda de garantías y del escrito de agravios; y consiste en el reiterado argumento de la parte quejosa sobre el derecho a la tutela jurisdiccional previsto en el artículo 17 constitucional; elementos todos éstos que, en su conjunto, conducen a establecer como materia de la cuestión efectivamente planteada en el asunto: "La garantía de acceso a la justicia establecidapor el artículo 17 de la Constitución Federal, respecto de los derechos vinculados con bienes del dominio público de uso común, como es el caso de parques municipales, que permea las leyes locales y los reglamentos municipales; y determina una interpretación conforme del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S.".
2a. Establecido lo anterior, debe ahora señalarse que, en opinión de esta Primera S., tiene razón la parte recurrente en cuanto afirma que el Tribunal Colegiado de Circuito hizo un estudio parcial e indebido del planteamiento fundamental, consistente en la "inconstitucional interpretación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S.", al no haber tomado en cuenta que en la demanda de garantías no adujo que dicho numeral "per se" es inconstitucional, sino que la alegada inconstitucionalidad radica en la interpretación realizada por las autoridades responsables, esto es, si la interpretación del mencionado precepto se apega o no al artículo 17 constitucional.
Con tal propósito, se argumentaron cuatro conceptos de violación que, en la forma como se propusieron, debían examinarse conjuntamente, pues incidían en el último o cuarto, en donde específicamente se propuso la cuestión de constitucionalidad, en los términos ya indicados.
Apreciándose así la litis, se considera fundado lo dicho por la hoy parte recurrente, ya que, efectivamente, se trata de un problema de "constitucionalidad interpretativa" que requiere el análisis directo de normas constitucionales, de normas secundarias locales y de normas reglamentarias municipales. Lo anterior obliga a esta Primera S. a efectuar una interpretación conforme o integradora,(8) lo que podría implicar modificación del sentido del fallo recurrido, sea en el plano constitucional o en el de legalidad.(9)
3a. A continuación, se determinará el marco de análisis en relación con el tema subsistente en la revisión, a saber: -acceso a la justicia de un grupo de ciudadanos tendiente a cuestionar la legalidad de actos administrativos municipales en relación con parques públicos- que inicia con el examen de algunos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de otros numerales de la Constitución Estatal, de ciertas leyes locales y, finalmente, de reglamentos municipales.
I. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Los artículos 14 y 16 instituyen, entre otras garantías, las de audiencia y legalidad que, en general, establecen: a) el respeto a las formalidades esenciales del procedimiento;(10) b) que la privación de un derecho se haga conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho; y, c) que los actos de molestia se hagan por autoridad competente de manera fundada y motivada.(11)
Tales derechos fundamentales disponen, por una parte, la garantía de una adecuada defensa, que se traduce en una serie de reglas que permiten a las partes probar los hechos constitutivos de su acción o de sus excepciones y defensas, dentro de un justo equilibrio que, por un lado, no deje en estado de indefensión a las partes y, por el otro, asegure una resolución pronta y expedita de la controversia; y en otro aspecto, que todo acto de autoridad debe estar acorde a la legalidad, esto es, debe ser emitido por autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, entendiéndose por ello que han de expresarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tomado en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.
En relación con dichas garantías, observables en los actos de las autoridades municipales, el artículo 115 de la Ley Fundamental erige al Municipio Libre como la base de la división territorial y de la organización política y dispone como funciones y servicios públicos a su cargo, entre otros, los siguientes:
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
"...
"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
"...
"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.
"...
"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales ..."
La norma fundamental reproducida consigna la competencia de los Ayuntamientos de aprobar los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general que organicen, entre otras cosas, las funciones y servicios públicos de su competencia, entre otros, los que conciernen a calles, parques, jardines y su equipamiento, así como los procedimientos administrativos relativos.
A tal competencia constitucional, relativa al desempeño de sus funciones o a la prestación de los servicios a cargo del Municipio, se añade su deber de observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales, lo que se entiende referido, bien sea a dichas funciones o a los servicios encomendados por la Ley Fundamental. Es decir, por lo que concierne a la función y los servicios de parques, jardines y su equipamiento, el Municipio tiene la obligación de atender lo que en tal materia dispongan las leyes federales y las de la entidad de que se trate.
Así, se tiene que por mandato constitucional federal, los Municipios son los competentes para reglamentar los servicios de parques públicos, a la luz de las leyes federales, locales y de la Ley Fundamental, de suerte tal que sus actos, en el ámbito de su competencia, deben respetar las garantías previstas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora, en lo que respecta a la garantía de acceso a la justicia de los gobernados frente a actos ilegales de las autoridades municipales, relacionados con su función o con los servicios de parques públicos, el artículo 17 de la Constitución Federal, en sus párrafos primero y segundo, dispone:
"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales."
Este Alto Tribunal ha examinado la garantía referida, abordándola desde diferentes matices. Así, ha determinado que la garantía de acceso a la justicia comprende diversos principios que deben observarse, obligatoriamente, por las autoridades jurisdiccionales, a saber:(12)
1. De justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes;
2. De justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario, y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado;
3. De justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución apegada a derecho y sin favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y,
4. De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público.
En otra tesis jurisprudencial, esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado la garantía a la tutela jurisdiccional como un derecho subjetivo de los gobernados para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión, no supeditado a condición alguna que impida o restrinja el acceso efectivo a la jurisdicción.(13)
En efecto, si se atiende a que la prevención de que los órganos jurisdiccionales estén expeditos -desembarazados, libres de todo estorbo- para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público -en cualquiera de sus manifestaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no puede supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues de establecer cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales, por lo que es indudable que el derecho a la tutela judicial puede conculcarse por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador.
Como es de notarse, la noción de la garantía de acceso puede revisarse en lo que respecta a los gobernados, pero también en lo tocante al deber de las autoridades jurisdiccionales. En una perspectiva integral, la justicia es un derecho subjetivo (gobernados) relativo tanto al procedimiento, como al fondo del derecho (leyes y tribunales), de lo cual deriva que para hablar de un efectivo acceso a la justicia, se requieren -por lo menos- los siguientes elementos esenciales:
a) El reconocimiento en ley de los derechos que le asisten a las personas.
b) La previsión de instrumentos y mecanismos que permitan el efectivo cumplimiento de esos derechos (normatividad), que habrán de reunir como condiciones que: sean comprensibles, asequibles y eficaces, a favor de quien pretenda hacerlos valer ante los tribunales competentes.
II. Legislación del Estado de S.
- Constitución del Estado
En primer lugar, es necesario conocer lo dispuesto en el artículo 4o., inserto en el título 1 Bis, "De los derechos humanos", de la Constitución Local, que establece:
"Artículo 4o. Bis. En el Estado de S. toda persona es titular de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la presente Constitución, así como de los previstos en los instrumentos internacionales incorporados al orden jurídico mexicano. Su ejercicio implica deberes correlativos de respeto a los derechos de los demás y de solidaridad hacia la familia, los más desfavorecidos y la sociedad.
"Los derechos humanos tienen eficacia directa y vinculan a todos los poderes públicos. Serán regulados por ley orgánica, la cual respetará en todo tiempo su contenido esencial y su progresividad."
La norma en cuestión señala que toda persona en el Estado de S. es titular de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en la Local, así como de los previstos en los instrumentos internacionales incorporados al orden jurídico mexicano.
Así, aun cuando en la Constitución Local no existe norma expresa que establezca la garantía de acceso a la justicia de acuerdo con lo que previene el artículo 17 de la Carta Magna, no hay duda de que la tutela jurisdiccional, siendo un derecho humano fundamental, está también reconocida en la Constitución Local, en los mismos términos que lo expuso la voluntad del Constituyente Federal.
Ahora bien, los artículos 121 y 125 de la Constitución Local disponen, repitiendo lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Federal, las funciones y servicios públicos de los Municipios, así como las facultades del órgano de gobierno municipal, cuyos actos, como antes se expresó, todo el tiempo deberán observar las garantías contenidas en los artículos 14 y 16 de la Ley Fundamental:
"Artículo 121. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
"...
"g) Calles, parques y jardines, y su equipamiento;
"...
"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de sus funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y esta Constitución. ..."
"Artículo 125. Son facultades de los Ayuntamientos:
"...
"II. Aprobar y expedir los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organice la administración pública municipal, regule las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, de acuerdo con las leyes que en materia municipal expida el Congreso del Estado. ..."
- Ley de Gobierno Municipal del Estado
Entre otras disposiciones, interesa citar las siguientes:
"Artículo 10. Los vecinos del Municipio, tienen el derecho de gestión y participación en los asuntos públicos del Municipio así como de acceder en equidad a los servicios públicos y bienes de uso común municipales, estando obligados a contribuir a su conservación y cuidado, haciendo uso de ellos conforme a su destino.
"Sin perjuicio de las prerrogativas y obligaciones ciudadanas que deriven de otras disposiciones legales, los derechos y obligaciones de los vecinos ante el gobierno municipal se ejercerán y cumplirán conforme se establezcan en los bandos de policía y gobierno y demás normas reglamentarias de carácter general que expidan los Ayuntamientos."
"Artículo 79. Los Ayuntamientos tendrán la facultad de expedir los reglamentos municipales relativos a la estructura y funcionamiento de las dependencias municipales y al régimen, administración y funcionamiento de los servicios públicos, y en general para formular circulares y demás disposiciones administrativas de observancia general."
"Artículo 85. Son servicios públicos municipales los siguientes:
"...
"VII. Calles, parques y jardines, y su equipamiento; ..."
"Artículo 103. Las disposiciones generales de este capítulo se aplicarán en general a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública municipal. En el caso de la administración pública paramunicipal, sólo serán aplicables cuando se trate de actos provenientes de organismos descentralizados que actúen como autoridad y que afecten la esfera jurídica de los particulares, conforme a la reglamentación correspondiente."
"Artículo 104. Las actuaciones administrativas que realicen los Ayuntamientos y sus autoridades municipales, deberán regirse por los principios de legalidad, igualdad, publicidad y audiencia salvaguardando las garantías constitucionales, de conformidad con lo que establezcan en la reglamentación respectiva y atendiendo a las siguientes prescripciones generales:
"I. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición del interesado. Las manifestaciones, informes o declaraciones rendidas por los interesados ante la autoridad competente, se presumirán ciertas salvo prueba en contrario, aun cuando estén sujetas al control y verificación de la propia autoridad. Si los informes o declaraciones proporcionados por el particular resultan falsos, se aplicarán las sanciones administrativas correspondientes, sin perjuicio de las penas en que incurran aquellos que se conduzcan con falsedad de acuerdo con los ordenamientos legales aplicables. La actuación administrativa de la autoridad y la de los interesados se sujetará al principio de buena fe;
"II. En los procedimientos administrativos no procederá la gestión oficiosa. Quien promueva a nombre de otro deberá acreditar su personalidad en los términos de ley;
"III. En los procedimientos y trámites respectivos, no se podrán exigir mayores formalidades y requisitos que los expresamente establecidos en los ordenamientos reglamentarios de cada materia. Los interesados tendrán en todo momento el derecho de obtener información sobre los procedimientos y el estado en que se encuentran, así como el acceso a los expedientes que con motivo de sus solicitudes o por mandato legal, formen las autoridades municipales;
"IV. Sólo podrá negarse la información o el acceso a los expedientes, cuando esté protegida dicha información por el secreto industrial, comercial o por disposición legal; o porque el solicitante no sea el titular o causahabiente, o no acredite su interés legítimo en el procedimiento administrativo, o se involucren cuestiones relativas a menores de edad o de defensa y seguridad nacional; y
"V. Las actuaciones se verificarán en las oficinas de las dependencias o entidades competentes. En los casos en que la naturaleza de la diligencia así lo requiera y sea necesario o conveniente para agilizar el procedimiento, el desahogo de la diligencia podrá trasladarse a otro sitio, previa constancia debidamente fundada y motivada de esta circunstancia."
"Artículo 105. La Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. determinará los medios de impugnación y los procedimientos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, tomando en consideración lo prescrito en los artículos 106 y 107 de esta ley."
"Artículo 106. Los particulares que sientan lesionados sus derechos por actos de autoridad municipal, podrán acudir ante ésta, por medio del recurso administrativo de revisión, o bien, ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S.. Cuando se opte por presentar el recurso de revisión, concluido que sea éste, si no quedaron satisfechas las pretensiones del particular, éste podrá acudir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo."
La Ley de Gobierno Municipal dispone, en principio, el derecho de gestión y participación de los vecinos del Municipio en los asuntos públicos municipales, así como el derecho de acceder en equidad a los servicios públicos y bienes de uso común municipales; derechos que -señala el citado ordenamiento- se ejercerán y cumplirán de acuerdo con lo que establezcan los bandos de policía y buen gobierno y otras normas reglamentarias de carácter general que expidan los Ayuntamientos, en términos del artículo 79 reproducido.
Entre otros servicios públicos que puede reglamentar el Ayuntamiento, están los de calles, parques y jardines, así como su equipamiento; así como lo relativo a los procedimientos administrativos, lo que es un reflejo de lo previsto en la Constitución Federal.
Los artículos 103 a 106 corresponden al procedimiento administrativo que -en general- puede gestionarse ante las autoridades municipales por los particulares afectados, mismo que deberá regirse por los principios de legalidad, igualdad, publicidad y audiencia, con la debidasalvaguarda de las garantías constitucionales, "de conformidad con lo que establezca la reglamentación respectiva". Otro aspecto que distingue dicho procedimiento es la referencia al "interesado", "particular", la improcedencia de "la gestión oficiosa", la condición de que el solicitante "sea el titular o causahabiente"; lo que es revelador de la exigencia de un interés jurídico del particular que pretenda accionar por este medio ante las autoridades municipales.
A diferencia de lo establecido en el artículo 10 de este mismo ordenamiento, donde se habla de "los vecinos del Municipio", en la normatividad procesal se hace referencia a los particulares, como queriendo darles otra connotación. Sin embargo, no debe perderse de vista que el citado artículo 106 establece que los particulares que sean lesionados en sus derechos por algún acto de la autoridad municipal, podrán hacer valer el recurso de revisión ante ella, lo cual implica un quiebre en cuanto al resto de las actuaciones administrativas de dicha autoridad municipal. Es decir, ha sido el propio legislador estatal el que reconduce la lesión de los derechos de los particulares por un acto ilegal de la autoridad municipal hacia el referido medio de defensa, sin que esto denote que la acción así ejercitada sea de naturaleza administrativa. En este supuesto, el interés de los particulares es un interés de la legalidad del acto de autoridad.
Cuestión distinta es lo relativo a los actos administrativos de la autoridad municipal, pues en cuanto a ellos se deja a la Ley de Justicia Administrativa para el Estado la determinación de los medios de impugnación y los procedimientos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares.
Como es de notarse desde esta perspectiva legal, se establecen dos clases de derechos y, aparentemente, dos categorías de los sujetos demandantes del Municipio, a saber, los sustantivos, que corresponden a los vecinos del Municipio, y son relativos a la gestión y participación en los asuntos públicos del Municipio y al acceso con equidad a los servicios públicos y bienes de uso común municipales, que habrán de ejercerse conforme a lo que establezcan los bandos de policía y buen gobierno y normas reglamentarias; y los procesales o adjetivos, que pueden accionar los particulares a través del procedimiento administrativo municipal o mediante el contencioso administrativo, sea para dirimir las controversias que tengan con la administración pública municipal o cuando sientan lesionados sus derechos por actos de la autoridad municipal. En ambos casos podrán hacer valer el recurso de revisión directamente ante dicha autoridad, o bien, acudir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado.
De esta manera, puede derivarse de la referida legislación estatal, que los vecinos del Municipio, en relación con los actos de la autoridad municipal tocantes a la gestión y participación en los asuntos públicos del Municipio y al acceso con equidad a los servicios públicos y bienes de uso común municipales, pueden hacer valer el recurso de revisión y, por haberlo hecho, también cuentan con la instancia ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo local cuando la autoridad municipal resuelva desfavorablemente.
El otro camino procesal, que se analizará más adelante, está dispuesto en los bandos de policía y buen gobierno y en las normas reglamentarias.
Hasta aquí es posible advertir -en la ley a estudio- que existen dos niveles de afectación, uno es la controversia entre la administración pública municipal y los particulares, lo que denota una contradicción de intereses derivados de la actuación administrativa en perjuicio de aquéllos en la titularidad de alguno de sus derechos subjetivos; y otro, es el acto administrativo que, de suyo y sin ninguna petición de por medio, se aparta de la ley en agravio de la comunidad. El primer nivel tiene que dirimirse en términos de la Ley de Justicia Administrativa estatal y ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con una demanda, su contestación y demás etapas procesales; el otro, puede gestionarse a través del recurso de revisión ante la propia autoridad municipal que emite el acto, aunque no lesione derechos específicos de particulares sino los de la comunidad, en general.
Debe ahora analizarse otro ordenamiento: la Ley de Justicia Administrativa.
- Ley de Justicia Administrativa estatal
Este ordenamiento regula la justicia administrativa local, así como el procedimiento contencioso; además, significa una segunda instancia ante el silencio de las autoridades, entre otras, las municipales, derivado de una petición, solicitud o instancia de los particulares.
Interesa destacar las siguientes disposiciones:
"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular la impartición de la justicia administrativa en el Estado de S. y sus disposiciones son de orden público e interés social."
"Artículo 2o. La jurisdicción administrativa la ejercerá el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, órgano autónomo dotado de plena jurisdicción para dictar sus resoluciones e imperio para hacerlas cumplir; así como de independencia presupuestal para garantizar la imparcialidad de su actuación. ..."
"Artículo 3o. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá y resolverá las controversias que se susciten en relación con la legalidad, interpretación, cumplimiento y efectos de actos, procedimientos y resoluciones de naturaleza administrativa y fiscal, que emitan, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades del Estado, de los Municipios, sus organismos descentralizados o cualquier persona o institución que funja como autoridad y cuya actuación afecte la esfera jurídica de los particulares."
"Artículo 13. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S., será competente para conocer y resolver de los juicios:
"I. Que se ventilen por las controversias que se susciten en relación con la legalidad, interpretación, cumplimiento y efectos de actos, procedimientos y resoluciones de naturaleza administrativa y fiscal que emitan las autoridades estatales, M. o sus organismos descentralizados y cuya actuación afecte la esfera jurídica de los particulares;
"II. Que se presenten contra actos en materia administrativa o fiscal, que configuren negativa ficta de las autoridades del Estado, de los Municipios o de los organismos descentralizados estatales o municipales; ..."
"Artículo 37. Sólo podrán intervenir en juicio quienes tengan un interés jurídico o legítimo que funde su pretensión. Tienen interés jurídico, los titulares de un derecho subjetivo público; e interés legítimo, quienes invoquen situaciones de hecho protegidas por el orden jurídico, tanto de un sujeto determinado, como de los integrantes de un grupo de individuos diferenciados del conjunto general de la sociedad.
"Las partes interesadas, podrán consultar los expedientes en que se documenta el juicio contencioso administrativo y obtener, a su costa, copias certificadas de las constancias que los integren.
"Igualmente, las partes podrán obtener la devolución de documentos originales que hayan exhibido en el juicio, previa copia certificada de los mismos que, a su costa, se agreguen a los autos.
"Las partes podrán promover en juicio, ya sea directamente ante la S. Regional del conocimiento o la S. Superior; o, por correo certificado con acuse de recibo cuando radiquen fuera de la residencia de éstas."
"Artículo 42. Son partes en el juicio contencioso administrativo, las siguientes:
"I. El actor. Tendrán ese carácter:
"a) El particular que tenga un interés, en los términos del artículo 37 de esta ley; ..."
Como antes se anunció, la ley de referencia regula "la impartición de la justicia administrativa" estatal, esto es, la materia competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que radica en: a) la administrativa; y, b) la fiscal. Ésta sería la materia en general que comprende la justicia administrativa.
En dicho procedimiento contencioso se resolverán las controversias que se susciten en relación con la legalidad, interpretación, cumplimiento y efectos de: 1) actos; 2) procedimientos; y, 3) resoluciones; de naturaleza administrativa y fiscal, que emitan, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades estatales, municipales, sus organismos descentralizados o cualquier ente que funja como autoridad, cuando la actuación respectiva "afecte la esfera jurídica de los particulares", que se consideran "partes" en el juicio contencioso administrativo cuando tengan "un interés", en términos del citado artículo 37, sea "jurídico" o "legítimo".
En principio, se establece la exigencia procesal de que dichas actuaciones afecten algún derecho subjetivo de los particulares, lo cual muestra la presencia de la posición clásica que prevalece en el juicio de nulidad sobre el "interés jurídico". Luego, si el particular pretende alzarse contra un acto de la autoridad municipal, su accionar requerirá contar con interés jurídico. Este supuesto, corresponde a la acción tradicional para promover el juicio de nulidad local, por los particulares afectados por la actuación administrativa o fiscal de la autoridad, o bien, por su silencio, como sucede con los actos que configuren negativa ficta.
En este último caso, el juicio se instaura contra el silencio de una autoridad, como sería la municipal, ante una petición, solicitud o instancia de los particulares, quienes, en términos de la Ley de Gobierno Municipal, tienen a su alcance el recurso de revisión, primero ante la autoridad municipal y, en segundo lugar, ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo estatal.
En tal hipótesis, que corresponde a la regla general que exige interés jurídico para intervenir en el juicio de nulidad, el citado medio de defensa se amplía a materias que no corresponden específicamente a la administrativa o fiscal, pues el tema de afectación son los "actos de autoridad municipal", si bien el proceso a seguir, una vez agotada la sede municipal, será el contencioso administrativo.
Lo expuesto queda más en claro si se toma en cuenta que el legislador estatal, en una disposición que encauza la protección jurisdiccional de las acciones instauradas por grupos de personas, dispuso en el artículo 37 -ya reproducido- dos clases de interés para acceder al juicio de nulidad: a) interés jurídico; y, b) interés legítimo. El primero, como la propia norma explica, corresponde a la corriente tradicional del derecho subjetivo público; el segundo, es el innovador en la ley de justicia administrativa, y corresponde a "quienes invoquen situaciones de hecho protegidas por el orden jurídico, tanto de un sujeto determinado, como de los integrantes de un grupo de individuos diferenciados del conjunto general de la sociedad".
Interesantes son, en este aspecto, las tesis jurisprudenciales de la Segunda S. de este Alto Tribunal, que esta Primera S. comparte, en tanto recogen la connotación del interés jurídico y del interés legítimo. Los criterios de referencia dicen:
"Novena Época
"Registro: 185377
"Instancia: Segunda S.
"Jurisprudencia
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XVI, diciembre de 2002
"Materia: Administrativa
"Tesis: 2a./J. 141/2002
"Página: 241
"INTERÉS LEGÍTIMO E INTERÉS JURÍDICO. AMBOS TÉRMINOS TIENEN DIFERENTE CONNOTACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. De los diversos procesos de reformas y adiciones a la abrogada Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, y del que dio lugar a la ley en vigor, se desprende que el legislador ordinario en todo momento tuvo presente las diferencias existentes entre el interés jurídico y el legítimo, lo cual se evidencia aún más en las discusiones correspondientes a los procesos legislativos de mil novecientos ochenta y seis, y mil novecientos noventa y cinco. De hecho, uno de los principales objetivos pretendidos con este último, fue precisamente permitir el acceso a la justicia administrativa a aquellos particulares afectados en su esfera jurídica por actos administrativos (interés legítimo), no obstante carecieran de la titularidad del derecho subjetivo respectivo (interés jurídico), con la finalidad clara de ampliar el número de gobernados que pudieran accesar al procedimiento en defensa de sus intereses. Así, el interés jurídico tiene una connotación diversa a la del legítimo, pues mientras el primero requiere que se acredite la afectación a un derecho subjetivo, el segundo supone únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de los actos impugnados, interés que proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya sea directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico."
"Novena Época
"Registro: 185376
"Instancia: Segunda S.
"Jurisprudencia
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XVI, diciembre de 2002
"Materia: Administrativa
"Tesis: 2a./J. 142/2002
"Página: 242
"INTERÉS LEGÍTIMO, NOCIÓN DE, PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. De acuerdo con los artículos 34 y 72, fracción V, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, para la procedencia del juicio administrativo basta con que el acto de autoridad impugnado afecte la esfera jurídica del actor, para que le asista un interés legítimo para demandar la nulidad de ese acto, resultando intrascendente, para este propósito, que sea, o no, titular del respectivo derecho subjetivo, pues el interés que debe justificar el accionante no es el relativo a acreditar su pretensión, sino el que le asiste para iniciar la acción. En efecto, tales preceptos aluden a la procedencia o improcedencia del juicio administrativo, a los presupuestos de admisibilidad de la acción ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo; así, lo que se plantea en dichos preceptos es una cuestión de legitimación para ejercer la acción, mas no el deber del actor de acreditar el derecho que alegue que le asiste, pues esto último es una cuestión que atañe al fondo del asunto. De esta forma resulta procedente el juicio que intenten los particulares no sólo contra actos de la autoridad administrativa que afecten sus derechos subjetivos (interés jurídico), sino también y de manera más amplia, frente a violaciones que no lesionen propiamente intereses jurídicos, ya que basta una lesión objetiva a la esfera jurídica de la persona física o moral derivada de su peculiar situación que tienen en el orden jurídico, de donde se sigue que los preceptos de la ley analizada, al requerir un interés legítimo como presupuesto de admisibilidad de la acción correspondiente, también comprende por mayoría de razón al referido interés jurídico, al resultar aquél de mayores alcances que éste."
Las jurisprudencias en cuestión señalan que los intereses jurídico y legítimo tienen diferente significación, lo cual tuvo en cuenta el legislador en todo momento -en el caso examinado-. Así, los procesos legislativos que derivaron en los artículos revisados tuvieron como objetivo "permitir el acceso a la justicia administrativa a los particulares afectados en su esfera jurídica por actos administrativos (interés legítimo), a pesar de que carecieran de la titularidad del derecho subjetivo respectivo (interés jurídico), con la finalidad de ampliar el número de gobernados que pudieran acceder al procedimiento de defensa de sus intereses".
Así, el fallo de la Segunda S. estimó esencialmente que el interés jurídico tiene una connotación diversa a la del legítimo, pues mientras el primero requiere que se acredite la afectación a un derecho subjetivo; el segundo supone únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de los actos impugnados, interés que proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya sea directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico.
A ello se suma que para la procedencia del juicio contencioso administrativo basta con que el acto de autoridad impugnado afecte -objetivamente- la esfera jurídica del actor, para que le asista un interés legítimo para demandar la nulidad de ese acto, resultando intrascendente, para este propósito, que sea o no titular del respectivo derecho subjetivo, pues el interés que debe justificar el accionante no es el relativo a acreditar su pretensión, pues esto corresponde al fondo del asunto, sino el que le asiste para ejercer la acción. De esta manera, es procedente el juicio que intenten los particulares no sólo contra actos de la autoridad administrativa que afecten sus derechos subjetivos (interés jurídico), sino también y de manera más amplia, frente a violaciones que no lesionen propiamente intereses jurídicos, ya que basta una lesión objetiva a la esfera jurídica de la persona física o moral (jurídica) derivada de su situación peculiar que tienen en el orden jurídico, de donde se sigue que al requerir la ley un interés legítimo como presupuesto de admisibilidad de la acción correspondiente, "también comprende por mayoría de razón el interés jurídico", al resultar de mayores alcances que éste.
De acuerdo a lo hasta aquí expuesto, es de concluirse que el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. regula, implícitamente, el accionar de los grupos de personas a través del juicio de nulidad que pretenden cuestionar actos de las autoridades municipales, cuando, como sucedió en el caso, operó la negativa ficta por el silencio de la autoridad municipal, con la consecuente afectación de los promoventes, desde el momento en que, por ficción de ley, su solicitud se estima resuelta en sentido denegatorio; y esa resolución reclamada es la que les confiere interés legítimo para accionar judicialmente en su contra, porque en el fondo se trata de un específico derecho de petición tutelado por el artículo 8o. de la Constitución Federal.
En efecto, contenida en la norma está el objetivo constitucional y legal de "permitir el acceso a la justicia administrativa a grupos de particulares que se consideren afectados en su esfera jurídica por actos de la autoridad municipal (interés legítimo), a pesar de carecer de la titularidad de algún derecho subjetivo (interés jurídico)".
- La acción popular en los ordenamientos del Municipio de Culiacán
A continuación, se presenta un cuadro de distintas regulaciones municipales y reglamentarias en las que se establece la "acción popular".

Ver cuadro

De este cuerpo normativo municipal -el último de los cuales fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de S. el 18 de diciembre de 2009, que sólo se refiere para complementar el panorama de la acción popular-, se desprende el establecimiento de la "acción popular" que, en un aspecto, corresponde al derecho ciudadano para exigir ante los órganos administrativos municipales la observancia de: a) la legislación; b) los planes; y, c) los programas y reglamentos, todos del nivel municipal; y, en otro, para que cualquier persona denuncie ante las dependencias correspondientes del Ayuntamiento "todo tipo de irregularidades que contravengan" el Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento.
La acción popular -en la forma establecida en la normatividad municipal- es el derecho de los habitantes, ciudadanos y de cualquier persona del Municipio de Culiacán, para denunciar contravenciones al Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento; o para exigir la observación de la legislación, de los reglamentos, planes y programas municipales.
La acción popular referida, sin embargo, sólo se establece en cuanto derecho del ciudadano y/o habitante del Municipio de Culiacán, pero no se regula en su aspecto procesal, luego, cabe preguntarse si la acción popular, al no ser atendidapor la autoridad municipal correspondiente, puede reconducirse mediante el procedimiento administrativo establecido, primero, en la Ley de Gobierno Municipal y, después, a través del contencioso administrativo regulado en la Ley de Justicia Administrativa.
En principio, es de señalarse que el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. establece el interés legítimo para accionar el procedimiento contencioso administrativo. La norma en cuestión, aun cuando formalmente es parte de la regulación del procedimiento contencioso estatal, lo cierto es que también comprende el accionar de grupos de personas, que habrá de seguir las formalidades de dicho procedimiento a fin de que se emita la sentencia respectiva, que es otro elemento importante de las acciones de grupo. El interés, en esta clase de asuntos, como también se expresó con antelación, es el legítimo, que no requiere el acreditamiento de derecho subjetivo alguno o interés jurídico.
Ahora bien, en lo que atañe a la acción popular, es claro que, en la medida que se ejerza por un grupo del Municipio, está legitimada por la normatividad reglamentaria del Municipio de Culiacán, S.. En este sentido, se considera que tal derecho no se queda en el simple accionar, sino que debe desahogarse mediante un procedimiento administrativo, bien sea por la autoridad municipal correspondiente o, de ser necesario, a través del procedimiento contencioso administrativo, sin que esto implique darle un significado de materia administrativa por la envoltura procesal, habida cuenta que el artículo 13, fracción IX, de la Ley de Justicia Administrativa estatal dispone el deber del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de conocer y resolver los juicios que le señalen otras leyes y reglamentos, como sucede con los analizados anteriormente.
4a. De acuerdo a lo hasta aquí expuesto, el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., sería inconstitucional si exigiera interés jurídico sin tomar en cuenta que la acción popular releva de tal carga al o a los promoventes; empero, como ha quedado visto, en lo que atañe a acciones enderezadas por grupos de personas, les reconoce interés legítimo, de suerte tal que es concluyente que el cuestionado precepto no veda, impide, restringe o limita a los grupos de individuos su garantía de acceso a la justicia, en la medida que pretendan exigir ante los órganos administrativos municipales la observancia de la legislación, planes, reglamentos, o denunciar todo tipo de irregularidades que contravengan disposiciones del Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento.
En efecto, la acción de grupos de personas reconocida en las normas reglamentarias del Municipio de Culiacán, S., está inmersa en el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., sin que la circunstancia de que dicha disposición exija interés legítimo para el grupo accionante deba o pueda tomarse como un impedimento para acceder a la justicia administrativa a fin de que se resuelva el asunto de carácter municipal, habida cuenta que es la propia reglamentación municipal la que dota a las personas del interés legítimo necesario. Es decir, las personas que hacen valer la acción de grupo están legitimadas por la reglamentación municipal, de suerte tal que el interés legítimo previsto en el numeral indicado estará cubierto desde la sede municipal.
5a. De acuerdo con la interpretación alcanzada, que resultaba indispensable para resolver el tema de constitucionalidad, es concluyente que el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., no es inconstitucional, pues no infringe la garantía de acceso a la justicia que preserva el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
6a. Ahora bien, dado que la interpretación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., dista mucho de la breve referencia que hizo el Tribunal Colegiado de Circuito para hacer los pronunciamientos de fondo que produjo, se está en el caso excepcional de reconducir el estudio de legalidad para ajustarlo a los pronunciamientos anteriores.
Lo anterior, con apoyo en la tesis de jurisprudencia de este Alto Tribunal, que dice:
"Novena Época
"Registro: 163274
"Instancia: Segunda S.
"Jurisprudencia
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXXII, diciembre de 2010
"Materia: Común
"Tesis: 2a./J. 175/2010
"Página: 673
"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SI LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INTERPRETA LA NORMA CONSIDERADA COMO INCONSTITUCIONAL DE MANERA DISTINTA AL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO, Y TAL INTERPRETACIÓN TRASCIENDE AL PROBLEMA DE LEGALIDAD, DEBE PRONUNCIARSE SOBRE ESTE ÚLTIMO PARA RESGUARDAR EL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. Conforme a los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito podrán recurrirse en revisión cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes o reglamentos, federales o locales, tratados internacionales, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución, debiendo limitarse la materia del recurso a las cuestiones propiamente constitucionales. Ahora bien, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en uso de sus atribuciones, interpreta la norma considerada como inconstitucional de manera distinta a como lo hizo el Tribunal Colegiado de Circuito y, como consecuencia de ello, modifica o revoca la sentencia recurrida en ese aspecto y ello trasciende al problema de legalidad, tales circunstancias la obligan a pronunciarse sobre dicha cuestión de legalidad aunque ya lo haya hecho el Tribunal Colegiado de Circuito, atendiendo al justo alcance de la norma controvertida, ya que de subsistir las consideraciones de la sentencia recurrida que decidieron el problema de legalidad a partir de una premisa errónea, se atentaría contra el principio de congruencia que impera en las ejecutorias de amparo en términos de los artículos 77, fracciones II y III, y 91, fracciones I y III, de la ley citada, pues en un mismo asunto estarían sustentándose determinaciones contradictorias sobre la interpretación de un mismo precepto legal y su aplicación. Lo anterior no implica desconocer el carácter de cosa juzgada que en materia de legalidad tienen las mencionadas sentencias, ya que tal principio no opera cuando el examen de constitucionalidad de la ley dependa de la interpretación de la norma controvertida, por tratarse de un tema propiamente constitucional que no puede desvincularse del de legalidad."
Ya en el examen de legalidad, se deben declarar sustancialmente fundados los conceptos de violación, pues, como en ellos -en lo esencial- se aduce, "fue errónea la conclusión alcanzada por la S. responsable, en tanto niega que los actores tuvieran interés jurídico o legítimo, es decir, que acreditaran de alguna manera que los actos impugnados afectaran en su perjuicio algún derecho subjetivo público, por las siguientes razones. En efecto, la responsable debió considerar acreditado el interés jurídico de los actores, quienes en el juicio de origen sí invocaron la existencia de normas objetivas de derecho que les confieren la potestad de exigencia a la autoridad, específicamente, del Bando de Policía y Buen Gobierno y del Reglamento de Calles, Parques, Jardines y su Equipamiento, ambos del Municipio de Culiacán".
"La S. responsable no debió ignorar que la reglamentación de Culiacán reconoce a los actores -como a cualquier otro ciudadano habitante del Municipio- la titularidad del derecho subjetivo público que los faculta para exigir a las autoridades municipales la observación y cumplimiento de la legislación, planes y reglamentos vigentes en el Municipio en todo lo relacionado con el uso, aprovechamiento, disposición y destino de bienes del dominio público como el **********."
"Luego, es patente la inexacta aplicación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S. al caso concreto, pues aun cuando dicho dispositivo dispone expresamente que los titulares de un derecho subjetivo público tienen interés jurídico para intervenir en el juicio contencioso administrativo; que los actores demostraron ser vecinos y usuarios del ********** y, en consecuencia, su calidad de ciudadanos del Municipio de Culiacán; que incluso la responsable les reconoció esa calidad; y que invocaron las disposiciones de la reglamentación municipal que concede a todos los ciudadanos y habitantes del Municipio el derecho subjetivo público de exigir a las autoridades la observación y cumplimiento de las leyes, planes y programas del Municipio de Culiacán, la responsable, con sustento en el referido artículo 37, negó que los actores sean titulares de ese derecho subjetivo público."
"Así, no fue correcto afirmar, como lo hizo la responsable, ‘que la reglamentación municipal se concreta a establecer el derecho de acción popular con respecto a aquellas denuncias que pudieren derivar de la comisión de conductas infractoras previstas en esos mismos ordenamientos legales’, pues la interpretación válida de los ordenamientos invocados no deja lugar a dudas de que la acción de los grupos de personas fue instituida para erigir a los ciudadanos del Municipio en efectivos vigilantes de la legalidad que deben revestir todos los actos de las autoridades administrativas."
"Queda claro que la autoridad responsable hizo una inexacta aplicación del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de S., pues negó que los quejosos sean titulares del derecho subjetivo público de exigir a las autoridades municipales el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en todo lo que se refiera al uso, disfrute, aprovechamiento y destino de los bienes de dominio público municipal."
Lo hasta aquí expuesto revela que los habitantes del Municipio de Culiacán, S., tienen interés legítimo para promover ante el Municipio, pero que, una vez que se produce la contestación adversa, adquieren interés jurídico para reclamar la congruencia de esa contestación con lo solicitado.
Finalmente, cabe agregar, como antes se dijo, que una vez que se produce la negativa ficta a una solicitud, quien la promovió tiene interés jurídico para impugnar el sentido adverso a sus pretensiones, porque se trata de un específico derecho de petición que, en términos del artículo 8o. de la Constitución Federal, genera el derecho a una respuesta congruente.
VIII. Decisión
Por todo lo expuesto, se debe revocar la sentencia recurrida y concederle el amparo a la parte quejosa, para el efecto de que la S. responsable deje insubsistente la sentencia impugnada y, en su lugar, dicte otra en la que determine que los promoventes tienen interés jurídico para ejercer la acción de nulidad intentada y resuelva la controversia como en derecho corresponda.
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO. Se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a la parte quejosa precisada en el apartado II.1 de esta ejecutoria, en contra de la sentencia de doce de marzo de dos mil diez, emitida en el expediente administrativo de revisión 398/2009, por la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S., para los efectos precisados en el apartado VIII de este mismo fallo.
N.; con testimonio de esta resolución, remítanse los autos al tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: J.R.C.D., G.I.O.M. (ponente), O.S.C. de G.V. y presidente A.Z.L. de L.. En contra del voto emitido por el Ministro J.M.P.R. (quien se reserva el derecho de formular voto particular).
En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.



____________
1. Cuaderno del juicio de amparo directo 287/2010. Fojas 56 a 58.
2. I., fojas 79 a 147.
3. I., foja 155.
4. Jurisprudencia 2a./J. 64/2001, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2001, página 315: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA."
5. Novena Época. N.. Registro IUS: 173737. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIV, diciembre de 2006, materia administrativa, tesis 2a./J. 166/2006, página 203: "NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal."
6. Novena Época. N.. Registro IUS: 179853. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XX, diciembre de 2004, materia administrativa, tesis 2a. C/2004, página 562: "NEGATIVA FICTA. PUEDE CONSTITUIR ACTO CONCRETO DE APLICACIÓN DE UNA NORMA GENERAL, IMPUGNABLE EN AMPARO DIRECTO, UNA VEZ RESUELTO EL JUICIO DE NULIDAD, SI ÉSTE FUE DESFAVORABLE. Conforme a los artículos 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y 34, 37, 209, fracción III, 210, fracción I y 215 del Código Fiscal de la Federación, la resolución negativa ficta es la respuesta que la ley presume ha recaído a una solicitud, petición o instancia formulada por escrito, cuando la autoridad no la contesta o no resuelve en el plazo que la propia ley dispone, además de que al configurarse puede ser impugnada en juicio contencioso administrativo. En ese tenor, si la autoridad fiscal resolvió la instancia, petición o solicitud en forma ficta, al omitir responder expresamente dentro del plazo de tres meses, es indudable que afecta la esfera jurídica del particular, por lo que tal respuesta, una vez resuelto desfavorablemente el juicio de nulidad, puede ser apta para impugnar mediante el amparo directo la constitucionalidad de las disposiciones de observancia general que fueran materia de tal consulta, petición o solicitud."
7. Séptima Época. N.. Registro IUS: 238574. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, 62, Tercera Parte, materia administrativa, página 35: "NEGATIVA FICTA. CUESTIONES DE FONDO PLANTEADAS. EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN DEBE EXAMINARLAS CUANDO SE CONFIGURA. Si se promueve ante la autoridad correspondiente un recurso de inconformidad con motivo del fincamiento de un crédito fiscal, aduciendo el recurrente las razones y fundamentos legales por los cuales considera que está exento de los gravámenes que se le cobran, y transcurre un término mayor de noventa días sin que aquélla dicte resolución alguna, la concurrencia objetiva de estas circunstancias configuran la realización de la hipótesis normativa de la negativa ficta conforme al artículo 92 del vigente Código Fiscal; generándose, así, el derecho del particular para impugnarla mediante el juicio anulatorio ante el Tribunal Fiscal de la Federación, haciendo valer en el mismo las argumentaciones y preceptos legales aducidos en el escrito de inconformidad ante la autoridad omisa, la que tiene la obligación de expresar en la contestación de la demanda que integre la litis, los hechos y el derecho en que se sustente su resolución negativa ficta, conforme a lo previsto por el párrafo final del artículo 204 del invocado ordenamiento fiscal. Ahora bien, si la autoridad al contestar la demanda, en vez de argumentar sobre la legalidad de la resolución ficta, se limita a solicitar el sobreseimiento en el juicio anulatorio en atención a que había acordado (con posterioridad el término de noventa días) el desechamiento del recurso de inconformidad ante la misma interpuesto, no por ello cabe aceptar que el fondo de la cuestión planteada esté constituido por ese desechamiento y que la nulidad que se decrete, en su caso, deba serlo para el efecto de que se admita la inconformidad, desvirtuándose, así, el propósito esencial que inspira la negativa ficta; sino que las cuestiones de fondo constitutivas de la litis que debe estudiar y resolver el Tribunal Fiscal, en observancia, además, de su propia jurisprudencia, quedan integradas por las consideraciones fundatorias del fincamiento del crédito fiscal y por las razones y fundamentos legales expuestos por el actor en sus escritos de inconformidad formulados en contra de los propios créditos fiscales."
"Novena Época. N.. Registro IUS: 173738. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIV, diciembre de 2006, materia administrativa, tesis 2a./J. 165/2006, página 202: "NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado tribunal no puede atender a cuestiones procesales para desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobrelos que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez."
8. Novena Época. N.. Registro IUS: 163300. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, diciembre de 2010, materia constitucional, tesis 2a./J. 176/2010, página 646: "PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN.-La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el J. constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico."
9. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, diciembre de 2010, tesis 2a./J. 175/2010, página 673: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SI LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INTERPRETA LA NORMA CONSIDERADA COMO INCONSTITUCIONAL DE MANERA DISTINTA AL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO, Y TAL INTERPRETACIÓN TRASCIENDE AL PROBLEMA DE LEGALIDAD, DEBE PRONUNCIARSE SOBRE ESTE ÚLTIMO PARA RESGUARDAR EL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA.-Conforme a los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito podrán recurrirse en revisión cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes o reglamentos, federales o locales, tratados internacionales, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución, debiendo limitarse la materia del recurso a las cuestiones propiamente constitucionales. Ahora bien, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en uso de sus atribuciones, interpreta la norma considerada como inconstitucional de manera distinta a como lo hizo el Tribunal Colegiado de Circuito y, como consecuencia de ello, modifica o revoca la sentencia recurrida en ese aspecto y ello trasciende al problema de legalidad, tales circunstancias la obligan a pronunciarse sobre dicha cuestión de legalidad aunque ya lo haya hecho el Tribunal Colegiado de Circuito, atendiendo al justo alcance de la norma controvertida, ya que de subsistir las consideraciones de la sentencia recurrida que decidieron el problema de legalidad a partir de una premisa errónea, se atentaría contra el principio de congruencia que impera en las ejecutorias de amparo en términos de los artículos 77, fracciones II y III, y 91, fracciones I y III, de la ley citada, pues en un mismo asunto estarían sustentándose determinaciones contradictorias sobre la interpretación de un mismo precepto legal y su aplicación. Lo anterior no implica desconocer el carácter de cosa juzgada que en materia de legalidad tienen las mencionadas sentencias, ya que tal principio no opera cuando el examen de constitucionalidad de la ley dependa de la interpretación de la norma controvertida, por tratarse de un tema propiamente constitucional que no puede desvincularse del de legalidad."
Novena Época. N.. Registro IUS: 164916. Instancia: Primera S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXI, marzo de 2010, tesis 1a. L/2010, página 942: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESA INSTANCIA, DEBE COMPRENDERSE A LA INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONTROVERTIDA.-Si bien es cierto que en el juicio de amparo directo no puede señalarse como acto reclamado destacado la ley que a juicio del quejoso es inconstitucional, sino que conforme al artículo 166, fracción IV, de la ley de la materia, tal circunstancia debe hacerse valer en los conceptos de violación, también lo es que el Tribunal Colegiado de Circuito que conozca del asunto al analizar los conceptos relativos, entre otras consideraciones, puede sustentar las que establezcan el alcance de la ley o norma controvertida, aunque en principio éstas puedan entenderse de legalidad, pero si constituyen la base de ese análisis, entonces se tornan en materia propiamente de constitucionalidad. En este sentido, si conforme a los artículos 83, fracción V, de la Ley de Amparo y 10, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la materia del recurso de revisión en amparo directo se limita a la decisión de cuestiones propias de constitucionalidad, es evidente que su solución implica que la Suprema Corte de Justicia de la Nación analice la interpretación adoptada por el Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento, para establecer si la ley cuestionada se apega a la Carta Magna. Así, el Alto Tribunal puede modificar válidamente tal interpretación, en virtud de que constituye el sustento del pronunciamiento de constitucionalidad que le corresponde emitir en definitiva. Lo anterior encuentra fundamento, por una parte, en el principio de unidad del ordenamiento jurídico, el que, en conjunción con la fuerza normativa de la Ley Fundamental, genera que el orden de principios reconocidos en sus disposiciones irradie a todo el ordenamiento jurídico secundario, haciendo posible que los contenidos constitucionales presenten una importante influencia en la actividad interpretativa de los órganos jurisdiccionales. Tal situación tiene como consecuencia que, por una parte, la interpretación de las disposiciones legales sea objetiva y uniforme, armonizando su aplicación en las distintas materias jurídicas y, por otra, en la labor jurisdiccional unificadora de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre todo, si se toma en cuenta que en la aplicación de normas jurídicas existe la posibilidad de que éstas sean interpretadas de modo diverso, con lo cual pueden obtenerse diferentes soluciones jurídicas, existiendo la posibilidad de que algunas resulten contrarias a la Ley Suprema. Por tanto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de revisión interpuesto en amparo directo, debe fijar el alcance de la ley cuestionada y, por ende, interpretarla para determinar cuál es el mandato contenido en ella."
10. Novena Época. N.. Registro IUS: 197673. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VI, septiembre de 1997, materias constitucional y común, tesis P. CXXXII/97, página 167: "AUDIENCIA. EL CUMPLIMIENTO DE DICHA GARANTÍA POR EL LEGISLADOR NO IMPLICA LA POSIBILIDAD ILIMITADA DE PROBAR.-La garantía de audiencia tiene como parte medular el respeto de las formalidades esenciales del procedimiento, las que han sido definidas por este Alto Tribunal como aquellas etapas o trámites que garantizan una adecuada defensa. Lo anterior no implica que el legislador esté obligado a establecer en los ordenamientos procesales la facultad ilimitada de ofrecer pruebas y el consiguiente deber jurídico del órgano jurisdiccional de desahogarlas y valorarlas, ya que es lógico que el propio legislador, en aras de un adecuado equilibrio procesal y por respeto a la garantía de administración de justicia expedita y a los principios procesales de economía y celeridad, establezca límites a la actividad probatoria, los cuales no pueden ir, desde luego, al extremo de dejar sin defensa a las partes. De esta forma, las formalidades esenciales del procedimiento se traducen en una serie de reglas que permiten a las partes probar los hechos constitutivos de su acción o de sus excepciones y defensas, dentro de un justo equilibrio que, por un lado, no dejen en estado de indefensión a las partes y, por el otro, aseguren una resolución pronta y expedita de la controversia."
11. Novena Época. N.. Registro IUS: 191486. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XII, julio de 2000, materia constitucional y administrativa, tesis 2a./J. 61/2000, página 5: "ACTOS ADMINISTRATIVOS. PARA CUMPLIR CON LA GARANTÍA DE LEGALIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL, DEBEN CONTENER EL LUGAR Y LA FECHA DE SU EMISIÓN.-De conformidad con lo establecido por el primer párrafo del artículo 16 constitucional, todo acto de molestia debe ser emitido por autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, entendiéndose por ello que han de expresarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tomado en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas. En tal virtud, a efecto de satisfacer estos requisitos, es menester que la autoridad señale con exactitud el lugar y la fecha de la expedición del acto administrativo, a fin de que el particular esté en posibilidad de conocer el carácter de la autoridad que lo emitió, si actuó dentro de su circunscripción territorial y en condiciones de conocer los motivos que originaron el acto, los fundamentos legales que se citen y si existe adecuación entre estos elementos, así como la aplicación y vigencia de los preceptos que en todo caso se contengan en el acto administrativo para preparar adecuadamente su defensa, pues la falta de tales elementos en un acto autoritario implica dejar al gobernado en estado de indefensión, ante el desconocimiento de los elementos destacados."
12. Novena Época. N.. Registro IUS: 171257. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, octubre de 2007, materia constitucional, tesis 2a./J. 192/2007, página 209: "ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES."
13. Novena Época. N.. Registro IUS: 172759. Instancia: Primera S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007, materia constitucional, tesis 1a./J. 42/2007, página 124: "GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES."