Voto num. P./J. 24/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONSTITUCIONES LOCALES. DENTRO DE SUS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL PUEDEN ESTABLECERSE MECANISMOS PARA SUPERVISAR Y ORDENAR QUE SE SUBSANEN OMISIONES LEGISLATIVAS O NORMATIVAS.
CONTROL CONSTITUCIONAL LOCAL. ES VÁLIDO ESTABLECER UN TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y UN SISTEMA DE MEDIOS PARA EXIGIR LA FORMA DE ORGANIZACIÓN DE LOS PODERES Y LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL ÁMBITO ESTATAL.
CONTROL CONSTITUCIONAL LOCAL. SU ESTABLECIMIENTO EN LAS CONSTITUCIONES DE LOS ESTADOS DEBE OBSERVAR EL MARCO PREVISTO POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
JUSTICIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOCAL. SU ADMINISTRACIÓN PUEDE ENCOMENDARSE VÁLIDAMENTE AL PODER JUDICIAL DEL ESTADO O A UN TRIBUNAL AUTÓNOMO ADSCRITO AL PODER EJECUTIVO ESTATAL.
JUSTICIA ELECTORAL. CORRESPONDE A CADA ESTADO DE LA REPÚBLICA DEFINIR LA NATURALEZA DEL ÓRGANO JURISDICCIONAL AL QUE SE ENCOMIENDA EL CONOCIMIENTO DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN ESA MATERIA.
REVOCACIÓN DEL MANDATO CONFERIDO AL GOBERNADOR Y A LOS DIPUTADOS LOCALES. CONSTITUYE UNA FORMA DE DAR POR TERMINADO EL CARGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS REFERIDOS QUE CARECE DE SUSTENTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 8/2010. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. 22 DE MARZO DE 2012. PONENTE: G.I.O.M.. SECRETARIOS: A.O.M. Y MARCO ANTONIO CEPEDA ANAYA.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintidós de marzo de dos mil doce.
VISTOS, Y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio presentado el quince de junio de dos mil diez, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C.C., en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de las normas que más adelante se señalan, emitidas por las autoridades que a continuación se precisan:
"Autoridades emisora y promulgadora de la norma general impugnada. a) Autoridad emisora: Congreso del Estado de Yucatán, con domicilio en calle 59, número 497, colonia Centro, Mérida, Yucatán, C.P. 97000. b) Autoridad promulgadora: Gobernador del Estado de Yucatán, con domicilio en Palacio de Gobierno, ubicado en calle 61, cruzamiento con calles 60 y 62, colonia Centro, Mérida, Yucatán, C.P. 97000. N. general cuya invalidez se reclama: Se demanda la invalidez de los artículos 30, fracción XLI, 70, fracciones III y IV, y 71 de la Constitución Política de Yucatán, publicado el 17 de mayo de 2010 en el Periódico Oficial de la entidad, cuyo ejemplar se anexa al presente oficio."
SEGUNDO. La autoridad promovente señaló como conceptos de invalidez, los siguientes:
"Primero. Violación del artículo 30, fracción XLI, de la Constitución Política del Estado de Yucatán al numeral 109 de la N. Suprema. En primer término, considero pertinente transcribir el numeral que se tilda de inconstitucional, mismo que a la letra señala: ‘Artículo 30.’ (se transcribe). La disposición transcrita prevé la revocación del mandato de los funcionarios públicos electos mediante voto -gobernador y diputados-; para lo cual se necesita de la determinación del 65% de los electores inscritos en la lista nominal y que se haga del conocimiento de la autoridad legislativa estatal, aprobada en el caso del gobernador, por el voto unánime de la legislatura y, respecto de los diputados, por las dos terceras partes de éstos. Ahora bien, es necesario definir lo que se entiende como revocación de mandato popular; así, algunos autores indican que constituye un procedimiento mediante el cual la comunidad electoral o una parte significativa de ella puede promover la destitución de los representantes electos antes de que concluyan su periodo, a través de comicios especiales donde se les confirme o destituya. También se dice que la revocación de mandato es una variante invertida de la elección de representantes, a partir de una petición popular que debe reunir ciertos requisitos, que permite a los votantes o, en este caso, a los electores inscritos en el padrón electoral, separar a un representante de un cargo público, por lo que se estima que es una de las figuras más emblemáticas de los procedimientos de democracia participativa o directa. Lo anterior, porque es un mecanismo de decisión ciudadana por el que se determina la remoción de un servidor público electo popularmente, lo que se hace en forma anticipada a la conclusión de su encargo, cuando a juicio de la sociedad su desempeño no ha sido satisfactorio; de ahí que se entienda como una potestad del pueblo soberano que decide dar por terminado anticipadamente el mandato conferido. En este sentido, al incorporarse en la disposición combatida la figura de la revocación del mandato, se viola el artículo 109 de la Constitución Federal, el cual establece lo siguiente: ‘Artículo 109.’ (se transcribe). Del precepto constitucional reproducido, se observan las bases a las que deberán ajustarse el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales, al expedir las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos, deslindando las diversas clases que del mismo se permiten, las cuales según ordena la propia disposición, se sustancian a través de procedimientos autónomos y previendo sanciones de diversa naturaleza, así como por los órganos que las harán efectivas. Es importante destacar de esa disposición la regla en el sentido de que no podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. De conformidad con los preceptos que integran el título cuarto de la Constitución Federal -108, 109, 110, 111, 112, 113 y 114-, se desprende que existen cuatro tipos de responsabilidad en las que pueden incurrir los funcionarios o servidores públicos, a saber: a) La responsabilidad penal, que es aquella que se actualiza cuando la conducta del funcionario o servidor público se tipifique como delito, en términos de los artículos 109, fracción II, 111 y 112 de la N. Suprema, en cuyo caso la investigación corresponde al Ministerio Público Local o Federal, según la conducta delictiva, y cuya resolución está sujeta a los procedimientos judiciales ordinarios, previa declaración de procedencia, anteriormente denominada desafuero, si ésta se requiere. La declaración de procedencia es el procedimiento por medio del cual la Cámara de D., por mayoría absoluta de sus miembros presentes determina si ha o no lugar a proceder contra el funcionario o servidor público inculpado. Si la Cámara de D. determina que no ha lugar, cesará todo procedimiento ulterior; en cambio, si determina que ha lugar a proceder, el funcionario o servidor público quedará a disposición de las autoridades competentes; es importante señalar que la declaración de procedencia no prejuzga sobre la acusación que conocerá el Juez ordinario. Asimismo, se debe tomar en cuenta que en relación con el presidente de la República opera una excepción al procedimiento anterior, pues en este caso es la Cámara de Senadores la que determina si ha o no lugar a proceder y será la misma Cámara la que resolverá la cuestión con base en la legislación penal aplicable. El efecto de la declaración de procedencia será separar del cargo al funcionario público en tanto se encuentre sujeto al proceso penal; las resoluciones de ambas Cámaras son inapelables. b) También se contempla la responsabilidad administrativa, que es aquel tipo de responsabilidad que se actualiza cuando los actos u omisiones de un servidor público es contraria a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, encontrándose prevista y regulada en los artículos 109, fracción III y 113 de la Ley Fundamental. Es necesario precisar que en materia de responsabilidad administrativa, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no especifica qué autoridad es la facultada para sustanciar el procedimiento respectivo y decidir sobre la sanción correspondiente, pues tal determinación se deja a las leyes de responsabilidades que al efecto se emitan; sin embargo, si se toma en consideración la naturaleza de las infracciones o responsabilidades administrativas y los fines que con su sanción se persigue -salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de todo servidor público en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones-, se infiere que en concordancia lógica con dicha naturaleza, tanto el procedimiento como la sanción también deben ser administrativos, por lo que es al superior jerárquico del servidor público infractor, por regla general, o a un órgano específico del propio nivel de gobierno, al que incumbe corregir las irregularidades cometidas con el fin de preservar el correcto y eficiente servicio público que se debe prestar en la dependencia u organismo a su cargo, por lo que también corresponde a ellos sustanciar el procedimiento administrativo de responsabilidades y emitir la sanción respectiva. c) También se prevé la responsabilidad política, la cual tiene lugar cuando los funcionarios o servidores públicos señalados en el artículo 110 de la Constitución Federal, en el ejercicio de sus funciones, incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. En el caso de los funcionarios de las entidades federativas previstos en el segundo párrafo del citado numeral, la responsabilidad política se presenta cuando cometen violaciones graves a la Constitución General de la República y a las leyes federales, así como por indebido manejo de fondos federales. La responsabilidad política se hace efectiva a través del denominado juicio político, cuyas reglas generales consagran los párrafos cuarto al sexto del propio artículo 110 de la N. Suprema; en dicho procedimiento corresponde a la Cámara de D. ser el órgano acusador ante la de Senadores y esta última, en su carácter de órgano de instrucción y decisorio, determina si se ha configurado alguna de las causales previstas en la Constitución Federal, teniendo carácter constitutivo dicha declaración. En ese contexto, si la Cámara de Senadores determina absolver al funcionario o servidor público, ningún otro tribunal podrá llegar a ocuparse del caso; en cambio, si determina condenarlo, aplicará como sanción la remoción del puesto y la inhabilitación para desempeñar cargos o puestos en el servicio público. Asimismo, es importante precisar que el procedimiento del juicio político sólo podrá iniciarse durante el periodo en que el funcionario o servidor público desempeñe su encargo y dentro de un año después, y que las resoluciones de ambas Cámaras son inatacables. d) Finalmente, también se habla de la responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales. Al respecto, resulta aplicable la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, a continuación, se reproduce: ‘RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TÍTULO CUARTO CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe). Con base en lo expuesto, se concluye que la disposición combatida es violatoria de la Constitución Federal, ya que prevé como sanción la revocación del mandato cuando la propia Carta Magna dispone otros medios para establecer responsabilidades de los servidores que llevan a la misma consecuencia de remoción del cargo para el que fueron electos. Cabe señalar, que la propia Constitución del Estado de Yucatán, en su título décimo, intitulado ‘De las responsabilidades de los servidores públicos’, hace referencia a los tipos de responsabilidad, dejando en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Yucatán, los diferentes procedimientos para la aplicación de sanciones, los cuales se desarrollarán autónomamente, según su naturaleza y por la vía procesal correspondiente. Ejemplo de lo anterior se observa en tratándose de la responsabilidad política, la cual, en términos del numeral 8o. de la ley en cita, contempla que si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se sancionará al servidor público con destitución. El referido precepto señala textualmente: ‘Artículo 8o.’ (se transcribe). En efecto, de acuerdo con lo razonado en los párrafos que anteceden, se tiene que la Constitución General de la República sólo prevé las responsabilidades civil, penal, administrativa y política, pero no contempla la figura de la revocación de mandato popular a que alude la disposición combatida, lo que implica establecer un nuevo sistema de responsabilidad que no tiene sustento constitucional. Es decir, la norma impugnada introduce la revocación del mandato de los funcionarios públicos electos mediante el voto, a través de un procedimiento en el que los ciudadanos del Estado manifiestan su voluntad de destituirlos del cargo, empero, el legislador local no advirtió que si bien la Constitución Federal prevé la figura de la destitución, también lo es que sólo autoriza su aplicación a través de los medios que la propia Carta Magna prevé, ya que de la lectura integral de su título cuarto, del que forma parte el artículo 109, se advierte que el sistema determinado por el Constituyente Permanente en materia de responsabilidades de los servidores públicos, es claro en precisar cuatro vertientes de responsabilidad, la política, la penal, la civil y la administrativa, sin que se advierta la posibilidad de contemplar una figura diversa, de ahí la inconstitucionalidad del sistema que contempla el precepto combatido. Por ende, si bien la pretensión del legislador fue la de crear un instrumento de democracia participativa por el que se pudiera remover a servidores públicos electos popularmente porque su desempeño no sea satisfactorio, también lo es que no tomó en cuenta que ese objetivo se puede obtener sólo mediante los procedimientos que fijó el Constituyente Permanente en el título cuarto de la Constitución Federal, que a su vez se regulan en la legislación de la entidad, en el caso, en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Yucatán, misma que tampoco regula lo referente a la revocación de mandato, de ahí la inconstitucionalidad de la norma impugnada. Al respecto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009, consideró que la figura de revocación de mandato no tiene sustento en la Constitución Federal, cuyo objetivo final es la destitución, lo cual se puede obtener mediante el juicio político, figura que contempla la Carta Magna. Lo que se corrobora con lo establecido en el considerando décimo sexto de la sentencia que recayó a la acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas antes referidas, el cual, en la parte que interesa, textualmente señala: ‘... Con base en lo expuesto, se determina que las disposiciones combatidas son violatorias de la Constitución Federal, ya que prevén la revocación del mandato cuando la propia Carta Magna prevé otros medios para establecer responsabilidades de los servidores que llevan a la misma consecuencia de remoción del cargo para el que fueron electos. En efecto, de acuerdo con lo razonado en los párrafos que anteceden, se tiene que la Constitución General de la República sólo prevé la responsabilidad civil, penal, administrativa y la política, pero no contempla la figura de la revocación de mandato popular a que aluden las disposiciones combatidas, lo que implica que las disposiciones combatidas establecen un nuevo sistema de responsabilidad que no tiene sustento constitucional; es decir, las normas reclamadas introducen la revocación del mandato de los funcionarios públicos electos mediante el voto, a través de un procedimiento en el que los ciudadanos del Estado manifiestan su voluntad de destituirlos del cargo, empero, el legislador local no advirtió que si bien la Constitución Federal prevé la figura de la destitución, también lo es que sólo autoriza su aplicación a través de los medios que la propia Carta Magna prevé, ya que de la lectura integral al título cuarto de la Constitución Federal, del que forma parte el artículo 109, se advierte que el sistema determinado por el Constituyente Permanente en materia de responsabilidades de los servidores públicos es claro en precisar cuatro vertientes de responsabilidad, la política, la penal, la civil y la administrativa, sin que se advierta la posibilidad de contemplar una figura diversa, de ahí la inconstitucionalidad del sistema que contempla la ley electoral combatida. Asimismo, es importante resaltar que la consecuencia que en su caso persiguen las normas impugnadas, que es la de la destitución de los servidores electos mediante el voto, se puede obtener a través de los tipos de responsabilidad aludidos y por las mismas causas, que la propia legislación estatal regula; esto es, los artículos reclamados concretamente el numeral 387, señalan que para la revocación de gobernador y diputados se deberán invocar como causa o causas por las que se puede iniciar el proceso de revocación, las contempladas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua, para la procedencia del juicio político, ordenamiento que, a su vez, en sus artículos 6o. y 7o. regula los actos u omisiones de los servidores públicos que redundan en perjuicio de los intereses públicos y, por su parte, el diverso 11 prevé que si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se aplicarán, entre otras sanciones, la de destitución del servidor público, lo que significa que las normas combatidas prevén un nuevo procedimiento de responsabilidad que finalmente descansa en las mismas causas que dan lugar al juicio político y a la misma sanción, es decir, a la destitución del funcionario electo mediante voto, lo que confirma la inconstitucionalidad que se aduce, pues se está ante una figura que no tiene sustento en la Constitución Federal y cuyo objetivo final, que es el de la destitución, se puede obtener mediante el diverso procedimiento denominado juicio político, tan es así que, se insiste, el legislador local en las normas combatidas, para el inicio del procedimiento de revocación, remite a las causas que dan lugar al juicio político, el cual a su vez se sanciona con la destitución. Por ende, si bien la pretensión del legislador fue la de crear un instrumento de democracia participativa por el que se pudiera remover a servidores públicos electos popularmente porque su desempeño no ha sido satisfactorio, también lo es que no tomó en cuenta que ese objetivo se puede obtener sólo mediante los procedimientos que fijó el Constituyente Permanente en el título cuarto de la Constitución Federal que, a su vez, se regulan en la legislación de la entidad, en el caso, en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua, de ahí la inconstitucionalidad de la figura que ahora se analiza. ...’. Conforme a lo antes manifestado, debe declararse la invalidez del artículo 30, fracción XLI, de la Constitución Política del Estado de Yucatán. Segundo. Violación del artículo 70, fracciones III y IV, de la Constitución Política del Estado de Yucatán, a los preceptos 14, 115 y 116 de la Ley Fundamental. El precepto que se tilda de inconstitucional señala: ‘Artículo 70.’ (se transcribe). Las anteriores disposiciones son figuras jurídicas o medios de control constitucional a nivel local, que junto con la controversia constitucional y la acción de inconstitucional le dan al Poder Judicial de Yucatán el carácter de Tribunal Constitucional y la posibilidad y/o facultad de invalidar actos y normas de carácter general que contravengan la Constitución del Estado, en donde las resoluciones que emita el Pleno del Tribunal Superior de Justicia serán obligatorias einatacables. Sin embargo, la acción por omisión legislativa imputables al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos y las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por el Pleno de la Legislatura Estatal, sobrepasan el verdadero objetivo de control constitucional de los actos y normas generales a nivel local, es decir, el Poder Judicial, a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, al resolver los referidos instrumentos jurídicos, se coloca por encima de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y de los Municipios, violando con ello la N. Suprema de la Nación. Si bien los Estados de la Unión tienen derecho a controlar la regularidad constitucional de sus ordenamientos locales y los actos que se susciten entre los diversos órganos de gobierno a través de figuras o mecanismos jurídicos, lo que implica aceptar, por un lado, la característica normativa de sus Textos Constitucionales y, por el otro, la existencia de un orden propio; no obstante ello, esos medios de control constitucional no deben sobrepasar los principios instituidos en la Carta Magna, pues si bien las entidades federativas son soberanas en su régimen interior, nunca, y haciendo valer tal cualidad constitucional, deben crear figuras jurídicas que doten a algún Poder Estatal de facultades que invaden la esfera de atribuciones de los otros poderes o de la autonomía municipal. Para ello, las N.s Constitucionales Locales deben establecer la articulación de la jurisdicción constitucional local, las cuales si bien se deben fundar en el concepto de ‘régimen interior’ de los Estados -artículos 40, 41 y 124 de la Constitución Federal-, pues las autoridades estatales ejercen de manera soberana sus atribuciones y no deben ser sancionadas por ninguna instancia externa, incluyendo a las autoridades federales; también lo es que, el régimen constitucional que reviste la forma de gobierno, incluyendo el de las entidades federativas, debe respetar en todo momento el ámbito de atribuciones de los poderes u órganos de gobierno estatales. Lo anterior se traduce en que la justicia constitucional local, si bien pretende controlar los actos de gobierno y las normas generales al Mandato Supremo Local, también lo es que se deben observar los principios o los parámetros consagrados en el artículo 116 constitucional pues, en dicho precepto, se regulan los lineamientos o principios generales que los Estados deberán ceñirse al regular sus ordenamientos jurídicos. Es por ello que los sistemas de justicia constitucional que adopten los Estados deben respetar en todo momento los postulados que la Carta Magna señale. Partiendo de las anteriores premisas, se puede afirmar que el Poder Reformador de Yucatán, al dotar de atribuciones al Poder Judicial para resolver diversos medios de control constitucional a nivel local -acción por omisión legislativa o normativa y control previo- rebasa los parámetros contenidos en los artículos 14, 115 y 116 de la Constitución Federal, particularmente los relacionados con las formalidades esenciales del proceso legislativo, división de poderes a nivel estatal y la autonomía reglamentaria de los Municipios, como se demuestra a continuación. En primer lugar, se analizará la violación a las formalidades esenciales del proceso legislativo, para ello se transcribe la parte conducente del artículo 14 de la Ley Fundamental: ‘Artículo 14.’ (se transcribe). La disposición constitucional que se reproduce consagra, entre otras cuestiones, que nadie puede ser privado de sus derechos, sino mediante el cumplimiento de las formalidades esenciales del procedimiento, traducido dicho principio al ámbito de actuación de las autoridades legislativas, el cual se cumple cuando el Poder Legislativo instituye en los ordenamientos jurídicos los procedimientos en los que se conceda la oportunidad de ser escuchado en defensa por las autoridades encargadas de su aplicación, pues dicha garantía es efectiva aun frente a las leyes, o cuando la Soberanía Legislativa observa los requisitos o mecanismos para crear los cuerpos normativos. Ahora bien, el proceso de creación de leyes reviste una importancia vital para que el producto legislativo o la ley sean observados, cumplidos y aplicados a cabalidad por la sociedad o los diversos entes de gobierno, de ahí que los órganos legislativos deben, en primera instancia, contar con las atribuciones necesarias para crear cuerpos normativos sin que exista injerencia o menoscabo de otro poder o ente público en alguna etapa del proceso legislativo. El proceso legislativo puede entenderse como la serie ordenada de actos que deben realizar los órganos del gobierno facultados para ello, a fin de elaborar, aprobar y expedir, según sea el caso, una reforma a la Constitución o a una ley. Cabe precisar que en términos de los principios de fundamentación y motivación consagrados en el artículo 16 de la N. Suprema y respecto de los actos de la autoridad legislativa, ese Alto Tribunal del País ha considerado que el requisito de fundamentación se cumple cuando el órgano legislativo que emite una norma general de observancia obligatoria constitucionalmente está facultado para ello; esto es, que actúa dentro de los límites de las facultades que la Constitución Federal le confieren; el requisito de motivación se colma cuando la ley emitida alude a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, sin que ello implique que cada precepto del ordenamiento legal deba contar con una motivación específica y puntual. En este sentido, es de explorado derecho que las fases de creación de cualquier norma general deben cubrir con los requisitos mínimos establecidos en el sistema jurídico que la ampara, por lo que a grandes rasgos se pueden advertir las siguientes etapas: La iniciativa es el acto a través del cual se propone la emisión, reforma, adición o abrogación de una norma general de observancia obligatoria, hecha por quienes tienen el derecho o facultad para hacerlo. Turno a las comisiones legislativas correspondientes para que procedan al estudio y análisis respectivo, haciéndose referencia a los motivos y alcances de la iniciativa en estudio. Dictamen de comisiones, es el documento en el que la comisión que estudió la iniciativa realiza la valoración de la propuesta y de los motivos que sustentan la decisión de rechazar o, en su caso, respaldar la iniciativa en lo general, proponiéndole al Pleno de la legislatura las consideraciones para que la misma sea aprobada. Discusión y, en su caso, aprobación de la iniciativa por parte del Pleno del Congreso; de ser aprobada se turna al Ejecutivo para su publicación en el medio de difusión oficial. Rechazo de la publicación del proyecto de ley por parte del Poder Ejecutivo y formulación de observaciones al mismo. El proyecto de ley con las observaciones del Poder Ejecutivo se someten de nueva cuenta al proceso legislativo para que la legislatura las acepte, o en caso de rechazarlas, lo haga por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, supuesto que obligará al Ejecutivo a publicar la ley así aprobada. Con base en lo anterior, en Yucatán el proceso de creación de normas de carácter general se ciñe a las siguientes etapas: El derecho de iniciar leyes o decretos compete a los diputados; al gobernador del Estado; al Tribunal Superior de Justicia en los asuntos de su ramo; a los Ayuntamientos o concejos municipales y a los ciudadanos (artículo 35 de la Constitución Local). Las iniciativas presentadas pasarán a las comisiones que correspondan, salvo que se otorgue la respectiva dispensa en los términos de ley (artículo 36 de la Constitución Local). Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en el Congreso, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones en que fuere desechado (artículo 37 de la Constitución Local). Los proyectos de ley o decreto votados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, los publicará inmediatamente. Se considerará aceptado por el Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones dentro de los 10 días hábiles siguientes. Transcurrido este término, si el Congreso hubiere concluido o suspendido sus sesiones, lo remitirá a más tardar el décimo día en que de nuevo estuviere reunido (artículo 38 de la Constitución Local). Si el Congreso adoptare las reformas propuestas por el Ejecutivo en sus observaciones, lo comunicará a éste, quien promulgará la ley o decreto (artículo 39 de la Constitución Local). Si el Congreso no aceptare las observaciones del Ejecutivo, se dará al proyecto el trámite de difusión, y en el periodo de sesiones inmediato podrá el Congreso resolver definitivamente, comunicando su resolución al Ejecutivo, quien estará obligado a promulgar la ley o decreto en todo caso (artículo 40 de la Constitución Local). Con lo anterior, se puede constatar que el Ordenamiento Supremo de la entidad señala de manera general la forma en que se formarán las leyes que regirán en el Estado; asimismo, la Ley Orgánica del Poder Legislativo señala con mayor precisión las etapas del proceso legislativo, particularmente en el título sexto denominado ‘De los proyectos y reformas, de leyes, decretos y demás resoluciones del Congreso.’. En esa tesitura, se puede afirmar que al facultar al Poder Judicial de Yucatán a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia como Tribunal Constitucional para resolver las acciones por omisión legislativa en la que incurran el Congreso del Estado y las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por la legislatura, se violan las formalidades esenciales del proceso legislativo, en virtud de que se condiciona a la actividad legislativa a que otro Poder Estatal resuelva los citados medios de control constitucional, por un lado, se obliga a la Soberanía Legislativa, so pretexto de una omisión en que incurrió al legislar, pasando por alto la etapa de iniciativa de ley y, por el otro, se condiciona la culminación del proceso legislativo. En efecto, con los medios de control constitucional antes referidos, se desvirtúan las etapas de iniciativa y culminación del proceso legislativo en el Estado de Yucatán, toda vez que se encuentran supeditados a la resolución del Poder Judicial, esto es, la fase de iniciación de leyes y de su culminación, no se origina de manera natural por los legitimados para iniciar leyes o por la Soberanía Legislativa y, en su caso, se menoscaba la facultad del gobernador de hacer observaciones al proyecto de ley aprobado, sino que se condiciona a la determinación de otro poder, trastocando con ello las formalidades esenciales del proceso legislativo que regula la legislación de la entidad. Asimismo, es de explorado derecho que la facultad de crear leyes se encuentra conferida de manera exclusiva a los órganos legislativos, con la participación de los otros poderes o, en su caso, de las autoridades municipales o de los propios ciudadanos; sin embargo, esa colaboración se encuentra limitada a ciertos aspectos como a la presentación de iniciativas, y tratándose de los Poderes Ejecutivos a la promulgación y publicación y la de veto, es decir, el Poder Legislativo tiene en todo momento el monopolio de la producción legislativa, por ende, no puede desvirtuarse el proceso de creación de leyes con la intervención contenciosa del Poder Judicial, aun cuando sea como autoridad encargada de controlar la regularidad constitucional de las normas. Las etapas del proceso legislativo en Yucatán, como se precisó, se encuentran bien definidas y de todas ellas se desprende que el órgano legislativo tiene la facultad exclusiva de llevar a cabo una serie de actividades para producir cuerpos normativos, es por ello que no puede existir injerencia en la actividad legislativa, ya sea para poner en marcha la maquinaria legislativa o que una vez aprobada la ley deba ser ratificada mediante instrumentos jurídicos contenciosos y una resolución de otro poder, en donde se le ordene legislar o, en su caso, de que el producto legislativo viola la Constitución Local, en todo caso se debe respetar la facultad legislativa del Congreso y si en algún momento existe contradicción entre la ley o la N. Suprema Estatal, que sea una vez que la ley se publique, actualizándose la facultad de reprocharla mediante la acción de inconstitucionalidad federal o local. Es por ello, que al incluir modalidades para la iniciación y culminación de una ley, no se respetan las etapas del proceso legislativo, en donde el Congreso del Estado tiene plenas atribuciones para emitir leyes, por lo que resultan inconstitucionales la acción contra omisiones legislativas y las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley. Por otro lado, los citados medios de control constitucional consagrados en las fracciones III y IV del artículo 70 de la Constitución de Yucatán violan el principio de división de poderes y la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos. Los artículos constitucionales que regulan los citados principios señalan: ‘Artículo 115.’ (se transcribe). ‘Artículo 116.’ (se transcribe). El primero de los preceptos reproducidos dota a los Ayuntamientos de la competencia reglamentaria municipal, la cual abarca exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo, esto es, al preverse que los cuerpos edilicios tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales. En efecto, en la fracción II del artículo 115 constitucional, se delimitan el objeto y alcances que deben contener las normas estatales, con el propósito de otorgar al Municipio autonomía y de mantener uniformidad en la vida institucional municipal, por lo que se otorgó a dicho órgano de gobierno la facultad reglamentaria consistente en expedir disposiciones administrativas de observancia general; sin embargo, tal potestad deberá desarrollarla de acuerdo a las leyes que en materia municipal emitan las Legislaturas de los Estados, las que deben contener bases generales que sirvan de marco normativo a los Ayuntamientos. La conceptualización del Municipio como órgano de gobierno conlleva además el reconocimiento de una potestad de autorganización, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura. Por cuanto se refiere al fortalecimiento de la facultad reglamentaria del Municipio, es necesario recordar que desde 1983, se le había reconocido constitucionalmente una facultad reglamentaria. Su ejercicio, sin embargo, se supeditaba a ser un mero desarrollo de las bases normativas que establecían las Legislaturas Estatales, sin que los Municipios pudieran emitir reglamentos susceptibles de atender verdaderamente a sus respectivas particularidades, pues actuaban simplemente como reglamentos de detalle de la ley. Lo anterior trajo como consecuencia que, en la práctica, la facultad reglamentaria de los Municipios quedara disminuida, pues las Legislaturas Estatales a través de las referidas bases normativas, condicionaban totalmente su alcance y eficacia. A raíz de la situación descrita, el Órgano Reformador de la Constitución, en 1999, decidió modificar el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, con un doble propósito: delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinadas materias. Por otra parte, el artículo 116, primer párrafo, de la Constitución General de la República consagra el principio de división de poderes a nivel local, cuya característica esencial radica en que no debe existir intromisión entre las facultades que tienen encomendadas cada uno de ellos, es decir, el poder de cada una de las entidades federativas debe estar dividido para su ejercicio entre tres poderes, de tal modo que ninguno pueda ejercer todo el Poder Estatal en su propio interés. La ratio constitutionem de este principio constitucional lleva al operador jurídico a considerar que en él existen implícitamente mandatos prohibitivos di
igidos a los poderes públicos de las entidades federativas, en el sentido de que no se extralimiten en el ejercicio del poder que les ha sido conferido. Ello, porque sólo a través de la modalidad deóntica de la prohibición, la cual, como se sabe, establece deberes negativos o de no hacer, es posible limitar efectivamente el ejercicio del poder. Así pues, la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que son tres las prohibiciones dirigidas a los poderes públicos de las entidades federativas, a fin de que respeten el principio de división de poderes, se trata de la no intromisión, la no dependencia y la no subordinación con respecto a los restantes. A manera de regla, puede decirse que ninguno de los poderes públicos de los Estados de la Federación podrá realizar actos que den lugar a la intromisión, a la dependencia o a la subordinación de otro poder. El término intromisión proviene del latín intromissus y significa acción y efecto de entremeter o entremeterse. Se trata, pues, de la acción de inmiscuirse en una cuestión ajena. En el tema que nos ocupa, puede decirse que la intromisión es el grado más elemental de la violación al principio de división de poderes, pues para actualizarse basta con que uno de los poderes se inmiscuya o se entremeta en una cuestión que por ser propia de otro, le sea ajena. La intromisión empero, no implica que el poder que se entromete en los asuntos de otro, pueda incidir de manera determinante en la toma de decisiones o que genere algún tipo de sumisión o relación jerárquica. Este primer límite del principio de división de poderes es, podría decirse, tenue, pues marca la frontera entre la violación y la no violación de tal principio. Debido a ese carácter, el juzgador constitucional debe analizar cuidadosamente, en cada caso concreto, el modo en que se lleva a cabo la relación normativa entre diversos poderes u órganos, ello con el fin de no confundir la intromisión con la colaboración en la realización de ciertas funciones normativas. La dependencia (del latín dependçre: colgar, pender) es un estado de cosas causado indirectamente por un agente que toma la decisión de producirlo, pero que es llevado a cabo por otro agente que sólo aparentemente es el protagonista del acto. Quien está sujeto a una relación de dependencia no realiza sus acciones de manera autónoma, sino que se ve en la necesidad de atender a la voluntad del agente dominante. En la materia que nos ocupa, la dependencia conforma un segundo nivel de violación del principio de división de poderes, la cual representa un grado mayor de intromisión, puesto que implica la posibilidad de que el poder dominante impida al poder dependiente que tome decisiones o actúe autónomamente. La dependencia es, sin embargo, unasituación contingente, pues el poder dependiente puede verse obligado a cumplir las condiciones que el otro le imponga, pero tiene la opción de no tomar la decisión a fin de evitar la imposición. En este sentido, no necesariamente está compelido a hacer lo que el otro le imponga, puesto que existen otros cursos de acción que puede tomar distintos a la imposición. Por su parte, el término subordinación proviene del latín subordinatio, subordinatiônis, y significa sujeción a la orden, mando o dominio de alguien. En este contexto, se traduce en el tercer y más grave nivel de violación al principio de división de poderes. La subordinación no sólo implica que el poder subordinado no pueda tomar autónomamente sus decisiones (como en la dependencia), sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante. La diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por no tomar la decisión a fin de evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado ningún curso de acción distinto al que le prescribe. Como puede verse, estos tres conceptos (la intromisión, la dependencia y la subordinación) son en realidad grados de uno mismo. Son conceptos concéntricos porque cada uno forma parte del siguiente, sólo que con algunas características que aumentan su grado. No obstante, estos términos no son sinónimos, porque son incluyentes hacia el grado inferior, y excluyentes hacia el grado superior. En otras palabras, toda subordinación (grado superior) implica dependencia (grado intermedio) y ésta, a su vez, implica intromisión (grado inferior); en cambio, la intromisión excluye a la dependencia, dado que esta última es más rica en características que la primera, y la dependencia excluye a la subordinación por la misma razón. Ahora bien, la facultad que le dan las fracciones III y IV del artículo 70 de la Constitución de Yucatán, al Poder Judicial, particularmente al Pleno del Tribunal Superior de Justicia, de resolver la acción por omisión legislativa en que incurran el Congreso, el gobernador y los Ayuntamientos, y las cuestiones de control previo de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por la legislatura, vulneran la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos y el principio de división de poderes. Se viola la autonomía de los cuerpos colegiados municipales de emitir reglamentos y demás disposiciones generales, porque el mandato constitucional sólo prevé que los Ayuntamientos podrán, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, emitir los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, es decir, la única condicionante constitucional para que opere la facultad reglamentaria municipal es que previamente se emitan las leyes en materia municipal que contengan las bases generales que sirvan de marco normativo a los Ayuntamientos. En efecto, el mandato constitucional si bien obliga a los cuerpos edilicios a emitir las disposiciones generales con base en las leyes que en materia municipal emitan los Congresos Estatales, ello no implica que tengan la obligación de atender todas las previsiones contenidas en las leyes, esto es, sirven de parámetro normativo para que los Ayuntamientos regulen los aspectos relacionados con la organización de la administración pública municipal, con las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, luego entonces, no se le puede obligar, mediante una resolución que tome el Poder Judicial como Tribunal Constitucional, a expedir cuerpos jurídicos reglamentarios y, aún más, en cierto término -seis meses-, pues la facultad incumbe única y exclusivamente a los Ayuntamientos de adecuar sus disposiciones generales, en los plazos que ellos consideren o tomando en cuenta las exigencias administrativas y sociales que las rodean. Por lo que hace a la violación al principio de división de poderes, se actualiza cuando se le obliga al Congreso y al gobernador a emitir normas jurídicas de carácter general por la presunta omisión en que incurrió o cuando se revisa la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por la autoridad legislativa antes de la promulgación y publicación de éstos. Lo anterior es así, habida cuenta de que existe una intromisión, dependencia y subordinación del Poder Judicial en el ámbito legislativo y reglamentario. Se configuran las anteriores violaciones en relación con el gobernador, porque: El Poder Judicial, al resolver que se actualizó la omisión normativa, obliga al titular del Poder Ejecutivo a subsanar a corto plazo tal omisión, lo que trae consigo una intromisión en las facultades reglamentarias; se actualiza la subordinación entre el Tribunal Superior de Justicia y el gobernador, porque el primero impide al segundo que tome la decisión autónomamente de emitir normas de carácter general, y se da la dependencia del gobernador respecto del Poder Judicial, porque la facultad reglamentaria del primero se encuentra supedita a la voluntad y resolución del segundo. En efecto, se actualizan los tres grados de violación al principio de división de poderes, porque la atribución conferida al gobernador, de emitir normas de carácter general, no depende de la voluntad del Ejecutivo Local, sino de la determinación que adopte el Tribunal Constitucional Estatal, al resolver la acción por omisión normativa. Respeto de la función legislativa se configura la intromisión, dependencia y subordinación del Poder Judicial en las facultades del Congreso del Estado para emitir leyes, por un lado, porque no se le puede obligar al Poder Legislativo, mediante la determinación que adopte el Tribunal Superior de Justicia al resolver la acción por omisión legislativa, a que se legisle en determinado plazo -dos periodos ordinarios de sesiones- y, por el otro, a que del producto legislativo, previo a la promulgación y publicación, deba analizarse su constitucionalidad. Lo anterior reditúa flagrantemente en la actividad legislativa, pues el Poder Judicial se coloca por encima de las facultades exclusivas del Poder Legislativo, ya que depende de las resoluciones que adopte el Tribunal Constitucional de Yucatán, para que en primer orden se obligue a legislar o que la aprobación del proyecto de ley dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad que determine otro poder, esto es, la emisión de normas generales depende de la resolución de otro poder distinto a la Soberanía Legislativa. Así, la norma que se impugna crea un poder superior a los Poderes del Estado, pues las resoluciones que emita, son inatacables, lo que hace del Tribunal Constitucional de Yucatán un ente que rompe con los sistemas de división de poderes y de expedir reglamentos por parte del Ejecutivo Local y los Ayuntamientos. Tercero. Violación del artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, al numeral 116, fracciones IV, incisos b), c) y V), de la Carta Magna. La norma que se considera viola la Constitución Federal, señala: ‘Artículo 71.’ (se transcribe). El precepto antes reproducido señala que el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa es un órgano especializado del Poder Judicial del Estado, el cual se integrará con tres M. y tendrá competencia para conocer y resolver: De los procedimientos, juicios e impugnaciones que se presenten contra actos y omisiones en materia electoral. De las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública centralizada y paraestatal del Estado y de los Municipios y los particulares. De las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos. Por su parte, las fracciones IV y V del artículo 116 de la Carta Magna, en la parte que interesa señalan: ‘Artículo 116.’ (se transcribe). Con base en lo anterior, podemos señalar que la Constitución General de la República exige de los Poderes Constituidos, directamente, no sólo la realización de determinadas funciones, sino la creación de órganos con determinadas características. Bajo este esquema, el artículo 116, fracción IV, de la Ley Fundamental establece, por una parte, la creación de tribunales estatales en materia electoral que resuelvan las controversias en la materia, mismos que deben gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. Por otra parte, en la fracción V del mismo precepto constitucional, se contempla que en los Estados se podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo, los cuales gozarán de autonomía para dictar sus fallos y tendrán a su cargo dirimir las controversias que se presenten entre la administración pública estatal y los particulares. Esta situación implica que la propia Constitución General de la República dota a las Legislaturas Locales de facultades para la creación de Tribunales Electorales y de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, esas atribuciones no implican que se fusionen en un solo órgano jurisdiccional. En efecto, la Ley Fundamental establece que los Congresos Locales pueden crear Tribunales Electorales y de lo Contencioso Administrativo, pero no un órgano judicial que incluya los dos tribunales antes señalados. Lo anterior es así, ya que la propia Constitución Federal contempla en el inciso c) de la fracción IV y en la fracción V del artículo 116, por un lado, a Tribunales Electorales y, por el otro, de lo Contencioso Administrativo. Esta separación de tribunales obedece a la especialización que cada uno debe tener, pues resulta evidente que la materia electoral y la contenciosa administrativa son dos ramas que cuentan con principios específicos y que, por tanto, no pueden ser fusionadas en un solo órgano jurisdiccional. En el caso concreto, la norma impugnada ha ido más allá del margen de configuración que la N. Suprema otorga a los órdenes jurídicos locales, toda vez que la fusión de los tribunales mencionados en el llamado Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado representa una distorsión injustificada de la distribución de materias prevista en las fracciones IV y V del artículo 116 de la Constitución General de la República. Ahora bien, de conformidad con el propio numeral 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, los Tribunales Electorales de las entidades federativas, en el ejercicio de sus funciones, deben actuar bajo los principios rectores en la materia, a saber: el de legalidad, el de imparcialidad, el de objetividad, el de certeza y el de independencia, los cuales esa Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado de la siguiente forma: Legalidad: Significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo. Imparcialidad: Consiste en que en el ejercicio de sus funciones, las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista. Objetividad: Obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma. Certeza: Consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta. Por su parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales, implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes, ya sea de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o, incluso, de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural. Respecto a la referida autonomía de los órganos electorales, conviene distinguir cuatro ámbitos de la autonomía que al final confluyen en el nivel de autonomía total del órgano electoral. Estos ámbitos son: 1. Autonomía política: Implica que la calidad que tiene el órgano electoral de ejercer su función, se realice de manera independiente, sin sujeción a otro órgano y que las leyes que rigen su existencia le reconozcan el carácter de máxima autoridad en la materia. Dentro de este tipo de autonomía podemos distinguir la plena (cuando el órgano no está supeditado a poder alguno y, por tanto, es la máxima autoridad electoral) y la parcial (cuando algún poder tiene injerencia en el desarrollo de la función electoral); finalmente, es nula cuando el órgano electoral está supeditado a otro poder. 2. Autonomía financiera: Se traduce en la garantía de independencia económica del órgano, lo que a su vez se refleja en la consolidación de la autonomía política. Es total cuando el órgano electoral elabora, aprueba y ejerce su presupuesto. Vale mencionar que se dan casos -muy avanzados- en donde las propias Constituciones señalan porcentajes presupuestales para los órganos electorales. Es parcial cuando el órgano aprueba su presupuesto pero carece de facultades para mantenerlo ante las decisiones de los Poderes Ejecutivos o Legislativos. La autonomía financiera es nula cuando el proyecto de presupuesto puede ser modificado por otro poder u órgano. 3. Autonomía jurídica: Significa que el órgano sea capaz de autodeterminarse, a través de la facultad reglamentaria. Es plena cuando el órgano emite sus reglamentos, tiene la facultad de iniciar leyes del ámbito de su competencia y se erige en órgano de control de la legalidad de los actos de los organismos electorales inferiores. Es parcial cuando sus decisiones son sometidas a la revisión de otro poder, y su posibilidad de reglamentar es limitada. Es nula cuando algún otro poder le impone su propia normatividad. 4. Autonomía administrativa: Consiste en la facultad del órgano electoral para establecer los parámetros de organización interna del mismo, así como de los organismos electorales que están a su cargo. Es total cuando tiene amplias facultades de administración de los recursos materiales y humanos del propio órgano electoral. Es parcial cuando el órgano electoral es limitado para su organización pero tiene ciertas facultades de nombrar personal. Finalmente, será nula cuando la organización interna del mismo dependa de otros órganos del Estado. La claridad e imparcialidad en la preparación de la elección y la legalidad y objetividad de las resoluciones de las controversias electorales, son exigencias ciudadanas que facilitan la participación responsable de partidos y de los propios ciudadanos en los comicios, y que preservan la indispensable neutralidad del Estado en el ejercicio de sus atribuciones en materia electoral, por lo que los partidos políticos deben contribuir con la alta tarea de velar por la regularidad del proceso, con apego a derecho en las decisiones que tomen. Teniendo en cuenta lo anterior y partiendo de las bases para la consolidación de la democracia en nuestro país, al estar en juego la elección de los cargos de elección popular, es necesario contar con autoridades electorales profesionales, tanto en el ámbito federal, como en el local; cuyo funcionamiento debe ser permanente, independiente y con cierto grado de especialización, pues los actores políticos deben tener la certeza en todo momento de que las autoridades encargadas de organizar los comicios y resolver las controversias en materia electoral, se encuentren funcionando a plenitud. Así, el diseño estructural y de funciones que el Poder Reformador de Yucatán le dio al Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, para que resuelva los conflictos electorales, las controversias administrativas y fiscales entre los órganos de gobierno y los particulares y las responsabilidades de los servidores, no conjuga con el esquema que la N.S. de la Nación le dio a las autoridades electorales y a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, ya que la Constitución General de la República tomando en cuenta el grado de especialización y los fines que rodean a la materia electoral y a los conflictos que se suscitan entre la administración pública y los particulares -juicios contencioso administrativos-, los regula en porciones normativas diferentes, pues de ello depende que atiendan de manera eficaz los conflictos que son sometidos a su jurisdicción. En efecto, el Texto Fundamental le da a cada autoridad -electoral y administrativa contenciosa- autonomía en su funcionamiento e independencia en sus fallos de manera separada, cualidades que no reviste el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, por un lado, porque en una sola autoridad recae la atribución de conocer y resolver los conflictos electorales, administrativos y de responsabilidades de servidores públicos y, por el otro, porque sólo tres M. tendrán dicha atribución. La especialización y profesionalización que deben revestir en el funcionamiento de las autoridades electorales y administrativas contenciosas, no se actualizan con la estructura orgánica y funcional que se le da al Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, pues en una sola autoridad se le confiere conocer y resolver asuntos relacionados con conflictos electorales, administrativos y de responsabilidades de servidores públicos, lo cual reditúa en la legalidad y objetividad de los procedimientos y fallos, puesto que no se garantiza que los tomadores de decisión tendrán el conocimiento especializado necesario para valorar adecuadamente los casos que se presenten. De igual manera, se trastocan los principios constitucionales de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, pues se corre el riesgo de que los fallos en ambas materias no se apeguen a las disposiciones consignadas en la ley o se provoque el despliegue de conductas caprichosas o arbitrarias al margen del Texto N.tivo. El diseño estructural de la autoridad electoral y administrativa contenciosa provocará irregularidades en los procedimientos y fallos electorales y administrativos al no especializarse en una materia, se crean situaciones conflictivas sobre las etapas del proceso electoral y en los juicios contencioso administrativos. Asimismo, se provoca incertidumbre en los actores políticos y en los contendientes en los juicios administrativos o de responsabilidades, pues no tienen la certeza de que los procesos y fallos sean emitidos atendiendo a las circunstancias de los casos que son sometidos a la jurisdicción electoral y administrativa. En este orden de ideas, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar la invalidez del precepto impugnado, en virtud de que la entidad federativa no respeta los postulados de la Carta Magna al crear el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado. Como consecuencia de lo anterior y en alcance a los efectos de la inconstitucionalidad del precepto combatido, ese Alto Tribunal deberá desterrar de los preceptos constitucionales que fueron objeto de reforma, adición o modificación, mediante el Decreto 296, la parte normativa que señale la denominación del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado. Sirve deapoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 84/2007, visible en la página 777 del Tomo XXVI, correspondiente al mes de diciembre de 2007, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de la Novena Época, cuyos rubro y texto señalan: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CUENTA CON AMPLIAS FACULTADES PARA DETERMINAR LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS.’ (se transcribe). Cuarto. Violación a los numerales 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El numeral 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que interesa, consagra el principio rector de que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello, y que dicho mandato sea por escrito, en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento, entendido el primero, como la cita precisa de los preceptos aplicables al caso concreto y, por el segundo, la expresión de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate. La garantía genérica de legalidad consagrada en este precepto contiene un mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo, naturalmente, al Poder Legislativo. Lo anterior, significa que los actos legislativos también están sujetos al mandamiento constitucional de referencia; pues, de lo contrario, vulnerarán el principio consagrado precisamente en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que se corrobora con la tesis emitida por ese Máximo Tribunal de la Nación, misma que señala: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’ (se transcribe). Como se observa, dada la naturaleza del acto legislativo, su fundamentación y su motivación se realiza de una manera sui géneris, respecto de la generalidad de los actos de autoridad. En este sentido, el criterio siguiente, más reciente, así lo reitera: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’ (se transcribe). De las tesis antes transcritas, se desprende que, por lo que hace a la fundamentación, ésta se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución Federal le confiere, esto es, que el ámbito espacial, material y personal de validez de las normas que se emiten corresponda a la esfera de atribuciones del Poder Legislativo de que se trate, de acuerdo con la Ley Fundamental. Por los razonamientos esgrimidos con antelación, es evidente que el Congreso del Estado de Yucatán, al prever en diversos artículos hipótesis que son contrarias al mandato constitucional, precisados en los puntos anteriores, se extralimita en sus funciones, contraviniendo con ello lo dispuesto por el ordinal 16 de la Carta Magna. De igual manera se transgrede el artículo 133 de la Carta Magna, el cual dispone: ‘Artículo 133.’ (se transcribe). El numeral transcrito consagra el principio de supremacía constitucional, el cual impone la existencia de un orden jurídico en el cual se sitúan las normas legales, de la siguiente forma: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tratados Internacionales. Respecto a dicho punto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en el sentido de que los instrumentos internacionales antes citados se ubican por debajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes federales. Leyes federales y leyes locales. Bajo este contexto, la norma, al prever diversas disposiciones contrarias al Texto Constitucional, rompe con la jerarquía del orden jurídico, puesto que la norma impugnada pretende ubicarse por encima de la misma Carta Magna."
TERCERO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son 14, 16, 109, 115, 116, fracciones IV y V, y 133.
CUARTO. Mediante proveído de dieciséis de junio de dos mil diez, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 8/2010, y turnar el asunto al M.J.N.S.M. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
QUINTO. Por auto de dieciséis de junio de dos mil diez, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Yucatán, para que rindan su respectivo informe; finalmente, solicitó la opinión de la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
SEXTO. La gobernadora del Estado de Yucatán, así como el consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado, al rendir su informe respectivo, en síntesis, manifestaron:
1. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 59, 60 y 65 del propio ordenamiento legal, así como la fracción II del artículo 105 constitucional, por lo que procede el sobreseimiento de la misma, en atención a lo dispuesto por la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, lo anterior en lo que respecta a los conceptos de invalidez hechos valer en contra del artículo 30, fracción XLI, de la Constitución Política del Estado de Yucatán.
2. Es extemporánea la acción de inconstitucionalidad que se plantea, en atención a lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud que el plazo para ejercitarla es de treinta días naturales a partir del siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial, por tanto, es a partir del día siguiente de la publicación oficial que debe realizarse el cómputo respectivo, y siendo que la inserción de la figura de revocación del mandato contenida en la fracción XLI del artículo 30 de la Constitución Política de la entidad, data de dos de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, es evidente que ha transcurrido en exceso el término para ejercitar el presente medio de control constitucional, en consecuencia, lo que procede es sobreseer en la misma.
3. Que es infundado el primer concepto de invalidez, toda vez que el decreto de reformas a la Constitución Estatal publicado el diecisiete de mayo de dos mil diez, no introduce norma alguna respecto de revocación de mandato de autoridad alguna, sino que únicamente suprimió la posibilidad de que el Congreso del Estado pueda revocar el mandato de los M. que integran el Tribunal Superior de Justicia, en virtud de que resultaba violatoria del artículo 116, fracción III, de la Constitución General de la República, que establece el derecho a la inamovilidad en el cargo, y sólo pueden ser removidos por las causas que expresamente establezca la Constitución Local.
4. Que la reforma a la fracción XLI del artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, no estableció norma nueva alguna referente a la revocación del mandato de servidor público alguno, sino que únicamente eliminó la posibilidad de que la legislatura pudiera revocar el mandato de los M. del Tribunal Superior de Justicia del Estado.
5. Que el procurador general de la República solicita al Supremo Tribunal Constitucional que la parte relativa del decreto de reforma a la Constitución Yucateca sea declarada inválida, lo que nos llevaría a la consecuencia de que quede en vigor el texto anterior a la reforma constitucional.
6. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no proscribe que el Congreso Estatal pueda revocar el mandato del titular del Ejecutivo Estatal y de los diputados en lo particular, que se encuentren en funciones cuando se presenten graves irregularidades que alteren la paz pública de la entidad, con grave perjuicio para los gobernados en general.
7. El artículo 41 de la Constitución General dispone expresamente, que las Constituciones Particulares de los Estados en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal, que la autonomía constitucional de las entidades federativas se desenvuelve y expresa en las Constituciones Locales, que son la base y fundamento de toda la legislación local, así como la posibilidad jurídica de reformarlas siguiendo las normas que en ellas mismas se señalan.
8. Es infundado el segundo concepto de invalidez, ya que de ninguna manera se violan las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, al facultar al Poder Judicial de Yucatán, a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, como Tribunal Constitucional, para resolver las acciones por omisión legislativa en la que incurran el Congreso del Estado y las cuestiones de control previo, respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por la legislatura.
9. Es falsa la afirmación del promovente, en el sentido de que la cuestión de control previo de la constitucionalidad viole el proceso legislativo establecido en la Carta Magna Federal, esto, en virtud de que la Constitución Federal, en su artículo 72, sólo establece un procedimiento legislativo aplicable al Congreso de la Unión y sus dos Cámaras, la de D. y la de Senadores.
10. Es infundado que los medios de control constitucional consagrados en las fracciones III y IV del artículo 70 de la Constitución Política del Estado de Yucatán violan el principio de división de poderes y la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, pues en las acciones por omisión legislativa y el control previo de la constitucionalidad de proyectos de ley, sí cumplen el principio de la división funcional de competencias.
11. De conformidad con los preceptos 40, 41 y 124 constitucionales, los Estados son libres y soberanos en su régimen interior, atributos que ejercerán por conducto de los poderes que los integran, cuyos funcionarios contarán con las facultades que les reserva expresamente la Constitución Federal.
12. En términos de la reforma a las fracciones III y IV del artículo 70 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, con su creación no se invade la competencia o soberanía de los Municipios, dado que el Tribunal Constitucional no cuenta con facultades que fijen oficiosamente su intervención en los medios de constitucionalidad local impugnados, por lo que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán, erigido en Tribunal Constitucional, al conocer de las acciones por omisión legislativa y del control previo de la constitucionalidad de proyectos de ley, no conlleva violación a los principios municipales que tutela el artículo 115 del Pacto Federal.
13. Conforme a lo dispuesto por la ley, la función legislativa propia del Congreso del Estado, así como las normativas del gobernador y los Ayuntamientos, en ningún momento se ven sustituidas por el Poder Judicial y, por tanto, el caso de omisión legislativa prevista en la fracción III del artículo 70 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, de ninguna manera contravienen la Constitución Federal.
14. El tercer concepto de invalidez resulta infundado, toda vez que la fusión del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado, no distorsiona la distribución de materias prevista en las fracciones IV y V del artículo 116 de la Constitución General de la República.
15. La distribución de funciones del poder público, conocido como el "principio de división de poderes", está consagrado en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y presupone la existencia de un sistema de frenos y contrapesos que garantiza el respeto a las libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos.
16. Para fortalecer al Poder Judicial Estatal y garantizar su independencia y la de los demás tribunales existentes, como el Tribunal Electoral del Estado y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se propuso su incorporación al Poder Judicial del Estado de Yucatán.
17. El Tribunal Electoral del Estado, es un órgano constitucional autónomo y, como tal, sus sentencias son independientes de los tres poderes públicos tradicionales, pues se encarga de dirimir conflictos en materia electoral, al aplicar las leyes electorales y, por tanto, es el responsable de administrar la justicia electoral, como parte del Poder Judicial del Estado.
18. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo es un órgano de relevancia constitucional, forma parte del Poder Ejecutivo, y está dotado de plena independencia y autonomía para dictar y hacer cumplir sus fallos, tiene a su cargo la función de dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se suscitan entre la administración pública centralizada y descentralizada del Estado, los Municipios y los particulares, así como de las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos, a fin de unificar la función jurisdiccional se incorporó al Poder Judicial.
19. Con la reforma planteada se tiene la ventaja de que los M. del nuevo Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa adquieren las garantías establecidas en el artículo 116 constitucional, relativas a la estabilidad en el cargo, el derecho a la ratificación y la imposibilidad de disminución de sus remuneraciones, garantías que son de la mayor relevancia para garantizar la objetividad e imparcialidad de los M.. Que con la incorporación al Poder Judicial Estatal de los Tribunales Electorales y Administrativos, sus miembros se incorporan a un régimen superior de garantías constitucionales de la función jurisdiccional de las que hoy no cuentan.
20. La reunión de estos tribunales en el Poder Judicial, lejos de mermar su autonomía la fortalece, porque permite la profesionalización de su personal al incorporarse a la carrera judicial, y con ello a los beneficios de la capacitación permanente y a un sistema transparente de ascenso basado en el conocimiento, habilidades y competencias como esquema de crecimiento profesional, además del evidente ahorro en recursos económicos.
21. Es infundado el cuarto concepto de invalidez, en virtud de que el Congreso del Estado de Yucatán no se ha extralimitado en sus funciones, en contravención a lo dispuesto en los ordinales 16 y 133 de la Carta Magna, en virtud que el procedimiento realizado por el Poder Legislativo Local, no sólo fue apegado a lo establecido por los ordenamientos legales internos que norman los pasos a seguir para la creación de leyes, acuerdos y decretos, como son la Constitución Política y la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambas del Estado de Yucatán, sino que se ciñó a los principios rectores del derecho parlamentario, que han constituido base fundamental de todos los trabajos de la legislatura, de igualdad, legalidad, transparencia y acceso a la información y derecho de discusión de todos los diputados.
SÉPTIMO. Al rendir su informe, el Congreso del Estado de Yucatán adujo, en síntesis:
1. Es cierto que el Congreso del Estado de Yucatán aprobó el Decreto Número 296 que contiene, entre otras, las reformas de los artículos 30, fracción XLI, 70, fracciones III y IV, y 71 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, publicado en el Diario Oficial del Gobierno del Estado, dando cumplimiento a los mandatos constitucionales con estricto apego a las formalidades esenciales y procesales establecidas por la Ley Orgánica el Poder Legislativo de esta entidad, cuidando que el contenido de dicho ordenamiento local sea perfectamente acorde a la Constitución y no contravenga ni viole los derechos fundamentales consagrados en nuestra Carta Magna.
2. La porción normativa que contiene la revocación de mandato que impugna el procurador general de la República, se publicó en el Diario Oficial el dos de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, por lo que resulta improcedente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, fracciones V, VII y VIII, en relación con el artículo 60, primer párrafo, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. El procurador general de la República confunde la reforma cuestionada mediante esta acción de inconstitucionalidad, ya que, básicamente, la voluntad del legislador fue únicamente eliminar en dicha porción normativa a "los M. del Tribunal Superior de Justicia", los cuales no son electos mediante el voto popular, ya que la figura de revocación de mandato está dirigida a los funcionarios públicos que son electos mediante el sufragio.
4. En cuanto a las responsabilidades que prevé el artículo 109 de la Constitución Federal, se puede presumir la diferencia con respecto a la revocación del mandato, siendo éste originado por la determinación del 65% de los electores y que sea comunicada al Congreso. Puede darse en las áreas que dependan de una elección por mayoría en el sector público, el sector privado o el sector voluntario, en el caso que nos ocupa, se refiere específicamente al gobernador del Estado o a los diputados locales en particular.
5. El promovente alega que se viola el proceso legislativo estatal, limitándose a transcribir los artículos 35, 36, 37, 38, 39 y 40 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, sin hacer referencia a los medios de control constitucional que impugna dentro de este proceso legislativo, particularmente la omisión legislativa y el control previo, y que con motivo de estas reformas se integran al proceso legislativo del Estado de Yucatán y al sistema jurídico Y., para preservar la plena constitucionalidad de las normas que se expidan en el Estado, sean leyes, decretos o reglamentos expedidos por el Poder Legislativo, Ejecutivo y Ayuntamientos del Estado.
6. Tratándose de normas generales, su elaboración requiere de la intervención de varios órganos del Estado, a los que se les asignan competencias distintas con el fin de asegurar leyes con un mayor consenso público, y en el caso que nos ocupa, se pretende que el producto normativo no contravenga la Constitución Estatal en el caso de control previo, y que las disposiciones de la Constitución que deriven de un hacer normativo se cumplan a cabalidad por medio de la omisión legislativa. Por lo que el fondo de estas facultades de resolver la omisión legislativa y el control previo por el Tribunal Constitucional del Poder Judicial del Estado, será única y exclusivamente para vigilar que los actos de un poder u autoridad municipal se sujeten al principio de supremacía constitucional.
7. En cuanto a las facultades reglamentarias que el artículo 115 de la Constitución Federal otorga a los Municipios, es preciso manifestar que en ningún supuesto se vulneran, dado que es facultad exclusiva de los Estados dar las bases para que los Municipios expidan los bandos de policía, acuerdos, reglamentos y disposiciones generales a que están facultados.
8. En los últimos años algunos Estados de la República han venido construyendo sus sistemas de control constitucional locales, para efectos de salvaguardar y tutelar sus Máximos Ordenamientos Constitucionales; el Estado de Veracruz ha diseñado una S. Constitucional adscrita a su Tribunal Superior de Justicia; así como Tlaxcala, Chiapas, Q.R. y Coahuila, en donde le dan el carácter de Tribunal Constitucional; asimismo, Veracruz y Tlaxcala tienen procesos tuteladores de derechos humanos diferentes al amparo federal. En nuestro Estado, en las reformas constitucionales se contemplaron las figuras de control denominadas acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales locales, control previo yomisión legislativa, sirviendo los anteriores Estados de modelo para esta entidad, para reformar al sistema de justicia constitucional local.
9. La omisión legislativa y el control previo no sobrepasan el objetivo del control constitucional local, no rebasan los parámetros de los artículos 14, 115 y 116 de la Constitución Federal, no violan el proceso legislativo estatal, no viola la autonomía reglamentaria municipal y mucho menos quebranta la división de poderes en el Estado de Yucatán, como pretende hacer creer el actor, dado que la omisión legislativa ya se encuentra contemplada en diversos Estados de la República y no vulnera el proceso legislativo respecto del control previo en Yucatán.
10. El Congreso del Estado de Yucatán determinó la viabilidad de que la función jurisdiccional electoral y la contenciosa administrativa se integrarán al Poder Judicial del Estado, en razón de las ventajas que representa la judicialización, así como las garantías que poseen los Jueces y M. que pertenecen a este poder.
11. Para asegurar la autonomía funcional, técnica y administrativa del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, fue necesario que en el orden jurídico mexicano se establecieran diversas garantías judiciales, que le otorgaran independencia e imparcialidad a sus miembros, así como la sujeción de los M. a un régimen de responsabilidades políticas, penales, administrativas y civiles, incluyendo la obligación de presentar su declaración patrimonial anual.
12. Las reformas aprobadas por el Congreso del Estado de Yucatán, para fusionar al Tribunal Electoral y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y concentrarlas en un solo tribunal denominado "Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa" integrado al Poder Judicial del Estado, se ajustan a los principios contemplados en el artículo 116 de nuestra Constitución Federal.
OCTAVO. La S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al formular su opinión, señaló, en síntesis lo siguiente:
1. Respecto de la fracción XLI del artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, "... esta S. Superior considera pertinente mencionar, que sobre la base de lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las acciones de inconstitucionalidad 63/2009, 64/2009 y 65/2009, la norma impugnada es contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
2. En cuanto al artículo 70, fracciones III y IV, de la Constitución Política del Estado de Yucatán, "... esta S. Superior considera que el tema a que se refiere el concepto de invalidez hecho valer, no requiere de la opinión especializada de esta S. Superior, pues la inconstitucionalidad planteada no versa sobre tópicos de la materia electoral, sino que se refiere a principios que rigen el procedimiento legislativo en el Estado de Yucatán, respecto de la validez y conformidad de las normas jurídicas locales frente a la Constitución Política de esa entidad federativa; así como al control jurisdiccional que el tribunal local puede ejercer al respecto."
3. En relación con el artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, "... esta S. Superior considera pertinente mencionar, que sobre la base de lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las acciones de inconstitucionalidad 76/2008, 77/2008 y 78/2008, la norma impugnada es contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
NOVENO. El Tribunal Pleno, en sesión de tres de enero de dos mil once, designó como su presidente al M.J.N.S.M., y determinó que el M.G.I.O.M. quedara adscrito a la Primera S. en la ponencia que correspondía al nuevo Ministro presidente, por lo que el día seis del mismo mes y año se returnó este expediente al M.O.M., para efectos de continuar la tramitación y presentar el proyecto de resolución correspondiente.
DÉCIMO. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos de las partes, y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre los artículos 30, fracción XLI, 70, fracciones III y IV, y 71 de la Constitución Política de Yucatán y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO. Oportunidad. A continuación se analiza si la presentación de la acción resulta oportuna.
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."
En el caso que nos ocupa, las normas impugnadas se publicaron en la Diario Oficial del Estado de Yucatán de diecisiete de mayo de dos mil diez, por lo que el plazo legal de treinta días naturales transcurrió del martes dieciocho de mayo al miércoles dieciséis de junio de dos mil diez; y si la demanda se presentó el día quince anterior, se deduce que está en tiempo.
Ahora bien, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Yucatán señalan que la demanda es extemporánea respecto de la impugnación del artículo 30, fracción XLI, de la Constitución Política Estatal, en virtud de que la revocación del mandato de determinados servidores públicos existía en el Texto Originario de la norma y la reforma impugnada sólo eliminó la posibilidad de que el Congreso revoque el mandato a los M. del Poder Judicial Estatal.
Por lo anterior, aduce que no es posible impugnar el contenido de la norma que no fue motivo de modificación textual, en lo relativo a la revocación del mandato de gobernador y diputados, puesto que tales supuestos no fueron objeto de ningún cambio y su impugnación resulta extemporánea.
Lo anterior es infundado, en virtud de que la reforma o adición a un precepto legal, incluso cuando reproduce íntegramente una porción normativa de su texto original constituye un nuevo acto legislativo susceptible de impugnarse vía acción de inconstitucionalidad, tal como lo sostuvo esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 27/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de dos mil cuatro, página mil ciento cincuenta y cinco, que establece:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad."
TERCERO. Legitimación del promovente. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano."
Dicho numeral faculta al procurador general de la República para ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales, entre otras; y en el caso promueve con ese carácter A.C.C., lo que acredita con la copia certificada de su nombramiento por parte del presidente de la República (foja cuarenta y cinco de autos).
Por tanto, el citado procurador está legitimado en términos de artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal, para impugnar en esta vía a los artículos 30, fracción XLI, 70, fracciones III y IV, y 71 de la Constitución Política de Yucatán, siendo aplicable la tesis P./J. 98/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, página ochocientos veintitrés, que establece:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."
Al no existir causas de improcedencia que de oficio pudieran advertirse, se procede a examinar los conceptos de invalidez planteados.
CUARTO. Estudio de fondo del primer concepto de invalidez. Inconstitucionalidad del artículo 30, fracción XLI, de la Constitución Política del Estado de Yucatán, que establece:
"Artículo 30. Son facultades y atribuciones del Congreso del Estado:
"...
"XLI. Revocar el mandato conferido al gobernador del Estado, y a los diputados en lo particular. En ambos casos será necesaria la determinación del sesenta y cinco por ciento de los electores inscritos en el listado nominal correspondiente, comunicada al Congreso y aprobada por el voto unánime de la legislatura en el caso del gobernador, y de las dos terceras partes en el de los diputados."

Ver votación 1

El argumento medular de la impugnación consiste en afirmar que la norma es contraria a lo previsto por el artículo 109 constitucional, en virtud de que prevé la figura de la revocación del mandato de funcionarios públicos electos mediante voto, en particular, del gobernador y de los diputados, como una atribución del Congreso del Estado, que puede ser ejercida cuando lo solicite el sesenta y cinco por ciento de los electores inscritos en la lista nominal y se obtenga el voto unánime de la legislatura en el caso del gobernador, y respecto de los diputados, de las dos terceras partes de éstos.
Al respecto, el promovente destaca el concepto de revocación y agrega que del artículo 109 de la Constitución Federal, se desprenden las bases a las que deberán ajustarse tanto el Congreso de la Unión como las Legislaturas Locales, al expedir Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos; precisando cuáles son los tipos de responsabilidad en que pueden incurrir los servidores públicos, conforme a los artículos 108 al 114 de la propia Constitución, y que la figura de la revocación no está prevista; y si bien el legislador pretende crear un instrumento de democracia participativa por el que se puedan remover a servidores públicos popularmente electos, ese objetivo se puede lograrse mediante los procedimientos establecidos en el título cuarto de la Constitución Federal.
Este primer concepto invalidez es fundado, conforme al criterio que sostuvo el Tribunal Pleno, al resolver el primero de diciembre de dos mil nueve, por unanimidad de nueve votos, las acciones de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009.
La revocación del mandato se puede concebir como el acto que da por terminado anticipadamente el periodo del encargo que se confiere a un funcionario electo popularmente, sin necesidad de que instaure una causa de responsabilidad en su contra. Es una especie de pérdida de confianza popular que lleva a que el mismo electorado retire el voto que dio lugar al desempeño del cargo.
Visto así, los ciudadanos podrían revocar el resultado de una votación democrática, bajo mecanismos democráticos directos que pudieran dejar sin efecto la decisión soberana comicial. No es un acto de nueva elección, sino de remoción, de modo que cada funcionario cuyo mandato se revoque sería sustituido bajo los mecanismos legales vigentes, como si se tratara de una ausencia absoluta del titular.
Sin embargo, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece una clara diferencia entre: (i) los mecanismos para acceder al poder; (ii) los principios para el ejercicio del poder; y, (iii) los mecanismos para retirar los cargos conferidos democráticamente.
(i) Para regular el acceso a los cargos de elección popular, se establece el sufragio directo, libre y secreto, el régimen de los partidos políticos, las autoridades y procesos electorales y la jurisdicción electoral, por ejemplo.
(ii) El ejercicio del poder se expresa en las normas que regulan el uso de recursos públicos, las facultades y atribuciones de cada uno de los órganos, las responsabilidades que asumen los servidores públicos, entre otros aspectos.
(iii) Para retirar los cargos obtenidos democráticamente, también se establece en la Constitución, la remisión expresa a las Legislaturas Locales para que reglamenten el régimen de responsabilidades y las sanciones que se deriven de su incumplimiento, sin que exista ninguna previsión que permita otra forma de separar a un ciudadano de un cargo electoralmente obtenido, sin que se finque primero una causa legalmente prevista como responsabilidad.
Además, así como el sufragio es un derecho y una prerrogativa ciudadana, también lo es el ser votado para acceder y ejercer los cargos democráticos. El ejercicio del cargo de gobernador de un Estado o el de diputado local, no se derivan de concesiones graciosas que puedan estar sujetas a un retiro arbitrario por persona u organismo alguno, puesto que su titularidad y ejercicio, también son la expresión de derechos fundamentales tanto de otros votantes como de los propios ciudadanos que ejercen el cargo.
La certeza y la seguridad jurídica en el ejercicio de los cargos de elección popular se componen de obligaciones y prohibiciones precisas, que se complementan y fortalecen con el régimen de sanciones y responsabilidades establecidos en la Constitución General de la República y en la legislación de cada entidad federativa.
Es claro que deben existir mecanismos de rendición de cuentas cuyo objetivo sea contrastar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos y, en su caso, determinar las responsabilidades correspondientes.
En cuanto al régimen constitucional de las responsabilidades de los servidores públicos, este Tribunal Pleno emitió el siguiente criterio:
"RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TÍTULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A). La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; B). La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; C). La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y D). La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, abril de 1996, tesis P. LX/96, página 128)
Tal como se resolvió en los precedentes antes citados, es decir, en la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009, en el presente asunto las disposiciones combatidas son violatorias de la Constitución Federal, ya que prevén la revocación del mandato cuando la propia Carta Magna prevé otros medios para establecer responsabilidades de los servidores que llevan a la misma consecuencia de remoción del cargo para el que fueron electos.
Como se ha explicado, la Constitución General de la República sólo prevé la responsabilidad civil, penal, administrativa y la política, pero no contempla la figura de la revocación de mandato popular a que aluden las normas impugnadas, lo que implica que esas disposiciones establecen un nuevo sistema de responsabilidad que no tiene sustento constitucional; es decir, las normas reclamadas introducen la revocación del mandato de los funcionarios públicos electos mediante un nuevo acto de votación, empero, el legislador local no advirtió que si bien la Constitución Federal prevé la figura de la destitución, también lo es que sólo autoriza su aplicación a través de los medios que la propia Carta Magna prevé, ya que de la lectura integral al título cuarto de la Constitución Federal, del que forma parte el artículo 109, se advierte que el sistema determinado por el Constituyente Permanente en materia de responsabilidades de los servidores públicos es claro en precisar cuatro vertientes de responsabilidad, la política, la penal, la civil y la administrativa, sin que se advierta la posibilidad de contemplar una figura diversa, de ahí la inconstitucionalidad del sistema que contempla la leyelectoral combatida.
Lo anterior significa que el artículo 109, fracción I, de la Constitución Federal permite una sola y única forma de dar por terminado el ejercicio de un cargo, con independencia de la conclusión de su mandato, que es la vía de la responsabilidad, sin que pueda establecerse válidamente otra diferente.
Así pues, si la pretensión del legislador era crear un instrumento de democracia participativa por el que se pudieran remover a servidores públicos electos popularmente, porque su desempeño no ha sido satisfactorio, lo cierto es que no tomó en cuenta que tal objetivo se puede obtener sólo mediante los procedimientos que establece el título cuarto de la Constitución Federal, que a su vez se regulan en las Leyes Federales y Estatales de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de ahí la inconstitucionalidad de la fracción XLI del artículo 30 de la Constitución de Yucatán, que establece la figura de revocación del mandato de gobernador o de diputado local, sin ajustarse al régimen previsto en la Carta Magna.(1)
QUINTO. Segundo Concepto de invalidez. Acción por omisión legislativa o normativa y de control previo de constitucionalidad de proyectos de ley aprobados por el Congreso del Estado de Yucatán.
A) En cuanto a la omisión legislativa o normativa, el artículo 70, fracción III, de la Constitución Política del Estado de Yucatán establece:
"III. De las acciones contra la omisión legislativa o normativa, imputables al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos, por la falta de expedición de las normas jurídicas de carácter general a que estén obligados por esta Constitución, así como de las leyes, siempre que la omisión afecte el debido cumplimiento o impida la eficacia de la misma.
"El ejercicio de esta acción corresponderá a las autoridades estatales y municipales, así como a las personas residentes en el Estado, conforme a lo que disponga la ley.
"La resolución que emita el Pleno del Tribunal Superior de Justicia y decrete la existencia de omisión legislativa o normativa, surtirá sus efectos a partir de su publicación en el órgano de difusión del Estado.
"La resolución del Pleno respecto a omisiones del Congreso del Estado, otorgará un plazo que comprenda dos periodos ordinarios de sesiones para que éste emita la ley, decreto o acuerdo omitido. Si se trata de omisiones del Poder Ejecutivo o de los Ayuntamientos, se otorgará un plazo de seis meses para subsanar la omisión. ..."

Ver votación 2

El argumento central de la impugnación consiste en afirmar que dicha norma es contraria a los artículos 14, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la figura jurídica o medio de control constitucional llamado acción por omisión legislativa o normativa, imputable al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos, sobrepasa el verdadero objetivo de control constitucional a nivel local, puesto que el Poder Judicial, a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, al resolver se coloca por encima de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como de los Municipios.
Señala el promovente, que si bien los Estados tienen derecho a controlar la regularidad constitucional de sus ordenamientos locales y los actos que se susciten entre los diversos órganos de gobierno, lo que implica aceptar, por un lado, la característica normativa de sus Textos Constitucionales y, por el otro, la existencia de un orden propio; no obstante, esos medios de control constitucional no deben sobrepasar los principios de la Constitución Federal, pues si bien las entidades federativas son soberanas en su régimen interior, nunca deben crear figuras jurídicas que doten a algún Poder Estatal de facultades que invadan la esfera de atribuciones de los otros poderes o de la autonomía municipal.
Este concepto de invalidez es infundado. Al respecto, conviene destacar, en primer lugar, que la reforma a la Constitución del Estado de Yucatán, que se analiza en este asunto, estableció cuatro medios de control constitucional ante el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, erigido como Tribunal Constitucional, a saber: (i) controversias constitucionales; (ii) acciones de inconstitucionalidad; (iii) acciones contra la omisión legislativa o normativa; así como (iv) cuestiones de control previo de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso, hasta antes de su promulgación y publicación.
El tercer medio de control constitucional -la acción por omisión legislativa o normativa- conforme al artículo 70, fracción III, de la Constitución Local antes transcrito, tiene las características formales siguientes:
- Órgano de control constitucional local:
Pleno del Tribunal Superior de Justicia erigido en Tribunal Constitucional.
- Objeto de control:
La omisión legislativa o normativa, imputable al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos por la falta de expedición de las normas jurídicas a que estén obligados por la propia Constitución y las leyes locales, siempre que tal omisión afecte el debido cumplimiento o impida la eficiencia de la misma.
- Legitimación activa:
a) Autoridades estatales.
b) Autoridades municipales.
c) Personas residentes en el Estado.
- Efectos de la sentencia -cuando se decrete la existencia de la omisión-:
Surtirá sus efectos a partir de la publicación en el órgano de difusión estatal.
- Plazo para subsanar la omisión legislativa o normativa:
a) Dos periodos ordinarios de sesiones respecto de omisiones del Congreso del Estado, para que emita la ley, decreto o acuerdo.
b) Seis meses respecto de omisiones del Poder Ejecutivo o de los Ayuntamientos.
Un análisis conceptual de lo antes expuesto, permite determinar los siguientes referentes de la acción por omisión legislativa o normativa, para estudiar su constitucionalidad:
a) Tipo de omisiones respecto de las cuales es procedente. Procede únicamente respecto de omisiones legislativas o normativas que sean calificables de "obligatorias". En esa medida, se refiere a las facultades materialmente legislativas de ejercicio obligatorio.
b) Requisito de imputabilidad. Se requiere que la omisión sea imputable al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos, es decir, que pueda atribuirse la falta de ejercicio de las facultades obligatorias única y precisamente al órgano facultado para expedir la norma o ley.
c) Requisito de afectación a la Constitución o ley que funda la obligatoriedad de la legislación o normatividad. Para que la acción por omisión legislativa o normativa proceda, se exige que la omisión afecte el debido cumplimiento o impida la eficacia de la Constitución del Estado o de la ley en donde se estableció la necesidad de expedirla.
d) Consecuencia jurídica de la vía. Cuando todo lo anterior concurra y la acción sea procedente, su resultado concreto será decretar (sic) judicialmente la existencia de la omisión.
El efecto principal de esta declaración judicial es la declaración judicial de la existencia de los elementos antes señalados, es decir: (i) que existe una legislación o normatividad de expedición obligatoria; (ii) que su ausencia es imputable al órgano competente para expedirla; y, (iii) que tal omisión legislativa o normativa afecta directamente la eficacia de la Constitución o la ley en que fue prevista.
Tras esa resolución se hacen aplicables y exigibles los plazos expresamente previstos en la Constitución de Yucatán, para subsanar la omisión legislativa o normativa decretada judicialmente, a saber, dos periodos ordinarios de sesiones para el Poder Legislativo, y seis meses para el Poder Ejecutivo o para los Municipios.
Esto significa que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, como Tribunal Constitucional Estatal, únicamente resolverá una eventual disputa sobre la existencia o inexistencia de omisiones legislativas o normativas, para que, en su caso, su resolución judicial haga jurídicamente aplicables y exigibles los plazos constitucionales -previamente fijados- para que cada órgano público, en uso pleno de sus facultades y autonomías, ejerza las atribuciones que les corresponden para subsanar dichas omisiones.
Así, resulta claro que la acción por omisión legislativa o normativa no es un medio que permita al Poder Judicial controlar el ejercicio de la facultad soberana del Poder Legislativo, ni de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo, o de la potestad normativa municipal, sino que más bien le otorga la potestad de determinar si existe una obligación de legislar o emitir normatividad y, en su caso, declarar si existe incumplimiento o no de tal obligación.
De lo anteriormente expuesto, se desprende que esta vía no compromete ni afecta el proceso legislativo estatal ordinario, ni la facultad de iniciativa o de discusión, aprobación o promulgación de las leyes, puesto que la resolución del Tribunal Constitucional del Estado de Yucatán no tendrá ningún alcance respecto del contenido de la normatividad faltante, sino únicamente sobre su ausencia y sobre la obligatoriedad de su expedición.
La configuración constitucional que realizó el legislador estatal no restringe la iniciativa de ley ni afecta el proceso legislativo o las reglas que deban seguirse respecto de la emisión de normas generales distintas de una ley en sentido formal.
Ello, en virtud de que la acción de que se trata procede sólo respecto de omisiones atribuibles al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos, por falta de expedición de normas jurídicas a que estén obligados por la Constitución o las leyes locales y siempre que se afecte el debido cumplimiento o la eficacia de éstas, de donde se sigue que dicha acción no vincula a los órganos obligados respecto del sentido de las normas jurídicas que deban emitir o en relación con el procedimiento que deba seguirse en términos de ley, dado que el Tribunal Constitucional Local se concretará a decretar la existencia de la omisión y, con ello, se hará aplicable el plazo constitucional que el propio legislador local estableció para que aquélla sea subsanada.
Ahora bien, los plazos que el legislador estatal determinó para que se subsane una omisión, de dos periodos ordinarios de sesiones respecto de omisiones del Congreso del Estado, y de seis meses tratándose de omisiones del Poder Ejecutivo o de los Ayuntamientos, tampoco puede considerarse como una intromisión a la esfera de atribuciones que la Constitución y las leyes locales les otorgan, dado que todos, incluido el Poder Judicial que ejerce control constitucional a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, deben sujetarse al marco constitucional y legal que rige su actuación; y como las omisiones se refieren a normatividad de expedición obligatoria, es decir, a atribuciones y competencias de ejercicio obligatorio, siempre que se afecte el debido cumplimiento o la eficacia de la Constitución Local o de la ley de que se trate, no se advierte posibilidad alguna de que la norma impugnada o el propio tribunal puedan vulnerar la independencia o autonomía de los órganos que, en su caso, deban cumplir con el mandato constitucional que los obliga a subsanar la omisión determinada en la resolución jurisdiccional.
En este sentido, resulta necesario precisar los siguientes elementos de análisis:
¿Cuáles son las leyes o normas que pueden considerarse de expedición obligatoria? Sobre este particular, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó la siguiente tesis de jurisprudencia:
"OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y de omisiones -absolutas y relativas-, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) R. en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, tesis P./J. 11/2006, página 1527)
De conformidad con la tesis que antecede, las omisiones absolutas o relativas en competencias de ejercicio obligatorio, son aquellas respecto de las cuales el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho, o bien, lo hace de manera incompleta o deficiente.
Por tanto, la omisión legislativa o normativa atribuible al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos del Estado de Yucatán, respecto de facultades o competencias de ejercicio obligatorio, entendidas como aquellas respecto de las cuales la Constitución y las leyes locales los obligan o establecen un mandato de expedirlas, en modo alguno permite que el Poder Judicial al que pertenece el Tribunal Constitucional del Estado invada la esfera de competencias que dichos órganos tienen para emitir normas jurídicas generales, dado que conservan sus facultades exclusivas, de carácter soberano o autónomo, para configurar con absoluta libertad las normas que deban emitir.
Por otra parte, la reforma al artículo impugnado no configura un nuevo poder, o un poder diferente o "poder superior" -como señala el accionante- diverso a los tres poderes existentes en el Estado de Yucatán, ya que no existe disposición alguna en la Constitución Local, que haga referencia a otro Poder Estatal, sino al contrario, su artículo 16 establece con toda claridad el principio de división de poderes reiterando como tales al Ejecutivo, Legislativo y Judicial.(2)
Como el propio promovente lo refiere, los Estados tienen la potestad de establecer medios de control constitucional en sus ordenamientos locales, creando un orden propio al que deberá sujetarse el Tribunal Constitucional de la entidad, lo cual no vulnera los principios que rigen la organización de los Poderes Estatales en términos del artículo 116 de la Constitución Federal, tal como lo sostuvo este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 16/2000, de la cual derivó la jurisprudencia siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA LA LEY NÚMERO 53 QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE, NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS QUE EL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL ESTABLECE COMO CUESTIONES MÍNIMAS QUE LAS CONSTITUCIONES LOCALES DEBERÁN PLASMAR EN SUS TEXTOS-El decreto por el que la Diputación Permanente de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave declaró aprobada la Ley Número 53 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de esa entidad federativa, no transgrede los principios que el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como cuestiones mínimas que las Constituciones Locales deberán plasmar en sus textos, aun cuando la reforma a la Constitución del Estado de Veracruz-Llave haya sido integral. Ello es así, porque la propia Constitución Federal no prevé, en ninguno de sus artículos, límites expresos a la posibilidad de efectuar reformas a las Constituciones Locales, esto es, no prohíbe ni siquiera restringe la facultad de los Congresos Estatales para modificar los textos de sus Constituciones, sino que señala los principios que deberán respetar éstas a fin de lograr la armonía con los principios fundamentales del Ordenamiento Supremo e impedir cualquier contradicción con el mismo. Lo anterior se corrobora con la circunstancia de que una vez concluida la labor del Poder Constituyente Local, el Poder Legislativo Estatal, emanado de la Constitución, no es otra cosa que un Poder Constituido, con facultades para reformar y adicionar el texto de dicho ordenamiento, y los límites impuestos a dichas facultades no pueden ser concebidos como restricciones al desarrollo de las instituciones jurídicas y políticas susceptibles de plasmarse en el Documento Constitucional Estatal. En otras palabras, la soberanía del pueblo ejercida en un momento histórico determinado por un Poder Constituyente, no tendría por qué limitar, a priori, la voluntad de generaciones futuras que podrán o no transformar su N.S. en atención al desenvolvimiento de la sociedad de que se trate y a las necesidades de la vida contemporánea, que difícilmente pueden ser previstas, en su totalidad y para siempre, por dicho Poder Constituyente." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2002, tesis P./J. 33/2002, página 901)
Esta tesis ilustra con claridad que los Congresos de los Estados tienen un amplio margen de configuración constitucional y legal para establecer -en el caso concreto- el diseño de su órgano de control constitucional local, así como los respectivos medios de control e impugnación, sin que ello implique por sí mismo, una invasión a la esfera de atribuciones de los otros poderes u órganos de Gobierno Estatales.
Por otra parte, el promovente aduce: 1) vulneración de las formalidades esenciales del proceso legislativo, de conformidad con lo previsto por el artículo 14 constitucional; 2) falta de fundamentación y motivación conforme al artículo 16 constitucional; 3) violación de facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, en términos del artículo 115, fracción II, párrafos primero y segundo, de la Constitución Federal, pues si bien el cuerpo colegiado municipal debe emitir disposiciones generales con base en las leyes que en materia municipal expidan los Congresos Estatales, ello no implica que tengan la obligación de atender todas las previsiones contenidas en las leyes, por lo que no se puede obligar a los Municipios del Estado a expedir cuerpos jurídicos reglamentarios, en cierto término -seis meses-, pues la facultad incumbe única y exclusivamente a los Ayuntamientos de adecuar sus disposiciones generales, en los plazos que ellos consideren o tomando en cuenta las exigencias administrativas y sociales que las rodean; y, 4) violación al principio de división de poderes, en términos del artículo 116, primer párrafo, constitucional, en virtud de que no debe existir intromisión entre las facultades que tienen encomendadas cada uno de los Poderes Estatales, como sucede cuando se obliga al Congreso y al gobernador a emitir normas jurídicas generales por presunta omisión, por lo que existe intromisión, dependencia y subordinación del Poder Judicial Estatal en los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales, dado que se les obliga a legislar o, en su caso, a emitir normas en determinado plazo, impidiendo que la decisión sea autónoma.
En principio, conviene destacar que la acción de que se trata no procede de manera oficiosa y únicamente se refiere aomisiones legislativas o normativas respecto de facultades de ejercicio obligatorio, siempre que se afecte el debido cumplimiento o se impida la eficacia de la Constitución o de las leyes locales, por lo que no es factible la intromisión, subordinación o dependencia respecto del ejercicio de la facultad soberana o autónoma de los órganos obligados -Congreso, Ejecutivo o Ayuntamientos-, si la sentencia que en su caso dicte el Tribunal Constitucional, sólo vincula a subsanar la omisión ante la existencia de una obligación o mandato previamente regulado en la Constitución o en las leyes.
En términos generales, las omisiones a que se refiere esta vía de control serán el resultado del incumplimiento por parte del legislador, del Ejecutivo o de los Ayuntamientos Locales, de mandatos constitucionales o legales que en forma concreta los obligan a legislar o a emitir normas que resulten necesarias para que la N. Superior tenga eficacia plena.
En cuanto al principio de división de poderes, desde la perspectiva de las prohibiciones consistentes en: no intromisión, no dependencia y no subordinación, este Alto Tribunal al resolver, el veintidós de junio de dos mil cuatro, la controversia constitucional 35/2000, sostuvo el criterio siguiente:
"DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior." (Tesis P./J. 80/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122)
En el caso, queda claro que la acción por omisión legislativa o normativa no genera la posibilidad de que el Poder Judicial del Estado afecte el ejercicio de la facultad soberana del Poder Legislativo o la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo, y tampoco la potestad normativa municipal. No se transgreden los principios constitucionales de no dependencia y no subordinación, puesto que el Tribunal Constitucional Local sólo determinara si existe omisión de legislar o emitir la normatividad correspondiente, respecto de facultades de ejercicio obligatorio, ante la afectación al debido cumplimiento o eficacia de la N. Superior, con la consecuente obligación de subsanar la omisión, en su caso, dentro del plazo constitucional que al efecto fijó el propio Poder Legislativo, lo cual no impide que los órganos obligados tomen la decisión de manera autónoma (principio de no dependencia).
Asimismo, no existe subordinación de un poder sobre otro, ya que no se impide a los órganos obligados constitucional o legalmente, a que emitan con plena autonomía la ley o normativa correspondiente, con libertad para decidir el contenido y alcance de la mismas, sin que en modo alguno queden sometidos a la voluntad del órgano jurisdiccional sino, en todo caso, al mandato constitucional que los obliga a subsanar la omisión en un plazo determinado, con motivo de un juicio previo (principio de no subordinación).
En el mismo sentido, no puede haber intromisión del Poder Judicial Estatal en las facultades legislativa o normativa de los órganos que, en su caso, resulten obligados, en virtud de que el Tribunal Constitucional Local, al resolver el asunto sometido a su jurisdicción conforme a las bases constitucionales y legales que el propio órgano legislativo expide, no incide o interfiere en la cuestión propia de aquellos, como resulta ser la potestad de emitir normas jurídicas generales con absoluta independencia y autonomía (principio de no intromisión).
Por otro lado, no se violan las formalidades esenciales del proceso legislativo ni se restringen las facultades de iniciativa de los sujetos legitimados y el derecho del Ejecutivo Estatal a formular observaciones, posteriormente a la emisión del decreto legislativo aprobado.
En efecto, la acción por omisión legislativa o normativa no afecta las fases del proceso legislativo (iniciativa y culminación), porque en caso de que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán, erigido en Tribunal Constitucional decrete la existencia de una omisión por parte del Congreso Estatal, sólo a éste le corresponde subsanarla en el plazo de dos periodos ordinarios de sesiones, de acuerdo al proceso legislativo ordinario, por tratarse de una facultad legislativa de ejercicio obligatorio.
Además, no se invade o afecta la facultad del Ejecutivo Local de presentar observaciones al proyecto de ley aprobado, conforme a las reglas que prevén los artículos 38 a 41 de la Constitución del Estado.(3)
Asimismo, no se invade la potestad de autorganización del Municipio o su facultad de expedir normas generales conforme a las necesidades o exigencia de prever situaciones jurídicas que ameriten ser reguladas pues, en todos los casos, se parte de la base de que exista una obligación o mandato legal de emitir las leyes o normatividad que sea necesaria para su debido cumplimiento o eficacia.
En ese sentido, no existe incidencia alguna que pueda trastocar o invadir la facultad reglamentaria del Municipio, pues en caso de que se decrete la existencia de la omisión normativa será el Ayuntamiento el que tendrá un plazo de seis meses para que la subsane, conforme al proceso establecido en la Constitución Local, cuya obligación derivará del mandato que el Poder Legislativo Estatal o el Poder Constituyente Permanente (tratándose de normas constitucionales relacionadas con el Municipio) hayan previsto en ejercicio de sus atribuciones constitucionales o legales.
Cabe destacar, que las normas locales que lleguen a imponer el ejercicio obligatorio de la facultad normativa del Ejecutivo del Estado o de los Ayuntamientos, pueden ser motivo de impugnación por dichos entes a través de otros medios de control constitucional locales, a saber, la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional, previstos en el propio artículo 70 de la Constitución del Estado de Yucatán, lo cual no implica que la vía jurisdiccional sea inconstitucional al establecerse un plazo determinado para subsanar la omisión legislativa o normativa, ya que la obligación o mandato proviene de la propia Constitución o leyes locales vigentes, expedidas por el Poder Legislativo del Estado o, en su caso, por el Poder Constituyente Local, tratándose de normas constitucionales relacionadas con el Municipio, en términos del artículo 108, párrafo segundo, de la Constitución Estatal.
En conclusión, no existe prohibición constitucional de establecer medios de control judiciales en el orden estatal, por los que se pueda supervisar y exigir el cumplimiento de los plazos y requisitos que derivan de las normas emitidas por Poder Legislativo Estatal, respecto de los órganos facultados para emitir normas generales en el ámbito que a cada uno corresponde.
B) En relación con el medio de impugnación denominado control previo de la constitucionalidad de leyes, el artículo 70, fracción IV, de la Constitución del Estado de Yucatán establece:
"Artículo 70. En materia de control constitucional local, corresponde al Pleno del Tribunal Superior de Justicia erigido en Tribunal Constitucional, conocer:
"...
"IV. De las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado y hasta antes de su promulgación y publicación; que podrán promover, el gobernador; el treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso; el fiscal general del Estado; los titulares de los organismos públicos autónomos y los presidentes municipales en el ámbito de su competencia, en los términos de ley;
"Las decisiones del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, adoptadas por medio del voto de las dos terceras partes de sus integrantes, en la que estime la inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado, serán obligatorias para éste.
"La ley determinará los procedimientos para la sustanciación de las cuestiones de control previo de constitucionalidad."

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De acuerdo con esta redacción, las características generales de este medio de control constitucional denominado cuestiones de control previo de constitucionalidad de leyes, son las siguientes:
a) Procede contra proyectos de ley aprobados por el Congreso, antes de su publicación y promulgación. Se podrá invocar cualquier posible violación a la Constitución Local derivada de las normas que se incluyen en el proyecto.
b) Los entes legitimados son:
• El gobernador.
• El 33% de los integrantes del Congreso Local.
• El fiscal general del Estado.
• Los titulares de los organismos públicos autónomos.
• Los presidentes municipales en el ámbito de su competencia.
c) Exige una votación calificada (dos terceras partes) de los integrantes del Tribunal Superior de Justicia para declarar la inconstitucionalidad de la totalidad o de alguna(s) parte(s) del proyecto de ley.
En términos generales, esta vía de acción para promover cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley, se puede entender, tal como ha sido legislado en el Estado de Yucatán, como un medio de control constitucional por el que se determina si una norma es acorde o no con la Constitución, antes de su promulgación y publicación.
Se trata de un medio de control preventivo cuya configuración ha quedado a potestad exclusiva del legislador local, con la finalidad de evitar, en su caso, la aplicación posterior de una norma que tenga vicios de inconstitucionalidad, por ende, tiene una función distinta al control posterior de constitucionalidad de leyes, cuya finalidad es invalidar normas vigentes.
Lo anterior significa que existen mecanismos de control constitucional local que tienen exactamente la misma finalidad, a saber, garantizar la supremacía de la Constitución Política de la entidad federativa -el Estado de Yucatán en el caso concreto- y que se ejercitan en momentos diferentes: antes de que la norma entre en vigor y adquiera obligatoriedad frente a los gobernados, a manera de control preventivo de la constitucionalidad de leyes, o bien, después de la promulgación y publicación de la norma, como mecanismo de control correctivo de la constitucionalidad de leyes.
El control de la constitucionalidad local encuentra sustento constitucional a nivel nacional de manera esencial, a partir de los artículos 40, 41 y 116 de la Carta Magna, que establecen, en lo conducente, lo que sigue:
"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental."
"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ..."
"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
"...
"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas. ..."
En este sentido, siendo la Constitución de cada Estado de la República un orden jurídico específico y superior al resto de las leyes y normas de cada Estado, es válido que se establezca un Tribunal Constitucional Local, con competencia y facultades igualmente específicas para conocer y resolver los mecanismos de control constitucional que garanticen la superioridad constitucional en el Estado, observando, desde luego, el marco federal que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece.
Ese control constitucional supone hacer controlable y exigible judicialmente la forma de organización de los Poderes Estatales, dentro del propio Estado de la República, con sustento en el artículo 116 constitucional.
Asimismo, los derechos humanos generan un marco de control material que también puede ser objeto de control constitucional local, en términos de lo dispuesto por el artículo 1o. de la Constitución Federal:
"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. ..."
En ese orden de ideas, no asiste la razón a la promovente en el sentido de que el control previo de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por el Congreso del Estado, sea contraria a la Constitución General de la República, pues el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán, erigido en Tribunal Constitucional, no cuenta con una facultad oficiosa para intervenir en el proceso legislativo, sino que el Constituyente del Estado le ha otorgado una competencia para resolver, a petición de parte legitimada, una impugnación específica para que un proyecto de ley -antes de su inminente publicación y obligatoriedad general- sea contrastado con la Constitución del Estado de Yucatán y se determine así, su validez o invalidez en el ámbito de la competencia constitucional de dicha entidad federativa.
A diferencia de lo que sostiene la promovente, la norma impugnada no es contraria al principio de división de poderes porque no afecta el desempeño de las actividades, atribuciones y responsabilidades de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado y que intervienen en el proceso de creación de leyes, dado que el control previo de constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados, puede significar en realidad la garantía de esas mismas atribuciones y de su ejercicio apegado al orden constitucional del Estado de Yucatán.
Esto significa, que el control previo de leyes que se estudia no afecta las atribuciones y procedimientos que organizan a los Poderes de Yucatán en el proceso de creación de leyes, sino que se instituye como un mecanismo para garantizar su observancia y ejercicio de acuerdo con la propia Constitución de la que emana todo alcance y límite para esas atribuciones.
No asiste pues la razón a la promovente, en el sentido de que el control previo de la constitucionalidad de proyectos de ley aprobados por el Congreso de Yucatán, antes de su publicación, afecta el principio de división de poderes y, por el contrario, resulta favorecido. La división de poderes significa el equilibrio interinstitucional, armónico y razonable, para que se eviten distorsiones en el sistema de competencias previsto constitucionalmente a nivel local o, como consecuencia de ello, se afecte el principio democrático, los derechos fundamentales, o sus garantías. Lo anterior de conformidad con la siguiente jurisprudencia:
"DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los Poderes Constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos Poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de 2005, tesis: P./J. 52/2005, página 954)
En consecuencia, debe reconocerse validez a la vía para conocer cuestiones previas de control constitucional de proyectos de ley, prevista en la fracción IV del artículo 70 de la Constitución del Estado de Yucatán, porque es acorde a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEXTO. Tercer concepto de invalidez. Creación de un solo tribunal para dirimir conflictos de naturaleza electoral y administrativa.
Se aduce la posible inconstitucionalidad del artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, que establece:
"Capítulo V
"Del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa
"Artículo 71. El Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa delPoder Judicial del Estado es un órgano especializado del Poder Judicial, el cual se integrará con tres M., tendrá competencia para conocer y resolver los procedimientos, juicios e impugnaciones que se presenten contra actos y omisiones en materia electoral, en los términos que señale la ley; dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública centralizada y paraestatal del Estado y los Municipios, y los particulares, así como las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos.
"El Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa contará con plena autonomía en el dictado de sus resoluciones, las cuales serán definitivas e inatacables; su organización y funcionamiento se establecerá en la ley orgánica del Poder Judicial.
"Los M. del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa deberán cumplir los mismos requisitos que los M. del Tribunal Superior de Justicia, además de los previstos en el párrafo tercero del artículo 65 de esta Constitución.
"La administración, vigilancia y disciplina en el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa corresponderá, en los términos que señale la ley, a una comisión del Consejo de la Judicatura, el cual se integrará por el presidente del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, quien la presidirá, y dos miembros del Consejo de la Judicatura.
"El Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa propondrá su presupuesto al presidente del Consejo de la Judicatura para su inclusión en el proyecto de presupuesto del Poder Judicial. Asimismo, dicho tribunal expedirá su reglamento interno y los acuerdos generales necesarios para su adecuado funcionamiento."

Ver votación 4

El promovente aduce que la norma impugnada contraviene lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, básicamente porque considera que la Constitución General de la República exige la creación de órganos con determinadas características y, en la especie, el artículo 116, fracción IV, establece la creación de tribunales estatales en materia electoral y por otra parte, en la fracción V del mismo precepto constitucional se contempla la posibilidad de instituir tribunales estatales de lo contencioso administrativo.
A juicio de la parte actora se trata de instituciones diversas que no deben fusionarse en un solo órgano jurisdiccional, pues la separación de tribunales obedece a la especialización que cada uno debe tener, pues la materia electoral y la contenciosa administrativa son dos ramas que cuentan con principios específicos que no pueden ser fusionadas en un solo órgano jurisdiccional.
Esa fusión de dos tribunales en uno llamado Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado representa, en la visión del promovente, una distorsión injustificada de la distribución de materias prevista en las fracciones IV y V del artículo 116 de la Constitución General de la República, de modo que el diseño estructural y de funciones que el Poder Reformador de Yucatán le dio al Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, para que resuelva los conflictos electorales, las controversias administrativas y fiscales entre los órganos de gobierno y los particulares y las responsabilidades de los servidores, no conjuga con el esquema que la N.S. de la Nación le dio a las autoridades electorales y a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo.
Además, señala que se afecta la autonomía en el funcionamiento y la independencia en los fallos del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, por un lado, porque se deposita en una sola autoridad la atribución de conocer y resolver los conflictos electorales, administrativos y de responsabilidades de servidores públicos y, por otro lado, porque sólo tres M. tendrán dichas atribuciones sin que se alcance la especialización y profesionalización que deben revestir en el funcionamiento de las autoridades electorales y administrativas contenciosas, lo cual afecta la legalidad y objetividad de los procedimientos y fallos, puesto que no se garantiza que los tomadores de decisión tendrán el conocimiento especializado necesario para valorar adecuadamente los casos que se presenten.
Los anteriores planteamientos de invalidez son infundados; y para corroborarlo se estima necesario el análisis de las siguientes cuestiones.
a) ¿Las fracciones IV y V del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen necesariamente la creación de dos tribunales, uno especializado en la materia electoral y otro en materia contenciosa administrativa?
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 116 establece cuál es el diseño institucional de las entidades federativas, particularmente el primer párrafo de dicho precepto alude al principio de división de poderes, en los términos siguientes:
"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ..."
A partir de esa división tripartita, el mismo artículo 116 establece las bases de diseño funcional y de distribución competencial entre los diferentes órganos que ejercen los poderes públicos al interior de las entidades federativas. Es así, que el segundo párrafo de esa norma constitucional señala que:
"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ..."
Dentro de esas normas constitucionales (a las que deben sujetarse las Constituciones de todos los Estados), se encuentran las que rigen la materia electoral que en general tiene dos expresiones que deben respetarse en la legislación estatal, a saber:
a) Una expresión administrativa que tiene que ver con la conducción y administración de la organización de los comicios, así como con las autoridades electorales administrativas, y
b) Una expresión jurisdiccional referida a la previsión constitucional de autoridades jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, con autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones y un sistema específico de medios de impugnación en materia electoral.
En este rubro -el jurisdiccional- existe un mandato expreso y claro en el artículo 116, del que son relevantes los incisos c), l) y m):
"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;
"l) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. Igualmente, que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación;
"m) Se fijen las causales de nulidad de las elecciones de gobernador, diputados locales y Ayuntamientos, así como los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales."
Lo anterior significa que el requerimiento constitucional en materia electoral que es exigible a la legislación del ámbito local, es la creación de (i) un sistema específico de medios de impugnación de actos y resoluciones electorales, así como de (ii) un procedimiento jurisdiccional para llevar a cabo recuentos totales o parciales de la votación.
Esto se traduce en una exigencia para que las Constituciones y leyes locales instituyan procesos jurisdiccionales específicamente diseñados para la materia electoral y que sirvan para resolver las impugnaciones de los actos comprendidos en ella, así como para el recuento de votos.
Pero la creación de tales competencias en las Constituciones Locales, no significa necesariamente la creación de un órgano específico al cual se le otorguen de manera exclusiva y excluyente esas atribuciones. Por ello, no existe impedimento alguno para que cada Estado de la República defina la naturaleza del órgano jurisdiccional al que se le encomienda el desahogo de los medios de impugnación en materia electoral y el recuento jurisdiccional de los votos.
Dicho de otro modo, ninguna de los contenidos del artículo 116 constitucional implica la exigencia de crear específicamente un tribunal que conozca sólo de la justicia electoral, en forma exclusiva y excluyente, tan es así, que el propio artículo 116 constitucional, en su segundo párrafo y en la fracción III, primer párrafo, establece: "Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos.". "El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas."
En efecto, existe la obligación de los Estados para crear ciertos organismos específicamente dedicados a ciertas tareas exigidas por la propia Constitución Federal, como es el caso de los organismos estatales de protección derechos humanos (artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), o los órganos u organismos especializados para sustanciar los mecanismos de acceso a la información (artículo 6, fracción IV, de la de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).
Pero en esos casos, la disposición constitucional exige la creación y dedicación exclusiva de un órgano público al que se le faculte para ejercer las competencias y atribuciones específicas en las áreas antes señaladas.
Al respecto, y para dar respuesta al concepto de invalidez hecho valer por el promovente, es pertinente mencionar que este Alto Tribunal al resolver el veintiocho de septiembre de dos mil ocho la acción de inconstitucionalidad 76/2008 y sus acumuladas 77/2008 y 78/2008, respecto de la legislación local del Estado de Querétaro sostuvo el criterio de que la fusión de los organismos -de derechos humanos y de acceso a la información pública- en un órgano llamado "Comisión Estatal de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública", representa una distorsión injustificada de la distribución orgánica constitucionalmente prevista.
Tal criterio no es aplicable al caso que se estudia y para corroborarlo se estima necesario reproducir las consideraciones esenciales del pronunciamiento, que dicen:
"Esa distorsión es relevante e injustificada, en virtud de los principios de autonomía y especialización previstos en los artículos 6 y 102, apartado B, de la N. Suprema.
"El hecho de que la Constitución Federal exija la creación, por un lado, de una comisión estatal de derechos humanos y, por otro lado, de un organismo de acceso a la información, implica la existencia de un mandato constitucional en el sentido de que ambos organismos deben ser autónomos (inclusive) uno del otro, lo que, desde una perspectiva lógica, resulta imposible en caso de que se encuentren fusionados.
"Esa ausencia de autonomía bilateral, a su vez, pone en tela de juicio la protección efectiva, especializada, imparcial e independiente de los derechos fundamentales que se deben proteger por cada órgano.
"Por un lado, la posible emisión de meras recomendaciones -como es propio de las Comisiones sobre Derechos Humanos- para proteger el derecho a la información sería insuficiente para garantizar su contenido de una manera efectiva, tal como lo exige el artículo 6o. constitucional.
"Por otro lado, podría darse el caso de un conflicto de intereses entre ambas funciones y/o competencias, de la cual tuviera que hacerse cargo un mismo organismo, por ejemplo, cuando se le exigiera fungir como instituto de control de acceso a la información pública gubernamental respecto de documentos que obraran en sus propios archivos relacionados con la investigación de violaciones a los derechos humanos, caso en el cual se llegaría a la posición, incompatible, de fungir simultáneamente como sujeto obligado a proporcionar información, y como órgano regulador del acceso a la información, lo cual resultaría inaceptable.
"En efecto, la fracción IV del segundo párrafo del artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos y que estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales con autonomía operativa, de gestión y de decisión, en los siguientes términos:
"...
"La citada fracción IV prevé características específicas para los órganos garantes del derecho de acceso a la información, de tal suerte que no queda al arbitrio de los legisladores dotar a dichos órganos de ciertas particularidades; por el contrario, es mandato constitucional crear órganos con ciertas características, que precisamente garanticen de manera uniforme y efectiva el ejercicio del derecho de acceso a la información.
"En ese sentido, la fracción IV es determinante en atribuirles a los órganos garantes, especialidad en la materia, es decir, éstos deben conocer exclusivamente del derecho de acceso a la información, por lo que no resulta procedente que dicha materia se sume a las que ejerce otro órgano, aun cuando ese otro órgano esté dotado de autonomía operativa, de gestión y de decisión; o bien, se pretenda, como acontece en la especie, fusionar dos órganos que han sido establecidos en la Constitución Federal con alcances diversos.
"En otras palabras, la característica de especialidad debe interpretarse como la cualidad del órgano garante del derecho de acceso a la información para conocer de manera exclusiva respecto de dicha materia, por lo que resulta incompatible su fusión con cualquier otro órgano del Estado.
"...
"De los motivos expresados se advierte que la especialización que debe caracterizar a los órganos garantes del derecho de acceso a la información, encuentra sustento en la forma y términos en que se busca garantizar dicho derecho, así como en el fortalecimiento del mismo, en tanto se constituye como una herramienta fundamental para la consolidación de la democracia.
"La característica de especialidad que expresamente se confirió a los órganos garantes del derecho de acceso a la información, es parte de un conjunto de principios y bases que tienen como propósito el fortalecimiento de la garantía individual prevista en el artículo 6o. constitucional. Es así que el diseño de un esquema institucional que la Constitución Federal considera idóneo para ese fin, debe ser atendido por el legislador, al constituirse como uno de los elementos que el Constituyente consideró relevante para garantizar el derecho de acceso a la información.
"El requisito de especialización implica pues, que los órganos u organismos no tengan competencias diversas a las directamente vinculadas al derecho de acceso a la información.
"En ese orden de ideas, el hecho de que el artículo 6o. constitucional hable de órganos u organismos, no debe llevar a pensar que los mecanismos institucionales de protección del derecho a la información pueden estar comprendidos dentro otros organismos encargados de proteger los derechos fundamentales, como aquellos fundados en el artículo 102, apartado B, del texto básico."
Resulta claro que el criterio que antecede no es aplicable en el caso, en virtud de que en materia de derechos humanos y tratándose de acceso a la información pública, las disposiciones de la Constitución Federal ordenan la autonomía y especificidad de las leyes en esas ramas jurídicas, y contienen también el mandato expreso e inequívoco para la creación y dedicación exclusiva del órgano al que se le debe otorgar el ejercicio pleno y autónomo de cada una de esas competencias materiales específicas, lo que no sucede respecto de la justicia electoral estatal ni respecto de la justicia administrativa local.
En esa medida, no existe ningún impedimento constitucional para que la Constitución Estatal encomiende las competencias de la justicia electoral, ya sea a una S. del Tribunal Superior de Justicia, ya sea a un tribunal específico del propio Poder Judicial del Estado, o bien a un tribunal autónomo (como era el caso en el Estado de Yucatán hasta antes de la reforma que se impugna).
En ese sentido, y de conformidad con el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, cada Estado de la República tiene la potestad de definir en sus normas la conformación de su Poder Judicial, precisando cuáles son los órganos, juzgados o tribunales que lo conforman, así como la competencia y atribuciones que a cada uno corresponde, y es válido que la justicia electoral y la administrativa se le encomienden a este poder, sin que se advierta restricción alguna para que el tribunal judicial que legalmente deba conocer de asuntos de «esa» naturaleza pueda resolver también de asuntos de otra materia (como la jurisdicción contenciosa administrativa) en virtud de que la exigencia constitucional para garantizar la autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, se refiere propiamente al desempeño de su función jurisdiccional para emitir resoluciones con imparcialidad, objetividad y profesionalismo, sin presiones o injerencias de otros poderes, autoridades o personas, mas no se deduce que el tribunal deba conocer sólo de la justicia electoral en forma exclusiva y excluyente.
Al respecto, este Alto Tribunal ha determinado los principios que deben estar garantizados por las Constituciones y leyes estatales para que se logre una plena independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Locales, que son naturalmente extensivos a los Tribunales Electorales y Administrativos cuando estén incorporados a dicho poder, de conformidad con los criterios jurisprudenciales siguientes:
"PODERES JUDICIALES LOCALES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES CON QUE DEBEN CONTAR PARA GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA. La finalidad de la reforma a los artículos 17 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, fue el fortalecimiento de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Estatales, al establecer que éstas deberán garantizarse en las Constituciones Locales y leyes secundarias. Así, para garantizar la independencia judicial en la administración de justicia local, en el referido artículo 116 se previeron diversos principios a favor de los Poderes Judiciales Locales, consistentes en: a) el establecimiento de la carrera judicial, debiéndose fijar las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los funcionarios judiciales; b) la previsión de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado así como las características que éstos deben tener, tales como eficiencia, probidad y honorabilidad; c) el derecho a recibir una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá disminuirse durante su encargo, y d) la estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, lo que implica la fijación de su duración y la posibilidad de que sean ratificados al término del periodo para el que fueron designados, a fin de que alcancen la inamovilidad. Estos principios deben estar garantizados por las Constituciones y leyes estatales para que se logre una plena independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Locales; sin embargo, en caso de que en algún Estado de la República no se encuentren contemplados, ello no significa que el Poder Judicial de dicho Estado carezca de principios a su favor, toda vez que al estar previstos en la Constitución Federal son de observancia obligatoria." (Semanario Judicial de la Federación y suGaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, tesis P./J. 15/2006, página 1530)
"TRIBUNALES ELECTORALES DE LOS ESTADOS. SI SON PARTE DEL PODER JUDICIAL, RIGEN PARA ELLOS LAS REGLAS ESPECÍFICAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Si un Estado al legislar en las materias judicial y electoral, en términos de lo establecido por los artículos 17 y 116, fracciones III y IV, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone en su Constitución que el Poder Judicial se depositará, entre otros, en el Tribunal Electoral, es decir, que éste integra a aquél, para el debido respeto del principio rector en materia electoral, consagrado en el inciso c) de la fracción IV del artículo 116 citado, consistente en garantizar la autonomía en el funcionamiento de la autoridad jurisdiccional encargada de resolver las controversias en esta materia y la independencia en sus decisiones, debe acatar las reglas específicas que prevé la fracción III del propio artículo 116 de la Carta Magna, a fin de hacer efectiva la independencia judicial en la administración de justicia local que las leyes, tanto federales como locales, deben garantizar conforme a lo que señala el artículo 17 de la N.F., sin hacer distinción alguna en razón de la especialización de los tribunales que formen parte de ese poder." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, febrero de 2002, tesis P./J. 8/2002, página 594)
Claramente y de conformidad con las tesis que anteceden, los principios que garantizan la autonomía e independencia de los Poderes Judiciales en el ejercicio de su función (a saber: el establecimiento de la carrera judicial, la previsión de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado y las características que éstos deben tener, el derecho a recibir una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá disminuirse durante su encargo, y la estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo), cuando se extienden también a los tribunales en materia electoral y administrativa que le sean incorporados al propio Poder Judicial del Estado, serán suficientes para tener por satisfechos los requisitos de autonomía a que se refieren las bases constitucionales del artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal.
En ese orden de ideas, los principios de autonomía en el funcionamiento de la autoridad jurisdiccional y de independencia de sus decisiones se garantizan en la Constitución del Estado de Yucatán, por los motivos que más adelante se verán, y en modo alguno se refieren a la exigencia de crear un tribunal "autónomo" que sólo ejerza jurisdicción especializada en materia electoral, en virtud de que los Estados tienen la potestad de definir en su Constitución y en las leyes locales la conformación de su Poder Judicial, precisando cuál es la autoridad o tribunal que ejercerá la función jurisdiccional materia electoral y/o en la materia administrativa, ya sea como S. del Tribunal Superior de Justicia o como tribunal específico perteneciente al propio Poder Judicial (como sucede en el caso), o bien, establecer tribunales autónomos, separados del Poder Judicial, que conozcan de cada una de esas materias.
En relación con lo anterior, este Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 30/2001 y su acumulada 31/2001 fallada el veintiocho de enero de dos mil dos, en la cual se sostuvo, entre otras consideraciones, lo siguiente:
1. Que la Carta Magna en sus artículos 17, párrafos segundo y tercero, y 116, fracciones III y IV, además de consagrar como atributos propios de la administración de justicia, el de gratuidad y el de que las resoluciones de los tribunales se dicten de manera pronta, completa e imparcial, exige que las leyes federales y locales establezcan los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, otorgando expresamente a los Estados la facultad y correlativa obligación, para que en ejercicio de su soberanía determinen, por un lado, los tribunales a través de los cuales se ejercerán los Poderes Judiciales Locales, fijándoles reglas específicas que deben consagrar y garantizar en sus Constituciones y leyes orgánicas, a través de las cuales se instituya plenamente la independencia judicial.
2. Que si una entidad federativa, en ejercicio de su soberanía, al legislar en las materias judicial y electoral establece en su Constitución que el Poder Judicial del Estado se ejercerá, entre otros, por el Tribunal Electoral Local, es decir, que integra este Tribunal al Poder Judicial, para acatar el principio rector que en materia electoral consagra el inciso c) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución General de la República, consistente en garantizar la autonomía en el funcionamiento del tribunal encargado de resolver las controversias en dicha materia y la independencia en sus decisiones, debe adoptar las reglas específicas que prevé la fracción III del artículo supremo citado, a fin de garantizar la independencia judicial, en la medida que esta última fracción faculta a los Estados para determinar en sus Constituciones los tribunales que integren su Poder Judicial y, además, fija principios que deben consagrarse y garantizarse, sin hacer distinción alguna en razón de la especialización de los tribunales que formen parte de ese poder.
3. En consecuencia, si un Estado al legislar en las materias judicial y electoral locales, en términos de lo establecido por los artículos 17 y 116, fracciones III y IV, inciso c), de la Constitución General de la República establece en su Constitución Local que el Poder Judicial del Estado se ejercerá, entre otros, por el Tribunal Electoral Local, es decir, que integra este tribunal al poder mencionado, para el debido respeto del principio rector en materia electoral consistente en garantizar la autonomía en el funcionamiento de la autoridad jurisdiccional encargada de resolver las controversias en esta materia y la independencia en sus decisiones, debe acatar las reglas específicas que prevé la fracción III del artículo supremo citado a fin de garantizar la independencia judicial, entre ellas, la relativa a la estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo de los M. que integren todos los tribunales del Poder Judicial del Estado, que supone, además de la fijación del tiempo de duración en el ejercicio del cargo, la posibilidad de reelección al término del periodo relativo, como requisitos para obtener la inamovilidad.
Por otra parte, la fracción IV, incisos b) y c), del artículo 116 constitucional establece que en materia electoral las Constituciones y leyes de los Estados garantizarán que en el ejercicio de esa función sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad; así como que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
En este aspecto, el Tribunal Pleno resolvió el veintidós de agosto de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos, la acción de inconstitucionalidad 19/2005, en la cual se precisaron los principios rectores en materia electoral, en los términos siguientes:
a) El principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo.
b) El principio de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones, las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista.
c) El principio de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma.
d) El principio de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta.
e) Los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales, implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes ya sea de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o, incluso, de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural.
De lo anterior se puede apreciar que los principios de autonomía en el funcionamiento de "las autoridades electorales" e independencia de sus decisiones se refieren propiamente al desempeño de sus funciones con imparcialidad, objetividad y profesionalismo, sin presiones o injerencias de otros poderes, autoridades o personas, lo cual se garantiza contundentemente con las salvaguardas y recaudos constitucionales que le corresponden al Poder Judicial de cada entidad federativa.
Ahora bien, toda la interpretación constitucional que se ha expuesto relativa a la autonomía e independencia de la función judicial en materia electoral, resulta también atendible en este caso, respecto de la jurisdicción contenciosa administrativa que prevé el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal, en los términos siguientes:
"V. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones."
Esta norma no establece una obligación de instituir tribunales de lo contencioso administrativo, sino que significa la posibilidad expresa de que cada Estado de la República los instituya sin que pertenezcan al Poder Judicial Estatal.
Así, la Constitución Federal faculta a los Estados para que en sus Constituciones y leyes instituyan Tribunales de lo Contencioso Administrativo que pueden estar incorporados o no en el Poder Judicial Local. Pero cuando decidan instituirlos como órganos distintos al Poder Judicial, deberán estar dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, lo cual implica que las normas que regulen su organización y funcionamiento deben contemplar los principios básicos que garanticen su imparcialidad e independencia, conforme a los criterios contenidos en las tesis siguientes:
"ADMINISTRACIÓN E IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. LOS ÓRGANOS PERTENECIENTES AL PODER JUDICIAL NO SON LOS ÚNICOS ENCARGADOS DE REALIZAR ESA FUNCIÓN. Es cierto que en términos del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes. Sin embargo, de ese precepto constitucional no se desprende que los órganos pertenecientes al Poder Judicial sean los únicos encargados de administrar e impartir justicia, ni que los organismos que formalmente son integrantes del Poder Ejecutivo tengan impedimento para sustanciar procedimientos administrativos y emitir sus resoluciones, tan es así, que en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la propia Constitución, se faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, que no pertenecen al Poder Judicial, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y que tienen a su cargo dirimir las controversias suscitadas entre la administración pública federal y los particulares, así como para establecer las normas para su organización, funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones, de ahí que la administración e impartición de justicia que tutela el artículo 17 constitucional, puede desempeñarse por órganos del Estado que, aunque no son formalmente integrantes del Poder Judicial, están en aptitud de realizar actos en sentido material e intrínsecamente jurisdiccionales, sin importar que el órgano estatal que los realice pertenezca al Poder Legislativo, al Judicial o al Ejecutivo, siempre y cuando la ley los autorice para ello y no haya prohibición constitucional al respecto." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, enero de 2005, tesis 1a. CLV/2004, página 409)
"TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO. Los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear Tribunales de lo Contencioso-Administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos. De conformidad con esas normas supremas, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de Tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., abril de 1998, tesis P./J. 26/98, página 20)
Todo lo anterior significa que el contencioso administrativo es una especie dentro del gran género de la administración de justicia previsto en el artículo 17 constitucional, y que ese tipo de justicia puede ser encomendado válidamente a un órgano jurisdiccional no perteneciente al Poder Judicial, con la exigencia de que dicho órgano esté dotado de plena autonomía para dictar sus fallos.
El origen de esa exigencia de autonomía se explica a partir de la histórica vinculación orgánica de los tribunales administrativos al Poder Ejecutivo, cuyos actos son la materia principal del procedimiento contencioso administrativo. En otras palabras, la autonomía de los tribunales administrativos prevista en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal, procura generar condiciones de independencia para los encargados de la justicia administrativa, similares a las que rigen al Poder Judicial (cuando no están adscritos a éste), con la finalidad de garantizar la imparcialidad en sus decisiones.
Cabe señalar que el Tribunal Contencioso Administrativo previsto en la Constitución de Yucatán, hasta antes de la reforma que dio origen a la presente acción de inconstitucionalidad, formaba parte del Poder Ejecutivo del Estado. En ese contexto, la garantía de autonomía cobraba particular relevancia institucional y era claramente aplicable la exigencia prevista en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal.
El efecto de la reforma es adscribir la jurisdicción contenciosa administrativa al Poder Judicial de Yucatán. La reforma constitucional impugnada no ha derogado la administración de justicia administrativa, sino que la ha encomendado al Poder Judicial del Estado sin que exista ningún impedimento o prohibición constitucional para ello. Ese poder estará compuesto de los órganos y tribunales que la ley indique, para atender las materias que se les encomienden, sin que exista ningún impedimento para que el tribunal encargado de la materia contenciosa administrativa tenga también encomendada otra materia jurisdiccional, propia del Poder Judicial Estatal al que pertenece.
El Poder Judicial es una unidad y, como ya sea explicado antes, está dotado de autonomía constitucional para la emisión de fallos independientes, autónomos e imparciales, por lo que cuando se cumplen las condiciones de autonomía judicial general, se satisfacen también las exigencias institucionales de autonomía para la justicia electoral, la justicia administrativa, o cualquiera otra de las ramas de la impartición de justicia, cuando éstas se atribuyen a órganos jurisdiccionales del Poder Judicial legalmente facultados para atender los procesos y medios propios de cada una de esas ramas de la administración de justicia.
Así, el Estado de Yucatán en la reforma impugnada no se aparta de la previsión constitucional que lo faculta para instituir un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sino que ha encomendado esa competencia al Poder Judicial, y dentro del diseño orgánico interno de ese poder, se ha facultado a uno de sus órganos para conocer de jurisdicción contenciosa administrativa y de la jurisdicción especializada en materia electoral, lo cual es acorde a su potestad de configurar orgánicamente al Poder Judicial a través de la Constitución y las leyes locales.
En suma, el artículo 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, permite instituir tribunales no pertenecientes al Poder Judicial, exclusivamente para administrar la justicia de lo contencioso administrativo, pero su establecimiento no es condición necesaria para que exista la justicia administrativa en el Estado que bien puede ser encomendada válidamente al Poder Judicial Local, a través de uno de los órganos o tribunales que lo integran.
Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto por el párrafo primero de la fracción III del artículo 116 de la Constitución Federal que establece:
"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
"...
"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas. ..."
Por ello, el diseño que confiere la jurisdicción electoral y la jurisdicción contenciosa y administrativa a un mismo órgano de impartición de justicia, emanado de la libre configuración legislativa de las entidades federativas, encuentra fundamento constitucional cuando se trata de órganos que forman parte del Poder Judicial de la entidad, lo que no podría ocurrir fuera de dicho poder.
En conclusión, las fracciones IV y V del artículo 116 de la Constitución Federal no exigen la creación de tribunales diferenciados orgánicamente, ni impide que la justicia electoral y la justicia administrativa sean encomendadas al Poder Judicial del Estado a través de los órganos que lo integran.
b) ¿La Constitución de Yucatán "fusiona" la justicia electoral y la justicia administrativa al encomendar ambas materias al Poder Judicial, a través de un mismo órgano?
El promovente afirma que la reforma impugnada "fusionó" a la justicia electoral y la justicia administrativa porque, a su juicio, son ámbitos autónomos, exclusivos y excluyentes entre sí, de tal suerte que al encomendarlos al mismo órgano jurisdiccional se violentó la exigencia de autonomía prevista en la Constitución Federal, con lo que se distorsiona la distribución de competencias y se afecta el resultado de la impartición dela justicia.
Sin embargo, ya se ha explicado que no existe una exigencia constitucional de instituir dos órganos ajenos al Poder Judicial del Estado, sino que existen exigencias constitucionales que pueden ser encomendadas al Poder Judicial o a órganos distintos a él, en cuyo caso será necesario garantizar su autonomía y la independencia funcional.
Ahora bien, la justicia electoral y la justicia administrativa no se fusionaron en la Constitución del Estado de Yucatán. Ambas jurisdicciones se encuentran previstas de manera específica y separada, puesto que en su artículo 16, apartado A, prevé expresamente un sistema de medios de impugnación en materia electoral, y en el artículo 25 consagra los recuentos jurisdiccionales totales o parciales de las votaciones, todo ello a cargo del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado.
El artículo 71 de la Constitución Local, que se impugna, establece otras dos competencias del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, que incluyen también las de: (i) dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública centralizada y paraestatal del Estado y los Municipios, y los particulares, así como (ii) las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos.
Es claro que existen diversas materias específicas que están encomendadas al Poder Judicial del Estado, quien las ejercerá a través de un mismo órgano que contará -tal como lo indica el texto del mismo precepto- con autonomía en el dictado de sus resoluciones, lo que se respalda con la autonomía judicial prevista en el artículo 64 y que junto con otros dispositivos de la Constitución, conforman el régimen de salvaguardas para la independencia judicial:
"Título sexto
"Del Poder Judicial
"Capítulo I
"Del Poder Judicial
"Artículo 64. El Poder Judicial del Estado se deposita en el Tribunal Superior de Justicia, en el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, en el Tribunal de los Trabajadores al Servicio del Estado y de los Municipios, en los juzgados de primera instancia y en los demás establecidos o que en adelante establezca la ley. En el ejercicio de la función judicial impartirá justicia con apego a los principios de autonomía, imparcialidad, independencia, legalidad, objetividad y seguridad jurídica. ..."
No es ajena a la administración de justicia la existencia de materias diferentes, autónomas, claramente separadas y diferenciadas, pero encomendadas a un mismo órgano jurisdiccional, que funcionará como tribunal único en su integración pero mixto en sus competencias, y que bien puede desahogar con pulcritud y orden cada uno de los distintos procesos que tiene a su cargo.
Así, la especialidad de la materia radica en la especificidad de sus procesos, plazos, recursos y características y no en la denominación o dedicación exclusiva del órgano que los conduce y resuelve.
El propio Tribunal Superior de Justicia del Estado tiene diversas funciones y competencias, según funcione en S.s, en Pleno o erigido como Tribunal Constitucional, sin que la unidad e identidad del órgano signifique la confusión, mixtura o fusión de las atribuciones y materias que tiene encomendadas.
Por lo anterior, existen disposiciones constitucionales en el Estado de Yucatán apegadas a la Constitución Federal, que definen la materia propia de la justicia electoral y aseguran los extremos previstos en el artículo 116, fracciones IV y V, de la Constitución Federal; asimismo, hay normas constitucionales locales que aseguran la autonomía exigida para la justicia electoral y administrativa sin perjuicio de que la atención de ambas materias quede a cargo de uno solo de los tribunales integrantes del Poder Judicial del Estado.
A mayor abundamiento, cabe señalar que las resoluciones de este tribunal mixto estarán sujetas a diferentes mecanismos de control y revisión, así como a diferentes principios según se trate de materia electoral, administrativa o de responsabilidades, sin que ello ponga en riesgo el resultado de la impartición de justicia, puesto que cada procedimiento y medio de impugnación habrá de estar identificado y sujeto a las normas y reglas que le son propios y acordes a su naturaleza.
Así pues, aunado a que no existe norma constitucional que obligue a la creación de tribunales electorales o administrativos dedicados única y exclusivamente a dichas materias, y toda vez que ambas materias y competencias se han mantenido constitucionalmente separadas en el Estado, aun cuando se han depositado en el mismo órgano del Poder Judicial de la entidad, no puede considerarse que ambas materias han sido fusionadas y por tanto, es infundado que exista transgresión a las disposiciones de la Constitución Federal, en particular a las fracciones IV y V del artículo 116 de la Carta Magna.
c) ¿La especialidad y profesionalismo de los titulares en este caso, afecta el resultado objetivo, independiente e imparcial de los fallos en materia electoral o administrativa?
El promovente aduce que la composición de un solo tribunal encargado de la justicia electoral y la administrativa, comprometerá la imparcialidad y profesionalismo en los fallos, porque se trata de especialidades jurídicas diferentes.
Para determinar si la conformación del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado de Yucatán se sujeta a las bases constitucionales o principios que derivan del artículo 116, fracciones IV, incisos b) y c), y V, de la Constitución Federal para emitir sus fallos con absoluta autonomía, independencia e imparcialidad, se procede al análisis específico de la norma impugnada.
En ese sentido, la Constitución del Estado de Yucatán es acorde con el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, puesto que en su artículo 16, apartado A, prevé expresamente un sistema de medios de impugnación en materia electoral y, asimismo, en su artículo 25 prevé los recuentos jurisdiccionales totales o parciales de las votaciones, todo ello a cargo del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado.
Además, el artículo 71 de la Constitución Local establece otras dos competencias del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, que incluyen también las de (i) dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública centralizada y paraestatal del Estado y los Municipios, y los particulares, así como (ii) las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos.
Conforme al diseño orgánico que establece la Constitución de Yucatán vigente, la competencia para conocer de ambas jurisdicciones -administrativa y electoral- se encomendó a un solo órgano del Poder Judicial del Estado, dotado de autonomía para el dictado de sus resoluciones, como enseguida se analiza.
En principio, conviene destacar cuál es el contenido del artículo 71 de la Constitución Local, impugnado en esta vía, a saber:
1. El Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa forma parte del Poder Judicial del Estado de Yucatán, siendo un órgano especializado.
2. Se integra con tres M. y le compete resolver procedimientos, juicios e impugnaciones contra actos y omisiones en materia electoral; dirimir controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública centralizada y paraestatal de la entidad y los Municipios, así como de las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos.
3. El tribunal cuenta con plena autonomía en el dictado de sus resoluciones, las cuales son definitivas e inatacables.
4. Su organización y funcionamiento se establecerá en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
5. Sus M. deberán reunir los requisitos exigidos para ser Magistrado del Tribunal Superior de Justicia, además de los establecidos en el artículo 65 de la Constitución del Estado de Yucatán.
6. La administración, vigilancia y disciplina en el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa corresponderá a una Comisión del Consejo de la Judicatura, la cual se integrará por el presidente del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa quien la presidirá y dos miembros del Consejo de la Judicatura.
7. El tribunal propondrá su presupuesto al presidente del Consejo de la Judicatura para su inclusión en el proyecto de presupuesto del Poder Judicial.
8. El tribunal expedirá su reglamento interno y los acuerdos generales que estime necesarios para su adecuado funcionamiento.
9. Por otra parte, las disposiciones de la misma Constitución Estatal, vinculadas con el tema en estudio, son las siguientes:
Constitución del Estado de Yucatán
"Artículo 64. El Poder Judicial del Estado se deposita en el Tribunal Superior de Justicia, en el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, en el Tribunal de los Trabajadores al Servicio del Estado y de los Municipios, en los Juzgados de Primera instancia y en los demás establecidos o que en adelante establezca la ley. En el ejercicio de la función judicial impartirá justicia con apego a los principios de autonomía, imparcialidad, independencia, legalidad, objetividad y seguridad jurídica.
"La ley establecerá y organizará los juzgados de primera instancia; asimismo, fijará el procedimiento para la designación de los Jueces y los requisitos para su permanencia en el cargo.
"El Tribunal Superior de Justicia es la máxima autoridad del Poder Judicial y estará integrado por once M., quienes tendrán su respectivo suplente para casos de ausencias mayores a tres meses; funcionará en Pleno y en S.s, de conformidad con lo dispuesto por esta Constitución y las leyes.
"Las S.s del Tribunal Superior de Justicia podrán ser unitarias o colegiadas, estas últimas estarán integradas por tres M. cada una. Las S. conocerán de las materias, recursos y procedimientos que establezcan esta Constitución y las leyes respectivas.
"Sus sesiones serán públicas, salvo cuando lo exija la moral o el interés público y en los casos previstos en la ley.
"Las resoluciones del Pleno del Tribunal Superior de Justicia serán definitivas e inatacables, por lo que contra ellas no procederá juicio, ni recurso alguno.
"El Pleno del Tribunal Superior de Justicia, con la finalidad de realizar una adecuada distribución de los asuntos que le competen a las S. del tribunal, estará facultado para expedir acuerdos generales, que deberán ser publicados en el órgano de difusión oficial del Estado para todos los efectos legales que corresponda.
"Cada cuatro años, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia elegirá de entre sus miembros al presidente del tribunal, quien no integrará S. y podrá ser reelecto para un periodo más.
"El presidente del Tribunal Superior de Justicia será el representante legal del Poder Judicial, con las atribuciones que le confiere esta Constitución y la ley.
"La ley fijará los términos en que sean obligatorios los criterios que establezcan las S.s y el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, sobre la interpretación de esta Constitución, las leyes y reglamentos estatales o municipales, así como los requisitos para su interrupción y modificación, sin contravenir la jurisprudencia de los Tribunales de la Federación.
"Los M. del Poder Judicial del Estado durarán en el ejercicio de su cargo seis años, contados a partir de la fecha en que rindan el compromiso constitucional, al término de los cuales podrán ser ratificados por un segundo periodo de hasta por nueve años más y durante el ejercicio de su cargo sólo podrán ser removidos en los términos que establezcan esta Constitución y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
"Al término de los quince años a que se refiere este artículo, los M. del Tribunal Superior de Justicia tendrán derecho a un haber por retiro vitalicio, con base en las percepciones de los M. en activo y conforme lo que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial.
"Los M. y Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo.
"La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial del Estado, con excepción del Tribunal Superior de Justicia, estará a cargo del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial, de conformidad con las bases que establezcan esta Constitución y las leyes.
"El presupuesto asignado al Poder Judicial del Estado no podrá ser inferior al dos por ciento del total del gasto programable, el cual no será disminuido respecto al del año anterior y se fijará anualmente, en la forma y términos que establezca la ley.
"El Tribunal de los Trabajadores al Servicio del Estado y de los Municipios es un órgano jurisdiccional del Poder Judicial, que tendrá competencia para resolver los asuntos laborales que surjan entre las autoridades y sus trabajadores, con las atribuciones y la estructura que le confiera la ley.
"Las leyes establecerán medios alternativos a la vía jurisdiccional contenciosa para dirimir controversias y los órganos encargados de su aplicación."
"Artículo 65. Para ser designado Magistrado del Poder Judicial del Estado se deberá:
"I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, y tener, además, la calidad de ciudadano yucateco;
"II. Estar en ejercicio de sus derechos políticos y civiles;
"III. Poseer al día de la designación título profesional de abogado o licenciado en derecho, expedido por autoridad o institución legalmente facultada para ello, con antigüedad mínima de diez años;
"IV. Cumplir con lo dispuesto en la fracción IV del Artículo 95 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
"V. Tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación y menos de sesenta y cinco;
"VI. Haber residido en el Estado durante los dos años anteriores al día de la designación, y
"VII. No haber sido titular del Poder Ejecutivo del Estado, de alguna de las dependencias o entidades de la Administración Pública del Estado de Yucatán, de un organismo autónomo, senador, diputado federal, diputado local, presidente municipal o ministro de culto, durante un año previo al día de la designación.
"Los M. de la S. especializada en Justicia para Adolescentes deberán acreditar tener los conocimientos suficientes en la materia.
"Los M. del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa deberán acreditar experiencia y conocimientos en materias electoral y administrativa y no ser, ni haber sido dirigentes en los órganos nacionales, estatales o municipales, de algún partido político, durante los 3 años previos al de la elección, en términos de lo previsto en la ley de la materia.
"Los M. del Tribunal de los Trabajadores al Servicio del Estado y Municipios deberán acreditar experiencia y conocimientos en materia laboral, en términos de lo previsto en la ley de la materia."
"Artículo 66. Las propuestas para ocupar el cargo de Magistrado del Poder Judicial deberán considerar a personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la procuración o la impartición de justicia o en la carrera judicial o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica, de conformidad con el siguiente procedimiento.
"El titular del Poder Ejecutivo formulará una terna que enviará al Congreso del Estado para que, una vez analizadas las propuestas y dentro del plazo de treinta días naturales, proceda a designar a un Magistrado con el voto de la mayoría de los miembros presentes en la sesión.
"En el caso de los M. del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa deberán provenir de propuestas de universidades y asociaciones de profesionistas del derecho, en términos de lo previsto en la ley de la materia.
"Los M. podrán ser ratificados por el Congreso del Estado, siempre que durante su ejercicio en el cargo hayan actuado con apego a los principios que rigen la función judicial.
"Para tal efecto, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia formulará una evaluación de desempeño que acredite la actuación profesional y ética en el cargo, en los términos de la ley. Dicha evaluación deberá ser presentada al Congreso del Estado para que este órgano la considere y dictamine lo procedente, lo cual deberá ser aprobado por mayoría de los diputados presentes en la sesión relativa, de conformidad con lo que establezca la ley."
Como se puede apreciar, la Constitución del Estado de Yucatán en su artículo 71 impugnado, y en los diversos 64, 65 y 66, sí estableció las bases o principios que garantizan la autonomía e independencia del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado, necesarios para que emita sus resoluciones en ambas materias, con absoluta imparcialidad, como lo exige el artículo 116, en sus fracciones III, IV, inciso c), y V, de la Constitución Federal, en tanto se prevé el establecimiento de la carrera judicial, la previsión de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado y las características que éstos deben tener, el derecho a recibir una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá disminuirse durante su encargo, y la estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo.
Así pues, es infundado que la creación de un solo tribunal que tenga a su cargo tanto la justicia administrativa como la electoral, comprometa la especialidad y profesionalismo de los titulares y, en consecuencia, el resultado objetivo, independiente e imparcial de sus fallos.
Lo anterior, en virtud de que la Constitución del Estado de Yucatán en sus artículos 65 y 66, párrafo tercero, establece los requisitos y mecanismos de selección de los titulares que tendrán a su cargo la función judicial, precisando que deberán acreditar experiencia y conocimientos en materias electoral y administrativa y no ser, ni haber sido dirigentes en los órganos nacionales, estatales o municipales de algún partido político durante los tres años previos al de la elección, en términos de lo previsto en la ley de la materia, asimismo, se prevé que para ocupar el cargo de Magistrado del Poder Judicial se deben considerar a personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la procuración o la impartición de justicia o en la carrera judicial o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.
Por tanto, si el propio legislador local estableció las bases y principios que tienden a garantizar la especialidad del órgano jurisdiccional, en dos materias, no puede afirmarse que estén en riesgo los principios de especialidad y profesionalismo de los titulares, siendo aplicable la tesis P. II/2009, que establece:
"EXPERIENCIA Y PROFESIONALIZACIÓN. SUS DIFERENCIAS. La experiencia se identifica con la práctica prolongada que proporciona conocimiento o habilidad a la persona para hacer algo, sin necesidad de haber pasado por un proceso de escalafón, mientras que la profesionalización se refiere a un tipo de práctica en la que la especialización se va generando en función de un proceso que lleva a la persona de un puesto jerárquicamente inferior a otro superior, logrando un determinado estatus." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2009, página 1111)
Por tanto, el hecho de que se haya instaurado un tribunal que conozca de las materias electoral y contencioso-administrativa en el Estado de Yucatán, no implica que no esté especializado o que sus funcionarios no puedan tener el conocimiento propio de ambas materias; y si bien dicho tribunal se conforma de tres M., éstos deberán ser designados conforme a los requisitos que establece el artículo 65 de la Constitución Local.
Por lo expuesto y fundado,
S.:
PRIMERO.-Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO.-Se declara la invalidez de la fracción XLI del artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, reformado mediante decreto publicado el diecisiete de mayo de dos mil diez, en el Diario Oficial del Gobierno del Estado en términos del considerando cuarto de esta sentencia.
TERCERO.-Se reconoce la validez de las fracciones III y IV del artículo 70, así como del artículo 71, ambos de la Constitución Política del Estado de Yucatán, reformados mediante decreto publicado el diecisiete de mayo de dos mil diez, en el Diario Oficial del Gobierno del Estado, por las razones expuestas en el considerando quinto, incisos A) y B), y en el considerando sexto, respectivamente, de este fallo.
CUARTO.-La invalidez de la fracción XLI del artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, surtirá sus efectos una vez que se notifiquen los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Yucatán.
QUINTO.-Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Diario Oficial del Estado de Yucatán y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., O.M. y presidente S.M. (no asistió la señora M.O.S.C. de G.V. previo aviso a la presidencia).
Los señores M.F.G.S., C.D. y A.M. formularon salvedades en relación con el considerando segundo relativo a la oportunidad de la presentación de la acción de inconstitucionalidad.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., P.R., A.M., V.H., O.M. y presidente S.M..
Los señores M.Z.L. de L. y S.C. de G.V. votaron en contra y reservaron su derecho para formular sendos votos particulares.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., P.R., A.M. con salvedades, V.H. con salvedades, S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la propuesta consistente en reconocer la validez de la fracción III del artículo 70 de la Constitución Política del Estado de Yucatán.
La señora Ministra L.R. votó en contra.
El señor M.V.H. reservó su derecho para formular, en su caso, voto concurrente.
Por mayoría de siete votos de los señores M.C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H. y presidente S.M. en contra de la propuesta, se determinó reconocer la validez del artículo 70, fracción IV, de la Constitución Política del Estado de Yucatán. Los señores M.A.A., L.R. y O.M. votaron a favor del proyecto (no asistió la señora M.O.S.C. de G.V. previo aviso a la presidencia).
Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., O.M. y presidente S.M., se aprobó la propuesta consistente en reconocer la validez del artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Yucatán. Los señores M.P.R. y V.H. votaron en contra y reservaron su derecho para formular sendos votos particulares (no asistió la señora M.O.S.C. de G.V. previo aviso a la presidencia). La señora Ministra L.R. reservó su derecho para formular voto particular.
En relación con los puntos resolutivos cuarto y quinto:
Se aprobaron por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., O.M. y presidente S.M. (no asistió la señora M.O.S.C. de G.V. previo aviso a la presidencia).
En la sesión plenaria celebrada el veintidós de marzo de dos mil doce no asistió la señora M.O.S.C. de G.V. previo aviso a la presidencia.
El señor Ministro presidente declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 16 de octubre de 2012.



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1. Precedente: "Acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009. D. integrantes de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua, Partido del Trabajo y procurador general de la República.", ver páginas 254 y 255.
2. "Artículo 16. El poder público del Estado de Yucatán se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un Congreso formado por menos diputados que los señalados en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."
3. Los cuales establecen:
"Artículo 38. Los proyectos de ley o decreto votados por el Congreso, se remitirán al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones qué hacer, los publicará inmediatamente; excepto los que tuvieren el carácter ad referéndum.
"Se considerará aceptado por el Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones dentro de los 10 días hábiles siguientes. Transcurrido este término, si el Congreso hubiere concluido o suspendido sus sesiones, lo remitirá a más tardar el décimo día en que de nuevo estuviere reunido."
"Artículo 39. Si el Congreso adoptare las reformas propuestas por el Ejecutivo en sus observaciones, lo comunicará a éste, quien promulgará la ley o decreto."
"Artículo 40. Si el Congreso no aceptare las observaciones del Ejecutivo, se dará al proyecto el trámite de prensa, y en el periodo de sesiones inmediato podrá el Congreso resolver definitivamente, comunicando su resolución al Ejecutivo, quien estará obligado a promulgar la ley o decreto en todo caso."
"Artículo 41. El Ejecutivo del Estado no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso, cuando éste acuerde la prórroga de sus sesiones o ejerza funciones de cuerpo electoral o de jurado."