Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto de minoría formulado por los señores M.G.I.O.M. y L.M.A.M. en relación con la ejecutoria pronunciada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 155/2007.

No compartimos el sentido del proyecto ni tampoco las consideraciones en las que se sustenta la mayoría para determinar que los artículos 70, fracción VII; 72, fracción V, y 73, fracción V, de la Ley de Prevención de Adicciones y el Consumo Abusivo de Bebidas Alcohólicas y Tabaco del Estado de Yucatán, son inválidos en las porciones normativas que se indican.

Previamente a exponer las razones por las que no compartimos la decisión mayoritaria, consideramos necesario citar los preceptos legales cuestionados y las razones en las que se sustenta la sentencia. Los referidos artículos estatuyen (se subrayarán las porciones normativas que se declaran inválidas):

"Artículo 70. Las infracciones a las disposiciones de esta ley, previstas en el artículo 68, se sancionarán conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes, dichas sanciones podrán consistir en:

"VII. Trabajos en favor de la comunidad, y ..."

"Artículo 72. Corresponde a la Secretaría de Salud la imposición de sanciones por la comisión u omisión de los supuestos previstos en las fracciones IV, VI, IX, X, XII y XIII del artículo 68 de esta ley, y que serán las siguientes:

"...

"V. Al padre o tutor responsable que incumpla lo previsto en la fracción XII del artículo 68, será acreedor de una amonestación con apercibimiento, en caso de reincidencia dentro de un periodo de un año, será acreedor a la realización de trabajos en favor de la comunidad.

"Serán considerados en esta ley como trabajos en favor de la comunidad, los que se realicen para la prestación de servicios no remunerados, en instituciones públicas, educativas o de asistencia social, o en instituciones privadas asistenciales. Este trabajo se llevará a cabo hasta en 100 jornadas, en horarios distintos al de las laborales que representen la fuente de ingresos para la subsistencia del sujeto y de su familia, sin que pueda exceder a la jornada extraordinaria que determine la ley laboral y bajo la orientación y vigilancia de la autoridad que la Secretaría de Salud determine; ..."

"Artículo 73. Corresponde a la Secretaría de Salud y al J. calificador municipal, y a falta de éste, al presidente municipal, de acuerdo al ámbito de su competencia, la imposición de sanciones por la comisión u omisión de los supuestos previstos en las fracciones V, VII, VIII, XI y XIV del artículo 68 de esta Ley, que serán las siguientes:

"...

"V. A quien o quienes incumplan lo señalado en la fracción XIV del artículo 68, se le impondrá una multa de entre 20 hasta 300 veces el salario mínimo, en caso de reincidencia se le impondrá como sanción la realización de trabajos a favor de la comunidad."

Las razones torales en las que se sustenta el proyecto para declarar la invalidez de las porciones normativas subrayadas son las que a continuación se sintetizan:

• Una interpretación sistemática de los artículos 5o., 21 y 123 de la Constitución General permite establecer que nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales sin una justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo que ocurra alguna de las siguientes excepciones: a) que el trabajo sea impuesto como pena (establecida en la ley) por una autoridad judicial; y, b) que sea impuesto en favor de la comunidad como sanción por autoridad administrativa como consecuencia de la infracción a un reglamento gubernativo o de policía.

• Del artículo 1o. constitucional se aprecia que todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas no sólo a velar por los derechos humanos establecidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. Del propio precepto se desprende que al "configurar los contenidos de tales derechos, cualquier autoridad del Estado Mexicano debe preferir la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate."

• Al resolver el expediente Varios 912/2010, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que el artículo 1o. constitucional debe interpretarse de manera conjunta con el diverso artículo 133 de la propia Constitución de lo que resulta "un parámetro de control de la regularidad de las normas que integran el sistema jurídico mexicano." Dicho parámetro se compone de todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, así como de los criterios vinculantes emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

• La existencia del parámetro de regularidad constitucional no determina ex ante un criterio de jerarquía entre las normas que lo integran sino que debe buscarse la norma que favorezca en todo momento la protección más amplia de los derechos humanos. De acuerdo con lo anterior, en cada caso debe determinarse si son los derechos de fuente constitucional o los de fuente internacional los que resultan más favorables.

• Para resolver la acción de inconstitucionalidad, es decir, para establecer si el hecho de que las autoridades administrativas puedan imponer a los particulares la realización de trabajos a favor de la comunidad es o no inconstitucional, debe atenderse a los instrumentos internacionales que sobre la materia ha suscrito el Estado Mexicano, a saber: a) Convenio Relativo al Trabajo Forzoso u Obligatorio (Convenio 29 de la Organización Internacional del Trabajo); b) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, 3) Convención Americana sobre Derechos Humanos.

• Los artículos 1 y 2 del Convenio 29 de la Organización Internacional del Trabajo disponen:

"Artículo 1.

"1. Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se obliga a suprimir, lo más pronto posible, el empleo del trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas.

"2. Con miras a esta supresión total, el trabajo forzoso u obligatorio podrá emplearse, durante el periodo transitorio, únicamente para fines públicos y a título excepcional, en las condiciones y con las garantías estipuladas en los artículos siguientes.

"3. A la expiración de un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del presente Convenio y cuando el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo prepare el informe a que se refiere el artículo 31 dicho Consejo examinará la posibilidad de suprimir sin nuevo aplazamiento el trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas y decidirá la conveniencia de inscribir esta cuestión en el orden del día de la Conferencia."

"Artículo 2.

"1. A los efectos del presente convenio, la expresión ‘trabajo forzoso u obligatorio’ designa todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente.

"2. Sin embargo, a los efectos del presente convenio, la expresión ‘trabajo forzoso u obligatorio’ no comprende:

"a) cualquier trabajo o servicio que se exija en virtud de las leyes sobre el servicio militar obligatorio y que tenga un carácter puramente militar;

"b) cualquier trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales de los ciudadanos de un país que se gobierne plenamente por sí mismo;

"c) cualquier trabajo o servicio que se exija a un individuo en virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial, a condición de que este trabajo o servicio se realice bajo la vigilancia y control de las autoridades públicas y que dicho individuo no sea cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado;

"d) cualquier trabajo o servicio que se exija en casos de fuerza mayor, es decir, guerra, siniestros o amenaza de siniestros, tales como incendios, inundaciones, hambre, temblores de tierra, epidemias y epizootias violentas, invasiones de animales, de insectos o de parásitos vegetales dañinos, y en general, en todas las circunstancias que pongan en peligro o amenacen poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población;

"e) los pequeños trabajos comunales, es decir, los trabajos realizados por los miembros de una comunidad en beneficio directo de la misma, trabajos que, por consiguiente, pueden considerarse como obligaciones cívicas normales que incumben a los miembros de la comunidad, a condición de que la misma población o sus representantes directos tengan derecho a pronunciarse sobre la necesidad de esos trabajos."

• De los citados preceptos se desprende que el trabajo forzoso debe suprimirse. Además, que por trabajo forzoso debe entenderse todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente. Cabe precisar que no se considera trabajo forzoso aquel que se impone mediante condena judicial.

• El artículo 8. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos estatuye:

"Artículo 8.

"1. Nadie estará sometido a esclavitud. La esclavitud y la trata de esclavos estarán prohibidas en todas sus formas.

"2. Nadie estará sometido a servidumbre.

"3. a) Nadie será constreñido a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio;

"b) El inciso precedente no podrá ser interpretado en el sentido de que prohíbe, en los países en los cuales ciertos delitos pueden ser castigados con la pena de prisión acompañada de trabajos forzados, el cumplimiento de una pena de trabajos forzados impuesta por un tribunal competente;

"c) No se considerarán como ‘trabajo forzoso u obligatorio’, a los efectos de este párrafo:

"i) Los trabajos o servicios que, aparte de los mencionados en el inciso b), se exijan normalmente de una persona presa en virtud de una decisión judicial legalmente dictada, o de una persona que habiendo sido presa en virtud de tal decisión se encuentre en libertad condicional;

"ii) El servicio de carácter militar y, en los países donde se admite la exención por razones de conciencia, el servicio nacional que deben prestar conforme a la ley quienes se opongan al servicio militar por razones de conciencia;

"iii) El servicio impuesto en casos de peligro o calamidad que amenace la vida o el bienestar de la comunidad;

"iv) El trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales."

• El precepto legal transcrito proscribe el trabajo forzoso y establece los supuestos que no se considerarán como tal. Finalmente, el artículo 6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone:

"Artículo 6. Prohibición de la esclavitud y servidumbre.

"1. Nadie puede ser sometido a esclavitud o servidumbre y tanto éstas, como la trata de esclavos y la trata de mujeres están prohibidas en todas sus formas.

"2. Nadie debe ser constreñido a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio. En los países donde ciertos delitos tengan señalada la pena privativa de la libertad acompañada de trabajos forzosos, esta disposición no podrá ser interpretada en el sentido de que prohíbe el cumplimiento de dicha pena impuesta por J. o tribunal competente. El trabajo forzoso no debe afectar a la dignidad ni a la capacidad física e intelectual del recluido.

"3. No constituyen trabajo forzoso u obligatorio, para los efectos de este artículo:

"a) los trabajos o servicios que se exijan normalmente de una persona recluida en cumplimiento de una sentencia o resolución formal dictada por la autoridad judicial competente. Tales trabajos o servicios deberán realizarse bajo la vigilancia y control de las autoridades públicas, y los individuos que los efectúen serán puestos a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado;

"b) el servicio militar y, en los países en donde se admite exención por razones de conciencia, el servicio nacional que la ley establezca en lugar de aquél;

"c) el servicio impuesto en casos de peligro o calamidad que amenace la existencia o el bienestar de la comunidad, y

"d) el trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales."

• El citado instrumento internacional establece una regulación similar a la contenida en los diversos instrumentos que se han citado en tanto que, por una parte, prohíbe la imposición de trabajos forzados y, por otra parte, determina que tal prohibición no incluye el trabajo que sea impuesto por un J. o tribunal mediante pena.

• De un análisis comparativo entre lo establecido en los instrumentos internacionales de que se trata y lo que dispone la Constitución Federal en relación la imposición de trabajo forzoso, se aprecia que aquéllos confieren una mayor protección a las personas. Esto es así, porque conforme a la Constitución el trabajo forzoso puede imponerse tanto por autoridad judicial como por autoridad administrativa. En cambio, de acuerdo con los instrumentos internacionales únicamente las autoridades judiciales pueden imponer dicho tipo de trabajo.

• Dado que los instrumentos internacionales protegen de mejor manera la libertad de trabajo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación "determina que el parámetro de validez de las normas que integran el ordenamiento jurídico mexicano es el siguiente: sólo podrán imponerse como penas a los particulares la realización de trabajos forzados u obligatorios, mediante una condena que derive de una autoridad jurisdiccional."

• Si el estándar anterior se aplica a los preceptos cuya constitucionalidad se impugna se llega a la conclusión de que son inconstitucionales. Esto es así, porque permiten la restricción de la libertad de trabajo mediante la imposición de trabajo forzoso por autoridad administrativa.

Como se puede apreciar de lo hasta aquí expuesto, la sentencia dictada por la mayoría descansa en dos premisas fundamentales, a saber:

1. El trabajo "a favor de la comunidad" establecido en el artículo 21 constitucional es un término que puede equipararse al concepto "trabajo forzoso u obligatorio" previsto en los instrumentos internacionales; y,

2. La protección que otorgan los instrumentos internacionales al derecho humano de libertad de trabajo es más amplio que la protección que confiere la Constitución General de la República.

No pasa inadvertido que la primera de las mencionadas premisas no se aduce de manera expresa, sin embargo, es claro que se sostiene tácitamente en la medida en que la sentencia determina que la protección más favorable a la libertad de trabajo se encuentra en los instrumentos internacionales.

Consideramos que las dos premisas en las que se sostiene el proyecto son inexactas. En efecto, el concepto establecido en el artículo 21 constitucional relativo a "trabajo a favor de la comunidad" no puede identificarse con el diverso concepto "trabajo forzoso u obligatorio", pues se trata de cuestiones disímiles. Para demostrar este aserto es conveniente tener en cuenta que una lectura integral de los instrumentos internacionales en cuestión revela que el "trabajo forzoso u obligatorio" que proscriben está relacionado con la esclavitud, la servidumbre y la trata de personas. Esta afirmación se corrobora si se tiene presente que el Convenio 29 de la Organización Internacional del Trabajo dispone que la expresión "trabajo forzoso u obligatorio" designa todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para la cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente, esto es, se trata de un trabajo impuesto no sólo fuera de una pena, o sea, como una sanción por la comisión de un ilícito, sino que es anterior a ella de manera que sirve de amenaza. Así, por ejemplo, se podría amenazar a una persona con llevarlo a la cárcel si no accede a trabajar en las condiciones forzosas y gratuitas que se le exigen y esta circunstancia (que es la que prohíben los instrumentos internacionales) es radicalmente distinta al trabajo a favor de la comunidad que establece la Constitución en tanto que no se trata de trabajo en favor de un particular y de manera indefinida lo cual constituye una esclavitud simulada. Además, tampoco se impone como amenaza previamente al establecimiento de una pena o sanción.

La afirmación relativa a que "trabajos forzosos u obligatorios" y "trabajos a favor de la comunidad" se trata de conceptos disímiles se robustece si se tiene en cuenta que no podría aceptarse válidamente que la Constitución General de la República en algún momento haya autorizado la imposición de "trabajos forzosos" en la connotación que prohíben los instrumentos internacionales toda vez que, como se vio, dicho concepto está relacionado con la esclavitud la cual se proscribió desde el texto original de la Constitución de 1917 cuyo artículo 2o. en lo conducente disponía:

"Artículo 2o. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional, alcanzarán, por ese sólo hecho, su libertad y la protección de las leyes."

En el orden de ideas expuesto, es claro que lo determinado en los tratados internacionales y lo dispuesto en la Constitución Federal en relación con la libertad de trabajo y su restricción, lejos de oponerse se complementan. En este sentido, ante la ausencia de oposición entre los instrumentos internacionales y la propia Constitución, resulta innecesario contrastar o confrontar ésta con aquéllos y, en consecuencia, no puede válidamente hacerse una aplicación del principio pro homine en la medida en que no se está en el caso de decidir qué derechos deben prevalecer (si los previstos en los tratados internacionales o los establecidos en la Constitución General).

De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, en el caso los preceptos legales cuestionados deben analizarse exclusivamente a la luz de lo dispuesto por el artículo 21 constitucional sin necesidad de tener que recurrir a los tratados internacionales dado que lo dispuesto en ellos no tiene que ver con el trabajo a favor de la comunidad.

Con independencia de lo anterior, aun en el supuesto de que pudiese considerarse que lo dispuesto en la Constitución Federal en relación con el trabajo a favor de la comunidad y lo determinado por los tratados internacionales respecto del trabajo forzoso u obligatorio constituye un mismo tema -cuestión que como ya apunté no comparto- y que, en consecuencia, es jurídicamente dable hacer la confrontación correspondiente entre éstos y aquélla, lo cierto es que en todo caso tendría que prevalecer lo dispuesto en el artículo 21 constitucional y no lo establecido en los instrumentos internacionales. En efecto, el artículo 1o. constitucional en lo que interesa dispone:

"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece."

Conforme a la disposición constitucional transcrita todas las personas gozan de los derechos humanos reconocidos tanto en la Constitución como en los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano, cuyo ejercicio no puede restringirse ni suspenderse salvo en los casos y bajo las condiciones que establece la propia Constitución. De aquí se sigue que es la Constitución la única que puede válidamente imponer restricciones a los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales lo que implica que está por encima de éstos. Al respecto, conviene apuntar lo que uno de los firmantes (Ministro L.M.A.M. manifestó durante la discusión que tuvo lugar en la sesión plenaria de dos de febrero de dos mil doce:

"Es necesario analizar la relación jurídica que se da entre aquellos -o sea, los tratados- y lo dispuesto por la Constitución, lo que resuelve el artículo 1o., parte final, y 133 constitucionales, de los que deriva que las normas previstas en la Constitución tienen una parcial fuerza jurídica activa o derogatoria sobre normas que en materia de derechos humanos prevén los referidos tratados, pues en abono a que todo instrumento internacional para ser válido debe apegarse a lo previsto en la Constitución, el párrafo primero en comento precisa con toda claridad en su parte final, que las únicas restricciones al ejercicio de los derechos humanos reconocidos tanto en la Norma Fundamental como en los tratados internacionales, serán las previstas en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que si en ésta se prevé una restricción a un derecho humano por ejemplo, que no se encuentra contemplado -en este caso en un tratado internacional- deberá prevalecer la restricción establecida en el texto constitucional, dada su mayor jerarquía, y que no obsta a la anterior conclusión lo previsto en el párrafo segundo del artículo 1o. constitucional, ya que dicho párrafo establece reglas de interpretación de las normas relativas a derechos humanos, recogiendo el principio pro persona, lo que permite fijar el alcance de dicha norma, buscando la mayor protección de los derechos humanos, como por ejemplo, tornar en plenamente exigibles las prerrogativas de esa índole previstas en tratados internacionales, aun cuando no se refiera a ello la Constitución, pero de ninguna manera permite desconocer las restricciones a los derechos humanos señaladas en la Constitución Federal."

En congruencia con lo anterior, lo que en el caso debe prevalecer es la restricción establecida en el artículo 21 constitucional lo que necesariamente conduce a la conclusión relativa a que no podrían aplicarse las disposiciones contenidas en los instrumentos internacionales que se citaron con anterioridad.

Sentado lo anterior, debe tenerse presente que en un control abstracto de la constitucionalidad y en particular en la vía de acción de inconstitucionalidad la validez de la norma debe juzgarse únicamente en cuanto a la existencia de un fundamento constitucional y, en el caso concreto, existe un fundamento de validez formal y material expreso en la Constitución, concretamente en el artículo 21. En efecto, este precepto establece como restricción válida al derecho a la libertad de trabajo la imposición por autoridad administrativa de la sanción consistente en trabajo a favor de la comunidad. Esto determina la validez de las disposiciones legales cuestionadas, máxime que en ellas subyace el interés de proteger el bienestar y la salud de las personas al obligar a los padres a no desatender el programa terapéutico y de rehabilitación determinado en favor de sus hijos, con lo que se cumple con otra finalidad constitucional que es la protección de la salud establecida en el artículo 4o. de la Ley Fundamental.

No podemos dejar de mencionar que en una acción de inconstitucionalidad la validez de las normas impugnadas deriva de su no oposición con lo dispuesto en la Constitución General y no con lo determinado por los tratados internacionales, pues conforme al artículo 105, fracción II, de la propia Constitución, las acciones de inconstitucionalidad proceden contra normas generales que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales. En congruencia con lo anterior, no podemos coincidir con el proyecto que propone hacer caso omiso del texto expreso del artículo 21 constitucional para invalidar una norma secundaria aduciendo para ello directamente y sin cortapisa alguna el contenido de un tratado internacional. Esta forma de proceder excede el control abstracto de la constitucionalidad y no se apega al procedimiento regulado en el artículo 105 constitucional. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia sustentada por el Tribunal Pleno con número de registro 194283, visible en la página 257, del Tomo IX, correspondiente al mes de abril de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES.-Del análisis y la interpretación de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que: a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, entonces sólo son procedentes contra normas de carácter general; b) En el propio precepto se habla sólo de leyes y tratados internacionales entendidos como normas de carácter general. Consecuentemente, las acciones de inconstitucionalidad proceden contra normas de carácter general, pero no contra cualquiera de éstas, sino sólo contra aquellas que tengan el carácter de leyes, o bien, de tratados internacionales. En iguales términos, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, se refiere únicamente a normas generales, leyes y tratados internacionales; por lo tanto, también debe concluirse que prevé la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad exclusivamente en contra de esas normas. La intención del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue la de instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo, en el que la sentencia sólo tiene efectos para las partes. No puede aceptarse su procedencia contra normas diversas, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tiene efectos generales, sino relativos. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, es decir leyes o tratados, y son improcedentes en contra de actos que no tengan tal carácter."