Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el M.S.S.A.A. en la acción de inconstitucionalidad 155/2007, promovida por el procurador general de la República, resuelta por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión pública de siete de febrero de dos mil doce.

El que suscribe votó a favor la resolución pronunciada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el asunto especificado, sin embargo, formulo el presente voto al no coincidir con todas las consideraciones que sustentaron la determinación de este Alto Tribunal.

En la resolución plenaria se determinó la invalidez de los artículos 72, fracción V, y 73, fracción V, de la Ley de Prevención de Adicciones y el Consumo Abusivo de Bebidas Alcohólicas y Tabaco del Estado de Yucatán, que establecen una sanción administrativa por reincidencia, consistente en trabajos a favor de la comunidad al padre o tutor responsable que desatienda los programas terapéuticos de sus hijos, ya quienes impidan u obstaculicen la realización de actos que tengan por objeto verificar el cumplimiento de las disposiciones de esa ley, conforme a lo previsto en su artículo 68, fracciones XII y XIV. Los artículos impugnados disponen lo siguiente:

"Artículo 72. Corresponde a la Secretaría de Salud la imposición de sanciones por la comisión u omisión de los supuestos previstos en las fracciones IV, VI, IX, X, XII y XIII del artículo 68 de esta ley, y que serán las siguientes:

"...

"V. Al padre o tutor responsable que incumpla lo previsto en la fracción XII del artículo 68, será acreedor de una amonestación con apercibimiento, en caso de reincidencia dentro de un periodo de un año, será acreedor a la realización de trabajos en favor de la comunidad.

"Serán considerados en esta ley como trabajos en favor de la comunidad, los que se realicen para la prestación de servicios no remunerados, en instituciones públicas, educativas o de asistencia social, o en instituciones privadas asistenciales. Este trabajo se llevará a cabo hasta en 100 jornadas, en horarios distintos al de las laborales que representen la fuente de ingresos para la subsistencia del sujeto y de su familia, sin que pueda exceder a la jornada extraordinaria que determine la ley laboral y bajo la orientación y vigilancia de la autoridad que la Secretaría de Salud determine; ..."

"Artículo 73. Corresponde a la Secretaría de Salud y al Juez calificador municipal, y a falta de éste, al presidente municipal, de acuerdo al ámbito de su competencia, la imposición de sanciones por la comisión u omisión de los supuestos previstos en las fracciones V, VII, VIII, XI y XIV del artículo 68 de esta ley, que serán las siguientes:

"...

"V. A quien o quienes incumplan lo señalado en la fracción XIV del artículo 68, se le impondrá una multa de entre 20 hasta 300 veces el salario mínimo, en caso de reincidencia se le impondrá como sanción la realización de trabajos a favor de la comunidad."

"Artículo 68. Para los efectos de esta ley, se sancionará a quien o quienes incurran en las siguientes conductas:

"...

"XII. Al padre o tutor responsable, que desatiendan el programa terapéutico y de rehabilitación, establecido o determinado en favor de sus hijos, pupilos o representados;

"...

"XIV. Impedir u obstaculizar la realización de los actos que tengan por objeto verificar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley."

Como se observa, los artículos transcritos establecen una sanción administrativa por reincidencia, consistente en trabajos a favor de la comunidad al padre o tutor responsable que desatienda los programas terapéuticos de sus hijos, así como a quienes impidan u obstaculicen la realización de actos que tengan por objeto verificar el cumplimiento de las disposiciones del mismo ordenamiento combatido.

Al respecto, debo apuntar que en la resolución plenaria se asume que para determinar la compatibilidad del derecho al trabajo con el postulado que afirma que las autoridades administrativas pueden imponer a los particulares la realización de trabajos a favor de la comunidad, es indispensable atender a lo que disponen los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano y no limitarse a lo establecido en el marco constitucional, sobre la base de que la incorporación de los derechos de fuente constitucional e internacional es lo que permite evaluar de manera integral el derecho al trabajo, así como definir su contenido a partir de la interpretación que resulte más favorable, para así cumplir con lo señalado por el segundo párrafo del artículo 1o. constitucional.

El artículo 1o. de la Constitución Federal dispone lo siguiente:

"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia,indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley."

En esa tesitura, la mayoría de los Ministros determinaron que es el estándar internacional el parámetro de control aplicable para analizar la validez o invalidez de los artículos impugnados, bajo el argumento de que los instrumentos internacionales establecen una prohibición genérica para que cualquier autoridad estatal, salvo las judiciales, puedan imponer a los particulares la realización de un trabajo no voluntario como sanción.

Así pues, por una parte concluyeron que los artículos 1 y 2 del Convenio Relativo al Trabajo Forzoso u Obligatorio (Convenio 29 de la Organización Internacional del Trabajo), el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el diverso 6 del Convención Americana sobre Derechos Humanos, al prohibir el trabajo forzado u obligatorio fijan como única excepción la posibilidad de que las autoridades jurisdiccionales los impongan en cumplimiento de una pena; y por otra, razonaron que la Constitución Federal permite que las autoridades jurisdiccionales los impongan como pena, como excepción a lo establecido en el artículo 5o. constitucional, y que, además, el artículo 21, párrafo tercero, de la Ley Fundamental autoriza a las autoridades administrativas a imponer la prestación de trabajos a favor de la comunidad como sanciones por infracciones a reglamentos gubernativos y de policía.

El Convenio 29 de la Organización Internacional del Trabajo establece lo siguiente:

"Artículo 1.

"1. Todo miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se obliga a suprimir, lo más pronto posible, el empleo del trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas.

"2. Con miras a esta supresión total, el trabajo forzoso u obligatorio podrá emplearse, durante el periodo transitorio, únicamente para fines públicos y a título excepcional, en las condiciones y con las garantías estipuladas en los artículos siguientes.

"3. A la expiración de un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del presente convenio y cuando el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo prepare el informe a que se refiere el artículo 31 dicho Consejo examinará la posibilidad de suprimir sin nuevo aplazamiento el trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas y decidirá la conveniencia de inscribir esta cuestión en el orden del día de la conferencia."

"Artículo 2.

"1. A los efectos del presente convenio, la expresión ‘trabajo forzoso u obligatorio’ designa todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente.

"2. Sin embargo, a los efectos del presente convenio, la expresión ‘trabajo forzoso u obligatorio’ no comprende:

"a) cualquier trabajo o servicio que se exija en virtud de las leyes sobre el servicio militar obligatorio y que tenga un carácter puramente militar;

"b) cualquier trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales de los ciudadanos de un país que se gobierne plenamente por sí mismo;

"c) cualquier trabajo o servicio que se exija a un individuo en virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial, a condición de que este trabajo o servicio se realice bajo la vigilancia y control de las autoridades públicas y que dicho individuo no sea cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado;

"d) cualquier trabajo o servicio que se exija en casos de fuerza mayor, es decir, guerra, siniestros o amenaza de siniestros, tales como incendios, inundaciones, hambre, temblores de tierra, epidemias y epizootias violentas, invasiones de animales, de insectos o de parásitos vegetales dañinos, y en general, en todas las circunstancias que pongan en peligro o amenacen poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población;

"e) los pequeños trabajos comunales, es decir, los trabajos realizados por los miembros de una comunidad en beneficio directo de la misma, trabajos que, por consiguiente, pueden considerarse como obligaciones cívicas normales que incumben a los miembros de la comunidad, a condición de que la misma población o sus representantes directos tengan derecho a pronunciarse sobre la necesidad de esos trabajos."

Por su parte, el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone:

"Artículo 8.

"1. Nadie estará sometido a esclavitud. La esclavitud y la trata de esclavos estarán prohibidas en todas sus formas.

"2. Nadie estará sometido a servidumbre.

"3. a) Nadie será constreñido a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio;

"b) El inciso precedente no podrá ser interpretado en el sentido de que prohíbe, en los países en los cuales ciertos delitos pueden ser castigados con la pena de prisión acompañada de trabajos forzados, el cumplimiento de una pena de trabajos forzados impuesta por un tribunal competente;

"c) No se considerarán como ‘trabajo forzoso u obligatorio’, a los efectos de este párrafo:

"i) Los trabajos o servicios que, aparte de los mencionados en el inciso b), se exijan normalmente de una persona presa en virtud de una decisión judicial legalmente dictada, o de una persona que habiendo sido presa en virtud de tal decisión se encuentre en libertad condicional;

"ii) El servicio de carácter militar y, en los países donde se admite la exención por razones de conciencia, el servicio nacional que deben prestar conforme a la ley quienes se opongan al servicio militar por razones de conciencia;

"iii) El servicio impuesto en casos de peligro o calamidad que amenace la vida o el bienestar de la comunidad;

"iv) El trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales."

Finalmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 6 prevé lo siguiente:

"Artículo 6. Prohibición de la esclavitud y servidumbre

"1. Nadie puede ser sometido a esclavitud o servidumbre y tanto estas, como la trata de esclavos y la trata de mujeres están prohibidas en todas sus formas.

"2. Nadie debe ser constreñido a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio. En los países donde ciertos delitos tengan señalada la pena privativa de la libertad acompañada de trabajos forzosos, esta disposición no podrá ser interpretada en el sentido de que prohíbe el cumplimiento de dicha pena impuesta por Juez o tribunal competente. El trabajo forzoso no debe afectar a la dignidad ni a la capacidad física e intelectual del recluido.

"3. No constituyen trabajo forzoso u obligatorio, para los efectos de este artículo:

"a) los trabajos o servicios que se exijan normalmente de una persona recluida en cumplimiento de una sentencia o resolución formal dictada por la autoridad judicial competente. Tales trabajos o servicios deberán realizarse bajo la vigilancia y control de las autoridades públicas, y los individuos que los efectúen serán puestos a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado;

"b) el servicio militar y, en los países en donde se admite exención por razones de conciencia, el servicio nacional que la ley establezca en lugar de aquél;

"c) el servicio impuesto en casos de peligro o calamidad que amenace la existencia o el bienestar de la comunidad, y

"d) el trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales."

Por su parte, los artículos 5 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son del siguiente tenor literal:

"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.

"La ley determinará en cada Estado, cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.

"Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustará a lo dispuesto en las fracciones I y II del artículo 123. ..."

"Artículo 21. ...

"Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. ..."

Ahora bien, en la resolución plenaria se afirma que es el estándar internacional el que establece la protección más amplia del derecho humano al trabajo, al restringir en mayor medida que el estándar constitucional, las posibilidades y las modalidades en las que el Estado puede interferir, ya que determina que únicamente las autoridades jurisdiccionales pueden imponer como pena la realización de trabajos forzosos u obligatorios, y proscribe que sean las autoridades administrativas las que puedan establecerlos como sanción. Además, se sostiene que el estándar internacional también señala una limitación en torno a la fuente normativa, debido a que si el trabajo obligatorio solamente puede ser impuesto por autoridad jurisdiccional y como pena, esto implica que las violaciones cometidas tienen que estar en ley y no en reglamentos gubernativos y/o de policía.

De este modo, el criterio mayoritario determinó que es el estándar internacional el parámetro de validez aplicable al establecer una mayor protección a la persona humana respecto al derecho humano a la libertad de trabajo, para declarar la invalidez de los preceptos impugnados por resultar contrarios a la interpretación más favorable que se desprende de los artículos 1o., párrafo segundo, en relación con el 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, interpretado conforme a los artículos 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 2 del Convenio 29 de la Organización Internacional del Trabajo y 6 de la Convención Americana.

Aunque en términos generales convengo con el sentido de la resolución plenaria, formulo el presente voto porque no comparto plenamente el razonamiento seguido para arribar a la decisión adoptada.

Al respecto, conviene tener presente que la parte accionante refiere que se transgrede el artículo 5o. de la Carta Magna, pues nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales sin justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial. Es decir, para que una persona sea obligada a prestar un servicio personal, es necesario que, mediante un proceso, se emita una resolución dictada por autoridad judicial, donde califique, primero, al enjuiciado como responsable de una conducta ilícita y, segundo, establezca como pena la obligación de prestar un servicio a favor de la comunidad.

Si bien el artículo 123, primer párrafo, de la Constitución Federal establece que toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil, el artículo 5o. de la Ley Fundamental consagra la libertad de trabajo, y preceptúa el derecho de los individuos a seleccionar la ocupación lícita que más les convenga o interese según sus propias inclinaciones y aptitudes; asimismo señala que nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, derecho que implica una prohibición para el Estado, pues debe abstenerse de realizar acciones positivas para obligar a las personas a la prestación de trabajos personales.

En relación con la interpretación de artículo 5o. constitucional, en su primer párrafo, la Suprema Corte ha sostenido que la libertad de comercio no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que requiere que la actividad que emprenda el gobernado sea lícita, es decir, que esté permitida por la ley. Asimismo, su ejercicio sólo puede limitarse en dos supuestos, a saber, por determinación judicial, cuando se lesionen los derechos de tercero, o bien, por resolución gubernativa en los casos específicos que lo determine la ley, siempre y cuando se ofendan los derechos de la sociedad, como ha quedado plasmado en las tesis que textualmente consignan.

"LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la interpretación que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido sobre el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que, por un lado, la garantía de libre comercio no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que requiere que la actividad que realice el gobernado sea lícita, es decir, que esté permitida por la ley; y, por el otro, que el propio precepto establece que su ejercicio sólo puede limitarse en dos supuestos: por determinación judicial, cuando se lesionen los derechos de tercero, o bien, por resolución gubernativa en los casos específicos que marque la ley, siempre y cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Lo anterior implica que la garantía en cuestión será exigible en aquellos casos en que la actividad, aunque lícita, no afecte el interés público, entendido éste como el imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual que se traduce en la convivencia y bienestar social. En ese sentido, cuando a través de una resolución gubernativa se limite el ejercicio de la citada garantía, se requiere, necesariamente, que el ordenamiento que la restringe contenga un principio de razón legítima que sustente el interés de la sociedad y que tienda a proteger sus derechos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XI, junio de 2000, tesis P. LXXXVIII/2000, página 28, Núm. registro IUS 191691)

En suma, la libertad de trabajo entraña el derecho de toda persona a elegir libremente la profesión, industria, comercio o trabajo lícitos, e impone a la autoridad el deber de abstenerse de impedir u obligar a la persona a realizar trabajos personales sin la justa retribución.

Así pues, el artículo 5o. constitucional contiene dos restricciones que también están señaladas en el artículo 21 de la Constitución. La primera restricción a la libertad de trabajo consiste la posibilidad de imponer como pena la prestación de trabajos personales, ajustándose lo previsto por las fracciones I y II del artículo 123 constitucional. La segunda restricción deriva de la reforma al artículo 21 constitucional,de dieciocho de junio de dos mil ocho, pues a partir de esa fecha se establece la facultad alternativa de establecer el trabajo a favor de la comunidad como sanción administrativa por infringir reglamentos gubernativos y de policía.

Sobre el particular, debe tenerse presente que la lógica que permeó en los trabajos del Órgano Reformador de la Constitución al concretar la reforma, fue impulsar el trabajo como base del sistema punitivo mexicano, criterio que llevó a modificar el sistema penitenciario y a impulsar penas sustitutivas de prisión, como es el trabajo en favor de la comunidad. De ahí que se haya incluido como sanción administrativa el trabajo a favor de la comunidad, ya que dicha sanción guarda congruencia con el trabajo socialmente útil a que se refiere el primer párrafo del artículo 123 constitucional, pues tiene como finalidad que las infracciones administrativas puedan ser sancionadas con servicios benéficos para la sociedad, cuyo interés se afectó con motivo de la conducta sancionada.

Ahora bien, por lo que respecta a los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano y que se refieren a la libertad de trabajo, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como el Convenio 29 de la Organización Internacional del Trabajo y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, guardan congruencia con la configuración de la libertad de trabajo del artículo 5o. de la Constitución General de la República, ya que establecen la prohibición de obligar a las personas a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio y disponen que el trabajo que se impone como pena en una condena judicial no puede considerarse trabajo forzoso, lo que es de suma importancia dado que implica el reconocimiento de la posibilidad de que los Estados que lo suscribieron establezcan el trabajo como una pena.

Aunado a lo anterior, concretamente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos aclara que esta prohibición no implica la del establecimiento de delitos que puedan castigarse con pena de prisión acompañada de trabajos forzados, o el cumplimiento de una pena de trabajos forzados impuesta por un tribunal competente, y estipula ciertos supuestos que no se consideran trabajos forzosos u obligatorios, entre los que cabe destacar el trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales.

Cabe señalar que los instrumentos internacionales mencionados aluden al Juez o tribunal competente, es decir, a la autoridad judicial como la autoridad facultada para imponer el trabajo obligatorio, sin que hagan alusión a la autoridad administrativa; sin embargo, estimo que la facultad de las autoridades administrativas para imponer como sanción el trabajo obligatorio a favor de la comunidad que establece el artículo 21 de la Constitución, implica una restricción permisible a la libertad de trabajo.

Si bien, la pena que obliga a prestar trabajos personales impuesta por autoridad judicial y la sanción administrativa consistente en trabajos a favor de la comunidad no son iguales, sí tienen en común que son impuestas por una autoridad con motivo de la actualización de los supuestos previstos en una norma, y en uso de la acción punitiva propia del Estado, para regular la conducta social. También se advierte la distinción por la labor a la que obligan, dado que la sanción administrativa sólo puede consistir en trabajos a favor de la comunidad, en tanto la pena que obliga a la prestación de servicios personales, no contiene esta limitante.

En otras palabras, estimo que ambos supuestos tienen por objeto obligar a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin pleno consentimiento del sancionado, y tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico, pero se distinguen por la naturaleza de la conducta típica que puede dar lugar a ellas, ya que la pena sanciona una conducta reprochable por el derecho penal, y la sanción administrativa hace referencia al derecho administrativo sancionador.

Considero que la elección para el legislador entre sancionar una conducta en vía administrativa o penal no es del todo disponible, pues debe atender a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, para que la aplicación de las sanciones no sea infamante, cruel, excesiva, inusitada, trascendental o contraria a la dignidad del ser humano, guardando así la relación debida entre el bien jurídico protegido, la conducta y la previsión de la sanción.

En este orden de ideas, la pena consistente en trabajos personales obligatorios sólo puede ser impuesta por autoridad judicial, cuando la ley así lo establezca, y debe ajustarse a lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución General. En cambio, la facultad de imponer sanciones de las autoridades administrativas por infracciones a reglamentos gubernativos y de policía, con el fin de salvaguardar el orden público, no obstante pueden consistir en la prestación de trabajos obligatorios, éstos tienen el carácter de servicios a favor de la comunidad que, por mayoría de razón, también deben respetar lo previsto en el artículo 123 constitucional.

Desde esta óptica, a pesar de que ambas sanciones derivan de la potestad punitiva del Estado y se traducen en una restricción constitucionalmente válida a la libertad de trabajo, tienen matices propios que las caracterizan; por lo que, de una interpretación sistemática de los artículos 5o. y 21 de la Constitución Federal, válidamente se colige que esa libertad puede ser restringida por la autoridad administrativa al establecerse como sanción el trabajo a favor de la comunidad, siempre y cuando dicha sanción esté prevista en una norma de reglamento gubernativo y de policía.

En suma, el artículo 21 de la propia Constitución no faculta a las autoridades administrativas a que impongan una sanción que tiene el carácter de pena, como sostiene la parte accionante, ya que únicamente permite que se pueda establecer como sanción el trabajo a favor de la comunidad, pues la imposición de las penas es exclusiva de la autoridad judicial, por lo que está vedada para la autoridad administrativa, como también lo señala este precepto constitucional.

Cabe destacar, que el artículo 1o. constitucional establece que las normas relativas a los derechos humanos deben interpretarse de conformidad con la Constitución Federal y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo el tiempo a las personas la protección más amplia, y que las restricciones que ésta expresamente impone a los derechos fundamentales son limitaciones legítimas a su ejercicio. Asimismo, dispone que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Sobre el particular, considero que debe entenderse que cuando las restricciones establecidas por normas internacionales fueren más extensas que las constitucionales, deben tenerse por ilegítimas, en aplicación del principio pro persona, y que las restricciones a los derechos y libertades fundamentales deben comprenderse en el sentido de que la totalidad de los poderes públicos, en sus actuaciones u omisiones, están llamados a minimizar la manifestación de dichas restricciones.

En esta tesitura, estimo que en el control abstracto de normas, cuando éstas regulen aspectos de derechos humanos, debe examinarse que el Poder Legislativo haya cumplido satisfactoriamente con los citados principios constitucionales de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. De ahí que, cuando las normas de la Constitución Federal no encuentren exacta coincidencia con los límites o restricciones que los instrumentos internacionales imponen a determinado derecho humano, esto no impide que las restricciones expresas de la Ley Fundamental deban también armonizarse en una dirección favorecedora para las personas.

De modo que, como ocurre en el presente caso, cuando las restricciones constitucionales a la libertad de trabajo no coinciden exactamente con las establecidas en los instrumentos internacionales destacados y, además, de la lectura de ellos se colige que sus textos no suponen una restricción mayor a la libertad de trabajo que la reconocida en la Constitución Federal, las restricciones constitucionales expresas deben interpretarse en el sentido más restrictivo, en beneficio de la más extensa protección a la libertad de trabajo de las personas que ofrece el ordenamiento constitucional.

Así pues, ante una situación en la que las restricciones internacionales a los derechos humanos se manifiestan como de menor intensidad a las establecidas en las normas constitucionales, ello no impide que dichas limitaciones deban ser interpretadas restrictivamente, lo que significa que a las disposiciones constitucionales que enuncian derechos humanos también debe serles aplicada una interpretación sistemática orientada hacia un criterio pro persona, en estricta aplicación del segundo párrafo del artículo 1o. de la propia Constitución Federal.

Sentado lo anterior, la lectura del artículo 21 de la Constitución Federal debe llevar a significar que el legislador puede reconocer como competente a una autoridad administrativa para que ésta aplique sanciones por infracciones de reglamentos gubernativos y de policía. Sin embargo, en aplicación de una interpretación que favorezca a la protección más amplia a los titulares de la libertad de trabajo, tomando en consideración lo establecido en el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Federal, y el reconocimiento internacional de esta libertad en los ordenamientos relevantes, que aconsejan una aplicación del trabajo forzoso u obligatorio a casos verdaderamente excepcionales y estrictamente necesarios desde un punto de vista social o cívico, el artículo 21, cuarto párrafo, de la Constitución Federal, debe entenderse en el sentido de que las infracciones reglamentarias que las leyes están autorizadas a establecer como las que las autoridades administrativas pueden imponer, deben ser única, exclusiva y alternativamente las de multa, arresto hasta por treinta y seis horas, o trabajo a favor de la comunidad, tal como está establecido en ese precepto constitucional.

Bajo este prisma, el artículo 21 de la Constitución Federal debe orientarse hacia una interpretación que se fundamente en el principio pro persona y la interpretación de las sanciones administrativas a que se refiere dicho precepto debe ser en el sentido de que sólo pueden ser válidas si contemplan al trabajo a favor de la comunidad como una sanción alternativa, que posibilite su aplicación excepcional por la autoridad administrativa, y esa aplicación excepcional sólo puede lograrse si dicha sanción se configura como sanción alternativa u opcional de entre un conjunto de las previstas en la norma sancionadora, en este caso, al lado de una multa o del arresto no mayor a treinta y seis horas.

Esto es, si bien los reglamentos gubernativos y de policía son fuente idónea para establecer las citadas sanciones, dado que así las considera la propia Constitución Federal, la delimitación que se ha establecido para autorizar su establecimiento resulta también obligada para dichos reglamentos, pues si se trata de un estándar que obliga al legislador, con mayor razón obliga a las autoridades facultadas para expedir reglamentos en sede administrativa, en la medida en que los reglamentos ven limitado su marco de regulación hasta el punto en que no contradicen la ley que les da fundamento, y si tratándose de un reglamento autónomo existe un ordenamiento legal cuyo objeto es su contextualización normativa, dicho reglamento gubernativo o de policía está constreñido, además de por la Constitución Federal, también por la potestad legislativa. En todo caso, el legislador local debe considerarse constreñido a la interpretación constitucional minimizadora de las restricciones a la libertad de trabajo en el sentido que he sustentado.

En este tenor, estimo que si los artículos 72, fracción V, y 73, fracción V, de la Ley de Prevención de Adicciones y el Consumo Abusivo de Bebidas Alcohólicas y Tabaco del Estado de Yucatán, que establecen una sanción administrativa, por reincidencia, consistente en trabajos a favor de la comunidad, al padre o tutor responsable que desatienda los programas terapéuticos de sus hijos; y, a quienes impidan u obstaculicen la realización de actos que tengan por objeto verificar el cumplimiento de las disposiciones de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 68, fracciones XII y XIV, del referido ordenamiento; se concluye que los preceptos impugnados no contemplan la sanción de trabajo a favor de la comunidad como una sanción alternativa u opcional, entre el conjunto de las autorizadas por el artículo 21, cuarto párrafo, de la Constitución Federal, sino que la consideran como una sanción aislada, susceptible de imponerse en caso de reincidencia en la conducta ilícita, sin hacer posible que la Secretaría de Salud pueda valorar la imposición alternativa del trabajo obligatorio referido, y así pueda, con base en la eventual aplicación de tratados internacionales en los casos concretos, considerar la aplicación solamente excepcional de dicha sanción, pues los preceptos impugnados la compelen a la aplicación irrestricta de una única sanción consistente en el trabajo a favor de la comunidad, al actualizarse una reincidencia de la conducta ilícita.

Finalmente, y a manera de colofón, estimo que la reforma constitucional del diez de junio de dos mil once no eliminó el principio de supremacía constitucional, es decir, la Constitución Federal mantiene su condición de supremacía o prevalencia respecto de cualquier tratado internacional, incluso cuando su materia es la de los derechos humanos, ya que el artículo 1o. constitucional ordena con claridad que su ejercicio no puede restringirse ni suspenderse salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia Constitución establece, por tanto, resulta claro que los tratados internacionales siguen estando bajo la tutela de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por lo expuesto en el presente voto estimo que estas razones son las que debieron prevalecer en la solución del asunto e invocar como fundamento de la invalidez de los artículos 72, fracción V, y 73, fracción V, de la Ley de Prevención de Adicciones y el Consumo Abusivo de Bebidas Alcohólicas y Tabaco del Estado de Yucatán, el artículo 21 de la Constitución Federal.