Ejecutoria num. 2a./J. 121/2013 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 470676421

Ejecutoria num. 2a./J. 121/2013 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Número de Resolución:2a./J. 121/2013 (10a.)
Localizacion:Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 2, página 1205.
Fecha de Publicación:30 de Septiembre de 2013
RESUMEN

CONTRADICCIÓN DE TESIS 179/2013. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO, EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS CIVIL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO TERCER CIRCUITO, EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL DEL DÉCIMO NOVENO CIRCUITO Y EL DÉCIMO SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL ARTÍCULO 163, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY GENERAL RELATIVA QUE AUTORIZA, EXCEPCIONALMENTE, A LEVANTAR ACTA ADMINISTRATIVA DE INICIO DE VISITA DE INSPECCIÓN SIN LA PRESENCIA DE TESTIGOS, NO VULNERA EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

CONTRADICCIÓN DE TESIS 179/2013. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO, EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS CIVIL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO TERCER CIRCUITO, EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL DEL DÉCIMO NOVENO CIRCUITO Y EL DÉCIMO SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 5 DE JUNIO DE 2013. CINCO VOTOS; VOTÓ CON SALVEDAD M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: M.A.S.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis.(1)

SEGUNDO

Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis debe estimarse que proviene de parte legítima en términos del artículo 227, fracción II, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, en vigor al día siguiente de su publicación, el cual establece que podrán denunciar la contradicción de tesis sustentada entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, entre los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito, o sus Tribunales de diversa especialidad, así como entre los Tribunales Colegiados de diferente circuito, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por los Ministros, los Plenos de Circuito o los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, que hayan sustentado las tesis discrepantes, el procurador general de la República, los Jueces de Distrito, o las partes en los asuntos que las motivaron.

La presente denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que fue formulada por el Magistrado integrante del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, órgano colegiado que emitió uno de los criterios materia de la presente contradicción.

TERCERO

Contenido de las ejecutorias que participan en la contradicción de tesis.

El Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Tercer Circuito, al resolver el diecinueve de julio de dos mil doce el amparo directo 311/2012, sostuvo, en la parte que interesa, lo que a continuación se transcribe:

SÉPTIMO

Son sustancialmente fundados los conceptos de violación expresados.

En efecto, el impetrante del amparo arguye que el último párrafo del artículo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, transgrede el artículo 16 de la Constitución Federal, al determinar que el inspector o verificador puede llevar a cabo el desahogo de la visita de inspección en materia forestal sin la presencia de testigos.

Que cuando ese numeral que rige el acto, señala que la diligencia puede levantarse sin la asistencia de testigos, otorga validez y eficacia probatoria plena al acta de visita, violando con ello, el precepto constitucional en consulta, en sus párrafos primero, décimo primero y décimo sexto, en lo referente a que el levantamiento del acta administrativa debe contener de manera circunstanciada que se realizó ante la presencia de dos testigos, de ahí que sea lógico y jurídico concluir, que el último párrafo del artículo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, es inconstitucional.

Cita en apoyo a su argumento la jurisprudencia 2a./J. 37/2003, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: ‘VISITA DOMICILIARIA. LA NOTIFICACIÓN DE LA AMPLIACIÓN DEL PLAZO PARA SU CONCLUSIÓN, DEBE HACERSE CONSTAR EN ACTA CIRCUNSTANCIADA FIRMADA POR DOS TESTIGOS, Y LEVANTADA EN LA FECHA EN QUE DICHA NOTIFICACIÓN SE REALICE.’, así como la tesis aislada del Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro: ‘EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 163 DE LA LEY RELATIVA, QUE AUTORIZA LEVANTAR ACTA ADMINISTRATIVA SIN PRESENCIA DE TESTIGOS CUANDO NO SE ENCUENTRE EN EL LUGAR DE LA VISITA A PERSONA QUE PUEDA SER DESIGNADA COMO TAL, VIOLA LA GARANTÍA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’

Que si la Sala responsable aplicó el último párrafo del artículo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para declarar la validez de la resolución impugnada, es evidente que con ello se transgrede la garantía establecida en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; pues al carecer de validez el acta relativa, debió declarar la nulidad lisa y llana de la resolución; sin embargo, la responsable consideró lo contrario, por lo que deberá otorgarse la protección constitucional.

Asimismo, señala que la resolución reclamada viola el artículo 16 de la Constitución Federal, pues reconoció la validez de la resolución emitida por la delegada en Oaxaca de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, y ésta es ilegal, ya que como se planteó en el concepto de impugnación relativo, dicha autoridad, al dictar la resolución de fecha veintinueve de julio de dos mil once, dentro del expediente administrativo PFPA/26.3/2C.27.2/0011-11, se apoya en el acta de inspección de fecha veintiocho de enero de dos mil once y ésta es ilegal por haberse firmado ante un solo testigo, no acatando lo que dispone el artículo 16 constitucional, que exige dos testigos.

Ahora, la norma tildada de inconstitucional, establece: ‘Artículo 163.’ (se transcribe)

Como se hace valer, la porción normativa que se tilda de inconstitucional, transgrede el artículo 16 de la Constitución Federal, puesto que otorga validez al acta de inspección, aun cuando no se lleve a cabo en presencia de dos testigos como lo exige el precepto invocado.

En efecto, el artículo 16 de la Constitución Federal, establece: (se transcribe)

Del precepto transcrito, se desprende que, por mandato constitucional, las visitas domiciliarias deben sujetarse a las formalidades establecidas para los cateos, lo que ha sido determinado, también, por el Máximo Tribunal del País, como se aprecia en la tesis 2a. VI/2003, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2003, en la página 337, de rubro y texto:

‘VISITAS DE INSPECCIÓN. EL ARTÍCULO 82, FRACCIÓN VIII, DEL REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA (ABROGADO), QUE FACULTA A LA PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE PARA ORDENAR AQUÉLLAS, NO INFRINGE EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). Asimismo, tal característica se advierte de la jurisprudencia citada por el propio impetrante del amparo 2a./J. 37/2003, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y contenido siguientes:

VISITA DOMICILIARIA. LA NOTIFICACIÓN DE LA AMPLIACIÓN DEL PLAZO PARA SU CONCLUSIÓN, DEBE HACERSE CONSTAR EN ACTA CIRCUNSTANCIADA FIRMADA POR DOS TESTIGOS, Y LEVANTADA EN LA FECHA EN QUE DICHA NOTIFICACIÓN SE REALICE.’ (se transcribe).

Por otra parte, el Texto Constitucional no prevé como excepción a la obligación de levantar acta circunstanciada, en presencia de dos testigos, la hipótesis de que no puedan encontrarse personas en el lugar (o que se pueda efectuar con una sola persona), para que la diligencia tenga validez, por lo que dicho supuesto no puede servir para que la legislación secundaria restrinja el derecho fundamental previsto en el artículo 16 constitucional, y pueda consignarse para la validez del acta, aquella circunstancia únicamente, pues el artículo 1o. de la Carta Magna establece: (se transcribe)

En tales circunstancias, el último párrafo del artículo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que otorga validez al acta relativa a la visita de inspección, aun sin testigos, cuando no se encuentre a otra persona en el lugar, resulta inconstitucional como se plantea, al haberse fundado en un precepto contrario a un derecho fundamental, tutelado en el artículo 16 del Pacto Federal, que exige que las actas relativas se levanten en presencia de dos testigos designados por el visitado o ante su ausencia o negativa, por la autoridad administrativa que lleva a cabo la diligencia. ...

Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito al resolver el amparo directo 405/2008, en la parte que interesa, sostuvo:

... Tales conceptos de violación resultan fundados, habida cuenta de que como lo sostiene la promovente del amparo, el artículo 163, último párrafo, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, es violatorio del diverso 16 constitucional.

Para arribar a la anterior conclusión, resulta pertinente invocar la jurisprudencia 61/2000 del Pleno de la Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, junio de 2000, página 13, que es del tenor literal siguiente:

‘INTERPRETACIÓN HISTÓRICA TRADICIONAL E HISTÓRICA PROGRESIVA DE LA CONSTITUCIÓN.’ (se transcribe)

Así las cosas, lo que procede de manera inicial es interpretar y fijar el alcance del artículo 16 constitucional, en la parte que interesa, a fin de corroborar si el diverso 163, último párrafo, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es violatorio de aquél, para lo cual, se recurre a los métodos de interpretación literal, sistemático y causal teleológico, a fin de fijar el alcance de la norma reglamentaria controvertida, como se verá a continuación.

La orden de visita domiciliaria tiene su fundamento en el artículo 16 de la Constitución General de la República, cuyos párrafos primero, octavo y undécimo, establecen, respectivamente: (se transcriben)

El texto de la Norma Constitucional establece que la autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias sujetándose, en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades previstas para los cateos.

De acuerdo al método de interpretación literal o gramatical, señalado en primer orden por la jurisprudencia del Tribunal Pleno, ya citada, debe atenderse al texto de la Norma Constitucional.

En ese tenor, la palabra practicar tiene los siguientes significados:

‘Ejercitar, poner en práctica una cosa que se ha aprendido y especulado. ... Usar o ejercer algo continuadamente. ... Ejecutar, hacer; llevar a cabo.’ (Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española, vigésima segunda edición, Tomo II, México, Editorial Espasa, 2001, página 1816).

En tanto que la palabra formalidad significa:

Cada uno de los requisitos para ejecutar algo. ... Modo de ejecutar con la exactitud debida un acto público. ... Seriedad, compostura en algún acto. (Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española, vigésima segunda edición, tomo I, México, Editorial Espasa, 2001, página 1077)

Tomando en cuenta estas acepciones de las palabras practicar y formalidades, utilizadas en el texto de la Norma Constitucional, la autoridad administrativa puede realizar o ejecutar la visita domiciliaria, lo que, en principio, sería distinto a ordenar o mandar ejecutarla, sujetándose para ello, a determinados requisitos para llevar a cabo dicho acto. Esta interpretación no resuelve del todo el problema jurídico en estudio, lo que hace necesario acudir al método sistemático.

Conforme a la interpretación sistemática, las leyes son un conjunto de normas jurídicas unificadas y vinculadas entre sí para la consecución de una finalidad, formando así un sistema orgánico congruente.

...

Conforme a la interpretación sistemática, los párrafos del artículo 16 que regulan las visitas domiciliarias, no deben analizarse aisladamente, sino de manera conjunta por encontrarse relacionados en lo relativo a los cateos y las visitas domiciliarias, evitando las contradicciones y oposiciones entre ellos.

En ese tenor, debe considerarse que el primer párrafo del artículo 16 constitucional establece categóricamente como uno de los requisitos del acto de molestia, que sea emitido por autoridad competente, en el entendido de que la competencia es el atributo legal, por virtud de la cual, se otorgan facultades a la autoridad para actuar en determinado sentido.

Sobre el particular es aplicable la jurisprudencia número P./J. 10/94, del Tribunal Pleno, cuyos contenido y datos de publicación son los siguientes:

‘COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.’ (se transcribe)

A su vez, el párrafo octavo del citado artículo dispone que la orden de cateo sólo puede ser expedida por autoridad judicial, de manera escrita, en el que se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente deberá limitarse la diligencia, levantándose al concluirla un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o, en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.

En tanto que el párrafo undécimo, precisa que la autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose, en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.

De ahí que analizando en su conjunto tales párrafos y no de manera aislada, se aprecia que las autoridades administrativas dentro del ámbito de su competencia, pueden practicar visitas domiciliarias, las cuales, al igual que los cateos, deben constar por escrito, estar fundadas y motivadas, expresando el nombre del sujeto pasivo visitado, el domicilio en el que debe llevarse a cabo la visita, su objeto, que es a lo que debe limitarse la diligencia respectiva, y que al concluirla se levante acta debidamente circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos por el sujeto visitado y, ante su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.

Ilustran lo anterior, las jurisprudencias cuyos contenido y datos de publicación son los siguientes:

‘VISITAS DOMICILIARIAS, ÓRDENES DE. REQUISITOS QUE DEBEN SATISFACER.’ (se transcribe)

‘ÓRDENES DE VISITA DOMICILIARIA, REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS.’ (se transcribe)

Ahora bien, para reforzar las anteriores conclusiones, se impone interpretar el artículo 16 constitucional, conforme al método causal-teleológico, que autoriza no sólo la jurisprudencia citada en primer término, sino también, la tesis aislada número P. XXVIII/98, sustentada por el Pleno de la Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos contenido y datos de publicación son los siguientes:

‘INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR.’ (se transcribe)

...

De las partes del proceso de formación del artículo 16 constitucional, acabadas de reproducir, en lo referente a las órdenes de visita domiciliaria, se destaca que durante el debate y discusión de dicho numeral, los Constituyentes establecieron lo siguiente:

  1. Que las visitas domiciliarias no son cateos.

  2. Que los ordenamientos secundarios, previendo las necesidades concretas, determinarán cuándo los administradores puedan ordenar las visitas domiciliarias.

  3. Que para la práctica de las visitas domiciliarias, al igual que los cateos, se requiere levantar acta circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos por el interesado, o en caso de su ausencia o negativa, será nombrados por la autoridad.

El acercamiento al quehacer jurídico del Constituyente de mil novecientos diecisiete es, por excelencia, la mejor manera de entender su pensamiento, los valores e instituciones que pretendió salvaguardar, es conocer de la fuente auténtica, las ideas y conceptos más depurados que constituyen su propia doctrina.

De esta manera, los elementos del proceso de formación del artículo 16 constitucional, descubiertos al amparo del método causal-teleológico, permiten establecer que la intención del Constituyente fue establecer que tanto los cateos, como las visitas domiciliarias son una excepción al principio de inviolabilidad del domicilio, consignada en el propio artículo 16 constitucional, por lo que en estos casos de excepción, la esfera de privacidad que representa el domicilio debe ceder ante la presencia de un interés general aún más importante, como lo es, el correcto cumplimiento de determinadas obligaciones en la que está interesada la sociedad directamente, ya que afectan su existencia misma.

Sin embargo, en tales casos de excepción, estuvieron a discusión las formalidades con las que deberán realizarse a fin de evitar arbitrariedades por parte de la autoridad respectiva y, por ende, la inseguridad jurídica del gobernado; de ahí, que en el proceso legislativo se concluyó en cuanto a las visitas domiciliarias, que deberán realizarse en los supuestos que la ley secundaria autorice, y sujetarse a los requisitos previstos para los cateos, como lo es, que se levante acta circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos por el visitado, o en caso de ausencia o negativa, por la autoridad administrativa.

En apoyo de lo hasta aquí expuesto, es pertinente transcribir, en la parte conducente, las consideraciones que rigen el amparo en revisión número 140/99, resuelto por el Tribunal Pleno el día cinco de junio del año dos mil, en el cual, se hizo un estudio comparativo de las órdenes de visita y de cateo, que resulta ilustrativo al caso. (se transcribe)

Por tanto, de las interpretaciones literal o gramatical, sistemática y, causal o genético teleológica, del artículo 16 constitucional en su conjunto, nos permite arribar a la conclusión de que la inviolabilidad del domicilio constituye un derecho subjetivo del gobernado elevado a rango de garantía individual y que sólo se autoriza la introducción de la autoridad administrativa a aquél, mediante el cumplimiento de determinadas formalidades y requisitos, entre ellos, que la orden de visita domiciliaria, a similitud de los cateos, como acto de molestia, conste en mandamiento escrito de autoridad competente, en el que se exprese el nombre del sujeto pasivo visitado, el domicilio en el que debe llevarse a cabo la visita, los fundamentos y motivos de la orden respectiva, su objeto, que es a lo que debe limitarse la diligencia relativa y que al concluirla se levante acta debidamente circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos por el sujeto visitado y ante su ausencia o negativa, por la autoridad que practique dicha diligencia.

De ahí, que la autoridad no puede válidamente, introducirse al domicilio o ámbito privado de los gobernados, sino sólo, en los casos previstos por el artículo 16 constitucional, esto es, por cateos o visitas de la autoridad administrativa, siguiendo estrictamente las formalidades antes destacadas, como lo informa la tesis de la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, T.L., página 3297,

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