Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezMinistro José Fernando Franco González Salas
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 3, 1972
Fecha de publicación30 Septiembre 2013
Fecha30 Septiembre 2013
Número de resolución3/2013
Número de registro41160
EmisorSegunda Sala

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 3/2013, promovida por el Municipio de Y., Estado de Morelos.


En la controversia constitucional citada al rubro, se demandó a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos, impugnando la validez del Decreto Número Treinta, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, Número "5048", de fecha cinco de diciembre de dos mil doce, por medio del cual se concedió pensión por jubilación a F.R.C..


El asunto fue resuelto por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintiséis de junio de dos mil trece, en el sentido de declarar la invalidez del Decreto Número Treinta impugnado, a través del cual el Poder Legislativo de Morelos determinó otorgar pensión por jubilación con cargo al gasto público del Municipio de Y., Estado de Morelos, al ser violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en la inteligencia de que será el Municipio indicado, el que deberá resolver la solicitud de pensión formulada por F.R.C., a fin de no afectar la situación de esa persona, lo que deberá realizar en los términos de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y, para ello, el Congreso del Estado deberá remitirle el expediente formado con motivo de la presentación de la solicitud indicada.


La resolución tomada en esta controversia se sustentó, primordialmente, en lo resuelto por el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 50/2010, en sesión de tres de mayo de dos mil doce, por mayoría de votos, criterio que consiste, primordialmente, en que la determinación de pensiones por parte del Poder Legislativo del Estado de Morelos, respecto de trabajadores municipales, es violatoria del artículo 115 constitucional, porque constituye una forma de disponer y aplicar los recursos propios de la hacienda municipal sin la intervención del Ayuntamiento.


Como lo señalé al formular voto particular en contra de la controversia constitucional detallada en el anterior párrafo, estimo que todo el sistema relativo a la regulación de la seguridad social respecto de la determinación de pensiones, por parte del Poder Legislativo del Estado de Morelos, debería ser analizado en su conjunto para determinar su conformidad con la Constitución.


Lo anterior, a partir de que las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las primas o prestaciones de seguridad social -que deben existir para financiar el sistema en su conjunto-, no deben ser concebidas en el ámbito de una libre y discrecional administración hacendaria, conforme a lo previsto en el texto del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, si se toma en cuenta que son destinadas para cubrir una obligación dineraria que deriva, en este caso, del cumplimiento de lo dispuesto en la fracción VIII del mismo precepto, en relación con el diverso 123 de esa Ley Fundamental.


Como lo señalé en aquel voto particular, conforme al marco constitucional vigente, se puede y debe sostener que la mencionada libre administración hacendaria es una facultad constitucional concedida a los Municipios para administrar libremente su hacienda pública: esto es, son autónomos para decidir qué destino tendrán los ingresos disponibles libremente para ellos, provenientes de las fuentes enumeradas en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, por lo que en este ámbito del ejercicio del gasto público no caben, en principio, injerencias federales o estatales que establezcan una aplicación específica presupuestal.(1)


Ahora bien, el derecho de los Municipios a manejar libremente su hacienda no puede ser absoluto; los Municipios no pueden eludir bajo el argumento de su libertad hacendaria, al determinar su gasto y la aplicación de los recursos públicos de que disponen, las obligaciones a su cargo de fuente directa constitucional, y reglamentadas en ordenamientos legales federales y estatales conformes con la Norma Fundamental que les da origen. Entre estas obligaciones se encuentran, sin duda, las que regulan el régimen de seguridad social que les es obligatorio, conforme al artículo 115, fracción VIII, en relación con el 123 y 127, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Por ello reitero, he coincidido reiteradamente con la mayoría en que, prima facie, efectivamente existe el principio constitucional de libre administración hacendaria a favor de los Municipios pero, de igual manera, he rechazado que ello sea absoluto. Los Municipios gozan de esa prerrogativa, que informa al derecho de libre elección en el destino y monto de los recursos públicos disponibles, salvo en los casos en que es la propia Ley Fundamental, la que prevé la obligación a su cargo de asumir una obligación dineraria o en especie, prevista en una ley federal o estatal en cumplimiento del mandato constitucional, ya que en este supuesto, a pesar de que deba cumplir esa obligación con recursos de su hacienda, no puede y no debe oponerse el principio de libertad absoluta de administración hacendaria municipal para eludir la obligación, máxime cuando se trata de las derivadas del régimen de seguridad social a cargo del Municipio y a favor de sus propios servidores públicos.


La hacienda pública municipal se compone de un sinnúmero de ingresos públicos provenientes de distintas fuentes, pero deben preverse necesariamente los ingresos que forman parte de la hacienda pública para satisfacer o garantizar las erogaciones necesarias para cumplir con las obligaciones que surgen por mandato de la propia Constitución Federal.


Así, el Municipio no podría dejar, por ejemplo, de pagar las contribuciones a su cargo fijadas por el Congreso de la Unión socapa de que se afecta su libre administración hacendaria, en tanto que son cubiertas con ingresos públicos municipales, tampoco podría dejar de pagar la deuda que hubiese contraído para financiar obras y servicios; al igual que no puede dejar de cubrir las prestaciones laborales o de seguridad social que tuviese que cumplir por emplear trabajadores, dado que todas ellas son previsiones constitucionales. Los Estados, por su parte, están obligados a vigilar que en las Leyes de Ingresos y en los presupuestos de egresos de los Municipios se establezcan, respectivamente, las fuentes de ingreso suficientes y se determinen las partidas correspondientes para hacer frente a las obligaciones constitucionales a cargo de los Municipios. No puede válidamente alegarse que esto atenta contra la facultad del Municipio para administrar libremente la hacienda; por lo contrario, responde al principio de responsabilidad hacendaria al que quedan sujetos todos los órdenes de gobierno.


No puede aceptarse que, bajo el escudo del principio de libre administración hacendaria, los Municipios eludan el principio de responsabilidad hacendaria, puesto que ello llevaría a extremos arbitrarios en el manejo y aplicación de los ingresos públicos en perjuicio de las obligaciones constitucionales irreductibles -como desafortunadamente sucede en muchos casos-; por ende, en el caso concreto, constitucionalmente se reduce el margen de libertad en el destino de los recursos municipales, por así disponerlo otra porción normativa constitucional del mismo artículo 115, por la cual se establece la facultad de los Congresos Estatales para legislar en materia laboral y de seguridad social de los trabajadores municipales, sustentado en las bases primarias de los diversos artículos 123 y del 127; y, consecuentemente, en el segundo de los casos, a determinar el esquema financiero que debe existir para sostener el costo del régimen respectivo (otra cosa es si el esquema financiero del régimen -fuentes y gastos- no es constitucionalmente aceptable).


Por todo lo anterior, reitero mi posición en cuanto a que este Tribunal Constitucional, y lo digo con todo respeto, pudo haber aprovechado esta oportunidad para definir cuál debe ser el alcance general que debe tener el sistema de seguridad social municipal, concretamente en su aspecto pensionario, vis a vis, el principio de la libertad hacendaria municipal, a la luz del marco normativo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos previsto en sus artículos 115, 123 y 127.


En suma, disiento de la resolución mayoritaria, porque considero que debió analizarse la idoneidad constitucional del sistema de pensiones y jubilaciones establecido en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos para resolver el caso concreto.



En términos de los dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








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1. En relación con este tema, los artículos 112, 114 y 115 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos disponen:

"Artículo 112. Los Municipios serán autónomos en la administración de su hacienda, para lo cual deberán sujetarse a lo establecido en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos. La hacienda pública de los Municipios se integra de las contribuciones incluyendo las tasas adicionales que establezca la legislación estatal sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, y con los demás ingresos ordinarios y extraordinarios, que en su favor establezca el Congreso del Estado, con las participaciones y subsidios que la Federación y el Estado les otorgue y con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan. ..."

"Artículo 114. Los egresos de la administración pública municipal deberán sujetarse estrictamente al presupuesto que el Ayuntamiento apruebe anualmente por ejercicios naturales, el cual deberá formularse sobre las bases, programas y modalidades que el propio Ayuntamiento determine, pero que invariablemente contendrá las asignaciones anuales para gastos generales, de operación y de administración, para inversiones públicas, para el pago ... de deudas municipales y para erogaciones especiales."

"Artículo 115. ... ningún pago podrá hacerse sin que exista partida expresa del presupuesto que lo autorice y saldo disponible para cubrirlo."


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