Voto num. 89/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 471841498

Voto num. 89/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:89/2009
Localizacion:Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 1.Pág. 514.
Fecha de Publicación:30 de Septiembre de 2013
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 89/2009. MUNICIPIO DE ARROYO SECO, ESTADO DE QUERÉTARO. MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE QUERÉTARO. AL NO RESPETARSE EL DERECHO DEL MUNICIPIO DE ARROYO SECO A PARTICIPAR EN EL PROCESO LEGISLATIVO QUE DIO ORIGEN A LA LEY QUE REFORMA EL ARTÍCULO 2 DE LA CONSTITUCIÓN LOCAL, PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 18 DE SEPTIEMBRE DE 2009, SE ... (ver resumen completo)

 
CONTENIDO

Voto concurrente que formula el señor M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 89/2009, promovida por el Municipio de Arroyo Seco, Querétaro, resuelta en el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el treinta de abril de dos mil trece.En esta controversia constitucional, me correspondió ser el Ministro ponente. En tal carácter, sometí a consideración de los Ministros integrantes del Pleno una propuesta conforme a la cual se invalidaba el artículo 2 de la Constitución Política del Estado de Querétaro, debido a que se verificaron diversas violaciones al procedimiento legislativo previsto para reformar la Constitución Local. En este sentido, se hizo la valoración conjunta de dos violaciones al proceso legislativo y se concluía que éstas eran de tal magnitud que debía invalidarse la norma impugnada.Durante la discusión en el Tribunal Pleno del presente asunto,(1) algunos señores Ministros(2) se manifestaron en el sentido de que, para ellos, la violación procesal de entidad invalidante era la relativa a la deficiente contabilización de los votos emitidos por los Ayuntamientos en favor de la reforma aprobada por el Congreso Estatal. Consecuentemente, como ponente, acepté que en el engrose el motivo para declarar la invalidez de la norma se circunscribiera a este punto.Sin embargo, considero que hubo otra grave violación al procedimiento legislativo que, además del indebido conteo de votos de los Ayuntamientos, también generaba, por sí misma, la invalidez de la norma. Por tanto, el presente voto concurrente tiene como fin destacar que, a mi juicio, esta otra irregularidad al procedimiento de reforma constitucional en Querétaro, no debió pasarse por alto. Apoyo mi posición en los siguientes argumentos:La Constitución del Estado de Querétaro señala, en su artículo 39, el siguiente procedimiento para reformar o adicionar la Constitución:Artículo 39. Esta Constitución es la Norma Fundamental del Estado y podrá ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere la aprobación del Constituyente Permanente consistente en: las dos terceras partes del número total de integrantes de la Legislatura del Estado y el voto favorable de las dos terceras partes de los Ayuntamientos. El voto que emitan los Ayuntamientos podrá ser a favor o en contra, debiendo de fundar y motivar el sentido del mismo, y deberán ser convocados por la Legislatura del Estado a participar en sus trabajos de estudio y dictamen.Si transcurrieran más de treinta días naturales después de que los Ayuntamientos recibieron para su consideración la propuesta de reformas aprobada por la Legislatura del Estado, sin que ésta reciba el acuerdo municipal respectivo, se entenderá que las reformas han sido aprobadas. Cuando se reciban los votos necesarios para la aprobación de las reformas, se procederá de inmediato a su declaración correspondiente.El oficio mediante el cual se notificó el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales al Municipio de A.S. tiene sello de recibido del 25 de agosto de 2009 (foja 478 del tomo I de autos). Por tanto, el plazo de 5 días para formular consideraciones sobre el contenido del dictamen transcurrió del martes 25 al lunes 31 de agosto de 2009 (descontando los días 29 y 30 de agosto, que fueron sábado y domingo).No obstante lo anterior, la Comisión de Puntos Constitucionales del congreso acordó, en sesión celebrada el propio 31 de agosto de 2009 (es decir, durante el quinto día del plazo otorgado al Municipio de Arroyo Seco), que ningún Municipio había hecho ninguna consideración sobre el dictamen. Por tanto, la comisión estimó que no era necesario replantear su contenido.Esto violó el plazo de 5 días mencionado, ya que la sesión se celebró mientras que todavía transcurría el plazo para que el Municipio de Arroyo Seco formulara consideraciones.Conforme con esa disposición constitucional antes transcrita, el artículo 51 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, los Ayuntamientos participan en distintas fases del proceso de reforma a la Constitución Estatal. La mencionada norma dice:Artículo 51. (Participación de los Ayuntamientos en reformas constitucionales) Para la participación de los Ayuntamientos en las reformas a la Constitución Política del Estado de Querétaro, se seguirá el siguiente procedimiento:I. Una vez turnada la iniciativa a la comisión respectiva, para su estudio y dictamen, la comisión le remitirá copia de la misma a los Ayuntamientos para su conocimiento;II. La comisión convocará a los Ayuntamientos a los trabajos de estudio y dictamen de las iniciativas;III. Los Ayuntamientos podrán acreditar ante la comisión respectiva, a un integrante como representante;IV. El representante podrá participar con voz, cuando se discutan las iniciativas en la comisión;V. Emitido el dictamen, la comisión notificará el mismo a los Ayuntamientos, quienes tendrán cinco días para hacer llegar sus consideraciones, que serán analizadas por la comisión para replantear el contenido del dictamen, en su caso; yVI. Hecho lo anterior, la comisión presentará ante el Pleno el dictamen correspondiente.De acuerdo con la Constitución del Estado, el Poder Constituyente se integra por la Legislatura del Estado y los Ayuntamientos, y para que una reforma o adición lleguen a ser parte del Texto Fundamental, se requiere la aprobación de la misma por las dos terceras partes del número total de los integrantes de la legislatura y el voto favorable de las dos terceras partes de los Ayuntamientos, fórmula que no es extraña en el sistema constitucional estatal mexicano. Lo que resulta relevante, para hacer una ponderación constitucional para juzgar la posible inconstitucionalidad de una reforma o adición a la Ley Fundamental Estatal es que en la parte final del primer párrafo del artículo 39 citado, se señala expresamente que: El voto que emitan los Ayuntamientos podrá ser a favor o en contra, debiendo de fundar y motivar el sentido del mismo, y deberán ser convocados por la Legislatura del Estado a participar en sus trabajos de estudio y dictamen.Lo anterior significa que resulta obligatoria la convocatoria para que exista participación de los Ayuntamientos en los trabajos de estudio y dictamen de las reformas constitucionales.Con base en lo dispuesto por la Constitución, el Poder Legislativo reguló el procedimiento a seguir para lograr esa participación de los Ayuntamientos, y en lo que interesa más para este voto concurrente, en el artículo 51 de su Ley Orgánica, antes transcrito, dispuso que la comisión correspondiente del Congreso: 1. Debe remitir copia de la iniciativa a los Ayuntamientos para su conocimiento; 2. La propia comisión debe convocar a los Ayuntamientos a los trabajos de estudio y dictamen; 3. Los Ayuntamientos pueden acreditar un representante como integrante de la comisión; 4. El representante tiene voz durante las discusiones de la iniciativa en la comisión; 5. Emitido el dictamen relativo a una iniciativa de reforma, ese documento debe notificarse a los Ayuntamientos, con el fin de que éstos se pronuncien sobre la pertinencia o no, de la reforma que se propone en el documento, estableciendo que tienen un plazo de 5 días para hacer llegar sus consideraciones. Éstas deben ser analizadas por la comisión y, si se estiman pertinentes, incluso puede replantearse el contenido del dictamen; y 6. Una vez que acontece lo anterior, la comisión presentará ante el Pleno el dictamen, para que sea discutido y votado.Como lo he señalado, éste es un procedimiento peculiar que no es común encontrar en las constituciones de las entidades federativas. A diferencia de la mayoría de los procedimientos que existen en esos cuerpos normativos fundamentales, en los que los Ayuntamientos solo se pueden expresar a favor o en contra de la reforma o adición constitucional respectiva, en el caso de Querétaro, los Ayuntamientos pueden participar activamente en los trabajos de estudio y dictamen de la iniciativa, existiendo la obligación de darles audiencia y no solamente eso, sino permitirles la designación de un representante con voz que integra formalmente la comisión.Adicionalmente, en cumplimiento de la parte final del primer párrafo del artículo 39 de la Constitución, el artículo 82 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, textualmente señala:Artículo 82. (Aprobación de proyecto de reformas constitucionales) Cuando la Legislatura apruebe reformas o adiciones a la Constitución Política del Estado de Querétaro, se remitirá a los Ayuntamientos copia certificada del proyecto de ley aprobado, previo trabajo de la Comisión de Redacción y Estilo.Los Ayuntamientos deberán fundar y motivar el sentido de su voto, mismo que podrá ser a favor o en contra.Si al recibirse los votos de los Ayuntamientos existiera duda sobre su sentido o contenido, el presidente de la Legislatura, dentro de los diez días naturales siguientes al de la recepción del voto, podrá solicitar al remitente aclare los puntos que considere pertinentes dentro de un plazo igual al señalado, siempre que no se exceda el plazo señalado en la Constitución Política del Estado de Querétaro.Por ello, considero que, en Querétaro, la participación de los Ayuntamientos en el proceso de reforma o adición constitucional, es una garantía institucional constitucional en favor de los Municipios. Esto, en la medida en que la propia Constitución Queretana indica que los Ayuntamientos forman parte del Constituyente Permanente, conjuntamente con el Congreso del Estado.Ahora bien, conforme a las constancias de autos, se advierte que esta parte del proceso de reforma constitucional fue violado; porque no se otorgó al Ayuntamiento de Arroyo Seco el plazo de 5 días(3) previsto en la ley para hacer llegar sus consideraciones respecto a la reforma que se proponía al artículo 2 constitucional. Esto es de especial relevancia, si se considera que este Municipio eventualmente votó en contra de dicha reforma, al considerarla violatoria de derechos humanos.A mi juicio, esta violación también tiene entidad suficiente para invalidar la reforma, pues reiteró, no es frecuente en nuestro sistema constitucional estatal que a los Municipios se les dé oportunidad de participar en los trabajos de estudio y dictamen de las iniciativas sobre reformas o adiciones constitucionales, y de fundar y motivar sus votos en relación a la reforma o adición aprobada por el Congreso Local. Ésta, es una garantía constitucional que debe ser respetada, dado que el Constituyente de Querétaro así lo estableció: Las opiniones de los Ayuntamientos pueden enriquecer o, incluso, hasta modificar la visión o posición de la Legislatura respecto de una iniciativa o reforma.Por todo lo anterior, considero que no sólo hubo una, sino dos violaciones graves al proceso de reforma a la Constitución del Estado de Querétaro, que impactaron negativamente en las garantías institucionales del Municipio de Arroyo Seco, dado que indebidamente se obstaculizó su participación en dicho procedimiento legislativo, a pesar de estar contemplada tanto en la propia Constitución como en la Ley Orgánica del Poder Legislativo. Consecuentemente, para efectos de declarar la invalidez de la norma, por irregularidades en el procedimiento legislativo, también debió tomarse en cuenta que no se le dio oportunidad de emitir su opinión respecto del dictamen emitido por la Comisión de Estudios Constitucionales en el plazo previsto en la ley, lo que sin duda, conculcó un derecho constitucional establecido expresamente a su favor._______________1. Concretamente, en la sesión correspondiente al 29 de abril de 2013.2. De manera particular, pueden consultarse las participaciones de los Ministros C.D. y V.H..3. El oficio mediante el cual se notificó el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales al Municipio de A.S. tiene sello de recibido del 25 de agosto de 2009 (foja 478 del tomo I de autos). Por tanto, el plazo de 5 días para formular consideraciones sobre el contenido del dictamen transcurrió del martes 25 al lunes 31 de agosto de 2009 (descontando los días 29 y 30 de agosto, que fueron sábado y domingo).No obstante lo anterior, la Comisión de Puntos Constitucionales del Congreso acordó, en sesión celebrada el propio 31 de agosto de 2009 (es decir, durante el quinto día del plazo otorgado al Municipio de Arroyo Seco), que ningún municipio había hecho ninguna consideración sobre el dictamen. Por tanto, la comisión estimó que no era necesario replantear su contenido.Esto violó el plazo de 5 días mencionado, ya que la sesión se celebró mientras que todavía transcurría el plazo para que el Municipio de Arroyo Seco formulara consideraciones.