Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 41146 |
| Fecha | 30 Septiembre 2013 |
| Fecha de publicación | 30 Septiembre 2013 |
| Número de resolución | 25/2011 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 1, 291 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el señor M.J.R.C.D. en la acción de inconstitucionalidad 25/2011.
Tema: Efectos de la sentencia dictada en una acción de inconstitucionalidad en la que se haya invalidado una norma de naturaleza penal.
I. Antecedentes
La procuradora general de la República impugnó los artículos 13, 317, 318 y 319 de la Legislación Penal para el Estado de Aguascalientes, reformados mediante Decreto 114, esencialmente, por considerar que corresponde al Congreso de la Unión legislar en materia de secuestro, por lo que el legislador local, al emitir las normas impugnadas, vulneró el orden jurídico constitucional, ya que legisló aspectos sustantivos del delito de secuestro.(1)
II. Resolución del Tribunal Pleno
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, esencialmente, que conforme a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Federal, corresponde de manera exclusiva a la Federación legislar en materia de secuestro, y que el Congreso de la Unión desarrolló esta facultad, al emitir la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 Constitucional, en la que estableció los tipos y las penas en la materia, correspondiéndole a las entidades federativas únicamente el conocimiento y resolución de ese delito, así como la ejecución de sus sanciones, conforme a lo señalado en la propia ley general. Las consideraciones que, al respecto, sostuvo el Tribunal Pleno sobre el tema, fueron, en síntesis, las siguientes:(2)
a) El artículo 124 constitucional establece un principio general de distribución de competencias, conforme al cual la Federación cuenta con las facultades que le sean expresamente concedidas por la propia Constitución Federal, mientras que las que no se encuentren en ese supuesto se entienden reservadas a los Estados. No obstante lo anterior, la propia Constitución Federal establece una excepción a dicho principio, cuando establece la concurrencia de facultades entre la Federación y las entidades federativas, y determina que sea el Congreso de la Unión quien distribuya, a través de leyes generales, las facultades correspondientes.
b) En facultades concurrentes, corresponde al Congreso de la Unión distribuir, mediante ley, las facultades que corresponden a los distintos niveles de gobierno, de manera que en esas materias las entidades federativas y, en su caso, los Municipios, sólo cuentan con las facultades expresamente establecidas a su favor por las leyes de que se trate, mientras que las demás se entienden reservadas a la Federación.
c) La facultad para legislar en materia penal se ejerce tanto por la Federación como por las entidades federativas; sin embargo, el artículo 73, fracción XXI, primer párrafo, constitucional otorga expresamente al Congreso de la Unión la facultad para expedir una ley general en materia de secuestro, exigiéndole que en ella establezca un contenido mínimo que comprenda los tipos penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación.
d) El hecho de que el delito de secuestro, en general, se inserte en el ámbito penal, no basta para actualizar la competencia local, pues la Constitución Federal delega expresamente la facultad de distribuir competencias en materia de secuestro al legislador federal. De este modo, corresponde al Congreso de la Unión la tipificación y el establecimiento de sanciones en la referida materia, en términos de dicha disposición constitucional, lo que implica que las entidades federativas pueden legislar en materia penal en sus ámbitos territoriales, siempre que no se trate de conductas que encuadren en la hipótesis del delito de secuestro.
e) Por tanto, la distribución competencial entre la Federación y las entidades federativas en materia de secuestro, se encuentra establecida directamente por la Constitución Federal, misma que se reconoce por el artículo 1o. de la ley general en materia de secuestro. Asimismo, dicha ley, en su artículo 2, establece los tipos y punibilidades en materia de secuestro. De este modo, corresponde a la misma ley general establecer los tipos y punibilidades en materia de secuestro, tal como lo regula en la fracción I, incisos b) y d), del artículo 9.
f) Si bien la ley general en materia de secuestro contempla un ámbito de concurrencia o de competencia compartida entre la Federación y las entidades federativas, contenido, principalmente, en los artículos 21, 22 y 23, este ámbito comprende: (i) la coordinación a través del Centro Nacional de Prevención y Participación Ciudadana del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en materia de información y prevención de ese delito; y, (ii) la investigación, persecución y sanción de ese delito.
g) Por cuanto hace a la concurrencia para la persecución y sanción de los delitos previstos en la referida ley general, los artículos 23 y 40 prevén diversas facultades conferidas a las autoridades locales, consistentes únicamente en conocer y resolver del delito de secuestro previsto y tipificado en el capítulo II de la ley general en materia de secuestro, así como ejecutar las sanciones respectivas. Esta competencia no conlleva facultades legislativas para la tipificación del delito de secuestro a nivel local.
h) Por tanto, la potestad de tipificar el ilícito de secuestro, corresponde exclusivamente a la Federación, en ejercicio de sus facultades en términos del artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal, correspondiendo a las entidades federativas únicamente el conocimiento y resolución de ese delito, así como la ejecución de sus sanciones, conforme al señalado artículo 23.
i) La ley general en materia de secuestro no establece que la Federación y las entidades federativas puedan concurrir libremente en la prevención de ese delito, sino que define claramente el ámbito competencial de cada uno, delimitando las acciones que para tal efecto deberán emprender las entidades federativas, previendo un supuesto de jurisdicción coordinada, conforme al cual, las autoridades locales están facultadas para conocer y resolver de ese delito, así como para ejecutar las sanciones correspondientes, cuando se trate de casos no contemplados por el primer párrafo del artículo 23 de dicho ordenamiento.
j) Del artículo 23 de la ley general en materia de secuestro, no deriva una facultad legislativa, ni un deber de incorporación de ese delito en los códigos penales locales, ya que esta norma, lo que establece son los supuestos en los que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre el delito federal de secuestro previsto en la citada ley general.
k) El objetivo de la reforma que modificó el artículo 73, fracción XXI, constitucional fue facultar al Congreso de la Unión para legislar sobre el secuestro, a fin de crear una homogeneidad en su regulación para facilitar la investigación, persecución y sanción de este delito y combatirlo con mayor eficacia. Se trata de una habilitación para la creación de una ley general que establezca los supuestos en los que las autoridades locales podrán perseguir los delitos tipificados en dicha ley, lo que implica que, en este esquema, corresponde a la ley general establecer los tipos penales y las hipótesis en que deberán ser perseguidos localmente.
l) De este modo, la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Federal, de ninguna manera autoriza a las entidades federativas a legislar en relación con el delito de secuestro, ni requiere de una incorporación a los Códigos Penales Locales, precisamente porque desde la Constitución se faculta al Congreso de la Unión a emitir una ley general en la materia, misma que permite a las autoridades de las entidades federativas conocer de los delitos federales tipificados en ella.
En los efectos, la sentencia declaró la invalidez de los artículos 13, fracción XI, párrafos antepenúltimo y último; 317, párrafo segundo; 318, párrafo segundo y 319 en la porción normativa que indica: "... salvo que uno de los hechos sea tipificado como de secuestro, en cualquiera de sus variables o modalidades, puesto que en este caso no opera la prescripción", y se precisó que dicha declaratoria podría tener efectos retroactivos en cada caso, de acuerdo a los principios generales y disposiciones legales aplicables a la materia penal.(3)
III. Opinión
Estoy de acuerdo con la resolución dictada en el fondo de la acción de inconstitucionalidad -incompetencia de la Legislatura Local para legislar en la materia-, y si bien, en general, estoy de acuerdo con los efectos que se fijaron en la sentencia, únicamente tengo una precisión en ellos.
En la sentencia, correctamente se declara la invalidez de las normas impugnadas, pero se señala que dicha declaratoria "podría tener efectos retroactivos en cada caso", de acuerdo a los principios generales y disposiciones legales aplicables a la materia penal. En mi opinión, no podemos condicionar la aplicación retroactiva de la declaratoria de invalidez "a cada caso concreto", ya que, precisamente, se trata de artículos en materia penal, y justamente tanto el penúltimo párrafo del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, señalan de manera coincidente que las declaraciones de invalidez en este tipo de asuntos podrán tener efectos retroactivos únicamente en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables en la materia.(4)
Así entonces, me parece que no debería haberse condicionado en la sentencia la retroactividad de la declaratoria de invalidez a cada caso concreto, sino que debió ser un efecto retroactivo general, dado que la invalidez recayó sobre normas de naturaleza penal.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de julio de 2013.
______________
1. El Decreto 114 se publicó en el Periódico Oficial de la entidad de 8 de agosto de 2011. La acción se presentó el 7 de septiembre de 2011 en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
2. El asunto se votó en sesión pública de 21 de mayo de 2013. La votación, en cuanto a las razones de incompetencia del legislador local, fue por mayoría de 9 votos, la Ministra L. Ramos votó en contra y el M.Z. no asistió a la sesión celebrada el 9 de mayo de 2013, previo aviso a la presidencia -en esta sesión se votó este punto en concreto-.
3. La votación en los efectos fue por mayoría de 6 votos de los Ministros: C. (con salvedades), L., F., S., P. y presidente S.. Votaron en contra los M.G., Z., P., A. y V., y reservaron su derecho para formular voto de minoría.
4. Sobre este punto resulta aplicable la tesis de jurisprudencia P./J. 74/97, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SENTENCIAS DECLARATIVAS DE INVALIDEZ DE DISPOSICIONES GENERALES. SÓLO PUEDEN TENER EFECTOS RETROACTIVOS EN MATERIA PENAL." (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., septiembre de 1997, página 548)
"Artículo 105. ...
"(penúltimo párrafo) La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
