Voto num. 291/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 471841934

Voto num. 291/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:291/2012
Localizacion:Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.Libro XIX, Abril de 2013, Tomo 1.Pág. 55.
Fecha de Publicación:30 de Abril de 2013
RESUMEN

CONTRADICCIÓN DE TESIS 291/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES.ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES O DE LA NEGOCIACIÓN DEL CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ, VIOLA EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA.

 
CONTENIDO

Voto particular que formula el señor M.L.M.A.M. en la contradicción de tesis 291/2012.En el presente asunto prevaleció el criterio de la Primera Sala, sin embargo, como Ministro ponente propuse como solución una tesis que coincidía con el criterio sustentado por la Segunda Sala. En congruencia con lo anterior, a continuación reproduzco, en lo conducente, el proyecto que sometí a consideración del Tribunal Pleno para que constituya mi voto particular:CUARTO. Deben prevalecer, con carácter de jurisprudencia, los criterios que se sustentarán en la presente resolución. El artículo 40 del Código Fiscal de la Federación vigente en dos mil diez dispone: ‘Artículo 40. Cuando los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, se opongan, impidan u obstaculicen físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales, éstas podrán aplicar como medidas de apremio, las siguientes:‘I.S. el auxilio de la fuerza pública.‘II. Imponer la multa que corresponda en los términos de este Código.‘III. Decretar el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente.‘Para los efectos de esta fracción, la autoridad que practique el aseguramiento precautorio deberá levantar acta circunstanciada en la que precise de qué manera el contribuyente se opuso, impidió u obstaculizó físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales, y deberá observar en todo momento las disposiciones contenidas en la Sección II del Capítulo III, Título V de este Código.‘IV. Solicitar a la autoridad competente se proceda por desobediencia a un mandato legítimo de autoridad competente.‘Para efectos de este artículo, las autoridades judiciales federales y los cuerpos de seguridad o policiales deberán prestar en forma expedita el apoyo que solicite la autoridad fiscal.‘El apoyo a que se refiere el párrafo anterior consistirá en efectuar las acciones necesarias para que las autoridades fiscales ingresen al domicilio fiscal, establecimientos, sucursales, locales, puestos fijos o semifijos, lugares en donde se almacenen mercancías y en general cualquier local o establecimiento que se utilicen para el desempeño de las actividades de los contribuyentes, para estar en posibilidad de iniciar el acto de fiscalización o continuar el mismo; así como en brindar la seguridad necesaria a los visitadores.‘En los casos de cuerpos de seguridad pública de las Entidades Federativas, del Distrito Federal o de los Municipios, el apoyo se solicitará en los términos de los ordenamientos que regulan la Seguridad Pública o, en su caso, de conformidad con los acuerdos de colaboración administrativa que se tengan celebrados con la Federación.’La disposición legal transcrita establece las medidas de apremio que las autoridades fiscales pueden aplicar al contribuyente cuando éste, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados se opongan, impidan u obstaculicen físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de sus facultades. Dentro de dichas medidas se encuentra la relativa al aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente. Del propio precepto se aprecia que la autoridad que practique dicho aseguramiento deberá levantar un acta circunstanciada en la que indique de qué manera el contribuyente se opuso, impidió u obstaculizó físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades mencionadas, y deberá observar en todo momento las disposiciones contenidas en la sección II del capítulo III, título V, del propio código que regula lo relativo al embargo. La exposición de motivos contenida en el dictamen de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, de veinte de octubre de dos mil nueve, relativo al ‘Proyecto de Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales’, en lo conducente dice:‘Aseguramiento precautorio de los bienes o negociación‘...‘Se coincide con la propuesta del Ejecutivo federal en lo concerniente a facilitar la determinación y cobro de los créditos fiscales en aquellos casos en los que los contribuyentes, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados, se opongan u obstaculicen el ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales e imposibiliten con ello que estas últimas tengan acceso a la contabilidad del contribuyente.‘No pasa desapercibido para esta comisión que la propuesta del Ejecutivo federal se enmarca dentro de los límites que para tal efecto establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que las medidas en materia de cateo y de visita domiciliaria son dos procedimientos distintos que incluso se sujetan a reglas particulares en términos del referido artículo 14 constitucional y si bien es cierto que la visita domiciliaria debe ajustarse a las reglas del cateo, se debe tener en cuenta que la principal distinción es que ésta puede ser realizada por la autoridad administrativa para verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales, sin que sea necesario que exista mandamiento judicial.‘En ese sentido, se coincide con el Ejecutivo federal en la conveniencia de especificar el alcance del uso de la fuerza pública como medida de apremio, estableciendo que la misma consistirá en efectuar las acciones necesarias para que las autoridades ingresen al domicilio fiscal o al lugar que utilicen para el desempeño de las actividades de los contribuyentes y de esta manera estar en posibilidad de iniciar el acto de fiscalización o continuarlo; así como brindar la seguridad necesaria a los visitadores durante esta diligencia.‘En este sentido, se destaca que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que las medidas de apremio resultan procedentes al buscar hacer efectivo el imperio de las autoridades judiciales para que se obedezcan sus determinaciones, de lo anterior se deduce que, al aplicarlas, las autoridades fiscales no violentan las garantías de legalidad en contra de los particulares, en virtud de existir un interés público que se pretende tutelar a través de las mismas, que en este caso es el cumplimiento de las obligaciones fiscales ante la oposición u obstaculización del inicio o desarrollo de la revisión, situación que es acorde con la tesis emitida por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada con número de registro 282254, bajo el rubro: «APREMIO, MEDIDAS DE.», así como con el criterio emitido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis aislada con número de registro IUS 345295, cuyo rubro dice: «MEDIDAS DE APREMIO.»‘Por otra parte, se propone reformar el artículo 40 del Código Tributario, para establecer la forma en que las autoridades fiscales podrán hacer uso de las medidas de apremio con el propósito de que los contribuyentes tengan conocimiento adecuado de dichas medidas, así como para precisar el texto de dicho precepto.‘De acuerdo con lo anterior, el artículo 40 del Código Fiscal Federal quedaría en los siguientes términos: «Artículo 40. Cuando los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, se opongan, impidan u obstaculicen físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales, éstas podrán aplicar como medidas de apremio, las siguientes: ... III. Decretar el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente.‘Para los efectos de esta fracción, la autoridad que practique el aseguramiento precautorio deberá levantar acta circunstanciada en la que precise de qué manera el contribuyente se opuso, impidió u obstaculizó físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales, y deberá observar en todo momento las disposiciones contenidas en la Sección II del Capítulo III, Título V de este Código. ...’»Como se puede apreciar, en el dictamen transcrito claramente se estableció que el artículo 40 del Código Fiscal de la Federación debía reformarse a efecto de precisar las medidas de apremio que las autoridades fiscales pueden imponer -con el objeto de tutelar el interés público- a quienes se opongan u obstaculicen el inicio o desarrollo de las facultades de revisión. Al respecto, debe decirse que las medidas de apremio son los instrumentos jurídicos a través de los cuales la autoridad jurisdiccional o administrativa puede hacer cumplir coactivamente sus determinaciones de carácter procedimental o ejercer sus facultades. Se trata de medidas generalmente consistentes en el uso de la fuerza pública o multas que tienden a hacer efectivo el imperio de las autoridades para que se obedezcan sus determinaciones. Una de las características de las medidas de apremio es que son autónomas del procedimiento en el cual se dictan, toda vez que tienen como finalidad evitar que un particular incumpla con las determinaciones de la autoridad o que permita el desarrollo normal de un procedimiento o de las facultades de la propia autoridad. En el caso del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación vigente en dos mil diez, las medidas de apremio que prevé están dirigidas a vencer la oposición del contribuyente, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados tendente a impedir u obstaculizar físicamente el inicio o el desarrollo del ejercicio de las facultades de comprobación de la autoridad hacendaria. Esta afirmación se corrobora con la lectura del citado dictamen legislativo del que se desprende que el legislador buscó dotar a las autoridades fiscales de herramientas que les facilitaran la determinación y cobro de los créditos fiscales en aquellos casos en los que existiese resistencia por parte de los particulares. Es importante tener presente que las medidas de apremio establecidas en la citada disposición legal no deben confundirse con las medidas cautelares que regula el propio Código Fiscal de la Federación. En efecto, las medidas cautelares son determinaciones que puede decretar la autoridad competente para conservar la materia del litigio o para evitar un grave e irreparable daño a las partes o a la sociedad. Se trata de medidas que tienen por objeto garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo y que garantizan la eficacia de la resolución definitiva que se dicte en el procedimiento correspondiente. Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia sustentada por este Tribunal Pleno con número de registro IUS 196727, visible en la página 18, del Tomo VII, correspondiente al mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:‘MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia, establecida en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos los que en sí mismos persiguen la privación, con existencia independiente, cuyos efectos son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la privación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves; y cuyo objeto es, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, pues buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica; por lo que debe considerarse que la emisión de tales providencias no constituye un acto privativo, pues sus efectos provisionales quedan sujetos, indefectiblemente, a las resultas del procedimiento administrativo o jurisdiccional en el que se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar los elementos probatorios que considere convenientes; consecuentemente, para la imposición de las medidas en comento no rige la garantía de previa audiencia.’En relación con las medidas cautelares el artículo 145 del Código Fiscal de la Federación estatuye:‘Artículo 145. Las autoridades fiscales exigirán el pago de los créditos fiscales que no hubieren sido cubiertos o garantizados dentro de los plazos señalados por la Ley, mediante procedimiento administrativo de ejecución.‘Se podrá practicar embargo precautorio, sobre los bienes o la negociación del contribuyente, para asegurar el interés fiscal, cuando el crédito fiscal no sea exigible pero haya sido determinado por el contribuyente o por la autoridad en el ejercicio de sus facultades de comprobación, cuando a juicio de ésta exista peligro inminente de que el obligado realice cualquier maniobra tendiente a evadir su cumplimiento. En este caso, la autoridad trabará el embargo.‘La autoridad que practique el embargo precautorio levantará acta circunstanciada en la que precise las razones del embargo.‘La autoridad requerirá al obligado para que dentro del término de 10 días desvirtúe el monto por el que se realizó el embargo. El embargo quedará sin efecto cuando el contribuyente cumpla con el requerimiento. Transcurrido el plazo antes señalado, sin que el obligado hubiera desvirtuado el monto del embargo precautorio, éste quedará firme.‘El embargo precautorio practicado antes de la fecha en que el crédito fiscal sea exigible, se convertirá en definitivo al momento de la exigibilidad de dicho crédito fiscal y se aplicará el procedimiento administrativo de ejecución.‘Si el particular garantiza el interés fiscal en los términos del artículo 141 de este Código, se levantará el embargo.‘Son aplicables al embargo precautorio a que se refiere este artículo, las disposiciones establecidas para el embargo y para la intervención en el procedimiento administrativo de ejecución que, conforme a su naturaleza, le sean aplicables.’De la disposición legal transcrita se aprecia, en lo que interesa, que la autoridad fiscal podrá practicar embargo precautorio sobre los bienes o la negociación del contribuyente para garantizar el interés fiscal cuando el crédito fiscal no sea exigible pero ya esté determinado y exista riesgo inminente de que el contribuyente realice actos dirigidos a evadir el cumplimiento de su obligación tributaria. El referido embargo se considerará definitivo en el momento en que el crédito fiscal sea exigible. Como se ve, el citado precepto legal establece el embargo como una medida cautelar, toda vez que está dirigido a garantizar que el contribuyente cubrirá el crédito fiscal que corresponda. Así, con dicho embargo se asegura la eficacia de la resolución que califique como exigible el crédito fiscal determinado. Lo hasta aquí expuesto permite afirmar que existe una notoria diferencia entre las medidas de apremio y las cautelares toda vez que, como se vio, aquéllas tienen por objeto hacer efectivo el imperio de las autoridades para que se obedezcan sus determinaciones, mientras que las medidas cautelares tienen la finalidad de garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo. En el caso, es claro que el aseguramiento precautorio establecido en el artículo 40, fracción III, del Código Fiscal de la Federación constituye una medida de apremio en tanto que está dirigido a vencer la resistencia que opone el contribuyente, el obligado solidario o los terceros con ellos relacionados tendente a evitar el inicio o desarrollo de las facultades de comprobación. En cambio, lo que se busca con el embargo previsto en el artículo 145 de dicho ordenamiento legal es garantizar un crédito fiscal determinado. Se trata de instituciones cuya naturaleza jurídica es diversa y que persiguen finalidades disímiles lo que, por otra parte, resulta lógico en tanto que se actualizan en etapas procesales diferentes, pues mientras el aseguramiento precautorio se decreta para que la autoridad fiscal pueda iniciar o desarrollar sus facultades de comprobación, el embargo previsto en este último precepto legal se practica cuando el crédito fiscal ya está determinado (por el contribuyente o por la autoridad que ejerció sus facultades de comprobación). Sentado lo anterior, debe decirse que ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal que los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos, en su expresión genérica, en los artículos 14 y 16 constitucionales se respetan por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, por una parte, generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, de forma que se impida a la respectiva autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa. Dicho en otro giro, las disposiciones que prevengan facultades cuyo ejercicio por parte de la autoridad pueda causar una afectación al particular deben contener los elementos necesarios que limiten de manera suficiente y razonable el ejercicio de tal autoridad a efecto de que su proceder no resulte arbitrario o caprichoso. En el caso, del análisis de la fracción III del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación vigente en dos mil diez, se aprecia que establece una medida de apremio que es idónea para conseguir el fin que se busca, a saber, constreñir a su destinatario para que permita el inicio o desarrollo de las facultades de la autoridad fiscal tendentes a conocer la situación fiscal del contribuyente. Se afirma que se trata de una medida idónea porque constituye un instrumento cuyo empleo está indefectiblemente condicionado a que el contribuyente, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados se opongan, impidan u obstaculicen físicamente el inicio o desarrollo de las facultades de comprobación de las autoridades tributarias. Así, la posibilidad jurídica de que la autoridad fiscal decrete legítimamente el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente depende de la actitud del propio contribuyente. En este sentido, mientras éste no incurra en las conductas establecidas en el precepto legal de que se trata, la autoridad no podrá válidamente decretar dicho aseguramiento. Siendo así, es claro que la autoridad fiscal no puede actuar arbitraria o caprichosamente en tanto que deben verificarse las circunstancias específicas previstas en el citado precepto legal para que pueda válidamente decretar la medida de apremio de que se trata.Es verdad que el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente resulta una medida enérgica que puede causar a éste una afectación importante, sin embargo, no por ello deja de tener el carácter de idóneo. Esto es así, porque aun cuando la afectación que pueda resentir el contribuyente sea considerable, lo cierto es que, como se vio, tanto el nacimiento de la referida medida de apremio como su permanencia dependen exclusivamente del proceder del propio contribuyente. En este sentido, éste conoce de antemano los riesgos que conlleva el oponerse, impedir u obstaculizar físicamente el inicio o desarrollo de las facultades de las autoridades fiscales y tales riesgos deben ser de tal magnitud que su concreción garantice efectivamente que se vencerá la resistencia del particular de manera que