Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 190/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO DEL NOVENO CIRCUITO Y TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO. 15 DE AGOSTO DE 2012. MAYORÍA DE TRES VOTOS; VOTÓ CON SALVEDAD M.B. LUNA RAMOS. DISIDENTE: S.A.V.H.. PONENTE: J.F.F.G.S.; EN SU AUSENCIA HIZO SUYO EL ASUNTO M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIO: J.P.G.F..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis.(1)

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, conforme a lo dispuesto por el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(2)

TERCERO. A continuación, conviene relatar los antecedentes de los asuntos que dieron origen a los criterios en posible contienda y transcribir, en lo conducente, las consideraciones formuladas por cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito.

1. En el juicio de amparo **********, del índice del Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de San Luis Potosí, se reclamó, entre otros actos, la licencia por tiempo determinado o licencia temporal concedida a la presidenta municipal de San Luis Potosí para separarse del cargo.

En la demanda de amparo, los quejosos adujeron, entre otras cuestiones, que se vulneraba el derecho a la democracia efectiva que deriva de diversos instrumentos internacionales, toda vez que la licencia concedida a la presidenta municipal de San Luis Potosí tenía como consecuencia que los ciudadanos del Municipio de San Luis Potosí, que la eligieron para que desempeñara el cargo por un determinado periodo, no fueran representados democráticamente.

La parte quejosa solicitó la suspensión provisional para el efecto de que se suspendieran los efectos de la licencia concedida a la presidenta municipal de San Luis Potosí y, por ende, para que continuara vigente su nombramiento con las obligaciones correlativas y funciones inherentes al cargo.

El J. de Distrito concedió la suspensión provisional que solicitó la parte quejosa, para el efecto de que no se siguiera ejecutando la licencia por tiempo determinado concedida a favor de la presidenta municipal de San Luis Potosí y así no quedaran irreparablemente consumados los actos reclamados.

Inconforme con esa determinación, el Ayuntamiento de San Luis Potosí, en su carácter de autoridad responsable, interpuso recurso de queja en términos del artículo 95, fracción XI, de la Ley de Amparo.

Del anterior recurso correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito quien, en sesión de tres de mayo de dos mil doce, después de sintetizar los agravios hechos valer por la autoridad recurrente, declaró fundado el citado recurso, con base en las siguientes consideraciones:

"... Ahora bien, cabe destacar los requisitos para conceder la suspensión del acto reclamado, mismos que están previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, cuya literalidad es la siguiente: (se transcribe). Esto es, cuando se solicita la medida cautelar provisional debe acreditarse indiciaria o presuntivamente en los autos del incidente de suspensión, el interés suspensional, en acatamiento al artículo 124, fracción I, de la Ley de Amparo (antes reproducido), puesto que conforme a este precepto el quejoso debe aportar una prueba idónea y suficiente que revele que hay cierta veracidad de la existencia del derecho que podría afectarse con la ejecución del acto reclamado. Un primer indicio de la existencia de ese derecho y la posibilidad de su afectación se determina con la afirmación, bajo protesta de decir verdad, de los hechos y abstenciones que le consten al agraviado adminiculado con otros elementos de prueba que el peticionario allegue al juicio, tales como documentos públicos o privados o, en su defecto, que la violación a la esfera de derechos humanos de la parte quejosa sea palpable, evidente o en sí misma violatoria de los citados derechos reconocidos constitucionalmente o en los tratados internacionales. Esto es así, porque la copia certificada de la credencial de elector por sí sola -como bien lo expuso el quejoso- no es apta para acreditar plenamente el interés legítimo, pues no se desprende una afectación de naturaleza indirecta, el cual debe ser suficiente para establecer en forma indiciaria o presuntiva que los quejosos realmente son titulares de un derecho transgredido, que podría afectarse con la subsistencia de los efectos de la licencia, es así, porque la finalidad es únicamente decidir si procede suspender los actos que presumiblemente causarán daños y perjuicios de difícil reparación al agraviado. Las citadas conclusiones se explican con mayor amplitud de la siguiente manera, sin que la exhaustiva argumentación pueda considerarse emitida en suplencia de la queja en un caso no previsto en el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, sino más bien, se vierte como justificación y motivación de la determinación aquí tomada, atento a la obligación constitucional de fundar y motivar las resoluciones: Así, se parte de la premisa de que los quejosos no justifican el interés suspensional, ya que sólo tienen un interés abstracto y no legítimo, atento a que el derecho fundamental que aducen violado consistente en la vulneración a la democracia, dado que por virtud del acto reclamado se dejaba inconcluso un mandato obtenido por elección popular, con lo que, a su vez, se violentaba el derecho de representatividad y, por ende, la transferencia de ese mandato a persona distinta a la electa por los votantes solo sería justificada en caso fortuito o fuerza mayor, y no así para ser candidata a un diverso puesto de elección popular. En cuanto al interés legítimo, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece lo siguiente: (se transcribe). De acuerdo con la nueva normativa constitucional, que se adecua a las exigencias internacionales en materia de derechos humanos, se abre la oportunidad para que los gobernados acudan al juicio de amparo no sólo cuando tengan un interés jurídico, sino en aquellos casos en que les asista un interés legítimo individual o colectivo. En este punto destaca el hecho de que en el Texto Constitucional reformado, incluso, tratándose del interés legítimo, subsiste la condición de que el acto reclamado viole derechos reconocidos por la Constitución y el que se afecte la esfera jurídica del gobernado ya de manera directa -lo cual constituye propiamente el interés jurídico-, o bien, en virtud de su especial situación frente al orden jurídico, referente al interés legítimo. Con la indicada reforma se entiende que la tutela judicial efectiva en nuestro país ha comenzado a encontrar una apertura hacia otras formas de concebir el interés necesario para acceder a los órganos jurisdiccionales, con la incorporación al sistema normativo de control constitucional a través del juicio de amparo, del denominado interés legítimo, que representa una extensión a las posibilidades de impugnación, a efecto de lograr que el medio de control constitucional cumpla con una verdadera protección de los derechos fundamentales. Del contenido de la exposición de motivos de la reforma en materia de amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once, se advierte un énfasis especial en resaltar como requisito indispensable del interés legítimo la existencia de una afectación indirecta a la esfera jurídica del individuo, atendiendo a la ‘especial situación’ en que éste se encuentre frente al orden jurídico, tal como se asentó en la redacción final del artículo 107 constitucional que rige actualmente. N. cómo en el lenguaje empleado en la reforma, a fin de dar legitimación para promover el juicio de amparo, no se habla de la situación general en que se encuentre el gobernado frente al orden jurídico, sino que se hace alusión a la situación particular o ‘sui géneris’ que guarde aquél, lo cual significa que el legislador emplea la frase ‘especial situación frente al orden jurídico’ con un sentido de racionalidad, esto es, refiriéndose a situaciones concretas que guarden características diferentes a la situación general en que pueden encontrarse los gobernados frente al orden jurídico, esto es, de situaciones excepcionales y, por ende, diferenciadas a las que guarda la generalidad, por lo cual es esa situación la que debe apreciarse en cada caso concreto para determinar si existe o no un interés legítimo. Así pues, tal reforma introduce la posibilidad de que interponga demanda de amparo quien no haya sido afectado en un derecho subjetivo, pero tenga un interés legítimo, el cual deriva de la afectación indirecta que pueda resentir el gobernado en sus derechos fundamentales con el acto de autoridad que reclame, aspecto que se evaluará y determinará tomando en consideración ‘su especial situación frente al orden jurídico’. Esto es, tal como sucede en materia administrativa, puede haber personas para las que la observancia o inobservancia de las normas por parte de la autoridad resulte en una ventaja o desventaja de modo particular respecto de las demás. Esto puede ocurrir por dos razones:(3) a) puede ser el resultado de la particular posición de hecho en que uno o algunos ciudadanos se encuentren que los haga más sensibles que otros frente a un determinado acto administrativo; y, b) puede ser el resultado de que ciertos particulares sean los destinatarios del acto que se discute. Para entender adecuadamente los alcances de la innovadora reforma, debe tenerse en cuenta la diferencia existente entre el interés simple, el interés jurídico y el interés legítimo en el campo del derecho, tal como lo conciben la doctrina nacional y la interpretación del Máximo Tribunal del País, contenida en las diversas ejecutorias en las que se ha pronunciado sobre el tema. En principio, debe recordarse que todas las personas tenemos la posibilidad de ser partes en un juicio, por virtud de la personalidad jurídica, pero para impugnar un acto concreto no basta esa personalidad, sino que se requiere de un interés personal en el asunto. Ese interés personal se ha clasificado doctrinariamente en tres especies: Interés simple. Interés legítimo. Derecho subjetivo o interés jurídico. Ahora bien, como el interés legítimo tiene sus límites entre el simple y el jurídico, en principio, se abordará el significado de estos últimos, para finalmente deducir lo que debe entenderse propiamente por aquél. E.F. Mac-Gregor(4) sostiene que el interés simple, es un interés general. Se trata del interés que tiene todo miembro de la comunidad en que las autoridades cumplan con las normas de derecho objetivo, sin que ese cumplimiento implique un beneficio personal. En concreto, es el mero interés ciudadano por la legalidad, el cual no faculta para accionar el juicio de amparo, sino que únicamente permite la denuncia o la acción popular cuando las leyes así lo establecen. Con base en dicho interés se reconoce legitimación a cualquier ciudadano, por el mero hecho de ser miembro de una sociedad, para interesarse en el quehacer de las autoridades, con la finalidad de que cumplan con el orden jurídico objetivo, sin necesidad de que el sujeto invoque un interés legítimo y mucho menos un derecho subjetivo. Entonces, en el interés simple la situación jurídica legitimante sería el mero interés en la legalidad, que tiene cierto grado de juridicidad, pero requiere estar reconocido expresamente en el ordenamiento legal para ser ejercido, tal es el caso de las acciones populares, en las que no se requiere de una condición precisa o una cualificación subjetiva especial, sino que basta con que la ley permita o legitime accionar con base en un interés simple. En cuanto al interés jurídico, dicho autor refiere que generalmente se le ha identificado con el derecho subjetivo, que consiste en la situación de prevalencia o ventaja que el derecho objetivo concede a un individuo frente a otros, cuyos elementos constitutivos son la posibilidad de hacer o querer y la posibilidad de exigir de otros el respeto hacia esa situación preferencial. Por otra parte, se ha definido como interés jurídico a aquel que, en rigor jurisdiccional, exige los elementos siguientes: a) La existencia de un derecho establecido en una norma jurídica (derecho objetivo); b) La titularidad de ese derecho por parte de una persona; c) La facultad de exigencia para el respeto de ese derecho; y, d) La obligación correlativa a esa facultad de exigencia. Concerniente al interés legítimo, el autor señala que corresponde a las personas que por la situación objetiva y particular en la que se encuentran tienen interés en que el poder público ajuste su actuación a la ley, pero no sólo por el mero interés ciudadano en la legalidad, sino porque cumpliéndose con la ley conservan un beneficio o evitan un perjuicio cierto, aunque carezcan de un derecho subjetivo. Así, dicho interés adquiere relevancia en lo jurídico, porque no se trata de un mero interés en la legalidad (interés simple) ni llega a exigir la existencia de un derecho subjetivo (interés jurídico), sino que se trata de una situación intermedia entre ambas situaciones. Se trata pues de una situación jurídica activa que se ostenta por relación a la actuación de un tercero y que no supone, a diferencia del derecho subjetivo, una obligación correlativa de dar, hacer o no hacer exigible de otra persona, pero sí comporta la facultad del interesado de exigir el respeto del ordenamiento jurídico y, en su caso, de exigir una reparación de los

perjuicios antijurídicos que de esa actuación le deriven. Por tanto, hay interés legítimo cuando una conducta de la autoridad es susceptible de causar un perjuicio o generar un beneficio en la situación fáctica del interesado, tutelada por el derecho, cuando éste no tiene un derecho subjetivo para impedir esa conducta o imponer una distinta, pero sí para reclamar a los tribunales la inobservancia de las normas jurídicas, cuya infracción pueda perjudicarle con el objeto de defender esa situación de su interés. Luego, el interés legítimo no debe confundirse en modo alguno con la acción popular, porque esta última descansa en el interés simple, es decir, en el mero interés en la legalidad y se dirige a satisfacer el interés de la comunidad, por lo que cualquier persona, por el hecho de invocar su condición ciudadana, está legitimada para impugnar un acto determinado. Por su parte, el interés legítimo normalmente requiere de una afectación indirecta a la esfera jurídica del particular considerado en sí mismo y sus efectos se refieren a círculos de interés más reducidos, que sólo en supuestos excepcionales llega a coincidir con la totalidad de la comunidad. Sostener lo contrario llevaría al absurdo de identificar al interés legítimo con el interés general, y que cualquier persona pudiera promover un juicio de amparo ostentándose como representante de toda la sociedad. Es de importancia mencionar que el interés legítimo tuvo su origen en el derecho administrativo, a fin de permitir el acceso a la justicia a aquellos particulares afectados en su esfera jurídica por actos de dicha naturaleza, no obstante que carecieran de la titularidad del derecho subjetivo respectivo. Dicho interés proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya directa, ya derivada de su situación particular frente al orden jurídico; así pues, basta con que el acto de autoridad que se impugne afecte la esfera jurídica del particular, para que le asista un interés legítimo y pueda accionar, resultando intrascendente que sea o no el titular del derecho subjetivo. En consecuencia, la característica esencial del interés legítimo radica en que la conducta de la autoridad sea susceptible de causar un perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve debido a la situación de hecho o de derecho en la que se encuentra. Ahora bien, F. señala que el beneficiario en el interés legítimo tiene la exigencia de que se cumpla la norma general pues, en forma indirecta, satisface su interés, aunque al mismo tiempo puedan beneficiarse otros en igual forma. El beneficiario no es, en este caso, uno solo; por el contrario, son varios los que se benefician con el interés amparado por la norma objetiva. Se trata del reflejo de una utilidad que al gobernado le proporciona la actuación legal del poder público, aunque es necesario exigir al quejoso la presencia de un factor especial que lo distinga de la generalidad de las personas: el interés legítimo debe ser personal y actual. En efecto, el perjuicio que sufre el titular de un interés legítimo puede ser indirecto, es decir, que el medio de defensa de que se trate es procedente aunque el perjuicio que sufra el quejoso sea a través de un acto dirigido, incluso, a otro gobernado. Cabe excluir, pues, a quien se queja del agravio ocasionado al público o a un tercero, pero no a quien se queja de un perjuicio que él mismo sufre aunque sea por medio de un acto dirigido a un tercero. Por tanto, el interés legítimo se traduce en un perjuicio cierto a una persona con motivo de un acto de autoridad, con independencia de que cuente o no con derechos subjetivos. En consecuencia, tal como se concibe en el derecho comparado, el interés legítimo asiste a quien siendo titular de un derecho fundamental ostenta un interés para su defensa ante una eventual transgresión, y no puede asimilarse al genérico del respeto de los derechos, sino como consecuencia de un interés propio, cualificado y específico, que habrá de determinarse atendiendo al tipo de derecho comprometido, a la especial relación -legal o de hecho- con su titular y a la posición de quien lo hace valer. Lo anterior, ya que lo tutelado en el juicio de amparo no es la legalidad en abstracto o la garantía de cualquier derecho subjetivo, sino de un tipo de bien preciso que, en la especie, son los derechos fundamentales personalísimos. En esas condiciones, la suspensión del acto reclamado se configura como una vía para la paralización de los actos y sus efectos que transgreden en concreto derechos y no como una medida otorgada a favor de quien hace valer un derecho abstracto, pues no debe perderse de vista que, de concederse la medida suspensional, el derecho político de su contraparte se inutilizaría, pues no podría postularse para senadora. Por lo tanto, el incidente de suspensión no abre una vía de paralización de los actos al amparo de un derecho abstracto, sino un cauce para obtener la cesación o paralización de actos y sus efectos que ocasionen violaciones concretas de derechos fundamentales. De tal suerte que en supuestos en los que no hay derechos inmediatamente en juego, será necesario que quien acude al incidente de suspensión justifique en qué medida el acto compromete sus derechos fundamentales y deberá acreditar el interés específico, concreto y cualificado que ostenta para solicitar la suspensión, pues se entiende que si la pretensión primordial consiste en la paralización de los actos y/o sus efectos, éstos le deben causar un perjuicio. De otro modo, se distorsionaría la naturaleza del incidente de suspensión, que consiste fundamentalmente en que el acto de autoridad no continúe lesionando a los quejosos aun de manera indirecta. Por otro lado, de la doctrina nacional reconocida en la jurisprudencia derivada de la contradicción de tesis 69/2002, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y que dio origen al criterio de rubro: ‘INTERÉS LEGÍTIMO E INTERÉS JURÍDICO. AMBOS TÉRMINOS TIENEN DIFERENTE CONNOTACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.’,(5) se obtienen como puntos de importancia respecto del interés legítimo, los siguientes: A.Z.L. de L.,(6) en su obra literaria intitulada: Hacia una Nueva Ley de Amparo, señala que: ‘por virtud del interés legítimo se abre la puerta para la defensa de afectaciones a la esfera jurídica de los gobernados que no violentan un derecho subjetivo pero que tampoco se trata de intereses difusos o colectivos, lo que constituye una ventaja frente a la previsión exclusiva de procedencia en contra de la afectación de intereses difusos. En este sentido, la legitimación a través del interés legítimo, es más amplia que la que se lograría con la sola defensa de los intereses difusos y colectivos.’. El propio doctrinario apunta que los elementos del interés legítimo son los que enseguida se enuncian: a) No es un mero interés por la legalidad de la actuación de la autoridad, requiere la existencia de un interés personal, individual o colectivo que, de prosperar la acción, se traduce en un beneficio jurídico en favor del accionante. b) Está garantizado por el derecho objetivo, pero no da lugar a un derecho subjetivo, no hay potestad frente a otro. c) Debe haber una afectación a la esfera jurídica en sentido amplio, ya sea económica, profesional o de otra índole. Lo contrario es la acción popular, en la cual no se requiere afectación alguna a la esfera jurídica. d) Los titulares tienen un interés propio distinto del de cualquier otro gobernado, consistente en que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento, cuando con motivo de la persecución de fines de carácter general incidan en el ámbito de ese interés propio. e) Se trata de un interés cualificado, actual y real, no potencial e hipotético; en suma, es un interés jurídicamente relevante. f) La anulación produce efectos positivos o negativos en la esfera jurídica del gobernado. De lo anterior, se puede concluir que los requisitos del interés legítimo serían: A) Que la autoridad cause un perjuicio especial a una persona o a un grupo de personas, sin que se trate del que de manera general y uniforme se produce a grandes sectores de la población. No se trata de un agravio ocasionado al público. B) No es exclusivo, es concurrente y coincidente, pues protege a una pluralidad de sujetos respecto de situaciones de hecho que los favorecen. C) Es propio de las personas que por gozar de una posición calificada, diferenciable, se ven indirectamente beneficiadas o perjudicadas con el incumplimiento de ciertas reglas de derecho objetivo, bien porque con ello vean obstaculizado el camino para alcanzar ciertas posiciones provechosas, bien porque sean privadas de las ventajas ya logradas. El Máximo Tribunal del País ha considerado que, en general, la doctrina concibe al interés legítimo como una institución mediante la cual se faculta a todas aquellas personas que, sin ser titulares del derecho lesionado por un acto de autoridad, es decir, sin ser titulares de un derecho subjetivo tienen, sin embargo, un interés en que la violación del derecho o libertad sea reparado. En otras palabras, implica el reconocimiento de la legitimación del gobernado, cuyo sustento no se encuentra en un derecho subjetivo otorgado por la normatividad, sino en un interés cualificado que de hecho pueda tener respecto de la legalidad de determinados actos de autoridad. También ha establecido que algunas de las características que permiten identificarlo son: a) Si prospera la acción, ello se traduce en un beneficio jurídico en favor del accionante. b) Está garantizado por el derecho objetivo, pero no da lugar a un derecho subjetivo. c) Debe existir una afectación a la esfera jurídica del particular. d) El titular del interés legítimo tiene un interés propio y distinto de otros gobernados, consistente en que los actos de la administración pública, que incidan en el ámbito de ese interés propio, se ajusten a derecho. e) Es un interés cualificado, actual y real, y no potencial o hipotético, por lo cual se le estima como un interés jurídicamente relevante. f) La anulación del acto de autoridad produce efectos en la esfera jurídica del gobernado. El interés legítimo supone únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de determinados actos, interés que proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya sea directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico. Es el interés que tienen aquellas personas que por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser las destinatarias de una norma, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás individuos y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus propios fines generales, incidan en el ámbito de su interés propio. El interés legítimo existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones de conseguir un determinado beneficio, sin que sea necesario que quede asegurado de antemano que forzosamente haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en un precepto legal expreso y declarativo de derechos. Así, la afectación al interés legítimo se acredita cuando la situación de hecho creada o que pudiera crear el acto impugnado pueda ocasionar un perjuicio. El interés legítimo es una institución que permite constituir como actor a aquella persona que resulte afectada por un acto de autoridad cuando el mismo no afecte un derecho reconocido por el orden jurídico, pero sí la situación jurídica derivada del propio orden jurídico. Por todo lo expuesto, se concluye que la reforma constitucional que introduce el interés legítimo -cuyos antecedentes en nuestro orden jurídico se encuentran en el derecho administrativo-, aminora los efectos contraproducentes de aplicar de manera estricta como requisito de procedencia del juicio de garantías el relativo al interés jurídico, puesto que por virtud de éste se dejaban ajenos al control jurisdiccional un sin número de actos autoritarios que lesionaban los derechos fundamentales de los gobernados. Sin embargo, se reitera, que no puede llegarse al extremo de considerarlo el medio para promover dicho juicio con base en un mero interés general por la legalidad, en tanto que se convertiría en una vía abstracta o preventiva y no en un medio reparador de violaciones. Así, en su dimensión certera, el interés legítimo no llega al grado de requerir la afectación de un derecho subjetivo, pero tampoco se trata de que toda persona que no puede verse lesionada en su esfera jurídica, pueda promover el medio de impugnación, porque esto lo tornaría en una especie de acción popular(7). En esas condiciones, es posible arribar a las premisas siguientes respecto del interés legítimo: El derecho vulnerado exige para la procedencia de su tutela el acreditamiento o demostración de un interés de mayor dimensión que el interés simple, sin llegar a la exigencia de una afectación cierta e individualizada como lo requiere el interés jurídico. La afectación que produce el acto combatido debe encontrar sustento en un valor o interés jurídicamente protegido. El interés de que se trate debe corresponder a un grupo social o colectividad, generalmente indeterminado o indeterminable. Expuesto lo anterior, en el caso, se considera que asiste la razón al recurrente, al sostener que los quejosos carecen de interés legítimo, porque no acreditan una afectación, esto es, se trata de la defensa de un derecho abstracto respecto del otorgamiento de la licencia por tiempo determinado concedida a la presidenta municipal **********, a efecto de que ésta se separe del cargo de forma temporal y de la designación del presidente municipal interino, en tanto que la situación fáctica concreta que aducen los peticionarios del amparo como origen y fundamento de dicho interés (ciudadanos potosinos residentes en esta ciudad) no cumple con los requisitos y características necesarias para considerarlo actualizado. Esto es, para acreditar el interés legítimo suspensional no es suficiente ser ciudadanos potosinos con domicilio en este Municipio, acompañando copia certificada de su credencial de elector; ni tampoco constituye un argumento jurídico del derecho fundamental que alegan tener (consistente en los derechos que les asisten por ser ciudadanos, toralmente la privación de la democracia), sino que para el otorgamiento de la suspensión se debe acreditar el daño inminente e irreparable a su pretensión y el interés social que justifique su otorgamiento. De la lectura integral de la demanda de garantías se advierte que los quejosos aducen violado un derecho general que le asiste como ciudadanos residentes en esta ciudad, consistente en que con la licencia se releva a la ex funcionaria de una obligación que adquirió con los quejosos, a virtud del mandato que le confirieron al elegirla como presidenta municipal, con la finalidad de que los representara democráticamente. Sin embargo, los solicitantes del amparo no evidencian ni señalan en forma alguna cómo ese hecho les irroga un perjuicio directo o indirecto en su esfera jurídica individual o en relación con su especial situación frente al orden jurídico, sino que se limitan a basar su pretensión en un interés simple derivado de su condición de ciudadanos potosinos residentes en este Municipio, pues aducen que la eligieron democráticamente para que los representara y que es una obligación que ella adquirió, esto es, aducen un interés igual al de la generalidad de los gobernados que ostentan la calidad de potosinos residentes en este Municipio, pero no refieren las características especiales que guarda su situación frente al orden jurídico, que los coloque en un punto diferenciado de la situación general y que los autorice para solicitar la suspensión de los actos reclamados. Máxime que el hecho consistente en que la tercero perjudicada licenciada **********, considerada en lo personal, no sea quien realice los actos de gobierno propios al cargo de presidente municipal de San Luis Potosí, no significa que el cargo público, en sí mismo considerado, quede acéfalo, dada la designación de presidente municipal interino en ese cargo. Por lo tanto, no existe una necesidad imperiosa de que sea la tercero perjudicada quien gobierne el Municipio de San Luis Potosí, habida cuenta que en un sistema democrático como el nuestro, la sustitución de funcionarios está permitida por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De ahí que no puede considerarse que exista en autos constancia alguna que permita afirmar que con la ejecución de los actos reclamados la parte quejosa haya sufrido algún menoscabo tal en su esfera de derechos, que sea susceptible de ser suspendido en este asunto. Esto es así porque resulta insalvable el requisito que consiste en identificar plenamente cuál es el perjuicio indirecto, pero cierto y concreto que con la medida pretende evitarse la parte solicitante de la suspensión. Además de que considerar lo contrario llevaría al extremo de ocasionar una afectación destructiva y de carácter irreparable a la tercero perjudicada, pues se le privaría del derecho fundamental consistente en el ejercicio de sus derechos políticos, esto es, la esfera de derechos de la tercero perjudicada se vería trastocada o menoscabada de modo palpable, mientras no sea resuelto en definitiva el juicio de amparo. Aunado a lo anterior, se debe tener en consideración que la esencia básica del incidente de suspensión es impedir que se ocasionen o se sigan ocasionando a la parte quejosa perjuicios y daños apreciables y claramente identificados, cuya reparabilidad pueda ser difícil si no se impiden, en el entendido de que tal dificultad también tendría que identificarse con claridad y en este asunto no se logra advertir. Luego, con la solicitud de suspensión de los actos reclamados, los quejosos pretenden paralizar los actos reclamados, que tiene como efecto inmediato que la presidenta municipal vuelva a tomar posesión de su cargo, en tanto que no evidencian cómo dicho acto o sus consecuencias afectan directa o indirectamente su especial situación frente al orden jurídico, ni señala cuál sería esa situación concreta que se vería afectada o beneficiada con la concesión de la suspensión y menos aún, cuál sería el beneficio inmediato o mediato que, con la suspensión de los actos que reclama, podría obtener. Esto es, los quejosos ostentan un mero interés simple. Lo anterior, en virtud de que el interés legítimo se basa, primordialmente, en la existencia de un interés de mayor dimensión que el simple, es decir, en un interés cualificado, actual y real, que se traduce en que el acto reclamado afecte la esfera jurídica concreta del gobernado, por virtud de la especial situación que éste guarde en relación con el orden jurídico, de modo que la suspensión le reporte un beneficio concreto y real. Además, para evidenciar esta aseveración, basta formular la siguiente interrogante ¿qué beneficio específico, real y actual obtienen los quejosos con la negativa de la licencia temporal de la presidenta municipal? Es dable formular esta interrogante, para poner de manifiesto que la concesión de la suspensión no es una prerrogativa que indefectiblemente deba otorgarse a todo aquel que inste la acción constitucional y que la demanda de garantías se le haya admitido a trámite, sino que para ello se debe realizar un análisis, en cuanto al perjuicio real que resentiría el agraviado de no concederse la suspensión. Por tanto, el derecho que aduce violado la peticionaria de garantías constituye un derecho abstracto (interés en la mera legalidad), sin que con la consecución del mismo pueda obtenerse un provecho concreto en su esfera jurídica particular. De esta forma, como lo afirman diversos tratadistas españoles, el interés legítimo no se asimila al interés simple, porque cada ciudadano no puede convertirse en vigilante de la constitucionalidad o legalidad de todos los actos sin excepción, por el simple hecho de ser residentes en una determinada demarcación territorial. De sostener una interpretación contraria llevaría al absurdo de instituir en fiscal de los actos de autoridad a toda la sociedad. Así las cosas, si en la especie los quejosos basan su legitimación en el hecho de ser ciudadanos potosinos, con residencia en este Municipio y aducen haber elegido a la presidenta municipal, quien adquirió la obligación de representarlos en un periodo determinado, resulta incuestionable que ese derecho que aducen en su favor, lo tendrían todos los ciudadanos potosinos, lo que se traduce en un mero interés simple en la legalidad, el cual no puede considerarse como legítimo. Lo cual implica la carencia de interés suspensional. Sirve de ilustración a lo anterior, en cuanto a la obligación de la parte quejosa de acreditar el interés suspensional, la siguiente tesis: ‘INTERÉS SUSPENSIONAL. CORRESPONDE AL QUEJOSO DEMOSTRARLO EN EL INCIDENTE RESPECTIVO, CUANDO MENOS INDICIARIAMENTE, PUESTO QUE LA OBLIGACIÓN DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE AL RENDIR EL INFORME PREVIO SE CIRCUNSCRIBE A EXPRESAR SI LOS ACTOS RECLAMADOS SON CIERTOS.’ (se transcribe). Bajo ese orden de ideas, se concluye que en el presente caso los quejosos no acreditan el interés, al menos presuntivo, para solicitar la suspensión de los actos reclamados, ya que no se desprende un daño en concreto, o al menos inminente que se cause a los quejosos. Por tanto, asiste la razón a los recurrentes, en el sentido de que los quejosos carecen de interés legítimo, porque el hecho consistente en que sean ciudadanos potosinos residentes en este Municipio no genera una afectación en concreto, ni un daño inminente y, por ende, es incuestionable que carecen de interés suspensional y, en consecuencia, resulta fundado el recurso de queja."

2. Por otra parte, en el juicio de amparo **********, del índice del Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Nuevo León, se reclamó, entre otros actos, el otorgamiento de licencia por tiempo indefinido a favor de la presidenta municipal de Guadalupe, Nuevo León, para separarse del cargo.

En la demanda de amparo, la quejosa adujo, entre otras cosas, que se vulneraba un derecho de representación, aunado a que existía una obligación constitucional de la presidenta municipal de Guadalupe, Nuevo León, para desempeñar el cargo para el que fue electa.

La quejosa solicitó la suspensión provisional para el efecto de que se suspendiera de manera temporal cualquier efecto de la licencia otorgada y, por ende, para que el servidor público a quien le fue concedida se reincorporara en sus funciones.

El J. de Distrito negó la medida cautelar, al considerar que el otorgamiento de la licencia reclamada tenía el carácter de acto consumado y que, de conceder la medida solicitada, se le darían efectos restitutorios propios de la sentencia de amparo.

Inconforme con esa determinación, la quejosa interpuso el recurso de queja previsto en el artículo 95, fracción XI, de la Ley de Amparo.

De dicho recurso correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito quien, en sesión de cinco de marzo de dos mil doce, lo declaró fundado, al estimar que el acto reclamado, por su naturaleza, sí era susceptible de ser suspendido.

Una vez resuelto ese punto, el órgano colegiado procedió a estudiar los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, al tenor de las siguientes consideraciones:

"Una vez determinado que los actos reclamados si bien son consumados, sus efectos o ejecución se prolongan en el tiempo (de tracto sucesivo), es preciso analizar si se cumplen los requisitos del artículo 124 de la Ley de Amparo (punto señalado como ‘2’), para resolver si procede o no conceder la medida suspensional. Dicho numeral dispone que la suspensión procederá siempre que se reúnan los siguientes requisitos: que la solicite el agraviado (fracción I); que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público (fracción II) y que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto (fracción III). Ciertamente, en el caso, la medida suspensional fue solicitada por la parte quejosa **********, con base en el interés legítimo facultado constitucionalmente. El principio de iniciativa de parte agraviada, previo a las reformas constitucionales del seis de junio de dos mil once (con vigencia a partir del cuatro de octubre posterior) implicaba la necesidad de que el gobernado probara que era titular de un derecho subjetivo que se estimaba violado con los actos reclamados. Sin embargo, con la reforma constitucional del precepto 107 constitucional se amplió dicho principio de instancia de parte agraviada, pues se abarca ahora no sólo a las personas que dicen ser titulares de un derecho subjetivo, sino a aquellas que aducen tener un interés legítimo individual o colectivo. En efecto, en el caso se trata de interés legítimo porque el mismo no requiere una afectación o menoscabo a un derecho subjetivo, sino que en sí, debe entenderse como una manifestación de un daño en la esfera jurídica tutelada por el ordenamiento legal, en sentido amplio. Es decir, en el caso, la recurrente aduce ser residente del Municipio de Guadalupe, Nuevo León, y señala que el acto reclamado (otorgamiento de la licencia a la presidenta municipal de dicho Municipio por tiempo indefinido) afecta su esfera jurídica, pues su derecho de representación pública es transgredido. De ahí que se acredite presuntivamente el interés jurídico, pues la recurrente anexa a su recurso de queja su credencial de elector (visible a foja 9 del expediente en que se actúa), de la cual se advierte que, efectivamente, reside en el Municipio de Guadalupe, concretamente en el siguiente domicilio: (se transcribe). Además, adjunto un estado de cuenta de la institución bancaria denominada **********, donde se constata (foja 10 del expediente en que se actúa) que es el mismo domicilio citado. Así las cosas, si además como criterio orientador tenemos que en la exposición de motivos del proyecto de reforma de los artículos 94, 100, 103, 107 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la iniciativa con proyecto de decreto se estableció: (se transcribe). Y, posteriormente, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia, de Gobernación, de Estudios Legislativos, segunda a la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sesionado por el Pleno de la Cámara de Senadores, el cinco de octubre de dos mil once, se consideró sobre la misma legitimación procesal ampliada: (se transcribe). Además, la doctrina ilustra la definición del interés en mención para el caso, con el siguiente criterio: Interés legítimo colectivo. E.F.M., como especies de los derechos o intereses supraindividuales, se encuentran los derechos o intereses difusos y colectivos. A través del interés legítimo se pretende proteger aquellos bienes que son indivisibles, como una suma de intereses individuales, respectivos a una colectividad, grupo o clase. Sin embargo, no hay que confundir los intereses difusos con los intereses colectivos; de ahí, que su principal distinción radica en que al hablar de intereses difusos se piensa en un conglomerado de individuos que tienen un interés de difícil o imposible determinación, mientras que el interés colectivo, al abarcar grupos limitados o colectividades, su interés es fácilmente determinable. De ahí que, en el caso, deba protegerse provisionalmente a través de la precautoria solicitada, ese interés supraindividual, pues el derecho de representación pública de los ciudadanos (derecho de la colectividad) y las obligaciones por parte del funcionario público que eligieron a través de su decisión los mismos individuos, está en cuestionamiento en la litis de amparo. Adicionalmente, de concederse la suspensión no se causaría perjuicio al interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público, ya que no se sitúa en ninguno de los supuestos previstos en dicha fracción II, como lo son: ‘a) Se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes; b) Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos; c) Se permita el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario; d) Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, o la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza; e) Se permita el incumplimiento de las órdenes militares; f) Se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que por ese motivo afecte la salud de las personas, y g) Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumplan con las normas oficiales mexicanas; se afecte la producción nacional; h) Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio en cualquiera de sus fases, previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, salvo en el caso que el quejoso sea ajeno al procedimiento, situación en la que procederá la suspensión, sólo sí con la continuación del mismo se dejare irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.’. Por lo que hace a la fracción III del artículo 124 de la Ley de Amparo, ésta prevé como tercer requisito para la concesión de la medida cautelar que con la ejecución del acto se causen a la parte quejosa daños y perjuicios que sean de difícil reparación. Ahora bien, al referirse el numeral 124, fracción III, a la necesidad de que los daños o perjuicios que se causen con la ejecución del acto reclamado, sean difícilmente reparables, como requisito para que proceda la suspensión, no está considerando nada más la posibilidad de obtener esa reparación del acto, en sí mismo, ni tampoco toma en cuenta los perjuicios remotos que pueda ocasionar la negativa de suspensión, sino lo que ha de servir de norma, es que no haya dificultad grave para obtener, en su caso, la reparación de esos daños o perjuicios. Sirve de apoyo a lo expuesto, por las razones que la informan, la tesis emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice: ‘SUSPENSIÓN. DAÑOS O PERJUICIOS DIFÍCILMENTE REPARABLES.’ (se transcribe). En ese sentido, se advierte que la recurrente manifiesta los siguientes argumentos para evidenciar dicha afectación: I. Existe una especial situación frente al orden jurídico, de ser representado por la persona que en atención a sus características personales se encargó de la administración del propio Municipio de la quejosa. II. En atención a la naturaleza de la materia del amparo, y toda vez que actualmente faltan aproximadamente nueve meses para la terminación del cargo de la ahora tercera perjudicada; la medida cautelar es la única manera de asegurar que subsista la materia del juicio y, por ende, se pueda decidir sobre, la inconstitucionalidad de lo aquí reclamado. III. Hay un interés público en que la Constitución Política sea cumplimentada (artículo 5o. constitucional), en otras palabras, que la obligación de desempeñar el cargo al cual fue elegida en atención a sus características personales, es un mandato constitucionalmente vinculante. IV. El interés de la quejosa refleja el interés colectivo en que los cargos personalísimos impliquen una verdadera obligación. V. No obstante que ya se otorgó la licencia, la violación se prolonga sin interrupción, es decir, ésta subsiste, ininterrumpidamente, mientras no se suspendan los efectos de la licencia y se ordene la continuación de la vigencia del numeral 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Atento a lo dispuesto en párrafos precedentes, resulta que debe apreciarse la difícil reparación de los daños y perjuicios en función de la reparación del acto en sí mismo, esto es, en el otorgamiento de la licencia por tiempo indefinido a favor de **********, respecto a su cargo de presidenta Municipal de ciudad Guadalupe, Nuevo León, en fecha veinte de enero de dos mil doce, que constituye el acto reclamado, pues la materia del amparo es definir la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicho otorgamiento de licencia, por lo que de no suspenderse los efectos de la misma, podría causarse un daño de difícil reparación al interés legítimo de la quejosa, pues las circunstancias fácticas jurídicas del caso podrían variar con el tiempo o, incluso, desaparecer la materia de la litis, esto, sin dejar de apreciar que el interés particular de la tercera perjudicada se subordina al interés general. La afirmación antes dada tiene sustento si se parte de una ponderación de intereses o principios, esto tomando en cuenta que el derecho de representación pública implica una búsqueda y permanencia en el bienestar del orden social de la población, pues la sociedad está interesada en que la función pública se desempeñe por quienes son reconocidos al cargo y se excluya a aquellas personas que no lo son. En consecuencia, ante la mínima presunción, debe atenderse al interés de la colectividad, sobre algún interés particular. Por último, también se evidencia en la presente la apariencia del buen derecho por parte de la quejosa, puesto que, como lo aduce en sus agravios aquí transcritos, lo que se pretende es salvaguardar el derecho que tiene a ser representada por la funcionaria que fue nombrada presidenta municipal, de conformidad a la obligación consagrada en el precepto 5o. constitucional, de desempeñar el cargo público por elección popular. Finalmente, al quedar acreditado que se cumplen con los requisitos del artículo 124 de la Ley de Amparo y existir la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, lo procedente es conceder la suspensión provisional para el efecto de que no se siga ejecutando la licencia por tiempo indefinido concedida a favor de la tercera perjudicada, y así no queden irreparablemente consumados los actos que se reclaman, hasta en tanto se notifique a las responsables lo que en la suspensión definitiva se resuelva. Lo que es así, al estimarse la misma como una medida pertinente para la subsistencia de la materia del amparo, acorde al artículo 130 de la Ley de Amparo, y para evitar que se le causen daños de difícil reparación a la parte quejosa. Sin que exista base de momento para fijar algún requisito de efectividad para que surta efectos la suspensión, dado que si bien existe una tercera perjudicada, la efectividad de la medida no es susceptible de cuantificarse económicamente ante la especial situación que vive la quejosa frente al orden jurídico que estima trastocado en su perjuicio, derivado de su interés legítimo que constitucionalmente le asiste."

CUARTO. A continuación, es necesario determinar si existe contradicción de tesis.

El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la jurisprudencia P./J. 72/2010, estableció que existe contradicción de tesis cuando "dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales".(8)

El Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, al resolver el recurso de queja **********, determinó que no era procedente conceder la suspensión provisional respecto de los efectos y consecuencias de la licencia concedida a la presidenta municipal de San Luis Potosí para separarse del cargo, al no encontrarse satisfechos los requisitos previstos en las fracciones I y III del artículo 124 de la Ley de Amparo.

En relación con el requisito previsto en el artículo 124, fracción I, de la Ley de Amparo, el Tribunal Colegiado consideró que los quejosos no acreditaron su interés suspensional; ello, como consecuencia de la falta de interés legítimo, ya que la afectación que hacían valer derivaba de la defensa de un derecho abstracto respecto del otorgamiento de la licencia por tiempo determinado a la presidenta municipal de San Luis Potosí para separarse del cargo, lo que no les ocasionaba un perjuicio directo o indirecto en su esfera jurídica individual o en relación con su especial situación frente al orden jurídico.

Por lo que hace al requisito previsto en la fracción III del artículo 124 de la Ley de Amparo, el tribunal del conocimiento sostuvo que se debía tener presente que la esencia básica del incidente de suspensión era impedir que se ocasionaran o se siguieran ocasionando a la parte quejosa perjuicios y daños apreciables y claramente identificables, cuya reparabilidad pudiera ser difícil si no se impedían, en el entendido que tal dificultad debía identificarse con claridad, siendo que, en el caso concreto, no se advertía la existencia de esa dificultad.

Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el recurso de queja **********, después de establecer que el acto reclamado consistente en el otorgamiento de licencia a la presidenta municipal de Guadalupe, Nuevo León, para separarse del cargo, sí era susceptible de ser suspendido, respecto de sus efectos y consecuencias, procedió al análisis de los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo.

Al respecto, sostuvo que se cumplía con el requisito previsto en el artículo 124, fracción I, de la Ley de Amparo, en virtud de que la medida suspensional fue solicitada por la parte quejosa, con base en el interés legítimo que le asistía constitucionalmente.

Por otra parte, en relación con el requisito previsto en la fracción III del artículo 124 de la Ley de Amparo, determinó que éste se encontraba satisfecho, debido a que las circunstancias fácticas jurídicas del caso podrían variar con el tiempo o, incluso, podía desaparecer la materia de la litis; ello, sin dejar de apreciar que el interés particular de la tercero perjudicada se encontraba subordinado al interés general.

De las ejecutorias antes descritas se advierte que sí existe la contradicción de tesis denunciada, toda vez que los Tribunales Colegiados contendientes adoptaron criterios jurídicos discrepantes sobre los mismos puntos de derecho, en específico, sobre el cumplimiento de los requisitos previstos en las fracciones I y III del artículo 124 de la Ley de Amparo, para conceder la suspensión provisional respecto de los efectos y consecuencias del otorgamiento de licencia a un presidente municipal para separarse del cargo.

Es decir, los mencionados Tribunales Colegiados de Circuito, al resolver los respectivos recursos de queja, examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales, adoptando criterios jurídicos discrepantes, con motivo de diversas interpretaciones jurídicas de los mismos elementos de conocimiento.

En las relatadas condiciones, el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si se satisfacen los requisitos previstos en las fracciones I y III del artículo 124 de la Ley de Amparo, para conceder la suspensión provisional respecto de los efectos y consecuencias del otorgamiento de licencia a un presidente municipal para separarse del cargo.

QUINTO. Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La suspensión es una institución jurídica que tiene como finalidad paralizar los actos reclamados en el juicio de amparo, a efecto de conservar la materia del juicio y, durante su tramitación, evitar perjuicios al agraviado.

El artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los actos reclamados en el juicio de amparo podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual, el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.(9)

Los artículos 122 a 144 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regulan lo relativo a la suspensión de los actos reclamados.

El artículo 122 de la Ley de Amparo dispone que, en los casos de la competencia de los Jueces de Distrito, la suspensión del acto reclamado se decretará de oficio o a petición de la parte agraviada.(10)

El artículo 123 del ordenamiento citado(11) regula lo relativo a la suspensión de oficio, que procede cuando el acto reclamado importe peligro de privación de la vida, deportación o destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Federal, o cuando se trate de algún otro acto reclamado que, si llegase a consumarse, haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce del derecho constitucional violado.

Esta suspensión se tramita de plano, es decir, sin audiencia de las demás partes y se decreta en el mismo auto en que el J. admita la demanda. Sus efectos son ordenar que cesen los actos referidos en la primera parte del párrafo que antecede u ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden, caso este último en el que el J. deberá tomar las medidas pertinentes para evitar la consumación de los actos reclamados.

Fuera de los supuestos a que se refiere el artículo 123 de la Ley de Amparo, el artículo 124 del citado ordenamiento(12) establece los requisitos para conceder la suspensión a petición de parte, entre los que se encuentran los siguientes:

I. Que la solicite el agraviado;

II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público; y,

III. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.

Cuando se conceda la suspensión en estos casos, el J. de Distrito procurará fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio.

La suspensión a petición de parte se decreta en un incidente de suspensión que se tramita por duplicado, de conformidad con el artículo 142 de la Ley de Amparo(13) y que corre por cuerda separada al juicio principal.

Conforme al marco constitucional y legal anteriormente expuesto, se desprende que, para conceder la suspensión de los actos reclamados en el juicio de amparo, cuando aquélla se tramita a petición de parte, deben verificarse diversos elementos.

En principio, es necesario verificar si el acto reclamado es cierto, pues no tendría ningún caso conceder la suspensión sobre actos inexistentes, dado que no existiría materia sobre la cual decretar dicha medida.

Para verificar la certeza de los actos reclamados, tratándose de la suspensión provisional, se deberá atender a las manifestaciones que, bajo protesta de decir verdad, realiza el quejoso;(14) en cambio, tratándose de la suspensión definitiva, deberán tomarse en cuenta los informes previos que rindan las autoridades responsables o, en su caso, la omisión en que incurran, así como las pruebas que ofrezcan las partes.

Posteriormente, es necesario verificar que el acto reclamado sea susceptible de ser suspendido, dado que no tendría ningún efecto práctico realizar un pronunciamiento sobre los requisitos que establece la ley para conceder la medida cautelar, si el acto reclamado, por su propia naturaleza, no es susceptible de ser paralizado a través de la suspensión, como podría ser el caso de actos negativos, consumados y declarativos, entre otros.

Finalmente, para conceder la suspensión de los actos reclamados, debe verificarse que se encuentren satisfechos los requisitos que establece el artículo 124 de la Ley de Amparo, esto es, que la solicite el agraviado, que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público; paralelamente al analizar este último requisito, cuando la naturaleza del acto lo permita, es necesario realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social(15) y, finalmente, se debe verificar que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto reclamado.

En resumen, para conceder la suspensión de los actos reclamados, cuando se tramita a petición de parte, el J. de Distrito debe tomar en cuenta, sucesivamente, los siguientes elementos:

a) Que el acto reclamado sea cierto.

b) Que el acto reclamado, de acuerdo a su naturaleza, sea susceptible de ser suspendido.

c) Que la suspensión la solicite el agraviado.

d) Que con la concesión de la medida no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, caso en el cual se podrá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social, cuando la naturaleza del acto lo permita.

e) Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto reclamado.

En el caso concreto, los Tribunales Colegiados que participan en la presente contradicción de tesis partieron del supuesto de que el acto reclamado es cierto y que, de acuerdo con su naturaleza, es susceptible de ser suspendido, pues así se desprende de las ejecutorias respectivas; no obstante, sustentaron criterios discrepantes, en relación con los requisitos previstos en las fracciones I y III del artículo 124 de la Ley de Amparo, que establecen que la suspensión debe solicitarla el agraviado y que los daños y perjuicios que se causen a éste con la ejecución del acto reclamado deben ser de difícil reparación.

Por lo que hace al requisito previsto en el artículo 124, fracción I, de la Ley de Amparo, el Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito consideró que éste no se encontraba satisfecho, en virtud de que los quejosos no acreditaron su interés suspensional, como consecuencia de la falta de interés legítimo; mientras que el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito estimó que la medida suspensional fue solicitada por la parte quejosa, con base en el interés legítimo que le asistía constitucionalmente.

En el caso, no es posible adoptar alguno de los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados, al analizar el requisito previsto en la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo, ya que hicieron pronunciamientos relacionados con la existencia de un interés legítimo de la parte quejosa para solicitar la suspensión del acto reclamado, no obstante que tal cuestión está vinculada con la procedencia del juicio de amparo y, por ende, solamente puede ser materia de análisis en el expediente principal, a fin de no prejuzgar sobre tales cuestiones en el incidente de suspensión.(16)

Por tanto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación procede a establecer el criterio que debe prevalecer para tener por cumplido el requisito previsto en el artículo 124, fracción I, de la Ley de Amparo, tratándose del otorgamiento de licencia a un presidente municipal para separarse del cargo.(17)

El artículo 124, fracción I, de la Ley de Amparo establece como requisito para conceder la suspensión de los actos reclamados la solicitud de parte agraviada; de donde deriva que la petición que haga la parte quejosa de la medida cautelar es indispensable para cumplir con tal exigencia.

Adicionalmente, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido que, para cumplir con el requisito de la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo, es necesario que la quejosa acredite indiciariamente que los actos reclamados la agravian;(18) sin embargo, ello no implica que en el incidente de suspensión se pueda realizar un estudio sobre la existencia de un interés legítimo pues, como quedó precisado, tal extremo está estrechamente vinculado con la procedencia del juicio, lo que sólo puede ser materia de análisis en el juicio principal. En todo caso, la quejosa debe acreditar indiciariamente en el incidente de suspensión, que el acto reclamado le causa un agravio, de acuerdo con las manifestaciones que haga en su demanda, y será en el juicio de amparo en el que se determine si, efectivamente, el acto en cuestión afecta su esfera jurídica, con base en un análisis más profundo del caso y del derecho que se pretende proteger.

Así, tratándose de la suspensión provisional, respecto de los efectos y consecuencias del otorgamiento de licencia a un presidente municipal para separarse del cargo, por considerar transgredido un principio de representación política, debe estimarse satisfecho el requisito previsto en el artículo 124, fracción I, de la Ley de Amparo, si la quejosa solicita la medida cautelar y demuestra que reside en el Municipio en el que se otorgó licencia al presidente municipal, debido a que, con ello, demostraría presuntivamente que la falta de representación de que se duele le causa un agravio, por ser residente del lugar en el que se otorgó la licencia.

Dicho en otras palabras, si en la demanda de amparo la quejosa se duele de una falta de representación política, por virtud del otorgamiento de licencia a un presidente municipal para separarse del cargo, debe estimarse que, para cumplir con el requisito de la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo, basta que solicite la medida cautelar y que demuestre ser residente del Municipio en donde se otorgó la licencia, pues ello demostraría, al menos de manera indiciaria, que el acto reclamado le causa un agravio, por encontrarse dentro del territorio en el que dejará de desempeñar sus funciones el citado funcionario y, en todo caso, será en el juicio principal en donde se demuestre la existencia de esa afectación, con base en un análisis más profundo del caso.

Ahora bien, debe precisarse que, aun cuando quedara satisfecho el requisito previsto en la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo, respecto de los efectos y consecuencias del acto reclamado, consistente en el otorgamiento de licencia a un presidente municipal para separarse del cargo, en cualquier caso no se satisface el requisito previsto en la fracción III del aludido precepto, debido a que con la ejecución de dicho acto no se causan al agraviado daños y perjuicios de difícil reparación.

La Segunda Sala de este Alto Tribunal, en una anterior integración, estableció que el artículo 124, fracción III, de la Ley de Amparo, al referirse a la necesidad de que los daños o perjuicios que se causen con la ejecución del acto reclamado sean difícilmente reparables, como requisito para que proceda la suspensión, estableció que el citado precepto no está considerando nada más la posibilidad de obtener esa reparación del acto, en sí mismo, ni tampoco los perjuicios remotos que pueda ocasionar la negativa de suspensión, sino que no exista dificultad grave para obtener, en su caso, la reparación de esos daños o perjuicios.(19)

Así, lo que se debe tomar en cuenta para el cumplimiento del requisito en cuestión es la existencia de daños y perjuicios y una dificultad grave para obtener su reparación.

Ahora bien, respecto de los efectos y consecuencias del acto reclamado, consistente en el otorgamiento de licencia a un presidente municipal para separarse del cargo, por transgresión a un principio de representación política, no se satisface el aludido requisito, toda vez que el artículo 115 constitucional,(20) a fin de preservar la regularidad en el funcionamiento del Ayuntamiento, como órgano de Gobierno del Municipio, establece la posibilidad de que los presidentes municipales puedan ser suplidos, lo que impide que el órgano quede acéfalo y, por ende, que la falta de representación ocasione a la parte quejosa daños y perjuicios de difícil reparación.

Lo anterior, con independencia de que el suplente de un presidente municipal no sea electo popularmente mediante elección directa, toda vez que el artículo 115 constitucional contempla la posibilidad de que los presidentes municipales puedan ser designados de forma indirecta o por conducto de otras autoridades, a fin de preservar el funcionamiento regular del órgano, por lo que la designación del suplente, al estar contemplada dentro del marco constitucional, impide que la parte quejosa deje de estar representada durante la vigencia de la medida cautelar.

No es obstáculo para estimar que no se cumple con el requisito previsto por el artículo 124, fracción III, de la Ley de Amparo la circunstancia de que durante la tramitación del juicio de amparo, culmine el periodo por el que fue electo el presidente municipal a quien se le otorgó licencia, toda vez que, al término de ese periodo, deberá asumir el cargo el funcionario que haya sido electo para el nuevo periodo o, en su caso, el que deba ocupar el cargo por designación indirecta o por conducto de otras autoridades, lo que permitirá que exista continuidad en el funcionamiento del órgano de gobierno y que la parte quejosa no deje de estar representada.

Máxime que no es indispensable que una determinada persona sea quien asuma el cargo de presidente municipal, ya que, en todo caso, cualquier funcionario designado por los mecanismos previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los ordenamientos aplicables, puede ejercer la representación que los quejosos aducen vulnerada.

En tal virtud, debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el siguiente criterio:

El artículo 124, fracción I, de la Ley de Amparo, establece como requisito para conceder la suspensión de los actos reclamados, que la solicite el agraviado. Ahora bien, tratándose del acto consistente en el otorgamiento de licencia a un presidente municipal para separarse del cargo, por estimar transgredido un principio de representación política, debe considerarse satisfecho el citado requisito si el quejoso solicita la medida cautelar y demuestra que reside en el Municipio en que se otorgó licencia al funcionario público para separarse del cargo, sin que sea necesario comprobar la existencia de un interés legítimo, al tratarse de un aspecto vinculado con la procedencia del amparo que debe ser materia de estudio en el juicio principal; sin embargo, no se cumple el requisito previsto en la fracción III del aludido artículo 124, que exige que con la ejecución del acto se ocasionen daños y perjuicios de difícil reparación a la quejosa, al existir la posibilidad de que los Presidentes Municipales con licencia puedan ser suplidos, lo que impide que el órgano quede acéfalo; lo anterior, con independencia de que el suplente no sea electo popularmente, ya que ello no implica que la quejosa deje de estar representada; además, aun cuando durante la tramitación del juicio de amparo culmine el periodo por el que fue electo el presidente municipal a quien se le otorgó la licencia reclamada, al término de ese periodo deberá asumir el cargo el funcionario que haya sido electo para el nuevo periodo o, en su caso, el que deba ocupar el cargo por designación indirecta o por conducto de otras autoridades, lo que permitirá que exista continuidad en el funcionamiento del órgano; máxime que no es necesario que una determinada persona sea quien asuma el cargo de P.M., ya que, en todo caso, cualquier funcionario designado por los mecanismos previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los ordenamientos aplicables, puede ejercer esa representación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Sí existe la contradicción de tesis.

SEGUNDO. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, en los términos de la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes, envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R. y L.M.A.M.. El Ministro presidente S.A.V.H. votó en contra y anuncia que formulará voto particular. La Ministra M.B.L.R. vota en contra de algunas de las consideraciones.

El Ministro ponente J.F.F.G.S. estuvo ausente e hizo suyo el asunto la Ministra M.B.L.R..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Número 5/2001, del Pleno de este Alto Tribunal, y en el artículo 86, segundo párrafo, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que el presente asunto versa sobre la posible contradicción de tesis sustentadas por dos Tribunales Colegiados de Circuito en asuntos que versan sobre la materia administrativa, que es de la especialidad de esta Sala.

Asimismo, en sesión pública de once de octubre de dos mil once, el Tribunal Pleno determinó que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las contradicciones de tesis suscitadas entre los Tribunales Colegiados de diversos circuitos, como es el caso. Es aplicable la tesis de rubro y texto siguientes: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011). De los fines perseguidos por el Poder Reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que se creó a los Plenos de Circuito para resolver las contradicciones de tesis surgidas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a un mismo circuito, y si bien en el texto constitucional aprobado no se hace referencia expresa a la atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las contradicciones suscitadas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a diferentes circuitos, debe estimarse que se está en presencia de una omisión legislativa que debe colmarse atendiendo a los fines de la reforma constitucional citada, así como a la naturaleza de las contradicciones de tesis cuya resolución se confirió a este Alto Tribunal, ya que uno de los fines de la reforma señalada fue proteger el principio de seguridad jurídica manteniendo a la Suprema Corte como órgano terminal en materia de interpretación del orden jurídico nacional, por lo que dada la limitada competencia de los Plenos de Circuito, de sostenerse que a este Máximo Tribunal no le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diverso circuito, se afectaría el principio de seguridad jurídica, ya que en tanto no se diera una divergencia de criterios al seno de un mismo circuito sobre la interpretación, por ejemplo, de preceptos constitucionales, de la Ley de Amparo o de diverso ordenamiento federal, podrían prevalecer indefinidamente en los diferentes circuitos criterios diversos sobre normas generales de trascendencia nacional. Incluso, para colmar la omisión en la que se incurrió, debe considerarse que en el artículo 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, se confirió competencia expresa a este Alto Tribunal para conocer de contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de un mismo circuito, cuando éstos se encuentren especializados en diversa materia, de donde se deduce, por mayoría de razón, que también le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferentes circuitos, especializados o no en la misma materia, pues de lo contrario el sistema establecido en la referida reforma constitucional daría lugar a que al seno de un circuito, sin participación alguna de los Plenos de Circuito, la Suprema Corte pudiera establecer jurisprudencia sobre el alcance de una normativa de trascendencia nacional cuando los criterios contradictorios derivaran de Tribunales Colegiados con diferente especialización, y cuando la contradicción respectiva proviniera de Tribunales Colegiados de diferente circuito, especializados o no, la falta de certeza sobre la definición de la interpretación de normativa de esa índole permanecería hasta en tanto no se suscitara la contradicción entre los respectivos Plenos de Circuito. Por tanto, atendiendo a los fines de la indicada reforma constitucional, especialmente a la tutela del principio de seguridad jurídica que se pretende garantizar mediante la resolución de las contradicciones de tesis, se concluye que a este Alto Tribunal le corresponde conocer de las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferente circuito." (Registro IUS: 2000331, tesis P. I/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, materia común, página 9)

2. Toda vez que fue formulada por el J. Cuarto de Distrito en el Estado de San Luis Potosí, y aun cuando en la citada disposición constitucional no se prevé el supuesto relativo a la legitimación para denunciar la existencia de contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de distintos circuitos, de acuerdo con la redacción del propio precepto, se advierte que los Jueces de Distrito tienen legitimación para denunciar la contradicción de tesis que sustenten los citados tribunales.

3. A.G., C.. Observaciones al Proyecto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de la Ley de Amparo. Consultable en www.juridicas.unam.mx

4. F.M., E., Juicio de Amparo e Interés Legítimo: La tutela de los derechos difusos y colectivos. México, P., 2004, 2a. ed., pp. 18-22 y 46-49.

5. Novena Época. Registro IUS: 185377. Instancia: Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2002, materia: administrativa, tesis 2a./J. 141/2002, página 241.

6. Z.L. de L., A.. Hacia una nueva Ley de Amparo. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2002, página 62.

7. Sentencia dictada el 30 de noviembre de dos mil once por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el expediente **********. Cfr. Z.L. de L., A.. Hacia una nueva Ley de Amparo. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México 2002, pp. 41 a 63.

8. "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (Registro IUS: 164120, jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de dos mil diez, materia común, página 7)

9. "Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social."

10. "Artículo 122. En los casos de la competencia de los Jueces de Distrito, la suspensión del acto reclamado se decretará de oficio o a petición de la parte agraviada, con arreglo a las disposiciones relativas de este capítulo."

11. "Artículo 123. Procede la suspensión de oficio:

"I. Cuando se trate de actos que importen peligro de privación de la vida, deportación o destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Federal;

"II. Cuando se trate de algún otro acto, que, si llegere (sic) a consumarse, haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce de la garantía individual reclamada.

"La suspensión a que se refiere este artículo se decretará de plano en el mismo auto en que el J. admita la demanda, comunicándose sin demora a la autoridad responsable, para su inmediato cumplimiento, haciendo uso de la vía telegráfica, en los términos del párrafo tercero del artículo 23 de esta ley.

"Los efectos de la suspensión de oficio únicamente consistirán en ordenar que cesen los actos que directamente pongan en peligro la vida, permitan la deportación o el destierro del quejoso o la ejecución de alguno de los actos prohibidos por el artículo 22 constitucional; y tratándose de los previstos en la fracción II de este artículo, serán los de ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden, tomando el J. las medidas pertinentes para evitar la consumación de los actos reclamados."

12. "Artículo 124. Fuera de los casos a que se refiere el artículo anterior, la suspensión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes:

"I. Que la solicite el agraviado.

"II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público.

"Se considera, entre otros casos, que sí se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando de concederse la suspensión:

"a) Se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes;

"b) Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos;

"c) Se permita el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario;

"d) Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, o la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza;

"e) Se permita el incumplimiento de las órdenes militares;

"f) Se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que por ese motivo afecte la salud de las personas, y (sic)

"g) Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de lo (sic) supuestos previstos en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumplan con las normas oficiales mexicanas; se afecte la producción nacional;

"h) Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio en cualquiera de sus fases, previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, salvo en el caso que el quejoso sea ajeno al procedimiento, situación en la que procederá la suspensión, sólo sí con la continuación del mismo se dejare irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.

"III. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.

"El J. de Distrito, al conceder la suspensión, procurará fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio."

13. "Artículo 142. El expediente relativo al incidente de suspensión se llevará siempre por duplicado. Cuando se interponga revisión contra la resolución dictada en el incidente, el J. de Distrito remitirá el expediente original al Tribunal Colegiado de Circuito que deba conocer del recurso, y se dejará el duplicado en el juzgado."

14. "SUSPENSIÓN PROVISIONAL. PARA DECIDIR SOBRE SU PROCEDENCIA, DEBE ATENDERSE A LAS MANIFESTACIONES DEL QUEJOSO RESPECTO DE LA CERTIDUMBRE DEL ACTO RECLAMADO. Para decidir sobre la procedencia o no de la suspensión provisional, los Jueces de Distrito deben atender a las manifestaciones del quejoso hechas en su demanda bajo protesta de decir verdad, cuando se duele de que existe peligro inminente de que se ejecute, en su perjuicio, el acto reclamado, ya que, por regla general, son los únicos elementos con que cuenta para resolver sobre la solicitud de concesión de la medida cautelar, sin que proceda hacer conjeturas sobre la improbable realización de los actos que el quejoso da por hecho se pretenden ejecutar en su contra, pues para resolver sobre la suspensión provisional, el J. debe partir del supuesto, comprobado o no, de que la totalidad de los actos reclamados son ciertos. Ello sin perjuicio de analizar si en el caso concreto se cumplen o no los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo." (Registro IUS: 206395, jurisprudencia 2a./J. 5/93, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, tomo 68, agosto de mil novecientos noventa y tres, materia común, página 12)

15. De conformidad con el texto vigente del artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Este requisito ya había sido previsto por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la jurisprudencia de rubro y texto siguientes: "SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 15/96, de rubro: ‘SUSPENSIÓN. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO.’, sostuvo que para el otorgamiento de la suspensión, sin dejar de observar los requisitos exigidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, basta la comprobación de la apariencia del buen derecho invocado por el quejoso, de modo que sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado, lo que deberá sopesarse con el perjuicio que pueda ocasionarse al interés social o al orden público con la concesión de la medida, esto es, si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso. Conforme a lo anterior, el juzgador debe realizar un estudio simultáneo de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora con la posible afectación que pueda ocasionarse al orden público o al interés social con la suspensión del acto reclamado, supuesto contemplado en la fracción II del referido artículo 124, estudio que debe ser concomitante al no ser posible considerar aisladamente que un acto pudiera tener un vicio de inconstitucionalidad sin compararlo de manera inmediata con el orden público que pueda verse afectado con su paralización, y sin haberse satisfecho previamente los demás requisitos legales para el otorgamiento de la medida." (Registro IUS: 165659, jurisprudencia 2a./J. 204/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de 2009, materia común, página 315)

16. Es aplicable, por analogía, la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, que dice: "SUSPENSIÓN PROVISIONAL. EL DERECHO TUTELADO PARA EJERCER EL COMERCIO EN LA VÍA PÚBLICA Y POR ENDE, PARA CONCEDERLA, CONTRA LA ORDEN VERBAL QUE PROHÍBE DICHA ACTIVIDAD, SE ACREDITA INDICIARIAMENTE CON LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA EMITIDA POR AUTORIDAD JURISDICCIONAL QUE CONDENA A LA AUTORIDAD MUNICIPAL A CONCEDER EL PERMISO O LICENCIA CORRESPONDIENTE. En términos de los artículos 107, fracción X, de la Constitución Federal; 124 y 130 de la Ley de Amparo, procede conceder la suspensión provisional de los actos reclamados, consistentes en las órdenes que impiden ejercer el comercio en la vía pública, con base en la resolución administrativa que condenó a la autoridad municipal a otorgar a favor del quejoso el permiso o licencia correspondiente, sin que la medida suspensional implique el reconocimiento de un derecho distinto al que gozaba el quejoso al momento de decretarse la medida cautelar ni, por ende, la sustitución del órgano del amparo, en la potestad de la autoridad administrativa municipal, ya que dicha resolución administrativa reconoce a favor del quejoso el derecho para ejercer el comercio en la vía pública, sin que en el momento procesal en que se tiene que resolver sobre la medida suspensional el J. de Distrito esté en posibilidad de constatar la vigencia del derecho tutelado por dicha resolución administrativa, ni verificar si pugna o no con las normas constitucionales, legales y reglamentarias que regulan el ejercicio de comercio, pues ello, en todo caso, es materia de análisis de la procedencia del amparo, o bien, del fondo de la controversia constitucional planteada que debe resolverse en la sentencia definitiva, mas no en el trámite de la suspensión provisional." (Registro IUS: 191485, jurisprudencia 2a./J. 62/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, julio de dos mil, página 136)

17. Ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal que, al resolver una contradicción de tesis, se puede acoger un criterio distinto a los que participan en la contienda, de acuerdo con el examen lógico y jurídico del problema: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO TIENE QUE RESOLVERSE INVARIABLEMENTE DECLARANDO QUE DEBE PREVALECER UNO DE LOS CRITERIOS QUE LA ORIGINARON, PUESTO QUE LA CORRECTA INTERPRETACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO PUEDE LLEVAR A ESTABLECER OTRO. La finalidad perseguida por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, al otorgar competencia a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver las contradicciones de tesis que surjan entre los Tribunales Colegiados de Circuito, estableciendo cuál tesis debe prevalecer, es la de preservar la unidad en la interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional, fijando su verdadero sentido y alcance, lo que, a su vez, tiende a garantizar la seguridad jurídica; tan importante y trascendental propósito se tornaría inalcanzable si se llegara a concluir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está obligada, inexorablemente, a decidir en relación con el criterio que se establece en una de las tesis contradictorias, a pesar de considerar que ambas son incorrectas o jurídicamente insostenibles. Por consiguiente, la Suprema Corte válidamente puede acoger un tercer criterio, el que le parezca correcto, de acuerdo con el examen lógico y jurídico del problema, lo que es acorde, además, con el texto de las citadas disposiciones en cuanto indican que la Sala debe decidir ‘... cuál tesis debe prevalecer’, no, cuál de las dos tesis debe prevalecer." (Registro IUS: 917656, jurisprudencia 122, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, T.V., Materia Común, página 99)

18. Así lo estableció el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia: "SUSPENSIÓN PROVISIONAL CUANDO SE RECLAMA EL DESPOSEIMIENTO DE UN BIEN. EL JUEZ DEBE PARTIR DEL SUPUESTO DE QUE LOS ACTOS RECLAMADOS SON CIERTOS, PERO PARA ACREDITAR EL REQUISITO DEL ARTÍCULO 124, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO, EL QUEJOSO DEBE DEMOSTRAR, AUNQUE SEA INDICIARIAMENTE, QUE TALES ACTOS LO AGRAVIAN. Cuando se solicita la suspensión provisional señalándose como acto reclamado el desposeimiento de un bien, el J. de Distrito, atendiendo a las manifestaciones bajo protesta de decir verdad, debe partir del supuesto de que los actos reclamados son ciertos, pero en acatamiento a lo establecido en el artículo 124, fracción I, de la Ley de Amparo, debe constatar si el quejoso demuestra, aunque sea indiciariamente, que tales actos lo agravian. Es verdad que para acreditar la posesión, según criterio generalmente aceptado, la prueba idónea es la testimonial, medio de convicción cuya recepción no es factible en la hipótesis examinada, pero también es verdad que puede acreditarse de manera indiciaria, entre otros elementos, con escritura pública de propiedad, certificación del Registro Público de la Propiedad y de Comercio, documento privado de contrato de compraventa debidamente inscrito, inmatriculación judicial o administrativa, recibo del impuesto predial a nombre del promovente, contrato de arrendamiento, certificado de derechos agrarios, fe de hechos ante fedatario público y otras probanzas que, por sí solas, no son aptas para acreditar plenamente la posesión y que, por tanto, pueden ser desvirtuadas en la secuela del procedimiento, pero que pueden ser suficientes para conceder la suspensión provisional, ya que el dictado de la medida cautelar no presupone un análisis en cuanto a la calidad de la posesión, es decir, si ésta es originaria, derivada, legítima, ilegítima, de buena fe o de mala fe, porque la finalidad es, solamente, decidir si procede suspender los actos que presumiblemente causarán daños y perjuicios de difícil reparación al agraviado." (Registro IUS: 197239, jurisprudencia P./J. 96/97, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de mil novecientos noventa y siete, página 23)

19. "SUSPENSIÓN. DAÑOS O PERJUICIOS DIFÍCILMENTE REPARABLES. Al referirse la Ley de Amparo en su artículo 124, fracción III, a la necesidad de que los daños o perjuicios que se causen con la ejecución del acto reclamado, sean difícilmente reparables, como requisito para que proceda la suspensión, no está considerando más que la posibilidad de obtener esa reparación del acto, en sí mismo, (en el caso la de reanudar la construcción de las obras mandadas suspender), ni tampoco toma en cuenta los perjuicios remotos que pueda ocasionar la negativa de suspensión, como son los que el agraviado se vea impedido de concluir la construcción de su casa y tenga que vivir con su familia entre las ruinas, sino lo que ha de servir de norma es que no haya dificultad grave para obtener, en su caso, la reparación de esos daños o perjuicios, situación ésta que debe admitirse, supuesto que de obtenerse el amparo, la obra podrá seguir su curso y los perjuicios que resintiera el agraviado no serían de difícil reparación, pues tendría expeditos sus derechos para reclamarlos en su oportunidad." (Registro IUS: 815568, tesis aislada publicada en el Informe de 1948, página 146)

20. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. ..."