Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezSalvador Aguirre Anguiano,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Sergio Valls Hernández,José Fernando Franco González Salas,Luis María Aguilar Morales,Juan N. Silva Meza,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,José Ramón Cossío Díaz,Margarita Beatriz Luna Ramos
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 1, 58
Fecha de publicación31 Marzo 2013
Fecha31 Marzo 2013
Número de resoluciónP./J. 32/2012 (10a.)
Número de registro24314
EmisorPleno

DERECHOS POR SERVICIOS. EL ARTÍCULO 19-E, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2009).


CONTRADICCIÓN DE TESIS 312/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. 25 DE SEPTIEMBRE DE 2012. PONENTE: S.A.V.H.. SECRETARIA: P.Y.C..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de veinticinco de septiembre de dos mil doce.


VISTOS, Y;

RESULTANDO:


PRIMERO. Mediante oficio 529-III-DACLD-(MHMS)-22053, de veintiséis de agosto de dos mil diez, el subprocurador fiscal federal de Amparos de la Procuraduría Fiscal de la Federación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en representación del presidente de la República, denunció ante este Alto Tribunal la posible contradicción de criterios, sustentados entre la Primera y la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, respectivamente, los amparos en revisión 2223/2009 y 354/2010.


SEGUNDO. Por proveído de primero de septiembre de dos mil diez, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó dar trámite a la contradicción de tesis y agregar copias certificadas de las ejecutorias en pugna, a efecto de integrar debidamente el expediente, así como dar vista al procurador general de la República, por el término de treinta días, para que manifestara lo que a su representación conviniera.


TERCERO. Por acuerdo de fecha siete de septiembre de dos mil diez, se ordenó corregir la carátula y tener por denunciantes a los Ministros integrantes de la Segunda Sala de este Máximo Tribunal, en virtud de que, al fallar el amparo en revisión 354/2010, el siete de junio de dos mil diez, se denunció contradicción de tesis, al no compartir el criterio de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación contenido en el diverso 2223/2009, respecto de la interpretación al artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos, vigente en el ejercicio de fiscal de dos mil nueve.


CUARTO. Mediante proveído de fecha veintinueve de septiembre de dos mil diez, en atención a lo acordado por el Pleno de este Alto Tribunal, en sesión privada el veintisiete de septiembre del mismo mes y año, se turnó el expediente a la Ministra M.B.L.R..


QUINTO. Por oficio número DGC/DCC/1039/2010, de fecha veintiuno de octubre de dos mil diez, el agente del Ministerio Público formuló pedimento, en el que confirmó la existencia de la contradicción de tesis y se pronunció en el sentido de que el precepto reclamado transgredía la garantía de proporcionalidad tributaria, por lo que debía prevalecer el criterio sostenido por la Primera Sala de este Alto Tribunal.


SEXTO. El martes catorce de febrero de dos mil doce, el Ministro presidente S.M. sometió a la estimación del Tribunal Pleno los considerandos primero al cuarto del proyecto de sentencia para resolver la contradicción de tesis 312/2010, los que fueron aprobados por unanimidad; por su parte, la votación del quinto considerando en el que se propuso la solución al planteamiento jurídico de contradicción no alcanzó la mayoría, por lo que se determinó desechar el proyecto y returnar el asunto a un Ministro de la mayoría.


SÉPTIMO. Por acuerdo de fecha catorce de febrero de dos mil doce, se acordó returnar el expediente al M.S.A.V.H., para efecto de actuar como ponente de dicho asunto.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo tercero, de la Constitución Federal, 197, párrafo primero, de la Ley de Amparo y 10, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo General Plenario Número 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que los criterios discrepantes fueron sustentados por las S. de este Alto Tribunal.


SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, tercer párrafo, constitucional y 197, párrafo primero, de la Ley de Amparo, toda vez que fue denunciada por los Ministros de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo en revisión 354/2010, al pronunciarse en el último considerando de la ejecutoria en términos contrarios a los sostenidos por la Primera Sala de dicho tribunal, en el amparo en revisión 2223/2009.


Lo anterior, ya que los artículos citados en el párrafo precedente establecen que cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, cualquiera de dichas S. o los Ministros que las integren, podrán denunciar la contradicción ante la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que decidirá funcionando en Pleno cuál es la tesis que debe observarse.


TERCERO. Para estar en posibilidad de resolver cuál de las posturas contendientes debe prevalecer, constituye un presupuesto necesario determinar si existe la contradicción de criterios denunciada.


Tal como lo sostuvo este Tribunal Pleno, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, en sesión del treinta de abril de dos mil nueve, por unanimidad de diez votos, para que se dé una contradicción de tesis es indispensable que dos órganos jurisdiccionales, sobre un mismo punto de derecho, adopten criterios jurídicos discrepantes a través de argumentaciones de índole lógico jurídicas para justificar su decisión en una controversia determinada.


Al respecto, debe precisarse que con el sistema de contradicción de tesis establecido en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 192, 197 y 197-A de la Ley de Amparo se persigue acabar con la inseguridad jurídica que provoca la divergencia de criterios de los órganos jurisdiccionales terminales, al resolver un mismo tema jurídico, mediante el establecimiento de una tesis jurisprudencial emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que unifique el criterio que deberá observarse en lo subsecuente para resolver asuntos similares o iguales a los que motivaron la denuncia respectiva.


En esa tesitura, a efecto de determinar si existe o no la contradicción de criterios denunciada y, en su caso, pronunciarse sobre el criterio que habrá de prevalecer, es conveniente conocer las consideraciones sostenidas por las S. de este Alto Tribunal en las resoluciones respectivas.


I. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación


El día diez de febrero de dos mil diez, al resolver el amparo en revisión 2223/2009, sostuvo, en lo que interesa, lo siguiente:


"DÉCIMO SEGUNDO. El planteamiento que quedó sintetizado en el inciso c) del numeral 1 del considerando octavo de esta ejecutoria, a través del cual la parte quejosa, en esencia, señaló que la determinación de la contribución que se tilda de inconstitucional se lleva a cabo bajo la mecánica de hora o fracción, lo que implica que se efectúa el cobro de la tarifa completa por cada hora que transcurra en la supervisión del programa de concurso, así como también por cada fracción de tiempo que, sin abarcar una hora completa, también se lleve a cabo la supervisión; de modo que la forma en que está regulado el pago de los derechos en el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos implica para el contribuyente una actividad del Estado, sin que ésta se haya llevado a cabo, resulta fundado en atención a las siguientes consideraciones: El multicitado artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos, textualmente establece: ‘Artículo 19-E. Por los servicios en materia de televisión, cada concesionario o permisionario pagará el derecho de televisión, conforme a las siguientes cuotas: ... II. Tratándose de programas de concurso: ... b) Por la supervisión de programa de concurso por cada hora o fracción, se pagarán las siguientes cuotas: 5. Horario ordinario de servicio $750.00. 6. Fuera de horario ordinario de servicio $1,050.00. Para los efectos de este inciso, se entiende como horario ordinario de servicio el comprendido de las 9:00 a las 18:00 horas, de lunes a viernes.’. De dicho precepto jurídico se desprende que, por los servicios en materia de televisión, cada concesionario o permisionario cubrirá el derecho de televisión, por la supervisión de programas de concurso, pagando una cuota de setecientos cincuenta pesos, en los casos en que la supervisión se realice en el horario ordinario de labores, y de un mil cincuenta pesos cuando la supervisión se efectúe fuera de ese horario, por cada hora o fracción. Ahora bien, a juicio de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el hecho de que el numeral en comento establezca que el cobro del derecho de supervisión de los programas de concurso se haga por hora o fracción, cobrándose exactamente la misma cuota en uno y otro caso, provoca que el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos transgreda la garantía de proporcionalidad que prevé la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, en virtud de que si el pago de los derechos debe estar en proporción con el costo del servicio prestado, el hecho de que se deba pagar al Estado exactamente la misma cantidad por el servicio prestado por horas completas que por fracciones de éstas, provoca que se entere una cantidad superior a aquella que abarque la supervisión del programa de concurso y, por ende, que no se contribuya al gasto público en forma proporcional. Ello obedece a que si los derechos deben estar en función del costo que tiene para el Estado prestar el servicio, no existe razón alguna por la que el permisionario o concesionario del servicio de televisión tenga que pagar exactamente la misma cuota por horas completas que por fracciones de éstas, ya que en este último caso, al no prestarse el servicio por hora completa, ese tiempo en que no se está prestando un servicio, no le está costando al Estado. A manera de ejemplo, piénsese en el caso en que el interventor de la Secretaría de Gobernación lleva a cabo la supervisión de un programa de concurso y éste dura sesenta y un minutos, es decir, una hora y un minuto, en horario ordinario de labores, de modo que el permisionario o concesionario tendría que pagar $1,500.00 por el servicio de supervisión, equivalente a dos horas de servicio (ciento veinte minutos), cuando en realidad únicamente se le prestó el servicio por una hora y un minuto; de modo que no resulta constitucional el que se le esté cobrando al permisionario o concesionario el derecho por servicios que no está recibiendo, máxime que durante esos cincuenta y nueve minutos restantes el Estado no está desplegando actividad alguna que le represente un costo. Por tanto, si este Alto Tribunal ha definido en diversos precedentes que la proporcionalidad tributaria en materia de derechos debe estar medida en función del costo que tiene para el Estado prestar el servicio de que se trate, no existe razón alguna para que se le cobre a los permisionarios o concesionarios la misma cantidad por hora o por fracción, ya que no tiene el mismo costo para el Estado prestar el servicio por horas completas que por fracciones de éstas, lo que revela que el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos, al establecer el mismo cobro por hora o fracción, resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Resulta aplicable, en lo conducente, la tesis aislada P. XLVIII/94, sustentada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, tomo 83, noviembre de 1994, página 33, y que es del tenor literal siguiente: ‘DERECHOS FISCALES. PARA EXAMINAR SI CUMPLEN CON LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD, DEBE ATENDERSE AL OBJETO REAL DEL SERVICIO PRESTADO POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y QUE TRASCIENDE TANTO AL COSTO COMO A OTROS ELEMENTOS.’ (se transcribe). En virtud de lo anterior, lo procedente es conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión a la parte quejosa, respecto de los actos de aplicación presente y futura del artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos, hasta en tanto se modifique, derogue o pierda su vigencia, pues al haberse declarado la inconstitucionalidad de esa porción normativa, la misma ya no podría válidamente serle aplicada a la peticionaria de garantías."


II. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación


El siete de julio de dos mil diez, al resolver el amparo en revisión 354/2010, sostuvo, en lo que interesa, lo siguiente:


"... Conforme a la normativa invocada y reseñada, válidamente se puede advertir que las funciones inherentes a la supervisión de programas de concursos en televisión constituye un servicio público que presta el Estado por conducto de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, en donde dicho ente requiere de una estructura administrativa, operativa y funcional que tenga la aptitud de prestar el servicio indicado en el momento en que lo requieran los particulares, esto es, el costo del servicio no conlleva exclusiva y necesariamente sólo la permanencia del supervisor en el momento preciso de la celebración del concurso, sino que conlleva más que eso en la prestación del servicio. Cabe precisar que, tratándose de las diferentes cuotas previstas por la ley, es claro que corresponden a situaciones de hecho diversas, dado que es un hecho notorio que el costo por la prestación de un servicio en un horario ordinario no será el mismo que uno prestado fuera de dicho horario, en virtud de que comprende jornadas en las cuales el personal no se encuentra en sus oficinas y, por ende, la autoridad tiene que disponer de las medidas necesarias para realizar la supervisión fuera del horario normal de labores, lo cual lleva incluido un costo, que el legislador determinó reflejarlo objetivamente en el cobro del derecho correspondiente. ... Tal como se puede advertir de lo hasta aquí analizado, la prestación del servicio de supervisión requiere un proceso previo de preparación y uno posterior de entrega de resultados, los cuales permiten establecer con certeza que la prestación del servicio no puede limitarse exclusivamente al mero acto formal de supervisión realizado durante el desarrollo del concurso y que el costo de dicho servicio sólo comprende al supervisor y la papelería utilizada, como infundadamente lo pretende la parte quejosa. Por el contrario, la prestación del servicio tiene un contenido material y humano que comprende aspectos inherentes a una estructura y actividades que se engloban en el acto de supervisión, los cuales tienen un costo para el Estado calculado en función de la hora como elemento que sirve de parámetro para individualizar, así que será el mismo costo del servicio de una hora completa que una fracción de ésta, ya que en el momento que se requiera por parte del particular la utilización de dicho servicio éste se encuentra disponible, lo que sin lugar a dudas representa un costo para el Estado, y el cual válidamente se puede reflejar en el derecho previsto en la ley de la materia. Atento a lo anterior, el artículo 19-E de la Ley Federal de Derechos, inciso b), no viola el principio de proporcionalidad contenido en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer el pago del derecho relativo atendiendo a la hora o fracción que lo provoca, toda vez que dicha unidad de medida sí permite que guarde relación con el costo que para el Estado representa llevar a cabo la supervisión relativa, esto es, existe una congruencia razonable con el costo real que le representa a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación por la prestación del servicio de mérito. Se afirma lo anterior, ya que con independencia del tiempo que dure el servicio en las instalaciones del particular que presta el Estado, ya que esa unidad de medida sólo es el parámetro para individualizar el costo, por lo cual de ahí será posible establecer su costo en función de los conceptos que engloba el acto de supervisión y, por tanto, el monto que el concesionario o permisionario del servicio de televisión debe pagar por la supervisión de programas de concursos, toda vez que el costo que le representa al Estado prestar el servicio sólo exige que guarde proporción con lo que le cuesta al Estado, pero sin que se llegue al desmedido interés de la quejosa de que el derecho deba corresponder con exactitud matemática al sueldo del supervisor y la papelería usada, en virtud de que, como se ha demostrado, el costo comprende otros conceptos y actos que permiten el acto de supervisión y respecto de los cuales sí debe fijarse dicho costo. Importa destacar que el Máximo Tribunal de Justicia del País ha sostenido que, tratándose de los derechos, para cumplir con el principio constitucional de proporcionalidad, el monto de las tarifas o cuotas de los servicios debe fijarse siempre en atención al costo del servicio prestado; de tal manera que si en el caso particular, el numeral 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos prevé que el derecho de supervisión se causará por hora o fracción, ello no lo hace de manera alguna inconstitucional, puesto que existe la posibilidad de que el derecho respectivo guarde proporción con lo que le cuesta al Estado prestar el servicio, sin que el derecho deba corresponder con exactitud numérica con el costo del servicio, ni mucho menos atender al derecho común o laboral para fijarlo, pero sí establecerse en función del costo integrado. Apoya dicha aseveración la jurisprudencia número 11/97, sustentada por el Tribunal Pleno, visible a página 111 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de mil novecientos noventa y siete, de la Novena Época, de rubro y contenido siguientes: ‘VIDEOGRAMAS, DERECHOS POR LA AUTORIZACIÓN DE SU REPRODUCCIÓN. EL ARTÍCULO 19-E, FRACCIÓN VI, DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS, EN CUANTO AL COBRO QUE PREVIENE, ES INCONSTITUCIONAL POR VIOLAR EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.’. Sirve de referencia, por corresponder a un asunto similar, la tesis aislada de la Primera Sala de este Alto Tribunal número 1a. CXCII/2007, visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, septiembre de dos mil siete, página 381, que dice: ‘DERECHOS POR LOS SERVICIOS DE VERIFICACIÓN, INSPECCIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA SANITARIA DE LA IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS O SUBPRODUCTOS DE ORIGEN ANIMAL. EL ARTÍCULO 85-A, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO VIOLA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA.’ (se transcribe). En ese tenor, es evidente que el hecho de que el legislador hubiera establecido como base del derecho de supervisión de programas de concurso una unidad de tiempo, no implica de ninguna manera que el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos por sí mismo violente el principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que, en todo caso, dependerá de la forma en que está establecida la cuota respectiva, dado que la unidad de medida ‘hora’ es representativa de lo que significa al Estado el costo del servicio, con independencia de si se trata de la hora completa o una fracción de ésta. ... Ahora bien, por cuanto hace al concepto de violación en que la quejosa se duele de que no se distingue el pago de derecho por supervisión correspondiente a una hora y el correspondiente a una fracción de hora, a pesar de que el servicio por supervisión se preste por una fracción de hora y se cobra la hora completa de dicho servicio, transgrediendo así el principio de proporcionalidad tributaria. Tal planteamiento es infundado, en virtud de que el dispositivo de mérito dispone que tratándose de los servicios en materia de televisión, cada concesionario o permisionario cubrirá el derecho de televisión, por la supervisión de programas de concurso, pagando una cuota de setecientos cincuenta pesos, en los casos en que la supervisión se realice en el horario ordinario de labores y de un mil cincuenta pesos cuando la supervisión se efectúe fuera de ese horario, por cada hora o fracción. Como cuestión de entendimiento, habrá de tenerse en consideración que supervisar, conforme al Diccionario de la Lengua Española significa: ‘Ejercer la inspección superior en trabajos realizados por otros’, es decir, se observa el trabajo que una diversa persona o grupo de éstas lleva a cabo, y califica si es que éste se desarrolla de la manera legalmente correspondiente y correcta previamente acordada. En ese tenor, importa destacar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dispuesto que la imposición de la cuota de derechos por hora o fracción es violatoria de los principios de equidad y proporcionalidad tributaria, cuando la prestación del servicio de que se trate no constituya un acto continuo ni reiterado minuto a minuto, ya que, de ser así, no habría correlación alguna entre la cantidad a enterar y el costo que para el Estado signifique la prestación del servicio, tal como se advierte de la tesis aislada número XVII/96, del Tribunal Pleno, visible a página 167 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., febrero de mil novecientos noventa y seis, de la Novena Época, del rubro y textos siguientes: ‘DERECHOS POR LA AUTORIZACIÓN DE SEÑALES DE TRANSMISIÓN DEL EXTRANJERO A MÉXICO. EL PRECEPTO DE LA LEY FEDERAL QUE LOS ESTABLECE POR HORA O FRACCIÓN, ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV CONSTITUCIONAL.’. Empero, en el caso particular, se observa un servicio por supervisión, el que atendiendo a su real significado y naturaleza -precisado en párrafos que anteceden- se realiza de manera continuada, esto es, se prolonga durante un periodo indeterminado de tiempo transcurriendo el programa de concursos a supervisar, llenando el acta relativa y haciendo la acotación respectiva ante la autoridad administrativa que corresponda y el posterior informe del supervisor, por tanto, tratándose de un derecho que se paga en función de una presencia, de la estructura permanente que permite la intervención de la Secretaría de Gobernación en los programas de concurso en el momento en que lo solicite el particular, se establece una tarifa tomando como parámetro el lapso de tiempo de una hora y por fracción de ésta, lo que es suficientemente razonable, dado que los servicios públicos se organizan en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares; de ahí que para el Estado el cálculo del costo del servicio se configura en función de una base uniforme con la finalidad de que se cubra dicha cuota por esa clase de servicios, siempre atendiendo a la naturaleza del servicio y lo que éste conlleva; de ahí que no transgrede el principio de proporcionalidad tributaria consagrado en el numeral 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es oportuno destacar que la unidad de medida se encuentra dentro de las atribuciones del legislador para la configuración del elemento que considere adecuado para fijar un parámetro; así, la unidad de medida se establece atendiendo a la naturaleza del servicio (una vez que el referente temporal ha sido aceptado), aunado a que parece razonable el periodo de la hora para utilizarse como base imponible del derecho, en la medida que su fijación es razonablemente de fácil determinación para los particulares y las autoridades, con lo que tienen certeza del derecho generado. Es cierto que el elemento hora pudiera ser fraccionado en minutos o, incluso, en segundos, pero ello no implica necesariamente que el costo del Estado por la prestación del servicio necesariamente pueda dividirse en minutos o segundos, en virtud de las razones expresadas en los párrafos precedentes, además que exigir del legislador que el único elemento adecuado fuera la unidad mínima de medición, esto es, tomando el segundo como referente, incidiría en su facultad de libre configuración, en razón de que en todos los casos tendría que sujetarse a la unidad mínima permitida tratándose de medidas, cuando ello no es factible en todas las hipótesis, sino que, atendiendo al supuesto correspondiente, es que se fija la ‘hora’ por el legislador como el más adecuado. Entonces, la unidad de tiempo establecida obedece a fines prácticos y dentro de las atribuciones discrecionales del legislador, en razón de que si la hora es aceptada como un elemento que permite establecer una relación de costo-servicio de una actividad que, por lo general, se proyecta en relación con la referida unidad de tiempo, y que el costo del servicio resulta aproximado en relación con dicha unidad de tiempo, no puede concluirse que la prestación del servicio genere un mayor o menor costo por el hecho de que el servicio se preste en un lapso menor a la hora, por mínimo que éste sea, ya que, en todo caso, lo que el legislador está estableciendo es un costo uniforme para dicho servicio, es decir, al Estado le cuesta lo mismo la prestación del servicio de una fracción de hora (por mínima que sea), que la hora completa; por tanto, el cobro se concibe a partir de una base y sobre ésta misma se adecuarán los supuestos en que no se abarque en su totalidad el servicio de que se trata. Lo anterior, considerando primordialmente que los derechos constituyen un tributo impuesto por el Estado a los particulares que utilizan un servicio público y están comprendidos en la fracción IV del artículo 31 constitucional. En la materia de derechos no puede sujetarse al estricto criterio de la equivalencia rigurosa y, por ello, se habla de que lo que el particular debe pagar por ellos corresponda aproximadamente al costo del servicio prestado, de la adecuada proporción entre el servicio público y la cuantía del derecho, y de una razonable o prudente o discreta proporcionalidad entre ambos términos."


De las consideraciones transcritas con anterioridad se desprende, en esencia, lo siguiente:


I. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación


Al pronunciarse en el amparo en revisión 2223/2009, la Primera Sala resolvió que el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos transgrede la garantía de proporcionalidad tributaria, al disponer el cobro de la tarifa completa por cada hora que transcurra en la supervisión de programas de concurso, así como también por cada fracción de tiempo, sin abarcar una hora completa.


Ello, ya que el hecho de que se deba pagar al Estado exactamente la misma cantidad por el servicio prestado por horas completas que por fracciones de éstas, provoca que se entere una cantidad superior a aquella que abarca la supervisión del programa de concurso y, por ende, que el pago de los derechos no sea en proporción al costo del servicio prestado.


Lo anterior es así, señala la Primera Sala, toda vez que, al no prestarse el servicio por hora completa, ese tiempo en que no se está prestando un servicio no le está costando al Estado, de modo que resulta inconstitucional el que se le esté cobrando al permisionario o concesionario el derecho por servicios que no está recibiendo ni generando un costo.


En este orden de ideas, la Primera Sala concluye que si este Alto Tribunal ha definido en diversos precedentes que la proporcionalidad tributaria en materia de derechos debe estar medida en función del costo que tiene para el Estado prestar el servicio de que se trate, no existe razón alguna para que se le cobre a los permisionarios o concesionarios la misma cantidad por hora o por fracción, ya que no tiene el mismo costo para el Estado prestar el servicio por horas completas que por fracciones de éstas.


II. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación


Para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo reclamado, la Segunda Sala analizó el servicio de supervisión de programas de concurso en televisión que presta el Estado, y determinó que se requiere de una estructura administrativa, operativa y funcional que tenga la aptitud de prestar el servicio indicado, de modo que el costo del servicio no conlleva exclusiva y necesariamente sólo a la permanencia del supervisor en el momento preciso de la celebración del concurso, sino que existe una serie de actos diversos.


Por ello, señaló que el tiempo que dure el servicio que presta el Estado en las instalaciones del particular no es reflejo exacto del costo que genera la supervisión al Estado, pues el costo comprende otros conceptos y actos distintos a la presencia del supervisor en las instalaciones, que permiten el acto de supervisión y respecto de los cuales sí debe fijarse dicho costo.


Así, toda vez que este Máximo Tribunal de Justicia ha sostenido que, tratándose de los derechos, el monto de las cuotas debe fijarse siempre en atención al costo del servicio prestado -para cumplir con el principio de proporcionalidad tributaria-, debe existir una congruencia razonable entre el costo real y el cobro que se hace del servicio, sin que se llegue al desmedido interés de que el derecho deba corresponder con exactitud matemática al costo que genera al Estado.


Bajo este contexto, al ser la hora el elemento que sirve de parámetro para individualizar los costos materiales y humanos que engloban el acto de supervisión, al disponer el artículo el cobro de la tarifa completa por cada fracción de tiempo, ello no lo hace de manera alguna inconstitucional, puesto que cabe la posibilidad de que el derecho guarde proporción con lo que le cuesta al Estado prestar el servicio, sin que el derecho deba corresponder con exactitud numérica con el costo del servicio.


Asimismo, señala la Segunda Sala que, una vez aceptado el tiempo como referente, la unidad de medida hora se encuentra dentro de las atribuciones del legislador para la configuración del elemento para fijar un parámetro, el cual resulta adecuado, en tanto que obedece a fines prácticos y dentro de las atribuciones discrecionales del legislador.


Finalmente, menciona que si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dispuesto que la imposición de la cuota de derechos por hora o fracción es violatoria de los principios de equidad y proporcionalidad tributaria, ello es así únicamente cuando la prestación del servicio de que se trate no constituye un acto continuo ni reiterado minuto a minuto; empero, en el caso particular, se observa que el servicio de supervisión se prolonga durante un periodo indeterminado de tiempo transcurrido durante el programa de concursos a supervisar, por lo que es claro que se realiza de manera continua.


Por las consideraciones expuestas, la Segunda Sala de este Alto Tribunal sostuvo que el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos no transgrede la garantía de proporcionalidad tributaria.


CUARTO. De acuerdo con las consideraciones que sostuvieron las S. de este Alto Tribunal, al resolver los amparos en revisión 2223/2009 y 354/2010, se advierte la existencia de la contradicción de tesis denunciada por los Ministros de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, toda vez que dos órganos jurisdiccionales han adoptado criterios discrepantes, a través de argumentaciones de índole lógico jurídicas sobre un mismo punto de derecho.


Ello, ya que la Primera Sala de este Alto Tribunal ha sostenido que el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos transgrede la garantía de proporcionalidad tributaria, al establecer el cobro de la tarifa completa por cada hora que transcurra en la supervisión del programa de concurso, así como también por cada fracción de tiempo, sin abarcar una hora completa, en los términos expuestos en el tercer considerando de esta ejecutoria.


Por su parte, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo la constitucionalidad del precepto combatido, al señalar que el cobro de la tarifa completa por fracción de tiempo no transgrede el principio de proporcionalidad tributaria, tal como se expuso anteriormente.


En este sentido, corresponde a este Alto Tribunal resolver cuál de las posturas contendientes debe prevalecer y, de esta manera, determinar si el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos es o no violatorio de la garantía de proporcionalidad tributaria prevista en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, al establecer el cobro de la tarifa por hora o fracción.


QUINTO. Precisado lo anterior, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que se sustenta en el presente fallo.


Para efectos de la resolución de la presente contradicción de tesis, resulta necesario precisar, en primer término, lo que este Alto Tribunal ha sostenido en relación con la garantía de proporcionalidad tributaria tratándose de los derechos por servicios, para de esta forma poder determinar si es constitucionalmente válido el cobro mediante la cuota establecida por hora o fracción, por la supervisión de programas de concurso transmitidos por televisión.


I. Principio de proporcionalidad en derechos por servicios


El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal dispone:


"Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:


"...


"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."


De lo transcrito se advierte que es obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Distrito Federal o del Estado, así como del Municipio en que residan, de la forma proporcional y equitativa que dispongan las leyes.


Es decir, en el artículo constitucional referido se impone a los mexicanos la obligación de contribuir a los gastos del Estado; asimismo, se prevén los principios tributarios que deberán cumplir todas las contribuciones, como lo son de legalidad, equidad, proporcionalidad y destino al gasto público.


En este sentido, el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación establece una clasificación de los ingresos tributarios considerados como contribuciones, entre los que se encuentran los derechos, definidos del siguiente modo:


"Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:


"I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo.


"II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.


"III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.


"IV. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado. ..."


Tal como se desprende del precepto citado, los derechos, al igual que los impuestos, las aportaciones de seguridad social y las contribuciones de mejoras, son una especie dentro del género de las contribuciones.


En el caso particular de los derechos, de la definición que brinda el código tributario se desprende que existen dos tipos de derechos, en primer lugar, aquellos consistentes en el pago por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación y, en segundo lugar, aquellos cuyo presupuesto consiste en recibir servicios que presta el Estado, en sus funciones de derecho público.


Los derechos por servicios tienen su causa en la recepción de lo que propiamente se conoce como una actividad de la administración, individualizada, concreta y determinada, con motivo de la cual se establece una relación singularizada entre la administración y el usuario, que justifica el pago del tributo, tal como se desprende de la tesis jurisprudencial de rubro: "DERECHOS TRIBUTARIOS POR SERVICIOS. SU EVOLUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA."


Es así que, tratándose de derechos por servicios, el hecho imponible consiste en la prestación de un servicio, que es susceptible de ser dividido en unidades de consumo o uso y siempre que puedan ser asignados a los sujetos pasivos, en virtud de ciertos parámetros de asignación, esto es, que puede ser cuantificado el costo, al menos en un individuo.


Es necesario que se tome en consideración que para poder prestar el servicio de que se trata, el Estado debe desarrollar una serie de actividades, para lo que requiere una estructura administrativa, operativa y funcional, lo que conlleva a incurrir en diversos costos, que son los que se deben individualizar atendiendo al uso o consumo de cada sujeto, porque ello es lo que hace que sea un servicio divisible.


Ello si se toma en cuenta que, para poder prestar el servicio de que se trata, el aparato estatal genera ciertos costos de tipo directo (son los destinados de forma inmediata al aparato administrativo que va a llevar a cabo el servicio público) e indirecto (no están destinados de forma inmediata al centro final de la prestación del servicio de supervisión, pero son costos que deben medirse como indirectos, porque influyen de tal forma a éste).


Así, tenemos que, tratándose de servicios públicos, éstos tienen un costo para el Estado, el cual tiene que ser individualizado al usuario del servicio de que se trate, atendiendo a su uso o consumo, considerando que el servicio que le da origen sea susceptible de ser dividido en unidades de consumo o de uso, es decir, individualizado en el contribuyente. Esta característica es muy importante, por cuanto ella permite determinar la cuantía atendiendo al uso del servicio prestado a cada contribuyente y, consecuentemente, el monto de la contribución a pagar.


En ese sentido, el Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido que el análisis de los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, tratándose de derechos por servicios, es diverso al de los impuestos, porque en el caso de que se trata es relevante considerar la existencia de una correlación entre la cuota a pagar y el costo del servicio, conforme a la jurisprudencia cuyos rubro y texto son los siguientes:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, enero de 1998

"Tesis: P./J. 3/98

"Página: 54


"DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA. No obstante que la legislación fiscal federal, vigente en la actualidad, define a los derechos por servicios como las contribuciones establecidas en la ley por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, modificando lo consignado en el Código Fiscal de la Federación de 30 de diciembre de 1966, el cual en su artículo 3o. los definía como ‘las contraprestaciones establecidas por el poder público, conforme a la ley, en pago de un servicio’, lo que implicó la supresión del vocablo ‘contraprestación’; debe concluirse que subsiste la correlación entre el costo del servicio público prestado y el monto de la cuota, ya que entre ellos continúa existiendo una íntima relación, al grado que resultan interdependientes, pues dicha contribución encuentra su hecho generador en la prestación del servicio. Por lo anterior, siendo tales características las que distinguen a este tributo de las demás contribuciones, para que cumpla con los principios de equidad y proporcionalidad que establece la fracción IV del artículo 31 constitucional, debe existir un razonable equilibrio entre la cuota y la prestación del servicio, debiendo otorgarse el mismo trato fiscal a los que reciben igual servicio, lo que lleva a reiterar, en lo esencial, los criterios que este Alto Tribunal ya había establecido conforme a la legislación fiscal anterior, en el sentido de que el establecimiento de normas que determinen el monto del tributo atendiendo al capital del contribuyente o a cualquier otro elemento que refleje su capacidad contributiva, puede ser correcto tratándose de impuestos, pero no de derechos, respecto de los cuales debe tenerse en cuenta ordinariamente el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio; y que la correspondencia entre ambos términos no debe entenderse como en derecho privado, de manera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos se organizan en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares."


En ese orden de ideas, este Alto Tribunal ha ido desarrollando las bases conforme a las cuales se debe analizar la constitucionalidad de los derechos por servicios -atendiendo que los costos que despliega el Estado para prestar los servicios son de difícil cuantificación por los factores inmanentes en su ejecución-, el análisis que se efectúe de la relación entre el costo del servicio y la cuota a pagar es conforme a parámetros de razonabilidad y no de cuantía.


Así, para individualizar el costo del servicio, en virtud de que no existe la obligación impuesta por ley de llevar un registro que proporcione información respecto del costo exacto expresado en cantidades numéricas, que le genera al Estado la prestación de un servicio en concreto, y toda vez que, en términos de lo sostenido por este Alto Tribunal, es necesario que exista una razonabilidad entre el costo del servicio y la cuota que se cobra, por lo tanto, la única forma en que es posible medir el costo del servicio para efecto de poder individualizarlo será mediante parámetros de razonabilidad relacionados con el tipo del servicio y las actividades que desarrolla el Estado para prestarlo.


Ahora bien, ambas S. se han pronunciado en el sentido de que para analizar la razonabilidad entre el costo del servicio y el cobro de éste, atendiendo a los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, es necesario que el legislador configure la contribución a través de referentes adecuados y parámetros objetivos, con base en los cuales el costo en que incurre el Estado se individualice de acuerdo con el uso o consumo del servicio, y cubra más del costo quien más lo utilice, tal como se desprende de las siguientes tesis:


"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXXIII, abril de 2011

"Tesis: 2a. XLI/2011

"Página: 673


"DERECHOS. EL ARTÍCULO 56, FRACCIÓN II, INCISOS B) Y C), DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2010). El citado precepto prevé la obligación de los contribuyentes de pagar anualmente derechos por el servicio de supervisión de permisos de energía eléctrica, atendiendo a los megawatts autorizados, para lo cual el legislador estableció una cuota mayor a más megawatts autorizados. Así, el referido derecho se causa por el servicio de supervisión de permisos que se genera al otorgar un permiso de energía eléctrica, toda vez que al tratarse de un bien cuyo fin es destinado a un servicio público, es necesario verificar que se atienda al uso y a las condiciones de infraestructura necesarias que se van modificando para hacer más eficiente la generación de energía eléctrica, y así atender a la finalidad por la cual se otorgan este tipo de permisos. La supervisión del Estado de las condiciones de los permisos conlleva a costos directos e indirectos, ya que requiere de una estructura administrativa, operativa, funcional y técnica, que se concretiza en diversos elementos, tales como: a) Un organismo específico para la realización de dicha actividad; b) Capacitación continua del personal para que puedan verificar que se cumplan las condiciones autorizadas y las obligaciones; c) V. por el desplazamiento del personal a los lugares en los que se tenga que verificar; d) Inspección de la documentación correspondiente; y, e) El número de personas en la inspección y el tiempo en el que la llevarán a cabo, entre otros. De lo anterior deriva que los megawatts autorizados es un referente que se encuentra relacionado con el objeto del derecho de supervisión, consistente en revisar de manera continua la generación de energía eléctrica que fue autorizada determinada en megawatts, para los usos específicos y bajo las condiciones establecidas en la ley y en las normas oficiales mexicanas. Por otro lado, el parámetro escogido por el legislador para individualizar el costo, consistente en cobrar el derecho en función de que a mayor capacidad autorizada se incrementa la cuota a pagar, es razonable, toda vez que existe una correlación entre la capacidad de energía eléctrica que el Estado puede autorizar y el costo que le genera la supervisión de los permisos. En tales términos, el artículo 56, fracción II, incisos b) y c), de la Ley Federal de Derechos vigente en 2010, no viola la garantía de proporcionalidad tributaria contenida en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que existe una congruencia entre el costo del servicio y la cantidad que por éste se cobra al gobernado, en tanto que los megawatts autorizados son un referente que se encuentra relacionado con el objeto del derecho por servicios de supervisión de que se trata, siendo razonable el parámetro utilizado por el legislador.


"Amparo en revisión 803/2010. **********. 26 de enero de 2011. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: M.B.L.R.. Ponente: S.A.V.H.. Secretaria: P.Y.C.."


"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXXIV, julio de 2011

"Tesis: 1a. CXXXVI/2011

"Página: 290


"DERECHOS. EL ARTÍCULO 56, FRACCIÓN II, INCISO E), DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2010). El citado precepto prevé la obligación de los contribuyentes de pagar anualmente derechos por el servicio de supervisión de permisos de energía eléctrica atendiendo a los megawatts autorizados, para lo cual el legislador estableció una cuota mayor a más megawatts autorizados. Así, dicho derecho se genera al otorgar un permiso de energía eléctrica, ya que al tratarse de un bien cuyo fin es destinado a un servicio público, es necesario verificar que se atienda al uso y a las condiciones de infraestructura necesarias que van modificándose para hacer más eficiente la generación de energía eléctrica, y así atender al fin para el cual se otorga ese tipo de permisos. Por otra parte, la supervisión del Estado de las condiciones de los permisos conlleva costos directos e indirectos, al requerir de una estructura administrativa, operativa, funcional y técnica, que se concretiza en diversos elementos como: a) un organismo específico para la realización de dicha actividad; b) capacitación continua del personal para que pueda verificar el cumplimiento de las condiciones autorizadas y las obligaciones; c) viáticos por el desplazamiento del personal a los lugares que tenga que verificar; d) inspección de la documentación correspondiente; y, e) el número de personas en la inspección y el tiempo en el que la llevarán a cabo. De lo anterior deriva que los megawatts autorizados es un referente relacionado con el objeto del derecho de supervisión, consistente en revisar continuamente la generación de energía eléctrica autorizada para los usos específicos y bajo las condiciones establecidas en la ley y en las normas oficiales mexicanas. Además, el parámetro escogido por el legislador para individualizar el costo, consistente en cobrar el derecho en función de que a mayor capacidad autorizada se incrementa la cuota a pagar es razonable, ya que existe una correlación entre la capacidad de energía eléctrica que el Estado puede autorizar y el costo que le genera supervisar los permisos. Por tanto, el artículo 56, fracción II, inciso e), de la Ley Federal de Derechos, vigente en 2010, no viola la garantía de proporcionalidad tributaria contenida en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que existe una congruencia entre el costo del servicio y la cantidad que por éste se cobra al gobernado, en tanto que los megawatts autorizados son un referente relacionado con el objeto del derecho.


"Amparo en revisión 27/2011. **********. 30 de marzo de 2011. Mayoría de tres votos. Disidentes: G.I.O.M. y J.R.C.D.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: J.L.R. de la Torre."


De esta manera, se puede advertir que este Alto Tribunal ha sostenido que la proporcionalidad de los derechos dependerá de una relación de la cuota a pagar con el costo del servicio que presta el Estado, sin que ello signifique un cálculo preciso numérico, ya que no existe ningún elemento normativo que establezca parámetros para verificar si es acorde cuantitativamente el costo del servicio con la cuota del derecho que individualiza en cada sujeto.


El equilibrio que debe existir entre el costo del servicio y la cuota a pagar debe efectuarse mediante el establecimiento de parámetros razonables, conforme a los cuales, desde un análisis cualitativo, se establezca esa relación, en la cual la individualización del costo se efectúa en función de la intensidad del uso del servicio.


Esto es así, ya que la intensidad del uso en el caso de derechos por servicios es un elemento relevante que debe ser considerado para el análisis de razonabilidad, ya que, al individualizarse el costo del servicio en función de la intensidad del uso o consumo, la relación entre el costo del servicio y la cuota a pagar estará determinada porque se cumpla con el principio de justicia tributaria, consistente en que debe pagar más quién más utilice el servicio.


Por ello, para que se respeten los principios de equidad y proporcionalidad tributaria, se han identificado dos criterios de razonabilidad con base en los cuales se podría analizar si se cumple una relación entre el costo del servicio y la cuota a pagar, que consisten en referentes adecuados y parámetros objetivos, en los términos siguientes:


1. Que el referente sea adecuado, porque guarda relación con el objeto del derecho.


El referente es la unidad de medida con base en la cual el legislador individualiza el costo del servicio. El legislador puede optar por referentes diversos, tales como el carácter volumétrico, temporal, superficial, de valor, de peso o de complejidad.


El análisis de razonabilidad consistirá en verificar si el referente utilizado por el legislador está relacionado con el objeto de éste, para que, al individualizar el costo del servicio, se efectúe en función del uso o consumo efectivo del servicio prestado.


Ello es así, ya que la base para determinar el pago del tributo debe estar relacionada con las características del presupuesto de hecho; de lo contrario, la forma en que se individualiza el costo contendrá elementos ajenos al servicio.


Por ello, si el referente no guarda relación con el objeto del derecho, entonces éste se torna inadecuado, al no atender al costo del servicio y, por ende, resultaría desproporcional.


Así, por ejemplo, si un derecho se estructura a través de un referente ajeno al objeto, como puede ser la capacidad contributiva del sujeto pasivo, o bien, el valor de la operación -siendo que éstos no se encuentran relacionados con el objeto-, entonces el derecho se torna desproporcional, pues el referente no guarda relación con el hecho que origina el costo con base en el cual se está cobrando servicio, lo que conduce a romper la relación que pueda existir entre el costo y la cuota a pagar y, por tanto, resulta violatorio de los principios tributarios y, por ende, resultaría irrelevante el estudio del parámetro.


De modo que para que el derecho resulte razonable, el primero de los dos criterios de razonabilidad que debe cumplirse implica el establecimiento de un referente adecuado, que no es sino la unidad de medida que -con base en el objeto del servicio- individualiza su costo.


2. Que el parámetro sea objetivo, porque, al individualizar el costo, se efectúa conforme a la intensidad del uso.


La relación costo y cuota significa que la individualización, al sujeto pasivo, de los costos que le produce al Estado la prestación del servicio, sea atendiendo a su utilización o consumo.


El legislador individualiza los costos directos o indirectos que le generan al Estado la prestación del servicio, por medio de un parámetro.


La objetividad estará determinada en que el parámetro escogido por el legislador, para individualizar el costo, conduzca a reflejar la intensidad en el uso del servicio, en el que conlleve a que pague más quien más lo usa, pero ello bajo el análisis cualitativo y no cuantitativo, ya que, como se ha advertido con anterioridad, no son elementos con base en los cuales se pueda analizar.


La intensidad del uso del servicio es un elemento que nos conduce a identificar quién debe pagar más en función del uso. Para tal virtud, es importante, en primer término, estudiar si nos encontramos ante un servicio simple o complejo.


La distinción del tipo del servicio permitirá determinar si el indicador que individualiza el costo del servicio debe reflejar o no una graduación en el uso.


El servicio simple se podrá identificar cuando las actividades que realiza el Estado para la prestación directa del servicio -que le generan un costo directo- son constantes, esto es, que las actividades no se ven modificadas debido al objeto del servicio, siempre son las mismas, por ejemplo, la solicitud de una copia certificada.


Es así que, tratándose de un servicio simple, la intensidad de su uso se ve reflejada por la actualización del hecho imponible. De tal manera que el análisis de razonabilidad dependerá de que el parámetro para individualizar el costo del servicio sea fijo, sin reflejar una graduación en la intensidad, ya que lo que determina el aumento en el uso estaría en las veces en que se actualice el hecho imponible; de esta manera, pagará más aquel que se ubique más veces en el supuesto de causación del servicio, es decir, es un pago cuantitativamente mayor pero no progresivo.


En este caso, el parámetro con base en el cual se individualice el costo no debe efectuar una graduación, porque la intensidad del uso estará determinada por las veces en que ocurra el supuesto de causación.


El servicio complejo se podrá identificar cuando varían las actividades que realiza el Estado -que están relacionadas directamente con la prestación del servicio que le genera un costo directo- en función del objeto del servicio. Esto es así, porque las actividades que están previamente establecidas en un procedimiento se ven influenciadas en su intensidad de uso, por las características del objeto del servicio.


En el caso de un servicio complejo, la intensidad de su uso estará reflejada por el objeto; es así que el análisis de razonabilidad dependerá de que el parámetro refleje la graduación en la intensidad del uso, atendiendo al objeto del servicio.


Esto es, es un reconocimiento de las actividades que se encuentran directamente relacionadas con la prestación del servicio, que nos servirá de elemento para poder identificar la relación con la variación en el uso.


De tal manera, dependiendo del tipo de servicio, ya sea simple o complejo, se podrá determinar si el parámetro para individualizar el costo debe reflejar una graduación en la intensidad del uso.


Lo que no significa que la medida de intensidad está directamente relacionada con el aumento de costo total del servicio, porque el análisis de razonabilidad, como se advirtió, es cualitativo y no cuantitativo, en el sentido de que la variación en el uso genere mayores costos.


Con base en lo anterior, es preciso considerar que el análisis de razonabilidad está conferido a que exista un referente adecuado que se aplique con un parámetro objetivo, para que, al individualizar el costo, se efectúe en función de la intensidad del uso del servicio.


Ahora bien, la elección de la unidad de medida conforme a la cual se individualiza el costo, y en cómo se aplica éste, ya sea mediante cuota, tarifa o rango, es parte de la libertad de configuración de la que goza el legislador, pues en el caso de normatividad con efectos tributarios, la intensidad del análisis constitucional debe ser poco estricta, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador en campos como el económico, en donde la propia Constitución establece una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado.


Lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia de la Primera Sala, cuyos rubro y texto son los siguientes:


"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIV, noviembre de 2006

"Materia: constitucional

"Tesis: 1a./J. 84/2006

"Página: 29


"ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES. Acorde con las consideraciones sustentadas por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis 1a. CXXXIII/2004, de rubro: ‘IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).’, siempre que la acción clasificadora del legislador incida en los derechos fundamentales garantizados por la Constitución, será necesario aplicar con especial intensidad las exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación. De igual manera, en aquellos asuntos en que el Texto Constitucional limita la discrecionalidad del Congreso o del Ejecutivo, la intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella. Para este Alto Tribunal es claro que la fuerza normativa del principio democrático y del principio de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que cuentan el Congreso y el Ejecutivo, en el marco de sus atribuciones. Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma. De esta manera, resulta evidente que la Constitución Federal exige una modulación del juicio de igualdad, sin que eso implique ninguna renuncia de la Corte al estricto ejercicio de sus competencias de control. Por el contrario, en el caso de normatividad con efectos económicos o tributarios, por regla general, la intensidad del análisis constitucional debe ser poco estricta, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador, en campos como el económico, en donde la propia Constitución establece una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado, considerando que, cuando el Texto Constitucional establece un margen de discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que las posibilidades de injerencia del Juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. En tales esferas, un control muy estricto llevaría al Juez constitucional a sustituir la competencia legislativa del Congreso -o la extraordinaria que puede corresponder al Ejecutivo-, pues no es función del Poder Judicial Federal, sino de los órganos políticos, entrar a analizar si esas clasificaciones económicas son las mejores o si éstas resultan necesarias."


Una vez que han sido expuestos cuáles son los criterios de razonabilidad, para analizar la correlación que debe existir entre el costo y la cuota, tratándose del pago de derechos por servicios divisibles que presta el Estado, corresponde determinar si el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos cumple con dichos parámetros de razonabilidad.


II. Estudio de fondo


a. Contenido del artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos, vigente en el ejercicio fiscal de dos mil nueve.


"Artículo 19-E. Por los servicios en materia de televisión, cada concesionario o permisionario pagará el derecho de televisión, conforme a las siguientes cuotas: ...


"II. Tratándose de programas de concurso:


"a) Por el trámite y estudio y, en su caso, la autorización anual o modificación de las condiciones de programa de concurso $934.00


"b) Por la supervisión de programa de concurso por cada hora o fracción, se pagarán las siguientes cuotas:


"1. Horario ordinario de servicio $750.00


"2. Fuera de horario ordinario de servicio $1,050.00


"Para los efectos de este inciso, se entiende como horario ordinario de servicio el comprendido de las 9:00 a las 18:00 horas, de lunes a viernes."


Tal como se aprecia del numeral citado, tratándose de programas de concursos transmitidos por televisión, el Estado deberá prestar los servicios de autorización o modificación de las condiciones del programa, así como de supervisión del desarrollo de éstos.


Para el caso de la autorización o modificación, los concesionarios o permisionarios pagarán una cuota fija por el servicio que les presta el Estado, en tanto que por la supervisión de programas de concurso la cuota dependerá del tiempo que se utilice para prestar el servicio, por lo que se pagará la cuota establecida por cada hora o fracción de hora transcurrida.


Expuesto lo anterior, cabe analizar si existe una relación razonable entre el costo que le genera al Estado prestar el servicio de supervisión y la cuota que se cobra al usuario del servicio; ello toda vez que, como se mencionó, en materia de derechos por servicios divisibles, los principios tributarios establecidos en el artículo 31, fracción IV, de nuestra Carta Magna deben analizarse bajo parámetros de razonabilidad.


Ello es así, ya que, al no existir elementos cuantitativos para determinar si existe una correlación entre el costo del servicio y la cuota a pagar, se debe acudir a criterios cualitativos, mediante los cuales se compruebe que la individualización del costo del servicio se hace en función de su consumo.


Lo anterior es posible para el caso en concreto, toda vez que la prestación de servicios de supervisión de programas de concurso constituye un servicio capaz de ser dividido en unidades de consumo o uso que pueden ser asignadas a los usuarios.


Para efecto de realizar dicho análisis de razonabilidad, como se mencionó, este Alto Tribunal ha reconocido dos criterios de razonabilidad que consisten, por un lado, en un referente que guarde relación con el objeto del derecho y, por el otro, en un parámetro objetivo que distinga a los sujetos en función de que pague más quien más utiliza el servicio.


En esta tesitura, para efecto de determinar si la cuota por hora o fracción establecida por el legislador para cobrar el derecho de supervisión cumple con los parámetros de razonabilidad antes mencionados, debemos analizar si el referente empleado por el legislador se encuentra relacionado con el objeto del servicio, y si el parámetro establecido atendiendo al tipo de servicio se cobra en función de la intensidad de su uso.


Para tal efecto, resulta importante considerar el contexto normativo del servicio de supervisión de programas de concurso, que constituye el objeto del servicio.


b. Contexto normativo en el que se desarrolla el servicio de supervisión de programas de concurso.


Ley Federal de Radio y Televisión


"Artículo 2o. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular el servicio de radiodifusión.


"...


"Para los efectos de la presente ley, se entiende por radio y televisión al servicio de radiodifusión."


"Artículo 4o. La radio y la televisión constituyen una actividad de interés público, por lo tanto el Estado deberá protegerla y vigilarla para el debido cumplimiento de su función social."


De los artículos citados se desprende la función social de la radio y la televisión, de modo que corresponde al Estado proteger y vigilar dicha actividad de interés público.


En términos de lo dispuesto por el artículo 10 de la referida ley, competen a la Secretaría de Gobernación las labores relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la Ley Federal de Radio y Televisión.


Para auxiliarse en tal labor, la Secretaría de Gobernación creó el seis de julio de mil novecientos setenta y siete, a través del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía.


Las facultades de dicha unidad administrativa consisten en supervisar los contenidos que sean transmitidos por radio, televisión y cinematografía, autorizar transmisiones de programas producidos en el extranjero, así como de los programas en idioma diferente al español, realizar actividades necesarias para proveer el tiempo que corresponda al Estado en las estaciones de radio y televisión, entre otras.


Dentro de los diversos servicios que presta la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, se encuentra el de autorizar la transmisión de programas de concursos, así como el de supervisar y vigilar que las transmisiones cumplan con las disposiciones legales, incluidos sus títulos de concesión.


En este sentido, el artículo 71 de la Ley Federal de Radio y Televisión establece la obligación general de que los programas de concursos sean autorizados y supervisados por la Secretaría de Gobernación, en los siguientes términos:


"Artículo 71. Los programas comerciales de concursos, los de preguntas y respuestas y otros semejantes en que se ofrezcan premios, deberán ser autorizados y supervisados por la Secretaría de Gobernación, a fin de proteger la buena fe de los concursantes y el público."


Por su parte, el artículo 25 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, así como el artículo 9 del Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión, en Materia de Concesiones, Permisos y Contenido de las Transmisiones de Radio y Televisión, atribuyen a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía las obligaciones que corresponden en materia de autorización y supervisión de programas de concurso a la Secretaría de Gobernación.


Adicionalmente a lo dispuesto por la Ley Federal de Radio y Televisión y su Reglamento, cada Secretaría de Estado tiene la obligación de expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicios necesarios para su funcionamiento, en términos del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.


Asimismo, conforme al numeral mencionado, el manual de organización general de cada Secretaría de Estado debe ser publicado en el Diario Oficial de la Federación.


Es así que dichos manuales, al ser expedidos por las Secretarías de Estado y publicados en el Diario Oficial de la Federación, son de observancia obligatoria para todos los órganos integrantes de la secretaría de que se trate, pues dicha disposición tiene como finalidad que todas las entidades de la función pública puedan dar continuidad a las actividades realizadas, independientemente de los cambios de personal que sucedan al interior de las instituciones.


En términos del manual de organización específico de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, el servicio de supervisión de programas de concurso consiste en un procedimiento que involucra varias etapas, las cuales son asignadas a los distintos departamentos que integran la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, según las atribuciones específicas que éstos tienen a su cargo.


Las funciones que desempeñan los distintos departamentos, relacionadas con la supervisión de programas de concurso, son las siguientes:


• Dirección de Contenidos y Distribución de Señales de Radio y Televisión


Autorizar la designación de los supervisores que verificarán la realización de los programas en estricto apego a las autorizaciones otorgadas;


Autorizar la cancelación de las pólizas de fianza;


Autorizar los reportes sobre el pago de derechos por concepto de supervisión de concursos;


Autorizar los reportes de los supervisores para su monitoreo; y,


Mantener la capacitación del personal.


• Subdirección de Apoyo a la Operación


Validar la designación de los supervisores que verificarán la realización de concursos por radio y televisión;


Dar seguimiento al desarrollo de los concursos desde la autorización hasta la cancelación de la póliza de fianza;


Validar los reportes de los supervisores con las omisiones detectadas y someterlos a consideración del director de contenidos; y,


Validar incidencias de concursos reportadas y someterlas a consideración del director de contenidos, para remitirlos al área jurídica.


• Departamento de Análisis de Programas de Concurso de Radio y Televisión


Designar a los supervisores que se encargarán de verificar la realización y entrega de los premios de los programas de concurso;


Solicitar los medios de transporte para la plantilla de supervisores;


Solicitar los viáticos para cubrir los gastos de los supervisores; y,


Atender los reportes de los supervisores, relacionados con la realización de su trabajo en campo.


• Departamento de Análisis


Examinar incidencias de concursos reportadas, a fin de validar y turnar a la Dirección Jurídica para los efectos legales a los que haya lugar.


• Departamento de Cancelación de Pólizas de Fianza


Analizar las solicitudes de cancelación de pólizas de fianzas;


Recibir las actas de supervisión de los concursos de radio y televisión para su seguimiento;


C. e integrar base de datos de las entregas de los premios ofrecidos;


Verificar en las actas de supervisión el cumplimiento cabal de las autorizaciones otorgadas; y,


Elaborar los oficios de cancelación de fianza y elaborar el trámite de la entrega de las pólizas.


Conforme a las funciones que les son asignadas a los distintos departamentos de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, dichos departamentos deberán llevar a cabo de manera conjunta el procedimiento de supervisión, el cual, de conformidad con el Manual de Procedimientos de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, consiste en las siguientes actividades:


1. La Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía recibe las solicitudes de supervisión de concurso que presentan los concesionarios y/o permisionarios de radio y televisión.


2. Una vez verificado que los datos del escrito de solicitud de supervisión y el pago de derechos son correctos, se designa, con base en el rol de supervisores, a la persona que realizará la supervisión del concurso, y se entregan al concesionario y/o permisionario, los oficios de comisión de supervisor.


Posteriormente, la autoridad da instrucciones al supervisor designado para realizar la supervisión y entrega fotocopia de la autorización y del acta de supervisión.


3. Una vez que ha sido designado el supervisor, la autoridad solicita, mediante oficio, los servicios de transporte para el traslado del supervisor comisionado al lugar del concurso.


Llegado el día en que se llevará a cabo el programa de concurso, se realiza el traslado del supervisor a las instalaciones en donde se celebrará el concurso, ya sea mediante chofer o vehículo asignado.


4. Durante el concurso, el supervisor verifica que su desarrollo se lleve conforme a la autorización emitida y a la legislación aplicable; al término del concurso, el supervisor levanta el acta de supervisión correspondiente.


5. Concluido el programa de concurso, el supervisor remite el acta de supervisión al órgano competente de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía para que ésta sea archivada, o bien, en caso de que hubiere alguna observación, el supervisor deberá elaborar el oficio de observaciones con las posibles incidencias y turnarlo a la dirección jurídica para su atención.


6. Una vez que el concurso ha finalizado, los supervisores se encargan de verificar que los premios sean entregados a los concursantes en los términos y condiciones en que fueron ofrecidos y, en su caso, se elaboran los oficios de cancelación de las pólizas de fianza.


De la normativa expuesta se advierte que la labor de supervisión de los programas de concurso por televisión conlleva un procedimiento previamente establecido, que tiene por objeto verificar que el programa de concurso se desarrolle en los términos en que fue autorizado.


Lo anterior, ya que las autorizaciones se emiten atendiendo a las modalidades específicas del concurso, pues cada uno varía en cuanto a las reglas, los lineamientos, las bases y los mecanismos respecto a cómo se desarrolla. Es decir, los programas de concurso varían en cuanto a su duración, número de concursantes, talento, habilidad o conocimiento que se premia, etcétera.


En este sentido, es claro que para que la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía pueda prestar el servicio de supervisión de programas de concurso, debe incurrir en actividades que se relacionan directamente con el servicio, como lo son, por ejemplo, los sueldos de los supervisores, los viáticos que utilicen para trasladarse a los lugares donde se lleve a cabo el concurso, la capacitación de los supervisores, etcétera, y actividades y costos que se relacionan indirectamente, como habilitar el funcionamiento del lugar en donde se desarrollan las actividades, equipo de cómputo, personal que tiene a su cargo diversas funciones, pago de servicios de las oficinas, entre otros.


Hasta el momento, se ha expuesto en qué consiste el servicio de supervisión de programas de concurso, de conformidad con la legislación aplicable, con base en la cual se analizará la relación entre el costo del servicio y la cuota a pagar, bajo criterios de razonabilidad.


c. Análisis de relación de costo-cuota bajo parámetros de razonabilidad.


Como se advirtió con anterioridad, el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos establece una cuota por supervisión de programas de concursos por televisión de $750.00 (setecientos cincuenta pesos) por hora o fracción, en horario ordinario, y de $1,050.00 (mil cincuenta pesos) por hora y fracción, fuera del horario ordinario.


De tal manera, el análisis de constitucionalidad consistirá en determinar si el referente utilizado por el legislador, hora, es adecuado atendiendo al objeto del servicio, para con posterioridad estudiar si el parámetro hora o fracción es objetivo, al reflejar la intensidad del uso del servicio, con base en su tipo.


1. Estudio del referente


Tal como se aprecia del numeral mencionado, el legislador utilizó como referente una unidad de medida de tiempo, como es la hora, para determinar la cuota a pagar por la prestación del servicio prestado, para lo cual es importante considerar que la decisión del legislador de utilizar la hora y no minutos o segundos, como unidad de tiempo, se debe a su libertad configurativa y, por ello, la mejor decisión para individualizar el costo no será materia de análisis.


En el caso del derecho de televisión, la hora es un referente adecuado para individualizar el costo del servicio, porque dicha unidad de medida de tiempo está relacionada con el objeto.


Ello es así, ya que, al ser el objeto del derecho la supervisión de programas de concursos que se transmiten por televisión, éstos se organizan en función de tiempo, de conformidad con el artículo 21 de la Ley Federal de Radio y Televisión, que establece que las concesiones o permisos de radio y televisión deben contener un horario de funcionamiento.


Al establecerse un horario de funcionamiento, dicho numeral se refiere al tiempo en que se deben desarrollar las actividades del concurso.


En esa medida, si toda transmisión se organiza en función a un horario otorgado al permisionario o concesionario, es inconcuso que todos los programas que transmitan tienen necesariamente que tener una duración en tiempo para ajustarse al horario.


De manera que el referente hora utilizado en el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos, es adecuado, ya que, al organizarse los programas de concurso en periodos de tiempo, y siendo la hora un periodo de tiempo, es claro que el referente se encuentra relacionado con el objeto del derecho en cuestión y, por ello, es idóneo para establecer una unidad de medida para individualizar el derecho en cuestión.


Habiendo quedado expuesto que la hora es un referente razonable para individualizar el servicio, se debe analizar si el parámetro utilizado por el legislador resulta objetivo.


2. Estudio del parámetro


2.1. Análisis de tipo de servicio


En el caso en concreto, la fórmula en cómo el legislador individualiza el costo es mediante una cuota aplicada por hora o fracción. Para lo cual es necesario analizar si ese parámetro es objetivo, atendiendo al tipo del servicio que refleje la intensidad del uso y conduzca a que cumpla con el principio de justicia fiscal de que pague más quien más utilice el servicio.


Como se advirtió con anterioridad, en primer término, se tendría que analizar si las actividades que están directamente relacionadas con la prestación del servicio son variables en función de su objeto, o bien, están ya determinadas (son constantes), para verificar si el parámetro establecido debe reflejar la intensidad del uso del servicio.


De conformidad con el contexto normativo que fue expuesto con anterioridad, se advierte que el procedimiento de supervisión de programas de concurso que presta la Secretaría de Gobernación, por conducto de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, se desarrolla a través de una serie de actividades que se relacionan directamente con la prestación de dicho servicio, para lo cual es necesario identificar si son variables o constantes, atendiendo a la supervisión del concurso.


El Estado, para prestar el servicio de supervisión de concursos, debe realizar una serie de actividades, como lo es recibir y analizar la solicitud de supervisión, asignar al supervisor, elaborar los oficios de supervisión y entregarlos, solicitar el medio de transporte, trasladar al supervisor, supervisar el concurso en el tiempo en que se lleve a cabo, levantar el acta respectiva, elaborar informes de observaciones que deberán corresponder a los términos en que fue realizada la autorización del concurso, etcétera.


De tal manera que para la prestación del servicio de supervisión de concursos se llevan a cabo actos previamente establecidos bajo un procedimiento, pero que estarán determinados y condicionados al cumplimiento de una autorización, en los términos en que fue otorgada, de modo que la intensidad del uso de las actividades de supervisión varían en función de las características del concurso a efectuar y del tiempo en que se lleve a cabo.


Ello es así, ya que los programas de concurso no tienen la misma duración y los lineamientos autorizados tampoco tienen las mismas características, por lo que las actividades que se realizan de supervisión de concurso variarán en función del concurso de que se trate, esto es, del objeto del servicio.


En efecto, si el concurso dura más, el supervisor que debe acudir al recinto, a realizar la supervisión en los términos autorizados tiene que permanecer más tiempo supervisando, o bien, que dada la complejidad de las características del concurso, en los términos en que fue autorizado, el tiempo en que se tenga que verificar, conlleve a la utilización de mayor tiempo del personal destinado a la prestación de este servicio, de modo que también se utilizaría más el servicio.


Es así que se advierte que la supervisión de programas de concurso es un servicio complejo, ya que las actividades del procedimiento varían en función de las características de la autorización y del tiempo en que se lleve a cabo la supervisión del concurso.


2.2. Análisis de la fórmula


Una vez determinado el tipo de servicio de que se trata, corresponde analizar si la fórmula de la cuota por hora o fracción para individualizar el costo al usuario del servicio gradúa la intensidad de su uso.


En el caso concreto, como se mencionó, la hora es un referente adecuado, en tanto que los programas de concurso se pueden medir en función del tiempo en que transcurren; ahora bien, la fórmula que emplea el legislador para aplicar el referente consiste en cobrar la cuota por hora o por fracción.


Ello significa que si el concurso dura más de una hora el supervisor permanece más en el lugar del programa, lo que conduce a que el contribuyente pague dos horas, aun cuando la segunda hora de supervisión no haya transcurrido en su totalidad, sino sólo una fracción de ésta, pues lo que se puede advertir es que, al permanecer más tiempo el supervisor en el lugar del programa de concurso, es un reflejo de utilización del servicio y, por ello, resulta razonable que el contribuyente pague más que quien lo utilizó menos de la hora.


En efecto, el costo del servicio se determina con base en el probable tiempo destinado en la supervisión del programa, lo que no significa que el costo que le produce al Estado dicho servicio se genere por dar testimonio de lo que sucedió en el concurso entre el lapso que corre del inicio a su final.


Lo anterior resulta adecuado, pero no por el hecho de que a mayor tiempo permanezca el supervisor en el lugar del programa de concurso ello implique un aumento en los costos y, por tanto, deba aumentar la cuota a pagar, pues como se mencionó, el análisis entre la relación costo-cuota no es cuantitativo, sino que resulta objetivo, en tanto que es razonable que pague más quien más utiliza el servicio.


Es importante considerar que el análisis que se efectúa es bajo parámetros de razonabilidad, por lo que, al señalar la variación de las actividades directamente relacionadas con la prestación del servicio, es para determinar el tipo de servicio, lo que significa que, al individualizar el costo a pagar, debe existir un indicador de diferenciación en el uso que conduzca a que a mayor uso mayor cuota a pagar.


En este sentido, se advierte que, al tratarse de un servicio complejo, cuyo costo se individualiza mediante una cuota establecida por hora o fracción, se considera que es objetiva, dado que con ello se diferencia el cobro en función de la intensidad del uso. Esto es así, ya que uno de los elementos que incide en las actividades es el tiempo, por lo que si transcurren 10, 15 o 40 minutos, significa tiempo de estancia del supervisor, lo que es un reflejo de utilización del servicio.


Es así, que si se le cobra la fracción adicional como una hora completa es porque está utilizando más tiempo el servicio del Estado, no porque por la estancia del supervisor esté generando para el Estado mayor costo, ya que el costo del supervisor es su salario, y su estancia de 15 o más minutos de la hora no significan para el Estado un incremento en los costos, pero sí refleja la mayor utilización del servicio.


En este sentido, el hecho de que se deba pagar la cuota correspondiente a la totalidad de la hora, aun cuando sólo se haya empleado una fracción de ésta, resulta razonable, en tanto que, al ser adecuado el referente hora y ser objetivo el parámetro establecido -consistente en que paga más quien más usa el servicio-, la cuota establecida por hora o fracción cumple con los parámetros de razonabilidad.


Es importante precisar que el hecho de que el legislador haya utilizado la hora como unidad de medida para individualizar el costo del servicio, en lugar de minutos, o cualquier otra unidad de tiempo, se debe a la libertad configurativa de que goza el legislador para fijar el referente, el cual, como se dijo, se encuentra dentro de su ámbito de competencia, siempre que esté relacionado con el objeto.


Por las razones anteriores, este Alto Tribunal considera que el artículo 19-E, fracción II, inciso b), de la Ley Federal de Derechos no transgrede la garantía de proporcionalidad tributaria, toda vez que, aun cuando se cobre la cuota completa por la fracción de tiempo transcurrida de supervisión, dicha configuración atiende a un referente adecuado, como lo es la hora, y a un parámetro objetivo, consistente en que se cobra en función de la intensidad del uso del servicio.


En estos términos, el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia es el siguiente:


DERECHOS POR SERVICIOS. EL ARTÍCULO 19-E, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2009).-Al establecer el citado precepto que por los servicios en materia de televisión, los concesionarios o permisionarios calcularán el derecho de televisión por la supervisión de programas de concurso aplicando una cuota por cada hora o fracción, no transgrede el principio de proporcionalidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que aquél se configura con base en criterios de razonabilidad. Esto es, el referente "hora" utilizado para individualizar el costo del servicio se relaciona con el objeto de dicho servicio, ya que los programas de concurso se miden en tiempo. Por su parte, el parámetro utilizado por el legislador resulta objetivo, en tanto que al tratarse de un servicio complejo -toda vez que las actividades relacionadas directamente con la prestación del servicio varían en función de las características del objeto-, la cuota por hora o fracción diferencia el cobro del derecho en función de la intensidad del uso del servicio, ya que es un reflejo de que a mayor tiempo que permanezca el supervisor en el lugar del concurso se está utilizando más tiempo el servicio del Estado, por lo que paga más quien más utiliza el servicio.


El criterio que debe quedar con carácter de tesis aislada es el siguiente:


DERECHOS POR SERVICIOS. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE RAZONABILIDAD.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que los principios tributarios de proporcionalidad y equidad contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de derechos por servicios, deben analizarse en función de la correlación entre la cuota a pagar y el costo del servicio de que se trate, a través de criterios de razonabilidad y no de cuantía, ya que para el caso de servicios divisibles prestados por el Estado, el equilibrio entre el costo del servicio y la cuota a pagar debe efectuarse mediante el establecimiento de criterios razonables, conforme a los cuales desde un análisis cualitativo, se verifique que la individualización del costo se efectúa en función de la intensidad del uso del servicio. En este sentido, el análisis de razonabilidad consiste en verificar que la unidad de medida utilizada para individualizar el costo del servicio, esto es, el referente, se relacione con su objeto y que el parámetro individualice los costos en función de la intensidad del uso, lo que conlleva a que pague más quien más utilice el servicio. Por su parte, para el análisis del parámetro debe identificarse si el tipo de servicio es simple o complejo, para con ello determinar si en la cuota debe existir o no una graduación; así, los servicios simples son aquellos en los que las actividades que desarrolla directamente el Estado para prestarlos no se ven modificadas por su objeto, mientras que en los complejos las actividades directamente relacionadas con la prestación del servicio varían con motivo de las características de su objeto; en este sentido, en el primer caso el parámetro no debe reflejar una graduación en la intensidad, pues el aumento en el uso está determinado por las veces en que se actualice el hecho imponible, mientras que en el segundo el parámetro debe reflejar la graduación en la intensidad del uso.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Sí existe contradicción de tesis entre las sustentadas por la Primera y la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia la tesis de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro y texto quedaron anotados en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.


N.; remítase de inmediato al Semanario Judicial de la Federación la tesis de jurisprudencia que se sustenta y hágase del conocimiento de las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los Tribunales Colegiados de Circuito, para los efectos establecidos en el artículo 195 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por mayoría de siete votos de los señores M.A.A., F.G.S., Z.L. de L., P.R., V.H., O.M. y presidente S.M.; los señores M.C.D., L.R., quien razonó el sentido de su voto, A.M. y S.C. de G.V. votaron en contra.


El Ministro C.D. se reservó el derecho de formular voto particular.


El señor Ministro presidente S.M. dejó a salvo el derecho de los señores Ministros para formular los votos que estimen pertinentes y declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.


En términos de lo previsto en el artículo 3, fracciones II y III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en ese supuesto normativo.



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