Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTRADICCIÓN DE TESIS 291/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. 27 DE SEPTIEMBRE DE 2012. PONENTE: L.M.A.M.. ENCARGADO DEL ENGROSE: G.I.O.M.. SECRETARIA: G. LASO DE LA V.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de septiembre de dos mil doce.

VISTOS, para resolver la denuncia de contradicción de tesis identificada al rubro; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Denuncia. Por escrito recibido el veinticinco de junio de dos mil doce, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el señor M.J.F.F.G.S. denunció la posible contradicción de criterios entre los sustentados por la Primera y Segunda Salas de este Alto Tribunal al resolver los amparos en revisión ********** y **********, respectivamente.

SEGUNDO. Trámite. Mediante proveído de veintiocho de junio de dos mil doce, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite la denuncia correspondiente, registrándose el expediente relativo con el número 291/2012-PL y requirió a los presidentes de las Salas de este Alto Tribunal para que remitieran copias certificadas de las sentencias que dictaron en los mencionados juicios de amparo en revisión. Asimismo, ordenó se turnara al señor M.L.M.A.M. y se diera vista a la procuradora general de la República quien formuló pedimento en el sentido de que el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, es el que establece que la medida de apremio contenida en la fracción III del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, vigente en el dos mil diez, viola la garantía de seguridad jurídica consagrada en el artículo 16 constitucional.

En diverso auto de diez de julio de dos mil doce, el presidente de este Alto Tribunal tuvo por integrado el expediente relativo a la presente denuncia de contradicción de tesis y ordenó se remitiera al Ministro ponente para los efectos conducentes.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno es competente para resolver la presente contradicción de tesis de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República; 197 de la Ley de Amparo y 10, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDO. Legitimación. La contradicción de tesis se denunció por parte legitimada para ello, en términos de lo previsto en el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, en tanto se formuló por el señor M.J.F.F.G.S..

TERCERO. Existencia de la contradicción de tesis. Del análisis de las sentencias dictadas por la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión ********** y **********, respectivamente, se desprende que ambos órganos colegiados se pronunciaron respecto del mismo punto de derecho arribando a conclusiones disímiles, de lo que deriva que sí existe la contradicción de criterios denunciada.(1)

Para demostrar este aserto, es necesario mencionar que en ambos casos, el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos -en su carácter de autoridad responsable-, impugnó la sentencia dictada en un juicio de amparo indirecto, en la que se declaró la inconstitucionalidad de la fracción III del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación vigente en dos mil diez, por infringir la garantía de seguridad jurídica. En sus agravios manifestó que, contrario a lo determinado por el Juez Federal, el citado precepto legal sí es constitucional porque el aseguramiento de los bienes o de la negociación del contribuyente, es un figura diversa al embargo precautorio, dado que constituye una medida de apremio cuya finalidad es vencer la oposición dirigida a impedir u obstaculizar el inicio o desarrollo de las facultades de comprobación de la autoridad hacendaria.

Al resolver el amparo en revisión **********, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró infundado el agravio hecho valer por la autoridad recurrente, al considerar que si bien el embargo precautorio y el aseguramiento de bienes tienen diferencias, lo cierto es que para efectos prácticos, ambas figuras se traducen en medidas cautelares, habida cuenta de que la prevista en el numeral impugnado, aunque persigue una finalidad constitucionalmente válida, no es idónea para ello, dado que el fin buscado por el legislador se puede alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos, tales como el auxilio de la fuerza pública, la imposición de multas considerables o el aseguramiento exclusivamente de la contabilidad del contribuyente, además de que tampoco es proporcional, en tanto el aseguramiento de bienes tiene como efecto impedir que el contribuyente continúe con su operación ordinaria, lo que puede tener como consecuencia el incumplimiento de otras obligaciones con quienes mantiene relaciones jurídicas.

En adición a lo anterior, la Primera Sala destacó que el aseguramiento de bienes no tiene por objeto asegurar el pago de créditos fiscales exigibles sino únicamente evitar que se impida la investigación de la situación fiscal del contribuyente, lo que implica que se puede llegar al extremo de asegurar todos sus bienes sin que existan elementos que permitan inferir que ha incumplido con sus obligaciones tributarias, situación que resulta excesiva y carente de razonabilidad, máxime que no se establecen los límites materiales bajo los cuales habrá de operar el aseguramiento relativo, sin que puedan estimarse aplicables las disposiciones previstas para el embargo precautorio, en tanto no existe un crédito fiscal determinado, tal situación resulta suficiente para considerar que la norma impugnada viola la garantía de seguridad jurídica.

Por su parte, al resolver el amparo en revisión **********, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, declaró fundados los agravios formulados por la autoridad recurrente, al estimar que la finalidad de las medidas de apremio previstas en el artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, concretamente, el aseguramiento de bienes que se prevé en su fracción III, es desincentivar las conductas que obstaculicen el inicio o desarrollo de las facultades de comprobación de la autoridad hacendaria y vencerlas una vez que son desplegadas, no así el de resarcir o garantizar el interés fiscal, como acontece tratándose del embargo precautorio, de ahí que no sea necesario que previo al aseguramiento de bienes deba determinarse un crédito fiscal.

Además, la Segunda Sala precisó que el aseguramiento como medida de apremio no resulta violatorio del principio de seguridad jurídica establecido en el artículo 16 de la Constitución Federal, toda vez que tiene por objeto dotar a la autoridad fiscal de una facultad cuyo ejercicio debe acotarse estrictamente a los supuestos de procedencia establecidos en el artículo 40, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, para hacer cumplir sus propias determinaciones, mas no se busca con su ejercicio el aseguramiento de interés fiscal alguno. Se trata de un medio que busca constreñir a quien se dirija que permita el inicio y desarrollo de las facultades de la autoridad fiscal.

De la sentencia pronunciada por la Segunda Sala derivaron, entre otras, las tesis aisladas consultables en las páginas 1247 y 1248, del Libro VII, Tomo 2, abril de 2012, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, que son del siguiente tenor:

"ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES O DE LA NEGOCIACIÓN DEL CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, PRIMER PÁRRAFO, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 2010 QUE LO REGULA, AL NO ESTABLECER EL MONTO SOBRE EL CUAL DEBA OPERAR, NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. El precepto legal citado, al no establecer respecto de qué monto habrá de operar el aseguramiento de los bienes o de la negociación del contribuyente, no viola los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que se trata de una medida de apremio que no tiene como objeto garantizar el interés fiscal de la Federación, sino que es un instrumento legal con que cuenta la autoridad fiscal para compeler al contribuyente para que permita el ejercicio de sus facultades, esto es, constituye un medio coercitivo con que cuenta aquélla para hacer cumplir sus propias determinaciones, pero con su ejercicio no se busca asegurar interés fiscal alguno; de ahí que sea innecesario señalar los lineamientos para determinar el monto sobre el cual deba operar el aseguramiento precautorio cuando el contribuyente se oponga, impida u obstaculice físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales."

"ASEGURAMIENTO PRECAUTORIO DE LOS BIENES O DE LA NEGOCIACIÓN DEL CONTRIBUYENTE. EL ARTÍCULO 40, PRIMER PÁRRAFO, FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 2010 QUE LO REGULA, NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. El referido aseguramiento precautorio no comparte la naturaleza del embargo precautorio, ya que éste constituye una medida preventiva tendente a satisfacer el interés fiscal, mientras que aquél es una medida de apremio establecida en favor de la autoridad fiscal que puede decretarla cuando los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros con ellos relacionados se opongan, impidan u obstaculicen físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales. Por tanto, el citado numeral, que regula el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente como medida de apremio, no viola los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que dicha medida tiene por objeto desincentivar las conductas que obstaculicen el inicio o desarrollo de las facultades de comprobación de la autoridad hacendaria y superarlas una vez que se despliegan, a efecto de hacer efectivo el imperio de las autoridades, al hacer uso de aquélla y que los particulares obedezcan sus determinaciones. Tales aspectos son de evidente interés público y son los que se pretenden tutelar a través de dicha medida, cuyo ejercicio debe acotarse estrictamente a los supuestos de procedencia que el mencionado precepto legal prevé para que la autoridad fiscal haga cumplir sus determinaciones, pero no se busca con su ejercicio el aseguramiento de interés fiscal alguno."

Las consideraciones que anteceden permiten concluir que el punto de contradicción que debe dilucidar este Tribunal Pleno estriba en determinar si el aseguramiento de bienes que se prevé en la fracción III del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación vigente en el dos mil diez, constituye una medida de apremio idónea y proporcional con el fin pretendido por el legislador, consistente en vencer la oposición del contribuyente dirigida a impedir u obstaculizar el inicio o desarrollo de las facultades de comprobación de la autoridad hacendaria y, en su caso, si dicha medida es violatoria de la garantía de seguridad jurídica.

No pasa inadvertido que la Segunda Sala de este Alto Tribunal, también determinó que el citado numeral no infringe la garantía de audiencia por el hecho de que el aseguramiento precautorio se imponga sin que previamente se escuche al contribuyente. Asimismo, sostuvo que la circunstancia de que no prevea la duración de esa medida cautelar no implica que sea contrario a la garantía de seguridad jurídica. Sin embargo, dado que la Primera Sala no se pronunció sobre tales aspectos, no serán materia de estudio en el presente asunto.

CUARTO. Consideraciones y fundamentos. El artículo 40 del Código Fiscal de la Federación vigente en dos mil diez, dispone:

"Artículo 40. Cuando los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, se opongan, impidan u obstaculicen físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales, éstas podrán aplicar como medidas de apremio, las siguientes:

"I.S. el auxilio de la fuerza pública.

"II. Imponer la multa que corresponda en los términos de este código.

"III. Decretar el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente.

"Para los efectos de esta fracción, la autoridad que practique el aseguramiento precautorio deberá levantar acta circunstanciada en la que precise de qué manera el contribuyente se opuso, impidió u obstaculizó físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales, y deberá observar en todo momento las disposiciones contenidas en la sección II del capítulo III, título V de este Código.

"IV. Solicitar a la autoridad competente se proceda por desobediencia a un mandato legítimo de autoridad competente.

"Para efectos de este artículo, las autoridades judiciales federales y los cuerpos de seguridad o policiales deberán prestar en forma expedita el apoyo que solicite la autoridad fiscal.

"El apoyo a que se refiere el párrafo anterior consistirá en efectuar las acciones necesarias para que las autoridades fiscales ingresen al domicilio fiscal, establecimientos, sucursales, locales, puestos fijos o semifijos, lugares en donde se almacenen mercancías y en general cualquier local o establecimiento que se utilicen para el desempeño de las actividades de los contribuyentes, para estar en posibilidad de iniciar el acto de fiscalización o continuar el mismo; así como en brindar la seguridad necesaria a los visitadores.

"En los casos de cuerpos de seguridad pública de las entidades federativas, del Distrito Federal o de los Municipios, el apoyo se solicitará en los términos de los ordenamientos que regulan la seguridad pública o, en su caso, de conformidad con los acuerdos de colaboración administrativa que se tengan celebrados con la Federación."

De la disposición legal transcrita, se desprende que las autoridades fiscales podrán decretar, como medida de apremio, el aseguramiento precautorio de cualquiera de los bienes (inmuebles, cuentas bancarias, depósitos o valores) o la negociación del contribuyente, cuando éste, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados se opongan, impidan u obstaculicen físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de sus facultades de comprobación, lo que de suyo implica que la referida medida de apremio no tiene por objeto garantizar un crédito fiscal, más aún, se impone sin que existan elementos suficientes que permitan establecer, al menos presuntivamente, que el contribuyente ha incumplido con sus obligaciones fiscales, lo que evidentemente da pauta a una actuación arbitraria de la autoridad hacendaria, habida cuenta de que no se precisan los límites materiales para el ejercicio de esa atribución, situación tal, que de por sí, contraviene la garantía de seguridad jurídica que consagra el artículo 16 de la Constitución General de la República, pues no debe soslayarse que en observancia a ese derecho fundamental, el legislador sólo puede facultar a las autoridades fiscales a emitir los actos de molestia que sean necesarios para verificar que los gobernados cumplan con el deber constitucional de contribuir al gasto público, debiendo acotar el ejercicio de sus atribuciones de modo tal que se genere certeza al particular sobre los límites de su actuación.

Sin que obste lo previsto en el segundo párrafo de la fracción III del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, en el sentido de que la autoridad que practique el aseguramiento precautorio de los bienes del contribuyente, deberá observar las disposiciones que se prevén en la sección II del capítulo III, título V, del propio código tributario federal. Ello, en razón de que tales disposiciones refieren como parámetros del embargo precautorio, a los "bienes suficientes" que permitan "hacer efectivo un crédito fiscal exigible y el importe de sus accesorios legales" y que el embargo de las negociaciones procederá "con todo lo que de hecho y por derecho les corresponda, a fin de obtener, mediante la intervención de ellas, los ingresos necesarios que permitan satisfacer el crédito fiscal y los accesorios legales", de lo que se sigue que no resultan aplicables para determinar los límites materiales de la facultad conferida a la autoridad para asegurar precautoriamente los bienes o la negociación del contribuyente, precisamente, porque al decretarse dicha medida cautelar no existe crédito fiscal alguno.

No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno que el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente, al igual que las restantes medidas de apremio que prevé el artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, tiene por objeto evitar que el particular impida que la autoridad hacendaria ejerza sus facultades de comprobación, a fin de lograr que los gobernados cumplan eficazmente con la obligación que tienen de contribuir al gasto público, conforme a lo previsto en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución General de la República

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que la regulación a las restricciones de los derechos fundamentales de los gobernados no puede ser arbitraria, sino que debe basarse en razones jurídicas que pasan por la constatación de tres pasos en sede de jurisdicción constitucional: a) ser admisibles dentro del ámbito constitucional, esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o suspender el ejercicio de las garantías individuales con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Constitución General de la República; b) debe ser una regulación necesaria para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea en términos amplios, útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) debe ser proporcional, esto es, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos.(2)

En el caso concreto, las medidas cautelares previstas en el artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, persiguen una finalidad constitucionalmente válida puesto que, tal como quedó apuntado, tienen como fin vencer la resistencia del contribuyente para que la autoridad hacendaria pueda ejercer sus facultades de comprobación y lograr así que los gobernados cumplan eficazmente con la obligación que tienen de contribuir al gasto público, conforme a lo previsto en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Empero, el aseguramiento de los bienes o de la negociación del contribuyente, previsto en la fracción III del citado numeral, no puede estimarse como una medida idónea para alcanzar el fin buscado por el legislador, dado que éste se puede lograr a través de otros medios que restringen en menor medida los derechos fundamentales de los gobernados, como lo son el auxilio de la fuerza pública y la imposición de multas o, en su caso, el aseguramiento de la contabilidad del contribuyente exclusivamente.

Además, la referida medida cautelar es desproporcionada, ya que no existe correspondencia entre el fin buscado y los efectos perjudiciales que genera, toda vez que el aseguramiento de los bienes o la negociación del contribuyente, en tanto impide que éste pueda ejercer sus derechos de propiedad sobre los mismos, puede llegar a obstaculizar el desarrollo normal de sus actividades ordinarias y, con ello, generar que incumpla con las obligaciones derivadas de sus relaciones jurídicas, incluyendo las de naturaleza tributaria.

QUINTO.-Decisión. El criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, es el siguiente:

-Al establecer el citado precepto que la autoridad fiscal podrá aplicar, como medida de apremio, el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente cuando éste, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados se opongan, impidan u obstaculicen físicamente el inicio o desarrollo del ejercicio de sus facultades de comprobación, viola el derecho a la seguridad jurídica reconocido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues dicha medida no tiene por objeto garantizar un crédito fiscal y se impone sin que existan elementos suficientes que permitan establecer, al menos presuntivamente, que el contribuyente ha incumplido con sus obligaciones fiscales; de ahí que al no precisarse los límites materiales para el ejercicio de esa atribución se da pauta a una actuación arbitraria de la autoridad hacendaria. No obsta a lo anterior que el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente obedezca a un fin constitucionalmente válido, consistente en vencer su resistencia para que la autoridad fiscal ejerza sus facultades de comprobación y logre que cumpla eficazmente con su obligación constitucional de contribuir al gasto público, en razón de que tal medida de apremio, en tanto impide que ejerza sus derechos de propiedad sobre los bienes asegurados, no es proporcional con el fin pretendido por el legislador ni es idónea para ello, ya que puede llegar a obstaculizar el desarrollo normal de sus actividades ordinarias y, con ello, generar que incumpla con las obligaciones derivadas de sus relaciones jurídicas, incluyendo las de naturaleza tributaria, a más de que existen otros medios que restringen en menor medida sus derechos fundamentales, como el auxilio de la fuerza pública y la imposición de sanciones pecuniarias.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis entre los criterios sustentados por la Primera y Segunda Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis jurisprudencial redactada en la parte final del último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de la presente resolución, dése publicidad a la jurisprudencia sustentada en la misma, conforme a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de seis votos de los señores M.C.D., Z.L. de L., P.R., V.H., O.M. y presidente S.M.. Los señores M.A.A., L.R., F.G.S., A.M. y S.C. de G.V. votaron en contra.

El señor M.F.G.S. reservó su derecho para formular voto particular.

Dada la disposición del señor M.O.M. para elaborar el engrose respectivo, el Tribunal Pleno le confirió ese encargo.

En términos de lo previsto en el artículo 13, fracción IV, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en ese supuesto normativo.

________________

1. Así se desprende de la jurisprudencia P./J. 72/2010 que se lee bajo el rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES". Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7.

2. Resulta aplicable al caso, la jurisprudencia 1a./J. 2/2012 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se lee bajo el rubro: "RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS.", consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Tomo 1, febrero de 2012, Décima Época, página 533.