Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Número de registro | 41174 |
| Fecha | 31 Octubre 2013 |
| Fecha de publicación | 31 Octubre 2013 |
| Número de resolución | 24/2012 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 1, 609 |
| Emisor | Pleno |
En la presente acción de inconstitucionalidad, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugnó la constitucionalidad de dos artículos de la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados (en adelante, LENMRSS). Se trata de los artículos 6o.,(1) penúltimo párrafo y 10,(2) segundo párrafo.
Al rendir sus informes, tanto el Ejecutivo Federal como la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Procuraduría General de la República manifestaron que se actualizaba una causa de improcedencia respecto del artículo 10, segundo párrafo. En síntesis, plantearon que, aunque esta norma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 2012, lo cierto es que no puede considerarse como un nuevo acto legislativo. Esto obedece a que en el procedimiento legislativo de reforma sólo se fusionaron dos párrafos de la anterior versión del precepto, pero se dejó intacta la parte que ahora corresponde al segundo párrafo. Es decir, no se alteró la esencia de la norma combatida, por lo que debió combatirse desde su expedición original.
Por mayoría de nueve votos(3) de los integrantes del Pleno se resolvió desestimar la causa de improcedencia planteada en el considerando segundo de la ejecutoria, pues se estimó que, a pesar de que el entonces párrafo tercero (ahora segundo) del artículo 10 de la ley combatida no fue modificado, lo cierto es que sí fue objeto de discusión durante el procedimiento legislativo respectivo (página 53 del proyecto). Para sostener esta postura, se citó la jurisprudencia P./J. 27/2004 (registro IUS: 181625), de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."
Difiero de estas consideraciones pues, en mi opinión, no puede considerarse que la porción normativa impugnada sea un nuevo acto legislativo, a pesar de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Por lo tanto, me parece que sí se actualiza respecto de esta norma la causa de improcedencia planteada por las autoridades demandadas y, consecuentemente, debió sobreseerse por lo que ve al artículo 10, segundo párrafo, de la LENMRSS.
El tema relativo a cuándo debe considerarse que hay un nuevo acto legislativo ha sido de recurrente discusión en el Tribunal Pleno. Al respecto, en diversas ocasiones me he posicionado; la más reciente al discutirse la controversia constitucional 89/2009.(4) Ahí reiteré que para que haya un nuevo acto legislativo, a mi juicio, la norma en cuestión efectivamente debe ser parte afectada por el proceso legislativo directa o indirectamente.
Es decir, directamente: cuando la norma en cuestión es objeto de modificación en su contenido, sentido y alcance; indirectamente, cuando el sistema normativo o subsistema normativo al que pertenece una norma o porción de ella, aunque intocado por la reforma, puede variar en su sentido o alcance como consecuencia del cambio introducido en otros componentes del sistema o subsistema normativo del que forma parte, por lo que, como ineludible consecuencia de esos cambios, a pesar de que no hubo cambio textual o gramatical en la norma o porción normativa respectiva, su sentido o alcance sí se ve alterado. En estos casos, he sostenido que sí se está en presencia de un nuevo acto legislativo.
De ahí que no comparto el criterio mayoritario de que por la sola razón de que un precepto, como consecuencia de la técnica legislativa utilizada para dar claridad o certeza a los alcances de un decreto de reformas, se incorpore, sin cambio alguno, directo o indirecto, en su texto, sentido o alcance, derivado del proceso legislativo, ya se está en presencia de un nuevo acto legislativo, máxime cuando se está en el supuesto de que, a pesar de haberse discutido algún aspecto relacionado con el precepto durante ese proceso, no sufrió modificación alguna en su texto, sentido o alcance.(5)
En el asunto concreto, aunque en la resolución de la mayoría de los señores Ministros se afirma que esta porción normativa fue objeto de discusión en el proceso de reforma de 2012, lo cierto es que el párrafo combatido no fue modificado en lo absoluto. Por el contrario, sólo se recorrió el párrafo, pues antes era el tercero y ahora es el segundo, pero su contenido no sufrió ningún cambio (a diferencia del párrafo primero, que fue adicionado). Por todas estas razones, sostengo que, en el caso concreto del artículo 10, segundo párrafo, de la LENMRSS, no se trata de un nuevo acto legislativo
A mayor abundamiento, cabe mencionar que la ya citada controversia constitucional 89/2009 versaba sobre un caso muy similar al presente. En aquella ocasión, se combatió una norma,(6) con motivo de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad federativa respectiva el 18 de septiembre de 2009. Durante el trámite de la controversia, se publicaron modificaciones a la norma impugnada el 29 de marzo de 2013. En esa ocasión, este Tribunal Pleno resolvió, por mayoría de votos, que la nueva publicación no era un nuevo acto legislativo, ya que el párrafo impugnado no sufrió ningún cambio, sino que sólo se recorrió su orden, pues pasó de ser el cuarto a ser el quinto.
Entonces, en congruencia con lo que he sostenido en precedentes anteriores, me parece que no puede considerarse que la norma aquí combatida es un nuevo acto legislativo. Por lo tanto, debió declararse fundada la causa de improcedencia planteada por las partes y sobreseerse respecto del segundo párrafo del artículo 10 de la LENMRSS.
Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 27/2004 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2004, página 1155:
La tesis de jurisprudencia de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CAMBIO DE LA IDENTIFICACIÓN NUMÉRICA DE UNA NORMA GENERAL NO CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE AQUEL MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL." citada en este voto, aparece publicada con la clave P./J. 96/2007, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 742.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 2 de septiembre de 2013.
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1. "Artículo 6o. El tratamiento será individualizado, con aportación de las diversas ciencias y disciplinas pertinentes para la reincorporación social del sujeto, consideradas sus circunstancias personales, sus usos y costumbres tratándose de internos indígenas, así como la ubicación de su domicilio, a fin de que puedan compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a aquél, esto último, con excepción de los sujetos internos por delincuencia organizada y de aquellos que requieran medidas especiales de seguridad.
"...
"Serán causas para la restricción de comunicaciones y la imposición de medidas de vigilancia especial:
"...
(Reformado, D.O.F. 19 de enero de 2012)
"En la construcción de nuevos establecimientos de custodia y ejecución de sanciones y en el remozamiento o la adaptación de los existentes, la Secretaría de Seguridad Pública tendrá las funciones de orientación técnica y las facultades de aprobación de proyectos a que se refieren los convenios, los cuales deberán establecer espacios e instalaciones adecuadas y exclusivas que promuevan y faciliten el desempeño de actividades de industria penitenciaria para las y los internos.
(Adicionado, D.O.F. 19 de enero de 2012)
"Las disposiciones del párrafo anterior, no aplicarán para aquellos establecimientos cuyos internos se encuentren exclusivamente relacionados con la delincuencia organizada o requieran medidas especiales de seguridad, con apego a lo dispuesto por el artículo 18 constitucional.
(Adicionado, D.O.F. 19 de enero de 2012)
"Asimismo, se deben de contemplar espacios que permitan al interno recibir educación y practicar el deporte."
2. "Artículo 10. La asignación de los internos al trabajo se hará tomando en cuenta los deseos, la vocación, las aptitudes, tratándose de internas, en su caso, el estado de gravidez, la capacitación laboral para el trabajo en libertad y el tratamiento de aquéllos, así como las posibilidades del reclusorio. El trabajo en los reclusorios se organizará previo estudio de las características de la economía local, especialmente del mercado oficial, a fin de favorecer la correspondencia entre las demandas de éste y la producción penitenciaria, con vistas a la autosuficiencia económica del establecimiento. Para este último efecto, se trazará un plan de trabajo y producción que será sometido a aprobación del Gobierno del Estado y, en los términos del convenio respectivo, de la Secretaría de Seguridad Pública.
"Los reos pagarán su sostenimiento en el reclusorio con cargo a la percepción que en éste tengan como resultado del trabajo que desempeñen. Dicho pago se establecerá a base de descuentos correspondientes a una proporción adecuada de la remuneración, proporción que deberá ser uniforme para todos los internos de un mismo establecimiento. El resto del producto del trabajo se distribuirá del modo siguiente: treinta por ciento para el pago de la reparación del daño, treinta por ciento para el sostenimiento de los dependientes económicos del reo, treinta por ciento para la constitución del fondo de ahorros de éste, y diez por ciento para los gastos menores del reo. Si no hubiese condena a reparación del daño o éste ya hubiera sido cubierto, o si los dependientes del reo no están necesitados, las cuotas respectivas se aplicarán por partes iguales a los fines señalados, con excepción del indicado en último término.
"Ningún interno podrá desempeñar funciones de autoridad o ejercer dentro del establecimiento empleo o cargo alguno, salvo cuando se trate de instituciones basadas, para fines de tratamiento, en el régimen de autogobierno."
3. De los señores M.G.O.M., C.D., L.R., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y S.M..
4. Fallada en sesión del Pleno celebrada el 30 de abril de 2013.
5. Tan es así que el propio Pleno de la Suprema Corte ha aceptado excepciones, como se hizo constar en la tesis de jurisprudencia con número de registro IUS: 170882, que lleva como rubro y texto los siguientes:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CAMBIO DE LA IDENTIFICACIÓN NUMÉRICA DE UNA NORMA GENERAL NO CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE AQUEL MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL.-Si bien es cierto que el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 27/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2004, página 1155, con el rubro: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.’, sostuvo que el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente la disposición anterior, también lo es que este criterio no resulta aplicable cuando en los casos en que la reforma o adición no va dirigida al contenido normativo del precepto impugnado, sino sólo a su identificación numérica como mero efecto de la incorporación de otras disposiciones al texto legal al que pertenece, ya que se trata únicamente de un cambio en el elemento numérico asignado a su texto, esto es, al no existir en el legislador la voluntad de reformar, adicionar, modificar o, incluso, repetir el texto de una norma general, ésta no puede considerarse un acto legislativo nuevo que autorice su impugnación a través del referido medio de control constitucional.
"Acción de inconstitucionalidad 22/2004. Diputados integrantes de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 10 de julio de 2007. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J.R.C.D. y G.D.G.P.. Ponente: M.A.G.. Secretario: F.G.S..
"El Tribunal Pleno, el quince de octubre en curso, aprobó, con el número 96/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil siete."
6. Se trataba del artículo 2o., párrafo cuarto, de la Constitución Política del Estado de Querétaro.
