Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de queja 1/2012-CC en sesión del veinticuatro de septiembre de dos mil trece, interpuesto por el Poder Judicial del Estado de Jalisco determinó que el Poder Legislativo del Estado de Jalisco sí violentó el auto de suspensión dictado el veintiséis de junio de dos mil doce, por la Ministra instructora en el incidente de suspensión derivado de la controversia constitucional 49/2012.

A fin de precisar las razones y motivos por los cuales la mayoría de los Ministros del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvieron lo conducente en el recurso de queja referido, y con el objeto de expresar las razones por las cuales disiento del criterio adoptado por la mayoría, es necesario referir a los antecedentes que motivaron la interposición de la queja derivada del incumplimiento a la suspensión en la controversia constitucional 49/2012, así como a la exposición cronológica de los hechos antecedentes y subsecuentes a la interposición de la queja, ya que éstos auxilian al entendimiento de las razones y motivos del fallo así como al disentimiento que se expresa en el presente voto.

1. Interposición de la controversia constitucional 49/2012

El veinticinco de junio de dos mil doce, a las diez horas con veintitrés minutos, el Magistrado ********** en su carácter de presidente del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Jalisco en representación del Poder Judicial del Estado de Jalisco, interpuso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación controversia constitucional en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la entidad, señalando como actos impugnados:

a) Del Poder Ejecutivo de Jalisco, la omisión relativa en competencia del ejercicio obligatorio, en el sentido de presentar al Congreso Local iniciativa de ley que regulara la designación de representantes del Consejo de la Judicatura del Estado; y,

b) Del Congreso Local de Jalisco, la omisión legislativa consistente en adecuar la legislación relativa al Consejo de la Judicatura del Estado, respecto a la forma de designación de sus integrantes, el número de integrantes designados y los que deben ser designados por los Poderes del Estado.

En la demanda de la controversia constitucional, el Poder Judicial actor solicitó la medida cautelar suspensiva en términos del artículo 14 de las Ley Reglamentaria «de las Fracciones I y II del» Artículo 105 de la Constitución Federal, para que se suspendieran los efectos y consecuencias que derivan de las omisiones impugnadas, específicamente pidiendo en su escrito que ésta se solicitaba para el efecto:

"De que las cosas se mantuvieran en el estado que actualmente guardaban, esto es, para que no se siguieran ejecutando actos de intromisión del Poder Legislativo, en el Poder Judicial del Estado, pues indicó, que en el momento de la presentación de la demanda se encontraban fungiendo dos consejeros designados por el Congreso Local y de permitir la designación que inminentemente ha de realizarse hasta el 28 de junio de 2012, se seguiría configurando la intromisión y violación del principio de división funcional de poderes, es por ello, que deberá suspenderse cualquier acto derivado de las omisiones reclamadas ..."

2. Admisión de la controversia constitucional

El mismo día veinticinco de junio de dos mil doce, en que el escrito de la controversia fue presentado, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó que se formara y registrara el expediente relativo a la controversia constitucional, a la que le correspondió el número 49/2012 y turnó el expediente a la M.O.M.S.C. de G.V..

3. Toma de protesta de consejeros ciudadanos

A las catorce horas con cincuenta y cinco minutos, del mismo día veinticinco de junio de dos mil doce, en el que se interpuso la controversia constitucional, el Congreso del Estado de Jalisco inició la sesión extraordinaria derivada de la convocatoria contenida en el Acuerdo Legislativo Número 1501-LIX-12,(1) en la que designó a ********** y ********** como consejeros ciudadanos del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco y toda vez que los mismos se encontraban presentes en el recinto legislativo, el mismo día el Poder Legislativo del Estado de Jalisco les tomó protesta en el cargo de consejeros ciudadanos del Poder Judicial de ese Estado, a las quince horas con cincuenta minutos.

4. Auto que dicta la suspensión en la controversia constitucional 49/2012

El veintiséis de junio de dos mil doce, la Ministra instructora otorgó la suspensión de los actos reclamados, para el efecto de que el Congreso Local llevara a cabo el procedimiento de elección de los consejeros ciudadanos, siempre y cuando se abstuviera de tomarles la protesta en el cargo hasta que se resolviera el fondo de la controversia constitucional interpuesta.

La Ministra instructora señaló que los efectos de la suspensión comenzarían a partir de la interposición de la controversia constitucional, esto es, desde el veinticinco de junio de dos mil trece, así como que la suspensión no tendría efectos sobre actos consumados. El texto de dicho auto de suspensión es el siguiente:

"México, Distrito Federal, a veintiséis de junio de dos mil doce.

"Con la copia certificada de las constancias que integran el expediente principal de la controversia constitucional citada al rubro, como está ordenado en el auto de admisión de este día, fórmese el presente incidente de suspensión, y a efecto de proveer sobre la medida cautelar, se tiene en cuenta lo siguiente:

"PRIMERO. En el escrito de demanda, el Poder Judicial del Estado de Jalisco impugna lo siguiente:

"‘A) La omisión relativa en competencia de ejercicio obligatorio que tiene el Poder Ejecutivo del Estado, en el sentido de presentar al Congreso del Estado iniciativa de ley, que regule la existencia del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, la forma de designación de sus integrantes y el número de integrantes que deberán ser designados por los Poderes de los Estados, en atención al principio de división funcional de Poderes.

"‘B) La omisión legislativa relativa en competencia de ejercicio obligatorio, que tiene el Congreso del Estado de Jalisco, consistente en adecuar la legislación que creó al Consejo de la Judicatura del Estado, la forma de designación de sus integrantes y el número de integrantes designados por los Poderes de los Estados, en atención al principio de división funcional de Poderes.’

"...

"TERCERO. Los artículos 14 y 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen que se deben tomar en cuenta los elementos que sean proporcionados por las partes, así como las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional, a fin de proveer sobre la petición de suspensión de los actos impugnados.

"Al respecto, del análisis integral de la demanda se advierte que el Poder actor solicita la declaración de invalidez de lo que estima constituye una omisión legislativa en una competencia de ejercicio obligatorio por parte de las autoridades demandadas, debido a la deficiente regulación que en su concepto se actualiza en el texto vigente del artículo 64 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, en cuanto instituye el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial Local, en específico en lo referente al diseño normativo de su creación, integración y designación de sus integrantes, ya que en su concepto, estos extremos no satisfacen los lineamientos constitucionales que se han establecido para las entidades federativas que adopten un modelo similar al que rige a dicho consejo en el ámbito federal. En este sentido, considera que la reforma a la Constitución Local efectuada en el año de dos mil siete que rediseñó a dicho órgano, amén de no ser acorde con la Constitución Federal, los efectos que produce el vacío normativo que combate, le generan una afectación a los principios de independencia judicial y al de división de poderes, en la medida que permite al Poder Legislativo Local nombrar a la mayoría de los integrantes de dicho consejo, en detrimento de la representación que el Poder actor debe tener ante dicho órgano.

"Así, el promovente solicita la suspensión de lo que considera constituyen los efectos y consecuencias de la deficiente regulación normativa que combate, en específico, para que la convocatoria a que se refiere el Acuerdo Legislativo 1501-LIX-12, para la elección de dos consejeros ciudadanos del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial estatal el nueve del mes en curso y emitida por el Congreso del Estado no se materialice y se mantengan las cosas en el estado que actualmente guardan hasta en tanto se resuelva en definitiva la presente controversia constitucional, puesto que, en su concepto, de llevarse a cabo tal hecho, se permitiría la intromisión del Poder Legislativo en su esfera de competencias considerando al efecto, que actualmente el consejo actualmente funciona con tres de sus integrantes, en términos de lo dispuesto por el artículo 142 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado (se transcribe a pie de página).

"...

"QUINTO. Atendiendo a lo expresado, así como a las características particulares del caso que derivan de los argumentos de invalidez hechos valer por el actor y bajo la apariencia del buen derecho, que deriva de las consideraciones adoptadas por el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 32/2007, las cuales resultan obligatorias en términos de lo dispuesto por el artículo 43 de la ley reglamentaria de la materia (se transcribe a pie de página) y que se expresan en las tesis de rubros: ‘CONSEJOS DE LA JUDICATURA LOCALES. PRINCIPIOS ESTABLECIDOS POR EL CONSTITUYENTE PERMANENTE EN RELACIÓN CON SU CREACIÓN.’ y ‘CONSEJO DE LA JUDICATURA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. EL DISEÑO ESTABLECIDO POR EL CONSTITUYENTE LOCAL PARA SU INTEGRACIÓN, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE DIVISIÓN DE PODERES Y DE AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIALES.’ (se transcriben a pie de página sus textos); además de advertirse un peligro en la demora, la Ministra que suscribe considera que, sin prejuzgar respecto del fondo del asunto que será motivo de estudio en la sentencia que, en su oportunidad, se dicte, resulta procedente conceder la suspensión respecto de los efectos y consecuencias que genera la ‘omisión relativa en competencia de ejercicio obligatorio’ que se atribuye a las autoridades demandadas y que, en específico, se traducen en la materialización del Acuerdo Legislativo Número 1501-LIX-12, emitido por el Poder Legislativo del Estado de Jalisco por medio del cual, esa Soberanía designará dos consejeros ciudadanos que formarán parte del Consejo de la Judicatura Local, para el único efecto de preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de la parte actora y evitar se le cause un daño irreparable, hasta en tanto esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronuncie respecto del fondo del presente asunto.

"En efecto, de permitir la materialización de los efectos y consecuencias del citado acuerdo, esto es, que se integren al Consejo de la Judicatura Local a las personas que se designen con base en el acuerdo legislativo señalado y con apoyo en el marco normativo que se combate con motivo de lo que se considera como una deficiente regulación respecto de la creación, integración y designación de los integrantes del mencionado órgano, se actualizaría en detrimento del Poder actor la vulneración que alega como inconstitucional, con lo cual eventualmente pudiera, no sólo quedar sin materia el presente asunto, sino también, privarse de efectividad a la sentencia que, en su caso, pudiera declarar fundado el derecho del actor, máxime cuando la resolución definitiva no tiene efectos retroactivos de conformidad con el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia.

"Lo anterior encuentra sustento en la tesis 2a. I/2003, de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, de rubro: ‘SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL MINISTRO INSTRUCTOR TIENE FACULTADES PARA DECRETARLA NO SÓLO RESPECTO DEL ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDE, SINO TAMBIÉN RESPECTO DE SUS EFECTOS O CONSECUENCIAS.’

"La medida cautelar solicitada se concede para el siguiente efecto:

"Dado que la medida cautelar se refiere exclusivamente a los efectos y consecuencias del acuerdo legislativo mediante el cual se aprueba la convocatoria a la sociedad en general, con excepción de los partidos políticos, para la elección de dos consejeros ciudadanos del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado de Jalisco, que contiene el proceso de elección a seguir para el nombramiento, la presente suspensión tiene por efecto que el Congreso del Estado de Jalisco debe llevar a cabo y/o continuar con el referido proceso de designación en todas y cada una de sus etapas, incluso, podrá realizar los nombramientos de dichos consejeros ciudadanos a que se refiere la convocatoria, pero en todo caso, deberá abstenerse de tomarles la protesta en el cargo hasta en tanto esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronuncie respecto del fondo del asunto, pues de ejecutarse tales actos podría quedar sin materia el fondo del asunto y eventualmente, privarse de efectividad a la sentencia definitiva.

"En el entendido que la concesión de la medida cautelar, surtirá plenos efectos a partir de la fecha de presentación de la demanda y únicamente en el caso de que a esa fecha no se haya materializado el nombramiento de tales consejeros, ya que en tal supuesto se estaría frente a un acto consumado, respecto de los cuales es improcedente la concesión de la suspensión.

"No pasa inadvertido para la Ministra instructora, que en sesión de treinta de mayo del año en curso la Segunda Sala de este Alto Tribunal dictó resolución en la controversia constitucional 97/2011, en la que declaró la invalidez del procedimiento de elección de consejeros ciudadanos al Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, procedimiento invalidado que tuvo su origen en el Acuerdo Legislativo 1054-LIX-2011 del Congreso Local. Los efectos que se imprimieron a dicha resolución, fueron los siguientes:

"‘OCTAVO. Efectos de la declaratoria de invalidez. En virtud de que la declaratoria de invalidez del procedimiento de elección de consejeros ciudadanos da lugar a que queden acéfalos dos lugares del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, pues con fecha treinta de mayo de dos mil doce vence el nombramiento de los actuales consejeros ciudadanos ********** y ********** -y tomando en cuenta que en la diversa controversia constitucional 92/2011, que se resuelve en la misma sesión que la presente controversia, se reconoce la validez del procedimiento de elección del consejero Juez que ya tomó protesta de su cargo en la sesión de veintitrés de agosto de dos mil once, dejando de surtir efectos la suspensión, por lo que deberá entrar en funciones de inmediato a partir de que se falle dicha controversia- el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco podrá seguir funcionando, ya que en términos de lo dispuesto en el artículo 142 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la entidad bastará la presencia de tres consejeros para funcionar legalmente. Sin embargo, dicha situación podría verse alterada si el Congreso del Estado de Jalisco no realiza la elección antes de la fecha de vencimiento en el cargo de la consejera ciudadana **********, es decir el quince de octubre de dos mil doce, pues en tal caso ya no se surtiría el mínimo de consejeros requerido para el legal funcionamiento del consejo. Además, debe considerarse que la completa integración del consejo resulta necesaria para el regular desarrollo de sus atribuciones y del servicio de administración de justicia en la entidad, esto es, para el debido respeto al principio constitucional de regularidad en el funcionamiento de los órganos públicos. En tales términos, el Congreso del Estado de Jalisco, como efecto de la declaratoria de invalidez, deberá llevar a cabo el procedimiento de elección de consejeros ciudadanos con la debida oportunidad a efecto de que el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial de la entidad quede integrado antes de que venza el periodo de ejercicio del cargo de la consejera ciudadana **********, lo cual acontecerá el quince de octubre de dos mil doce. Se precisa que toda vez que los vicios de inconstitucionalidad que llevaron a la declaración de invalidez del procedimiento de elección iniciado mediante el Acuerdo Legislativo 1054-LIX-2011 resultan ajenos a los candidatos que resultaron electos como consejeros ciudadanos, la presente resolución no implica impedimento para su participación en las nuevas elecciones que se efectúen.’

"En vista de lo anterior, la Ministra que suscribe considera que la suspensión aquí decretada, no interfiere con los efectos de la mencionada ejecutoria y con el cumplimiento que el Poder Legislativo de la entidad está obligado a darle, puesto que, si bien, en ese asunto se le constriñó a realizar la designación de dos consejeros a fin de que el Consejo de la Judicatura Local se encuentre integrado en su totalidad; lo cierto es, que la presente medida cautelar no impide la designación de esos funcionarios por parte del Congreso Local, acto al cual, se encuentra obligado a cumplir; asimismo, el hecho de que los funcionarios que resulten electos no puedan rendir la correspondiente protesta e iniciar sus funciones, no incide en los efectos de la referida sentencia, en la medida que no debe perderse de vista que en la citada controversia constitucional el motivo de invalidez por el que se declaró fundada la reclamación del Poder actor, derivó exclusivamente de violaciones al procedimiento de designación de consejeros, en tanto que la materia del presente incidente de suspensión deriva de la impugnación de una deficiente regulación del marco normativo que rige la creación, integración y designación de los integrantes del mencionado órgano, aspecto que, en su caso, será materia del fondo de este asunto y que no guarda relación con los actos declarados inválidos en aquel asunto.

"SEXTO. La concesión de la medida cautelar decretada, cumple con los extremos previstos en el artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia, puesto que, con ella no se afecta la seguridad y economía nacionales, ni las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, en la medida que la suspensión otorgada no tiene por efecto detener el proceso de selección de consejeros ciudadanos, que lleva a cabo el Congreso Estatal, por tratarse de un procedimiento de orden público e interés fundamental del orden jurídico mexicano. Asimismo, la medida cautelar concedida, no genera la posibilidad de causar un daño o perjuicio a la sociedad, tomando en cuenta que por virtud de lo determinado por la Segunda Sala de esta Suprema Corte, al resolver las controversias constitucionales 92/2011 y 97/2011, actualmente el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco funciona válidamente con tres de sus integrantes, en términos de lo dispuesto por el artículo 142 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado.

"En consecuencia, atendiendo a las circunstancias y características particulares de la presente controversia constitucional; a la naturaleza de los efectos y consecuencias de los actos impugnados por la parte actora, con apoyo en los artículos 14 al 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se acuerda:

"I. Se concede la suspensión solicitada por el Poder Judicial del Estado de Jalisco, en los términos y para los efectos precisados en este proveído.

"II. La medida cautelar surte efectos desde la fecha de presentación de la demanda y sin necesidad de otorgar garantía alguna.

"III. Notifíquese por lista y mediante oficio a la parte actora en el domicilio que señala en su escrito de demanda, así como a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco en su residencia oficial, para el debido cumplimiento de la suspensión de que se trata e igualmente, a la procuradora general de la República en su residencia oficial."

Destaca que el auto anterior, fue notificado al Congreso del Estado de Jalisco, hasta las doce horas con veintisiete minutos del veintisiete de junio de dos mil doce, mediante oficio de registro **********.

5. Acuerdo del Poder Judicial del Estado de Jalisco, que se abstiene de dar posesión en el cargo a los consejeros ciudadanos nombrados por el Congreso

El veintinueve de junio de dos mil doce, el Pleno del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco dictó un acuerdo en el cual resolvió "abstenerse de dar posesión" en el cargo de consejeros ciudadanos, fundando y motivando su determinación en el auto de suspensión dictado por la Ministra instructora el veintiséis de junio dos mil doce, en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 49/2012.

6. Interposición del recurso de reclamación 28/2012-CA

El cinco de julio de dos mil doce, el Congreso Local del Estado de Jalisco, interpuso recurso de reclamación en contra del auto dictado por la Ministra instructora el veintiséis de junio de dos mil doce, por el cual concedió la medida cautelar suspensiva, el cual se radicó en la Primera Sala con el número de reclamación 28/2012-CA.

7. Interposición del recurso de queja 1/2012-CC (asunto sobre el cual se expresa el presente voto particular)

El mismo cinco de julio de dos mil doce, el Poder Judicial del Estado de Jalisco interpuso el recurso de queja, al estimar que el Congreso Local violó el auto de suspensión decretado en la controversia constitucional 49/2012 el veintiséis de junio de dos mil doce, al realizar la toma de protesta de dos consejeros ciudadanos que se realizó en sesión extraordinaria el veinticinco de junio de dos mil doce.

8. Resolución del recurso de reclamación 28/2012-CA

El doce de septiembre de dos mil doce, la Primera Sala por mayoría de tres votos,(2) resolvió el recurso de reclamación 28/2012-CA, en el cual se determinó revocar el auto de suspensión dictado el veintiséis de junio dos mil doce, en la controversia constitucional 49/2012, de lo que destaca que las razones que tuvo la Primera Sala para invalidar el acuerdo de suspensión consistieron en que:

a. Los actos suspendidos por la Ministra instructora, no son los que se reclamaron en la controversia constitucional 49/2012, en tanto que en la demanda de la controversia sólo se combatieron las omisiones del Poder Ejecutivo y Legislativo del Estado de Jalisco, consistentes en no emitir una ley que regule los nombramientos de consejeros del Poder Judicial.

Por tanto la Ministra instructora no podía conceder la suspensión respecto de otros actos no combatidos en la controversia, tales como la convocatoria de consejeros ciudadanos y el procedimiento de su designación.

b. Fue incorrecto que la Ministra instructora concediera los efectos de la suspensión hacia el pasado, esto es de forma retroactiva, lo que transgrede los artículos 18 y 45 de la Ley Reglamentaria «de las Fracciones I y II del Artículo» 105 Constitucional, pues no es factible señalar hacia el pasado la fecha en que tendrá efectividad la medida cautelar, sino que debe ser a partir del dictado del auto que concede la suspensión, ello con la finalidad de dar certeza a las partes que tengan alguna relación con la controversia y que deban respetar o gozar de la medida cautelar otorgada y evitar conceder la medida respecto de actos que ya se hayan materializado, pues el fin de la suspensión es impedir que se realicen determinados actos, por lo que esta medida no puede tener efectos retroactivos, lo cual ha sido corroborado por criterio de la Segunda Sala, criterio que se comparte y que se encuentra en la tesis 2a. LXVII/2000, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN EN CONTRA DE ACTOS CONSUMADOS."(3)

c. La mayoría de los Ministros de la Primera Sala estimó, que al momento en que se otorgó la medida cautelar ya se habían ejecutado los efectos y consecuencias de los actos respecto de los que la Ministra instructora concedió la medida cautelar, por lo que se estaba en presencia de actos consumados, respecto de los que no procede conceder la suspensión.

9. Sobreseimiento de la controversia constitucional 49/2012

Por último cabe señalar que en sesión del diecinueve de junio de dos mil trece, por unanimidad de votos de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se sobreseyó la controversia constitucional 49/2012, al quedar ratificado el desistimiento del Magistrado **********, en su carácter de presidente del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Jalisco, de la controversia constitucional que promovió en contra del Congreso Local y del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco.

Una vez expuestos los antecedentes que originaron la interposición del recurso de queja, tiene mayor claridad referir a las razones que expresó la mayoría de los Ministros integrantes del Tribunal Pleno, y por las cuales en el considerando sexto del recurso de queja 1/2012-CC, fallaron que el Congreso del Estado de Jalisco incumplió con el auto de suspensión dictado por la Ministra instructora el veintiséis de junio de dos mil doce, las cuales de acuerdo al engrose de la queja referida, medularmente consisten en que:

Se consideró que de la lectura al auto de suspensión del veintiséis de junio de dos mil doce, se aprecia que la suspensión se concedió para el efecto de que el Congreso Local se abstuviera de tomar protesta en el cargo a los consejeros ciudadanos que fueran nombrados con base en la convocatoria del Acuerdo Legislativo 1501-LIX-12, hasta que se resolviera el fondo de la controversia constitucional, y especialmente destacó la decisión mayoritaria, que la suspensión sólo surtiría efectos si a la fecha de presentación de la demanda no se había verificado la toma de protesta, puesto que de haberse realizado se trataría de un acto consumado.

Siguiendo esa lógica, la decisión de la mayoría de los Ministros consideró que era necesario destacar que el Poder Judicial del Estado de Jalisco, presentó su demanda a las diez horas con veintitrés minutos del veinticinco de junio de dos mil doce, y que el auto de suspensión imprimió efectos a la suspensión desde ese momento en que se presentó la demanda de controversia constitucional, esto es, desde las diez horas con veintitrés minutos del día veinticinco de junio del año referido.

Asimismo, la postura mayoritaria consideró destacable que en autos quedó acreditado que fue en sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Jalisco del mismo día veinticinco de junio de dos mil doce, pero hasta las quince horas con cincuenta minutos, cuando el Congreso tomó la protesta en el cargo, esto es, la postura mayoritaria resalta que al haberse tomado la protesta cinco horas y veintisiete minutos después a la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces la suspensión ya estaba surtiendo sus efectos y no podría considerarse consumado el acto de toma de protesta porque se realizó en horas después a que se imprimieron efectos a la suspensión decretada por la Ministra instructora.

En conclusión, la mayoría de los Ministros integrantes del Tribunal Pleno, consideraron que la toma de protesta que realizó el Congreso del Estado de Jalisco sí es violatoria de la suspensión decretada por la Ministra instructora en el auto dictado el veintiséis de junio de dos mil doce, pues atendiendo al texto del propio auto, los efectos se imprimieron desde el momento preciso de interposición de la demanda de controversia constitucional. Para ello, la postura mayoritaria tuvo en cuenta que conforme al artículo 18 de la Ley Reglamentaria «de las Fracciones I y II del Artículo» 105 Constitucional, prevé, categóricamente, que el auto por el que se conceda la suspensión de los actos impugnados deberá señalar con precisión, entre otras cosas, el momento a partir del cual surtirá efectos. Por lo que, se consideró que al haber quedado acreditado que la demanda fue presentada antes de que se tomara la protesta en el cargo por parte del poder demandado, es indudable que el actuar del órgano legislativo violentó lo determinado en la medida que otorgó la Ministra instructora por lo que se decidió declarar fundado el recurso de queja.

Aunado a lo anterior, la mayoría de los Ministros integrantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, señalaron que la violación a la suspensión subsiste, aun y cuando la Primera Sala de este Alto Tribunal, hubiese revocado el auto de suspensión mediante la resolución del recurso de reclamación 28/2012-CA, del que se dio cuenta en la relación de antecedentes, pues se consideró que no obstante hubiera una resolución que invalidara el auto de suspensión del veintiséis de junio dos mil doce, este auto imprimió efectos retroactivos a la suspensión, y en ese sentido durante ese lapso de tiempo el auto de suspensión sí tuvo efectos, porque fue hasta que se falló el recurso de reclamación que se invalidó el auto de suspensión sin trastocar los efectos que éste infirió en el pasado.

No comparto la conclusión alcanzada por la mayoría del Tribunal Pleno, porque contrario a la apreciación de los señores Ministros y señora Ministra respecto a los alcances de la invalidez derivados de la resolución al recurso de reclamación 28/2012-CA, que tuvo sobre los efectos del auto de suspensión del veintiséis de junio de dos mil doce, me parece que es claro que la resolución pronunciada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión del doce de septiembre de dos mil doce, al fallar la reclamación 28/2012-CA, invalida por completo el auto de suspensión dictado por la Ministra instructora.

A fin de concluir lo anterior, era necesario que la resolución refiriera a las consideraciones por las cuales la Primera Sala concluyó que el auto del veintiséis de junio de dos mil doce, era contrario a los requisitos de validez de un auto de suspensión en controversia constitucional, los cuales expresamente señalaron:

"... resultan fundados los agravios del poder recurrente, en los que sostiene que se transgreden los artículos 18 y 45 de la ley reglamentaria de la materia ya que en el auto recurrido se fijó la efectividad de la suspensión a partir de la fecha de presentación de la demanda -veinticinco de junio de dos mil doce-, dado que la suspensión fue otorgada hasta el veintiséis de junio siguiente, pues como ya lo dijimos, no es factible señalar hacia el pasado la fecha en que tendrá efectividad la medida cautelar, sino que debe ser a partir del dictado del auto que concede la suspensión, ello con la finalidad de dar certeza a las partes que tengan alguna relación con la controversia y que deban respetar o gozar de la medida cautelar otorgada y evitar conceder la medida respecto de actos que ya se hayan materializado, pues el fin de la suspensión es impedir que se realicen determinados actos, por lo que esta medida no puede tener efectos retroactivos.

"...

"En estas condiciones, esta Primera Sala estima que fue incorrecto que la Ministra instructora retrotrayera los efectos de la suspensión al momento de la presentación de la demanda, dado que ello transgrede lo previsto por los artículos 18 y 45 de la ley reglamentaria de la materia.

"Contestadas las interrogantes anteriores, se procede a responder la última pregunta planteada: ¿En el caso, estamos en presencia de actos consumados?

"Cabe señalar que esta pregunta se plantea y analiza en función a lo que la Ministra instructora consideró en el auto impugnado como los efectos y consecuencias del acuerdo legislativo 1501-LIX-12, puesto que la medida cautelar concedida surte sus efectos sobre la materia de este acuerdo legislativo, máxime que la propia Ministra instructora señaló acertadamente en el auto recurrido que la medida cautelar surtiría plenos efectos a partir de la presentación de la demanda ‘únicamente en el caso de que a esa fecha no se haya materializado el nombramiento de tales consejeros, ya que en tal supuesto se estaría frente a un acto consumado, respecto de los cuales es improcedente la concesión de la suspensión’.

"Al respecto, esta Primera Sala estima que al momento en que se otorgó la medida cautelar ya se habían ejecutado los efectos y consecuencias de los actos respecto de los que, la Ministra instructora concedió la medida cautelar, por lo que estamos en presencia de actos consumados, respecto de los que, como lo habíamos adelantado, no procede conceder la suspensión."

De las consideraciones que tuvo la Primera Sala para fallar el recurso de reclamación 28/2012-CA, y con ellas invalidar el auto de suspensión del veintiséis de junio de dos mil doce, del que la mayoría de los Ministros del Tribunal Pleno consideró que sí había un incumplimiento, se desprende que expresamente, al resolver la impugnación en contra de dicho auto se constató que el motivo de invalidez del auto de suspensión radicaba en que se transgredían los artículos 18 y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, porque no era posible imprimir efectos retroactivos a la suspensión, además que respecto a las circunstancias del caso concreto, se verificaba que la toma de protesta de los consejeros ciudadanos realizada por el Congreso del Estado de Jalisco el veinticinco de junio de dos mil doce, se trataba ya de un acto consumado que ya había ejecutado todos sus efectos y consecuencias y, por tanto, era imposible que se imprimieran efectos sobre su suspensión.

En mi opinión, las razones expresadas por la Primera Sala de la Suprema Corte al resolver la reclamación 28/2012-CA y por las que se determinó la invalidez del auto de suspensión dictado el veintiséis de junio de dos mil doce por la Ministra instructora, resultaban torales para verificar la posibilidad de incumplimiento por parte del Congreso del Estado de Jalisco a dicho auto de suspensión, pues era imprescindible vislumbrar, que en el caso, es jurídicamente imposible analizar el cumplimiento a un acto inválido, máxime cuando las razones de su invalidez dan cuenta precisamente del por qué no era posible hablar siquiera de que la autoridad pudiera dar cumplimiento a un acto que nunca pudo tener consecuencias o efectos de forma retroactiva, y mucho menos sobre actos consumados que ejecutaron todas sus consecuencias y efectos, como sucede con la toma de protesta de los consejeros ciudadanos que se materializó totalmente el veinticinco de junio de dos mil doce.

Por tanto, en este asunto me parece que primeramente debió razonarse si la desobediencia a un acto inválido debe ser sancionada; es decir, primeramente era necesario dilucidar conforme al concepto de la "desobediencia" a la suspensión en controversia constitucional, si en el caso era factible hablar de ello cuando el acto de suspensión no fuera válido conforme a los propios requisitos de la ley reglamentaria en la materia de controversias constitucionales.

Y posteriormente, entonces verificar que no había posibilidad de hablar del incumplimiento de una suspensión; pues se trataba de un acto que no reunió los criterios de validez necesarios para formar parte del orden jurídico nacional; es decir, la norma individualizada que decretaba la suspensión siempre fue inválida. Por lo cual a partir de esa norma individualizada inválida, no es posible hablar de un acto de desobediencia, pues no se presenta el elemento de la antijuridicidad en este caso, porque la norma individualizada fue declarada inválida precisamente por la razón de que no es válido imprimir efectos retroactivos a la suspensión en controversia constitucional. Por eso fue erróneo que la mayoría del Tribunal Pleno decidiera que la legitimidad para calificar la desobediencia a un acto inválido se anclara en el órgano emisor de la norma, en vez de los criterios de validez del acto propio.

Aunado que la decisión mayoritaria soslayó, que un sistema que permite impugnar normas, parte de una premisa de validez de esas normas, pero una vez vencida esa presunción de validez, nos encontramos ante un acto que al no reunir los criterios de existencia, no reunió en consecuencia la validez y, por tanto, la desobediencia a la misma no puede ser sancionada.

Igualmente, disiento de la resolución alcanzada en el recurso de queja 1/2012-CC, porque en términos de la fracción I del artículo 55 de la ley reglamentaria que dispone como hipótesis normativa del recurso de queja en controversia constitucional que éste implica la constatación de una situación de hecho calificada jurídicamente como: "violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión".

Supuesto que, como se observa, se trata de una situación de hecho que no es apreciable en la naturaleza, sino que requiere de una calificación jurídica: violación a una suspensión. Por tanto, para determinar si existe una violación es necesario evaluar si existe una situación de irregularidad o de contravención a una norma jurídica individualizada que ordena o prohíbe hacer algo, cuya existencia requiere presumir su validez, esto es, la norma jurídica individualizada consiste en el acto de suspensión dictado por el Ministro instructor.

De suerte tal, que sólo bajo esta premisa -la presunción de la validez del acto de suspensión- adquiere sentido la fracción I del artículo 58 de la ley reglamentaria, que establece que será sancionada la autoridad responsable cuando se constate "desobediencia" a dicho acto.

Así, "desobediencia" y "violación a la suspensión" sólo adquieren sentido por su concepto relacionado: validez de una resolución de suspensión, por lo que es en todo momento el concepto de validez jurídica el desencadenante de una posible violación a la misma. Por tanto, en el caso, era necesario considerar que el auto de suspensión del veintiséis de junio de dos mil doce, era un acto que sólo podía considerarse como válido si el mismo hubiera satisfecho los criterios de validez que establece la propia ley reglamentaria, tales como los artículos 18 y 45 de la ley reglamentaria de la materia.

En el presente caso no se planteó si existía la posibilidad de una violación a una suspensión cuando ésta ya ha sido declarada inválida, pues en el caso contrario, esto es cuando se está ante una suspensión que sostiene su validez, parece que la respuesta es obvia: mientras no se declare inválida, tiene una presunción de validez y, por tanto, es susceptible de violarse.

No obstante, en el presente caso debió cuestionarse si es posible constatar una violación a una resolución de suspensión que ha sido declarada inválida, por no satisfacer los criterios de validez, y, si a pesar de lo anterior, tal violación detona las consecuencias ordinariamente asociadas a la desobediencia, por lo que, desde mi perspectiva, la respuesta a este supuesto es, en principio, negativa, pues implicaría colocar la fuerza vinculante de la suspensión en criterios distintos a los de la validez de dicho acto, lo que condiciona indiscutiblemente el deber de acatar la norma individualizada, pues independientemente de si se determinó en una sentencia terminal su invalidez, existe la necesidad de determinar su desobediencia -la desobediencia a un acto inválido-. Me parece que la presunción lógica es la opuesta: si un acto es declarado inválido, no cabe hablar de una posible desobediencia a la misma, pues su obediencia carece de una razón justificante.

Así, la posición interpretativa a los anteriores cuestionamientos debe ser la opuesta a la resolución del asunto, pues mientras el legislador no disponga lo contrario, debe concluirse que cuando un acto es declarado inválido, carece de razón lógica evaluar su desobediencia. Ya que puede ser que el legislador disponga que la desobediencia de un acto genera la consecuencia punible a pesar que se declare inválido, por ejemplo, porque se privilegie la fuente de legitimidad más en el carácter del órgano emisor que en los criterios sustantivos de validez de ese acto; pero para ello se requiere mayor fundamento textual que el establecido en los artículos 55 y 58 de la ley reglamentaria en la materia, máxime que la suspensión es un acto ligado invariablemente a su finalidad sustantiva, la que se establece como criterio de validez: la preservación de la litis del asunto.

Sólo cuando el legislador disponga que independientemente de su regularidad, un acto debe obedecerse, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación debe ser cautelosa en reconocer fuentes de obediencia legal en criterios diversos a los establecidos en la ley, pues ello llevaría reconocer que cualquier contenido de una suspensión, independientemente de que se determine su invalidez en una sentencia terminal, merece obediencia incondicional, lo cual no se puede aceptar, pues las suspensiones merecen obediencia sólo cuando satisfacen la finalidad para la cual se instrumentan y cuando satisfacen los requisitos de validez jurídica.

A lo anterior, hay que añadir que el sistema de impugnación de los actos jurídicos, en condiciones normales, permite a su destinatario probar la validez de dichos actos y asumir la consecuencia en caso de desobediencia, pero al mismo tiempo de probar el punto que defiende, a saber, su irregularidad y evitar las consecuencias de su desobediencia. Por tanto, si la suspensión se otorga para preservar la materia de la controversia y, en el presente caso, se otorgó contra actos consumados y ello fue determinado y corroborado en una resolución terminal derivada del recurso de reclamación 28/2012-CC que revocó dicha suspensión, luego no cabe hablar de desobediencia de un acto que carece de fuerza jurídica, máxime que no existe una disposición legal que establezca lo contrario, esto es, que una suspensión debe obedecerse más por el órgano que la emite que por su finalidad procesal, por lo que, debe sostenerse lo contrario a lo propuesto en la consulta.

Cuestión, que se insiste, se basa en una premisa de los órdenes jurídicos, a saber, que las normas jurídicas pueden reclamar obediencia por satisfacer los criterios de validez conforme a reglas precisas, en cuya ausencia, entonces se desvanece el concepto de antijuridicidad y, por tanto, el de desobediencia, destacando que en esta premisa se estructuran los medios de impugnación, incluido el del recurso de queja en controversia constitucional.

Por las razones anteriores, es que disiento del sentido de la resolución fallada por la mayoría, porque en conclusión, en el caso derivado de las circunstancias particulares y de la impugnación al acuerdo de suspensión, no es posible hablar de un desacato por parte del Congreso del Estado de Jalisco al auto de suspensión dictado el veintiséis de junio de dos mil doce, por la Ministra instructora, pues al resolver la reclamación 28/2012-CC, se determinó que el auto de suspensión no cumplió con los requisitos de validez de acuerdo a como los establece la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, por lo que, insisto, no es jurídicamente posible hablar de un concepto de desobediencia al mismo, pues el auto de suspensión no tenía la posibilidad de reclamar un cumplimiento al ser jurídicamente inválido.

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Esta designación derivó del cumplimiento por parte del Congreso del Estado de Jalisco a la diversa controversia constitucional 97/2011 resuelta por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

2. A favor votaron los Ministros: J.R.C.D., J.M.P.R. y G.I.O.M.. En contra: La M.O.S.C. de G.V. y el M.A.Z.L. de L..

3. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, julio de 2000, página 573. El texto de la tesis es: "Resulta improcedente otorgar la suspensión en una controversia constitucional en contra de actos consumados, porque equivaldría a darle a la medida cautelar efectos restitutorios que ni siquiera son propios de la sentencia de fondo, ya que por disposición expresa del artículo 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (disposición que se reproduce en el numeral 45, segundo párrafo, de la ley reglamentaria del precepto constitucional citado), la declaración de invalidez de las sentencias no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. Por tanto, si la sentencia de fondo que se dicte en ese juicio constitucional no tiene efectos retroactivos, menos podría tenerlos la resolución que se pronuncie en el incidente cautelar, máxime que el objeto de éste es impedir la realización de ciertos actos, lo que lógicamente sólo puede evitarse cuando no se han materializado."

Este voto se publicó el viernes 06 de diciembre de 2013 a las 06:00 horas en el Semanario Judicial de la Federación.