Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

EmisorPrimera Sala
JuezArturo Zaldívar Lelo de Larrea,José Ramón Cossío Díaz,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
Número de registro24955
Fecha30 Abril 2014
Fecha de publicación30 Abril 2014
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, 479
Número de resolución1a./J. 24/2014 (10a.)


AMPARO EN REVISIÓN 359/2013. 11 DE SEPTIEMBRE DE 2013. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., A.G.O.M.Y.O.S.C.D.G.V.. DISIDENTE: J.M.P.R., QUIEN RESERVÓ SU DERECHO PARA FORMULAR VOTO PARTICULAR. PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIA: DOLORES RUEDA AGUILAR.


III. COMPETENCIA


13. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en el artículo 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


14. El artículo tercero transitorio de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, dispone, en relación con su entrada en vigor, que los juicios de amparo iniciados con anterioridad al tres de abril de la referida anualidad seguirán tramitándose hasta su resolución final conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio.


15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo tercero transitorio y toda vez que la demanda de amparo del quejoso fue presentada el veintinueve de mayo de dos mil doce, el presente recurso de revisión será resuelto de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley de Amparo vigente hasta el dos de abril de dos mil trece.


16. Por tanto, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 47, en relación con los artículos 14 a 17, todos ellos del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicado en el Diario Oficial de la Federación el día primero de abril de dos mil ocho, y conforme a lo previsto en los puntos primero, segundo, fracción III, y quinto, en relación con los puntos tercero y cuarto del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, emitido el trece de mayo de dos mil trece y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno del mismo mes y año.


17. Cabe señalar que, en el caso, no se justifica la competencia del Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en términos de los puntos segundo, fracción III, y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, por existir precedentes con los que se puede resolver el tema de fondo planteado.


18. Oportunidad. Conviene mencionar que no será necesario analizar la oportunidad con la que fue interpuesto el recurso de revisión del quejoso, habida cuenta que el Tribunal Colegiado que conoció del asunto examinó dicha cuestión, concluyendo que fue presentado en el término legalmente establecido.(13)


IV. PROCEDENCIA


19. El recurso de revisión presentado por el quejoso resulta procedente, en virtud de que el mismo se interpuso en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo en el que se cuestionó la constitucionalidad de un ordenamiento federal, como lo es el artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.


V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS


20. Problemática a resolver. Esta Primera Sala considera que, en virtud de que, en el caso, el Tribunal Colegiado que conoció del asunto declaró fundado el agravio hecho valer por la quejosa recurrente, relativo a la omisión de estudio en que incurrió el Juez de Distrito en la sentencia combatida, respecto de uno de los temas de constitucionalidad planteados, las preguntas que se deben responder son las siguientes:


• ¿El artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es violatorio del principio de presunción de inocencia?


• ¿En el caso a estudio, era aplicable el principio de mayor beneficio?


• ¿Existe precisión en los lineamientos señalados en la sentencia recurrida?


• ¿Debió precisarse a las autoridades señaladas como responsables en los puntos resolutivos?


21. Primera cuestión: ¿El artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es violatorio del principio de presunción de inocencia?


22. Concepto de violación omitido por el Juez de Distrito. En su escrito de demanda, el quejoso adujo que el artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, es violatorio de sus derecho humanos a la supervivencia y la de su familia, así como del derecho de acceso a la justicia y al principio de presunción de inocencia, al ser el fundamento legal para que se le prive de su trabajo e ingresos como encargado administrativo de la Delegación de la Procuraduría Federal del Consumidor, en el Estado de Morelos. Esto pues, mediante el acuerdo de quince de mayo de dos mil doce, dictado dentro del cuadernillo de suspensión ***********, notificado en esa misma fecha por medio de oficio *********** se ordenó la suspensión temporal en el cargo que desempeñaba, así como la retención de su salario, actos que considera violatorios de sus derechos fundamentales.


23. Asimismo, al precisar los preceptos constitucionales que estimó contienen los derechos humanos violados, señaló el artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


24. Más adelante, el quejoso citó el contenido del artículo 1o. constitucional y refirió que, en el caso, el actuar de la responsable había resultado violatorio de sus derechos humanos. Esto, pues previamente a la entrega del citatorio e iniciación del procedimiento administrativo de responsabilidades se le suspendió temporalmente, privándolo de su salario y percepciones, cuestión que -dijo- pone en peligro su subsistencia y la de su familia, sin establecer plazo alguno de temporalidad para ello.


25. Sostuvo que la fracción mencionada es violatoria de sus derechos humanos, toda vez que permite la suspensión del funcionario, previo a la iniciación y entrega del citatorio a un procedimiento administrativo de responsabilidades, poniendo en peligro su subsistencia y la de su familia, sin establecer un plazo para la suspensión y prejuzgando sobre la presunta responsabilidad del sujeto a proceso. El quejoso afirmó que la discrecionalidad que permite el procedimiento sancionatorio da lugar a una violación arbitraria al principio de presunción de inocencia, reconocido en tratados internacionales, y que no sólo es aplicable a la materia penal. Al respecto, precisó que la medida prejuzga sobre la responsabilidad administrativa, al sancionar inmediatamente a un funcionario, cuya responsabilidad no ha sido demostrada en juicio, lo cual -dijo- "en un estado de derecho garantista como el nuestro no tiene cabida".


26. Afirmó que dicha actuación le ocasionaría daños y perjuicios de difícil reparación, tales como vejaciones y descrédito, lo que va en contra de la dignidad de la persona humana, y que, por ello, fue conculcado en sus garantías individuales o derechos fundamentales, lo cual le causa severos perjuicios y daños de difícil reparación.


27. Agravios. El recurrente, en su escrito de expresión de agravios, manifiesta que existió violación al principio de congruencia, en razón de que el a quo se abstuvo de dar contestación a todos los motivos de inconformidad aducidos por el quejoso en la demanda de amparo, como fue precisamente la violación a sus derechos fundamentales.


28. Asimismo, aduce que la sentencia recurrida no es exhaustiva, pues en su demanda de garantías argumentó que la actuación de la responsable ocasionaría daños y perjuicios al servidor público suspendido de difícil reparación, tales como vejaciones y descrédito, lo que va en contra de la dignidad de la persona humana y, no obstante ello, el Juez de Distrito no dio contestación a dicho planteamiento.


29. Resolución del Tribunal Colegiado. El Tribunal Colegiado que conoció del presente asunto -después de desestimar las causales de improcedencia hechas valer por las autoridades responsables, que no fueron objeto de estudio por parte del Juez de Distrito- analizó los agravios expuestos por el recurrente.


30. Así, determinó que el argumento por el cual el recurrente sostiene que la sentencia recurrida viola el principio de congruencia resultaba fundado. Ello, toda vez que, en la demanda de amparo, el quejoso argumentó la violación a sus derechos humanos. Sin embargo, el órgano colegiado consideró que el Juez de Distrito no dio respuesta a dicho concepto de violación.


31. Lo anterior, al considerar que el juzgador federal se limitó a determinar que el artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos no viola la garantía de audiencia contenida en el artículo 14 constitucional, toda vez que la suspensión temporal no constituye un acto privativo, sino que es una medida de carácter provisional en la que no rige la garantía de audiencia; que el referido numeral no prejuzga sobre la responsabilidad que se impute al servidor, sino que cesará cuando lo resuelva la Secretaría de la Función Pública, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades o, en su defecto, cuando se dicte la resolución en el procedimiento administrativo correspondiente; de ahí que la suspensión temporal no es una sanción administrativa; que son infundados los argumentos del quejoso, en cuanto aduce que no se gradúa la suspensión dentro de un mínimo y un máximo, ya que la suspensión temporal no es una sanción administrativa que no prejuzga sobre la responsabilidad que se le imputa, y que el mencionado precepto no vulnera la garantía de libertad de trabajo establecida en el artículo 5o. constitucional.


32. De esta forma, el Tribunal Federal estimó que el argumento del concepto de violación, cuyo análisis omitió el Juez de Distrito, debe entenderse dirigido a combatir la constitucionalidad de la norma reclamada, puesto que el quejoso no aduce un vicio propio en el acto de su aplicación, sino que, en general, expresa que la suspensión prevista en ese artículo ocasiona vejación y descrédito de la persona que es objeto de tal medida.


33. Por este motivo, el a quo se declaró legalmente incompetente para decidir sobre esta cuestión y resolvió reservar jurisdicción a este Alto Tribunal, ya que sobre el tema de constitucionalidad planteado, a saber, el artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos, no existe jurisprudencia ni tres precedentes en forma ininterrumpida en el mismo sentido que aborde el tema que omitió analizar el Juez de Distrito.


34. Consideraciones del fallo. En virtud de lo anterior y por haber resultado fundado el agravio planteado por el recurrente esta Primera Sala, con fundamento en el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, procede al estudio del concepto de violación relativo a si el artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, es violatorio del principio de presunción de inocencia. Lo anterior, atendiendo, en primer término, a la causa de pedir, en atención a la tesis de jurisprudencia, de rubro: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR."(14)


35. En primer lugar, a fin de clarificar las cuestiones que deben dilucidarse en el presente fallo, se estima necesario transcribir el contenido del numeral 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el cual es del tenor literal siguiente:


"Artículo 21. La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:


"...


"V. Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute. La determinación de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades hará constar expresamente esta salvedad.


"La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado.


"La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, independientemente de la iniciación o continuación del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad del servidor público. En todos los casos, la suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el procedimiento correspondiente.


"En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido.


"Se requerirá autorización del presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al titular del Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de aquélla en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"En caso de que la secretaría, por cualquier medio masivo de comunicación, difundiera la suspensión del servidor público, y si la resolución definitiva del procedimiento fuere de no responsabilidad, esta circunstancia deberá hacerse pública por la propia secretaría."


36. Del texto de la norma citada se desprende que, dentro del procedimiento administrativo de responsabilidad instaurado en contra de un servidor público, tanto la secretaría en la que éste desempeñe sus funciones, como el contralor interno o el titular del área de responsabilidades de la misma, se encuentran facultados para que -antes o después de emitido el citatorio al presunto responsable- éstos puedan determinar la suspensión temporal de éste en su empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene, para la conducción o continuación de las investigaciones. Asimismo, se establece explícitamente que dicha medida no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute al servidor público en cuestión.


37. Ahora bien, tal como lo determinó el Juez de Distrito en la sentencia recurrida, la suspensión temporal del presunto responsable no es propiamente una sanción administrativa, sino que constituye una medida cautelar dictada de manera transitoria únicamente mientras dura el procedimiento o se dicta la resolución que deslinda las responsabilidades del servidor público afectado. Dicha providencia precautoria es una medida provisional establecida por el legislador para salvaguardar los intereses de la administración pública federal, en tanto se resuelve definitivamente si el servidor público suspendido es responsable de la falta que se le imputa o no.


38. El interés social de la función pública es salvaguardado por la medida cautelar consistente en la suspensión temporal del presunto responsable de una práctica contraria a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de su función. Lo anterior, pues es una media idónea para tutelar el bien jurídico protegido, cuya inejecución puede afectar el funcionamiento de la administración pública.(15)


39. La suspensión temporal decretada durante el procedimiento administrativo de responsabilidades de los servidores públicos es un acto de tipo cautelar o precautorio, cuya duración se limita al tiempo en el que se resuelva el referido procedimiento de responsabilidad y se le determine si, efectivamente, incurrió en falta o no.


40. Sin embargo, situación diversa sucede con la suspensión de las percepciones que resiente el servidor público mientras prevalece la medida cautelar. En este sentido, es necesario establecer claramente una distinción entre la medida cautelar consistente en la suspensión temporal de quien es sometido a un procedimiento de responsabilidades, por un lado, y, por el otro, la orden de retención del salario que recibía por desempeñar el cargo o comisión del cual fue suspendido.


41. Así, a pesar de que el precepto reseñado no establece expresamente que se podrá privar al servidor público sujeto al procedimiento de responsabilidad administrativa de sus percepciones, ello se desprende del párrafo cuarto de la fracción bajo análisis, en tanto dispone que éste, de no ser encontrado responsable de las cuestiones que se le imputan, será restituido en el goce de sus derechos y se le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido. Ello permite concluir que la suspensión temporal del cargo decretada durante un procedimiento de responsabilidades administrativas trae aparejada la orden de retención de los salarios que le corresponderían al servidor público sujeto a aquél, ya que, si bien el texto del artículo, cuya constitucionalidad se cuestiona, no lo dispone así de manera expresa, ello puede colegirse de la lectura integral del mismo.


42. En tal tenor, toda vez que de manera subsecuente a la suspensión temporal de que es objeto el servidor público se le priva de la totalidad del salario y percepciones que recibía mientras desempeñaba el cargo o comisión correspondiente, esta Primera Sala estima que se viola en perjuicio del gobernado el principio de presunción de inocencia, principio que no sólo rige al derecho penal, sino que, como afirma el recurrente, debe hacerse extensivo al derecho administrativo sancionador.


43. Sirve como fundamento de lo anterior la jurisprudencia 99/2006 del Tribunal Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO."(16)


44. El principio de presunción de inocencia tiene múltiples manifestaciones, cuyo contenido garantiza el debido proceso penal. En los amparos en revisión *********** y **********, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó que la presunción de inocencia, como derecho "poliédrico", se puede entender (i) como regla de trato procesal; (ii) como regla probatoria; y, (iii) como estándar probatorio o regla de juicio. Cuando se entiende como regla de tratamiento del imputado, el contenido de este derecho fundamental consiste en establecer la forma en la que debe tratarse a una persona que está sujeta a proceso. La finalidad de la presunción de inocencia es "impedir la aplicación de medidas judiciales que impliquen una equiparación de hecho entre imputado y culpable y, por tanto, cualquier tipo de resolución judicial que suponga la anticipación de la pena".(17) En esta lógica, la presunción de inocencia comporta el derecho a ser tratado como inocente en tanto no haya sido declarada su culpabilidad, por virtud de una sentencia judicial y se le haya seguido un proceso con todas las garantías que correspondan.


45. Esta faceta del derecho es a la que normalmente se alude en los tratados internacionales de derechos humanos y en los textos constitucionales cuando hacen referencia a la presunción de inocencia. En este sentido, por ejemplo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en el artículo 8.2 que: "Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.". Por su parte, la literalidad de la fracción I del apartado B del actual artículo 20 de la Constitución Mexicana cubre esta vertiente del derecho, al establecer que los inculpados tienen derecho a "que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el Juez de la causa".


46. Al permitirse la privación absoluta de las percepciones del servidor público sujeto a procedimiento de responsabilidades administrativas, se vulnera en su perjuicio el principio de presunción de inocencia en su vertiente de regla de trato. Lo anterior, toda vez que dicha medida es una afectación desproporcionada que supone que durante el procedimiento administrativo sancionador, sin que medie resolución alguna, se dé tratamiento de culpable al servidor público sujeto al mismo, imponiéndole una sanción de gravedad.


47. Como se precisó con anterioridad, a pesar de que el precepto reseñado no establece expresamente que se podrá privar al servidor público sujeto al procedimiento de responsabilidad administrativa de sus percepciones, ello se desprende del párrafo cuarto de la fracción bajo análisis, en tanto dispone que éste, de no ser encontrado responsable de las cuestiones que se le imputan, será restituido en el goce de sus derechos y se le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido. Lo anterior contraviene el artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que, en la parte que interesa, dispone que los inculpados tienen derecho a "que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el Juez de la causa".


48. En el caso sujeto a análisis, la retención de los salarios que le corresponderían al servidor público sujeto a procedimiento implica la aplicación de medidas anticipadas de la pena. La presunción de inocencia es el derecho a ser tratado como inocente, en tanto no haya sido declarada la culpabilidad del imputado, lo cual se viola al establecer, en perjuicio del servidor público imputado, una medida desproporcionada consistente en retener el salario que le corresponde.


49. Esta Suprema Corte estima que el concepto de violación sujeto a análisis deviene fundado, razón por la cual, procede conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión. Una vez analizado el concepto de violación omitido por el Juez de Distrito, procede analizar los argumentos de agravio del quejoso recurrente.


50. Segunda cuestión: ¿En el caso a estudio, era aplicable el principio de mayor beneficio?


51. Agravios. El quejoso recurrente manifiesta como agravio que en la sentencia recurrida existe la posibilidad real y legal de aplicar el principio de mayor beneficio, a efecto de modificar la misma para concederle el amparo liso y llano, con el fin de que éste sea restituido como encargado del Departamento Administrativo de la Delegación de la Procuraduría Federal del Consumidor en el Estado de Morelos, así como la continuación del pago de sus emolumentos y demás prestaciones. Además, debe conminarse a la autoridad responsable a que en el nuevo acto que emita prescinda de otorgarle valor probatorio alguno a la denuncia anónima en la que fundó su suspensión temporal.


52. Consideraciones del fallo. Lo anteriormente sintetizado es infundado, toda vez que el principio de mayor beneficio, a que se refiere la jurisprudencia del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte 3/2005, de rubro: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.", se refiere a que cuando se aduzcan cuestiones de constitucionalidad y de legalidad, el juzgador debe atender al argumento que, de ser fundado, produzca mayor beneficio.


53. En el caso, en primer término, el Juez que conoció del asunto, por técnica de amparo, primeramente realizó el análisis de constitucionalidad del artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y determinó que éste no es violatorio de las garantías de audiencia, seguridad jurídica y libertad de trabajo, por lo que negó el amparo respecto de tal precepto.


54. En segundo lugar, el Juez de Distrito procedió al estudio de las cuestiones de legalidad del acto de aplicación del precepto citado, consistente en el acuerdo por el que se le suspendió del cargo y funciones, y concedió el amparo por vicios formales, al estimar que se encontraba indebidamente motivado. Esto es, el Juez de Distrito concedió el amparo por vicios propios, para el efecto de que el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en la Procuraduría Federal del Consumidor, deje insubsistente el acuerdo reclamado y, con libertad de jurisdicción, emita otro, sin dejar de observar los lineamientos establecidos en la sentencia.


55. Así, en la especie, al haberse concedido el amparo por vicios formales del acto de aplicación y no por una cuestión de fondo -protección que hizo extensiva a los actos de ejecución reclamados al director general de Recursos Humanos en lo relativo a la retención de los salarios- no asiste la razón al recurrente, pues no procedía ordenar su reinstalación en el cargo en el cual fue suspendido temporalmente, mientras se sustanciaba el procedimiento al que se encuentra sujeto.


56. En efecto, dado lo determinado en la sentencia recurrida, no se está en el caso de aplicar el principio de mayor beneficio que mejore lo ya alcanzado, a que se refiere la jurisprudencia plenaria invocada por el recurrente, toda vez que, al conceder el amparo en contra del acuerdo de suspensión temporal, esto se hizo extensivo respecto del acto de ejecución consistente en que no se le retengan los salarios.


57. Tercera cuestión: ¿Existe precisión en los lineamientos señalados en la sentencia recurrida?


58. Agravios. El quejoso recurrente manifiesta que la sentencia que se combate es violatoria del principio de congruencia, pues aunque los efectos del amparo no sean expresamente solicitados por el quejoso, éstos deben ser una consecuencia lógica de lo hecho valer en los conceptos de violación. Esto, debido a que argumenta que, en términos del artículo 80 de la ley de la materia, la sentencia que conceda el amparo tendrá por objeto restituir al quejoso en el goce de la garantía individual violada.


59. Debido a lo anterior -aduce- los efectos de la sentencia protectora fueron inexactos, ya que debieron ser el de dejar sin efecto los actos reclamados, ordenar que se le siguieran cubriendo las percepciones que recibía con motivo de su trabajo, así como las de seguridad social y, por último, conminar a la responsable a prescindir de otorgar valor probatorio alguno a la denuncia anónima, que es materia del procedimiento administrativo de responsabilidad instaurado en su contra.


60. Consideraciones del fallo. Esta Primera Sala estima que, contrario a lo afirmado por el recurrente, en la sentencia recurrida el Juez de Distrito sí señaló con suficiente precisión los lineamientos que debe observar la autoridad responsable, al momento de emitir el nuevo acuerdo, ya que después de transcribir el acto reclamado consideró:


"... De lo antes transcrito, puede observarse que si bien es cierto la autoridad administrativa responsable, al momento de emitir el acto reclamado, en el cual acordó la suspensión temporal del aquí quejoso, *********** del ejercicio de las funciones encomendadas como encargado administrativo en la Delegación Morelos de la Procuraduría Federal del Consumidor, citó e hizo referencia a una serie de preceptos legales, entre ellos, la fracción V del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades, con lo cual, pudiera tenerse satisfecho el requisito que exige la Constitución Federal, en el sentido de que el acto de autoridad (sobre todo en materia administrativa), debe establecer el sustento jurídico en que se apoya su determinación; sin embargo, en lo que ve al requisito formal de una debida motivación, la autoridad responsable fue dogmática, al determinar la suspensión temporal del aquí quejoso, **********, en cuanto no expresó con la exigencia requerida todas las consideraciones argumentativas que resultaban necesarias para justificar su actuación, lo que impidió, sin duda, que el quejoso conociera los motivos en que se sustentó la emisión de tal acuerdo, no obstante que es una exigencia prevista en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"Así es, la autoridad responsable fue omisa en referirse al valor probatorio que le corresponde al medio de convicción existente en el procedimiento administrativo del que deriva el acto reclamado, dado que omitió precisar qué hecho obtuvo de todos y cada uno de esos medios de convicción, por ende, este juzgador federal estima que la resolución que se combate carece del requisito de la debida motivación. Lo anterior, en virtud de que de la resolución reclamada se advierte que la responsable sustentó su determinación en una denuncia anónima, respecto de probables hechos constitutivos de responsabilidad, y que sin duda, un dato aislado es insuficiente para arribar a la determinación contenida en acuerdo de quince de mayo de dos mil doce, emitida dentro del cuadernillo de suspensión ***********.


"Bien, el análisis de las pruebas debe atender a dos momentos: el formal y el de fondo. El aspecto formal atiende a los requisitos legales que debe cumplir un medio probatorio a efecto de que se le pueda otorgar un valor determinado, y no debe perderse de vista que el valor probatorio de los medios de convicción existentes en un procedimiento implica la satisfacción de los requisitos formales previstos en la ley, mientras que su alcance se refiere al análisis que de ellas realiza la autoridad, atento a las reglas de la sana crítica.


"Por tanto, primeramente, debe atenderse al aspecto formal y, una vez superado, la autoridad debe atender al aspecto de fondo, lo que no aconteció en la especie, dado que la responsable soslayó aquel requisito, al no precisar precepto alguno que le haya servido de sustento legal para conferirle valor probatorio al elemento de prueba con que sustentó su proceder, asimismo, omitió relacionar probanzas y conferirles valor, en virtud de que se limitó a sustentar la suspensión temporal con una denuncia anónima, sin que se advierta que ésta se encuentre concatenada con algún indicio para acreditar, en grado de probabilidad un hecho constitutivo de responsabilidad administrativa y, por ende, justificar su proceder; por tanto, se estima que no fueron objeto de un cuidadoso examen por parte de la autoridad responsable.


"...


"Así, el párrafo primero del artículo 16 constitucional, impone a toda autoridad que los actos que emitan, además de estar debidamente fundados, deben ser motivados, es decir, esa actividad conlleva un deber de justificar la decisión de que se trate, lo cual se traduce en exponer los argumentos que la sustenten, y a su vez, encuadrarla dentro del marco legal y el orden jurídico, lo que implica idoneidad de éstos (argumentos), que se encuentren directamente vinculados con la aceptabilidad de la decisión administrativa; de tal manera que la más justa de las decisiones puede aparecer como caprichosa y arbitraria, si no se encuentra sostenida por sólidas razones que la justifiquen y lleven al convencimiento de los gobernados que las reciben.


"En efecto, esto no puede ser de otra forma, cuando la autoridad responsable, como bien se pudo constatar del contenido del acuerdo de quince de mayo de dos mil doce, se limitó a traer a colación los preceptos relativos a los artículos 8o., 14, 16, 108, 109, fracción III y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 37, fracciones XII y XVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 4, 20, 21, fracción V y 24 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; 5 del Reglamento de la Procuraduría Federal del Consumidor; 3, apartado D, penúltimo párrafo y 80, fracción I, numeral 1, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública; empero, en parte alguna adecua la cita de dichos ordinales, con el sentido de los mismos, pues soslayó establecer las razones que dieron origen a esa determinación, ya que omitió establecer el porqué es suficiente una denuncia anónima para determinar la suspensión temporal del ejercicio de las funciones que se encomendaron al aquí quejoso; y en caso de existir medios de convicción, omitió efectuar la valoración y determinar el alcance probatorio que considere suficiente para acreditar los probables hechos constitutivos de responsabilidad administrativa que se le atribuyen a *********** a que se refiere en el acuerdo, y que a su juicio justifican y motivan esa suspensión temporal del quejoso, así como impedirle el acceso a las instalaciones de la Delegación Morelos, de la Procuraduría Federal del Consumidor, lo que sin duda resulta indispensable, pues la ausencia de estas formalidades dejan al quejoso en estado de indefensión, en cuanto a que no se le respetan sus garantías individuales de seguridad jurídica y legalidad, con base en las consideraciones ya expresadas.


"...


"En esas condiciones, deviene incuestionable la ilegalidad del acto reclamado en perjuicio del quejoso, en cuanto se concluye que éste se encuentra carente de los requisitos formales de que se habla, de una debida motivación, sin perjuicio de que deba existir una adecuación con la fundamentación en que se apoya, originándose con ello una evidente transgresión de las garantías individuales de ***********; en esa virtud, es indiscutible que este juzgador federal no está en aptitud de proceder al estudio de fondo de esa cuestión."


61. De la transcripción anterior se advierte que el Juez de Distrito sí precisó con claridad los efectos para los cuales concedió el amparo y protección de la Justicia Federal. Esto es: (i) que la responsable dejara insubsistente el acuerdo reclamado, de quince de mayo de dos mil doce; y, (ii) que, con libertad de jurisdicción, emitiera otro, sin dejar de observar cabalmente los lineamientos reproducidos en líneas precedentes.


62. De tal manera, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluye que los argumentos relativos a la falta de precisión alegada por el recurrente, en relación con los efectos para los cuales el Juez de Distrito concedió la protección constitucional, son infundados.


63. Cuarta cuestión: ¿Debió precisarse a las autoridades señaladas como responsables en los puntos resolutivos?


64. Agravios. El quejoso recurrente alega que el Juez de Distrito omitió señalar en los puntos resolutivos lo conducente respecto al titular del Área de Quejas del Órgano Interno de Control de la Procuraduría Federal del Consumidor, la directora general de delegaciones de la citada procuraduría y el jefe de departamento adscrito al Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en la procuraduría en cita.


65. Consideraciones del fallo. En cuanto dicho argumento, esta Primera Sala concluye que éste resulta inoperante, toda vez que, en primer término, respecto de la directora general de Delegaciones de la Procuraduría Federal del Consumidor, se desechó la ampliación de demanda formulada por el quejoso, en cumplimiento a lo resuelto por el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Octavo Circuito en la queja ***********.


66. En cuanto al jefe de departamento adscrito al Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en la Procuraduría Federal del Consumidor, debe tenerse presente que el quejoso reclamó el acto de ejecución del acuerdo por el que se concedió el amparo, por lo que, al haberse dejado sin efectos aquél y dicha autoridad es señalada únicamente como ejecutora, se hace innecesario que se emita un pronunciamiento específico en los puntos resolutivos del fallo recurrido. Esto, pues, al no existir el acto no puede materializarse su ejecución, aunado a que en la parte considerativa de la sentencia el Juez de Distrito hizo extensiva la protección constitucional respecto del acto de ejecución.


67. Por último, en cuanto al titular del Área de Quejas del Órgano Interno de Control de la Procuraduría Federal del Consumidor, del cual se reclamó la omisión de llamar al quejoso al procedimiento de responsabilidad, el Tribunal Colegiado en su consideración octava sobreseyó en el juicio por cesación de efectos con fundamento en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo. Lo anterior, pues el propio quejoso ofreció en original el oficio de treinta de julio de dos mil doce, por medio del cual la autoridad responsable lo llamó al procedimiento administrativo. De modo que el argumento vertido como agravio por la parte inconforme deviene igualmente inoperante.


68. Así, al haber resultado fundado el concepto de violación analizado e infundados e inoperantes los agravios, lo que procede es modificar la sentencia recurrida, en la materia de la competencia de esta Sala, y conceder el amparo solicitado por la quejosa en contra de la fracción V del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (en la porción que permite la retención de las percepciones), para el efecto de que, durante el tiempo que dure el procedimiento de responsabilidad a que se encuentra sujeto el quejoso, no le sean retenidos los salarios correspondientes, así como confirmar la concesión del amparo otorgado por el Juez de Distrito, en cuanto al acto de aplicación reclamado.


VI. DECISIÓN


69. En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,


Resuelve:


PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica la sentencia recurrida.


SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, en contra del artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en los términos de la parte final del apartado V de esta ejecutoria y para los efectos precisados en la sentencia recurrida.


N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos al Tribunal Colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el mismo como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D. (ponente), A.G.O.M. y O.S.C. de G.V., en contra del emitido por el Ministro presidente J.M.P.R., quien se reserva su derecho a formular voto particular.


En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 3/2005 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, febrero de 2005, página 5.








________________

13. V.. Página 9 del amparo en revisión 359/2013.


14. Tesis P./J. 68/2000, sustentada por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, Novena Época, página 38.


15. V.. Amparo en revisión ***********, resuelto por esta Primera Sala el nueve de noviembre de dos mil once.


16. [J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1565. Cuyo texto es: "De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el derecho público estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal."


17. ***********, ***********, Prueba y presunción de inocencia, ***********, ***********, 2005. P. 123. Cit. Amparo en revisión **********.




Esta ejecutoria se publicó el viernes 04 de abril de 2014 a las 10:40 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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