Ejecutoria num. 33/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 512864706

Ejecutoria num. 33/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:33/2012
Localizacion:Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 2, Enero de 2014, Tomo I, página 512.
Fecha de Publicación:31 de Enero de 2014
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 33/2012. MUNICIPIO DE QUERÉTARO, ESTADO DE QUERÉTARO. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. (Razones aprobadas por mayoría de nueve votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis María Aguilar Morales, Alberto Pérez Dayán y presidente Juan N. Silva Meza, en contra del voto de los Ministros Sergio A. Valls Hernández y Olga Sánchez Cordero de García Villegas)CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE HACER EXTENSIVO EL SOBRESEIMIENTO DECRETADO RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE QUERÉTARO EL 30 DE MARZO DE 2012, EN EL JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS DIFUSOS 1/2011, A LOS ARTÍCULOS 33, TERCER PÁRRAFO, 37, SEGUNDO PÁRRAFO, 74, FRACCIÓN V, 115 A 119, Y PRIMERO A TERCERO TRANSITORIOS, DE LA LEY DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL DE ESA ENTIDAD, PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL LOCAL EL 27 DE MARZO DE 2009, TODA VEZ QUE DICHOS PRECEPTOS SE IMPUGNARON CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN, CONSISTENTE EN LA MENCIONADA SENTENCIA. (Razones aprobadas por mayoría de nueve votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis María Aguilar Morales, Alberto Pérez Dayán y presidente Juan N. Silva Meza, en contra del voto de los Ministros Sergio A. Valls Hernández y Olga Sánchez Cordero de García Villegas)CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI AL PRESENTARSE LA DEMANDA RELATIVA ESTÁ PENDIENTE DE RESOLVERSE UN RECURSO DE RECLAMACIÓN INTERPUESTO CONTRA LA MISMA SENTENCIA IMPUGNADA EN ESTE MEDIO DE CONTROL (DICTADA POR EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE QUERÉTARO EN UN JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS DIFUSOS), SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL NUMERAL 19, FRACCIÓN VI, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y, POR ENDE, PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO. (Razones aprobadas por mayoría de nueve votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis María Aguilar Morales, Alberto Pérez Dayán y presidente Juan N. Silva Meza, en contra del voto de los Ministros Sergio A. Valls Hernández y Olga Sánchez Cordero de García Villegas)

 
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CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 33/2012. MUNICIPIO DE QUERÉTARO, ESTADO DE QUERÉTARO. 24 DE OCTUBRE DE 2013. PONENTE: S.A.V.H.. SECRETARIA: L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de octubre de dos mil trece.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO

Por oficio recibido el siete de mayo de dos mil doce, M.A.P.E., quien se ostentó como síndico del Ayuntamiento de Querétaro, promovió controversia constitucional en representación de dicho Municipio, en la que demandó la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por la autoridad que a continuación se señala:

Autoridades demandadas:

El Poder Legislativo del Estado de Querétaro.

El Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, gobernador y secretario.

El Poder Judicial del Estado de Querétaro.

Actos impugnados:

  1. Del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, se reclama la iniciativa, discusión, deliberación, votación, aprobación y expedición de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, y en lo particular, los artículos 33, tercer párrafo, 37, segundo párrafo, 74, fracción V, 115, 116, 117, 118, 119, artículos transitorios primero, segundo y tercero.

  2. Del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, por conducto del gobernador del Estado, se reclama la sanción, promulgación, expedición, publicación y observancia de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro "La Sombra de A.", el veintisiete de marzo de dos mil nueve, en lo particular los artículos 33, tercer párrafo, 37, segundo párrafo, 74, fracción V, 115, 116, 117, 118, 119, transitorios primero, segundo y tercero.

  3. Del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, por conducto del secretario de Gobierno del Estado, se reclama el refrendo y publicación de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, en lo particular, los artículos señalados en los conceptos de invalidez de la demanda.

  4. Del Poder Judicial del Estado de Querétaro, por conducto del Tribunal Superior de Justicia, Sala Constitucional, se reclama el primer acto de aplicación, efectuado en la sentencia definitiva dictada el treinta de marzo de dos mil doce, en el juicio de protección de derechos difusos 1/2011, promovido por América Vizcaíno Sahagún, en contra del Ayuntamiento el Municipio de Querétaro, presidente municipal y el secretario de Desarrollo Sustentable.

  5. También se reclaman todas y cada una de las consecuencias derivadas.

SEGUNDO

Los antecedentes del caso, narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes:

  1. Motivados en la tendencia de la justicia constitucional local en el derecho mexicano, las autoridades legislativas del Estado de Querétaro, aprobaron, refrendaron, sancionaron, promulgaron, expidieron, publicaron y pusieron en vigencia el Decreto de la LV Quincuagésima Quinta Legislatura del Poder Legislativo de dicha entidad federativa, que contiene la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro "La Sombra de A.", el veintisiete de marzo de dos mil nueve; ley local que, de acuerdo con su artículo primero transitorio entró en vigor a los treinta días de su publicación en el referido órgano de difusión oficial.

  2. Mediante acuerdo de Cabildo de catorce de junio de dos mil once, publicado en la Gaceta Municipal el veintiuno del mismo mes y año, el Ayuntamiento del Municipio de Querétaro autorizó el cambio de uso de suelo de preservación ecológica agrícola a comercial y de servicios, equipamiento especial, equipamiento recreativo y habitacional de 300 hab/ha para una superficie de 32-00-00 has ubicadas en el predio denominado Ex Hacienda la S., en la Delegación Municipal de S.R.J., Municipio de Querétaro.

  3. El Poder Judicial del Estado de Querétaro, por conducto de su Tribunal Superior de Justicia, Sala Constitucional, en funciones de Tribunal Constitucional, mediante acuerdo de cinco de septiembre de dos mil once, admitió a trámite la demanda de juicio de protección de derechos difusos, promovida por América Vizcaíno Sahagún, en contra del Ayuntamiento del Municipio de Querétaro, presidente municipal, secretario del Ayuntamiento, síndico municipal y el secretario de Desarrollo Sustentable, todos del Ayuntamiento del Municipio de Querétaro, con motivo de la expedición del acuerdo de Cabildo de cambio de uso de suelo, dando inicio al proceso constitucional relativo, bajo el expediente 2/2011, y ordenó emplazar a juicio a las autoridades demandadas del Municipio de Querétaro, y a los terceros perjudicados.

  4. Tramitadas las etapas procesales del referido juicio constitucional, el treinta de marzo de dos mil doce, el Poder Judicial del Estado de Querétaro, por conducto de su Tribunal Superior de Justicia, Sala Constitucional, emitió sentencia definitiva, notificada al Municipio de Querétaro el tres de abril del mismo año, en la que resolvió:

    1. Conceder la protección de la justicia constitucional a América Vizcaíno Sahagún, en representación de la colectividad y derechos difusos reclamados en el presente juicio, contra el acto de autoridad responsable, Municipio de Querétaro, consistente en el acuerdo de autorización respecto del cambio de uso de suelo de preservación ecológica agrícola a comercial y de servicio, equipamiento especial, equipamiento recreativo y habitacional de 300 hab/ha, para una superficie de 32-00-00 has, ubicada en el predio denominado Ex Hacienda la Solana, Delegación Municipal de S.R.J., aprobada por el Ayuntamiento de Querétaro el catorce de junio de dos mil once;

    2. Ordenó a la autoridad responsable que en el plazo de cinco días hábiles deje insubsistente el acto reclamado;

    3. Precisó que la autoridad responsable podrá dar trámite de nueva cuenta a la solicitud del particular señalado como tercero perjudicado, pero antes de emitir cualquier resolución, el Cabildo del Municipio de Querétaro, deberá respetar la competencia del Estado de Querétaro en este tipo de asuntos, por lo que deberá:

    • Solicitar a la Secretaría de Medio Ambiente, su opinión y evaluación, sobre la factibilidad del cambio de uso de suelo.

    • Recabar el dictamen técnico que se señala en la ley, en el que peritos especializados en la materia deberán emitir opinión técnica acerca de la factibilidad del cambio de uso de suelo, y si se afectan o no zonas reservadas.

    • Recabar la opinión de los vecinos, sean personas físicas, o morales, como fraccionamientos, colonias, etcétera, respecto a la afectación que con la autorización de cambio de uso de suelo podría ocasionárseles.

    • Por último, obtener un informe técnico pericial del riesgo que puede implicar la topografía del predio, para los asentamientos humanos, ya que según se dice en la documentación correspondiente y en la resolución, el predio tiene pendientes mayores a los diez grados recalcándose que hay partes en las que la inclinación del terreno es de noventa grados.

  5. Contra dicha sentencia se interpuso, ad cautélam, el recurso de reclamación previsto en la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, cuya admisión fue acordada por el presidente del Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro, mediante auto de diecisiete de abril de dos mil doce.

    Aduce que dicho medio de defensa ordinario, no afecta en modo alguno la procedencia de la controversia constitucional, toda vez que los elementos litigiosos que son materia de uno y otro, son completamente diferentes, pues en el citado recurso de reclamación, únicamente se reclama la sentencia condenatoria por vicios propios y no las normas generales de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro.

    En cambio, en la presente controversia constitucional no se reclama la sentencia condenatoria por vicios propios, sino únicamente respecto de las normas generales de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, cuya primera aplicación en agravio del Municipio de Querétaro, es la sentencia dictada el treinta de marzo de dos mil doce, en el juicio de protección de derechos difusos 1/2011, promovido por América Vizcaíno Sahagún, aunado al hecho de que el recurso de reclamación citado, no constituye la vía idónea de impugnación que pudiera tener como resultado la revocación, modificación o anulación de las normas generales de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, que en cambio sí se impugnan en la presente controversia constitucional.

  6. Toda vez que considera que la sentencia condenatoria de treinta de marzo de dos mil doce, dictada en el juicio de protección de derechos difusos 1/2011, promovido por América Vizcaíno Sahagún, al fundarse en la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, materializó la aplicación por primera vez de dicha ley local en agravio del Municipio de Querétaro, y en lo particular de diversos preceptos y porciones normativas de dicho ordenamiento local, que vulneran principios tutelados en la Constitución Federal, por irrogar múltiples afectaciones directas a su esfera de competencia, derechos e intereses, es que interpone la presente controversia constitucional.

TERCERO

El Municipio del Estado de Querétaro, en su escrito inicial adujo, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:

La Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, y en lo particular sus artículos 33, tercer párrafo, 37, segundo párrafo, 74, fracción V, 115, 116, 117, 118, 119; así como sus artículos transitorios, primero, segundo y tercero, al instituir los juicios de protección de derechos colectivos o difusos, resultan inconstitucionales por contravenir los artículos 17, tercer párrafo, 40 y 41, primer párrafo, de la Constitución Federal, toda vez que implican una intromisión de las autoridades legislativas del Estado de Querétaro, pues regula atribuciones legislativas que le son ajenas a su esfera de competencia, dado que están reservadas exclusivamente a la Federación, nivel de gobierno al cual le incumbe ejercerlas, en exclusiva y por conducto del Congreso de la Unión.

De una interpretación integral, sistemática y teleológica de los artículos 17, 40, 41, 49, 73, fracción XXX, 94, 104, 124 y 133 de la Constitución Federal, el Municipio actor advierte que tales artículos establecen las bases constitucionales de los juicios concernientes a la protección de los derechos colectivos o difusos; particularmente los artículos 17, párrafo tercero y 104, fracción II.

Ahora bien, por lo que hace a la exacta comprensión del concepto "colectivo" o "difuso", señala que tales locuciones se refieren en esencia a acciones, juicios o controversias de intereses o derechos de naturaleza supraindividual o supraparticular. De ahí que los adjetivos "colectivos" o "difusos", puedan entenderse como una contraposición a lo que es individual.

Bajo esta óptica normativa, puede entenderse que no obstante que la redacción del artículo 17 constitucional, en su párrafo tercero, cuando confiere al Congreso de la Unión la atribución de legislar lo relativo a las acciones colectivas, también quedan comprendidas en dicha atribución legislativa federal, la regulación de las acciones difusas, porque ambos adjetivos coinciden y se comprenden jurídicamente en la dimensión constitucional de lo supraindividual o supraparticular, como lo social por contraposición a lo particular.

Aduce que confirma lo anterior, lo dispuesto en el artículo 104, fracción II, constitucional, cuando establece que corresponde a los Tribunales de la Federación conocer de todas las controversias del orden civil que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano, cuando se afectan intereses que no sean particulares.

En ese sentido, el actor procede a explicar, en primer lugar, la afectación de intereses supraindividuales (difusos y colectivos), y al efecto señala que el procesalista J.O.F., en su monografía "Acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos", señala lo siguiente:

• Las doctrinas y derechos extranjeros distinguen entre intereses colectivos y difusos.

• En ambos casos, los intereses corresponden a una comunidad de personas.

• Los intereses difusos pertenecen a una comunidad de personas indeterminadas, entre las cuales no existe una relación jurídica base, por ejemplo: se califica de difuso el interés de los habitantes de cierta región en la preservación de la pureza del agua de los ríos que la bañan, indispensable para el uso personal y doméstico.

• En los intereses colectivos, en cambio, la comunidad de personas sí es determinada o determinable, en la medida en que esas personas constituyen un grupo, una categoría, o una clase, y en que, además, existe una relación jurídica base entre esas personas, o entre éstas y un tercero; por ejemplo, se califica de colectivo el interés de los estudiantes de una universidad en la regularidad de las clases.

• No obstante lo anterior, existen dos características comunes en los dos tipos de intereses analizados: su transindividualidad y su naturaleza indivisible.

• La transindividualidad e indivisibilidad precipitada significa que los interesados se hallan siempre en una especie de comunión tipificada por el hecho de que la satisfacción de uno solo implica necesariamente la satisfacción de todos, así como la lesión de uno solo constituye, la lesión de la comunidad entera. Lo que presupone que la solución de los conflictos en los que se manifiesten este tipo de intereses colectivos o difusos, debe ser la misma para todas las personas que integran esa comunidad.

En esa medida, deduce que por la considerable cantidad de personas cuyos intereses o derechos pueden llegar a verse involucradas o afectadas en una acción, controversia o juicio relativo a derechos o intereses "colectivos o difusos", y la solución integral o masiva que debe darse a las mismas, se encuentran estrechamente vinculadas con instituciones de derecho tales como: interés social, orden e interés público y utilidad pública.

En este sentido, por contraposición a los intereses individuales de la que habla el artículo 104, fracción II, constitucional, se encuentran los intereses públicos o sociales que hacen surtir la competencia exclusiva de los Tribunales de la Federación para conocer y resolver en exclusiva este tipo de controversias.

Por cuanto ve a la afectación de intereses públicos, por regla general, se identifica con los intereses estatales o gubernamentales, aunque también comprende los del pueblo, la nación y el bienestar colectivo mexicanos.

Sin embargo, puntualiza que la afectación de intereses públicos por contraposición a los intereses particulares, no es el único supuesto del artículo 104, fracción II, constitucional, que hace surtir la competencia exclusiva de los Tribunales de la Federación para conocer y resolver las acciones, controversias o juicios colectivos o difusos, dado que la afectación de intereses sociales, también poseen la esencia transindividual necesaria para tal efecto; es decir, porque puedan o no coincidir, afectar o dar injerencia a los intereses gubernamentales o estatales. Por lo que puede advertirse que el género es lo transindividual y las especies son lo público y lo social.

Por tanto, resulta incuestionable que el juicio relativo a derechos o intereses difusos, excluye expresamente la jurisdicción concurrente prevista en el artículo 104, fracción II, constitucional, que es la base fundamental de las acciones colectivas o difusas, del cual se desprende que la tutela judicial de los intereses no particulares, se confirma cuando, a partir del treinta de agosto de dos mil once, se reforman diversas leyes federales, entre las que se encuentran el Código Federal de Procedimientos Civiles, que fue adicionado y reformado, para incorporar una nueva fracción, que actualmente es la VII, que atribuye la facultad de los Jueces de Distrito en Materia Civil, para conocer de las acciones colectivas a que se refiere el libro quinto del Código Federal de Procedimientos Civiles, que en su artículo 580, fracción I, regula la tutela judicial federal tanto de derechos e intereses difusos y colectivos, de la siguiente manera: "En particular, las acciones colectivas son procedentes para tutelar: I. Derechos e intereses difusos y colectivos, entendidos como aquellos de naturaleza indivisible cuya titularidad corresponde a una colectividad de personas, indeterminada o determinable, relacionadas por circunstancias de hecho o de derecho comunes."

Considera que el presupuesto establecido en el artículo 104, fracción II, constitucional, se surte en la especie, toda vez que las normas de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro que instituyen el juicio de protección de derechos difusos, fueron aplicados por primera vez en agravio del Municipio de Querétaro, por el Poder Judicial del Estado de Querétaro, al emitir una sentencia condenatoria al Municipio, dentro del juicio de protección de derechos difusos.

Señala que el concepto "del orden civil" empleado en la fracción II del artículo 104 constitucional, no puede entenderse en su connotación más tradicional, referida a las instituciones jurídicas de sucesiones, derecho de familia, derechos de las obligaciones y de los contrarios, etcétera, sino que su exacto significado se obtiene de una interpretación integral y sistemática de dicha fracción constitucional, en relación con la mayoría de las restantes cuatro fracciones que componen el propio artículo 104 fundamental, para advertir que las acciones colectivas o difusas constitucionalmente conciernen en exclusiva a la jurisdicción ordinaria del orden civil federal, porque incluyen materias que exceden los campos del derecho civil tradicional, ya que involucran directa e inmediatamente a las disciplinas jurídicas más variadas y especializadas de derecho público, de derecho administrativo y de derecho internacional, como lo son los inherentes a derechos de los recursos y bienes de la nación, derecho de petróleo y electricidad, bienes propiedad de la nación, derecho del mar, derecho de aguas, derecho marítimo, derecho del servicio diplomático y consular, derecho urbano y de asentamientos humanos, entre otros.

Lo anterior se corrobora con lo dispuesto por el artículo 94, párrafos primero y quinto, constitucional, que ordena que la competencia del Poder Judicial de la Federación se regirá por lo que dispongan las leyes, de conformidad con las bases que la Constitución establece.

Las acciones colectivas o difusas se consagran en los artículos 17, párrafo tercero y 104, fracción II, de nuestra Constitución Federal, reservando en exclusiva para la Federación, la atribución de legislar, vía el Congreso de la Unión, todo lo relativo a dichas acciones, así como a los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, la atribución de conocer y resolver dicho tipo de controversias.

Adminiculado con lo anterior, y evidenciando la conformidad o regularidad normativa que el artículo 94, párrafos primero y quinto, constitucional, ordena deben guardar las leyes secundarias relativas a la competencia del Poder Judicial de la Federación, con respecto de las bases fundamentales que se han expuesto, se tiene que las acciones colectivas o difusas, se encuentran establecidas en los artículos 50, 52, 53 y 55 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, primordialmente el artículo 53 antes invocado, confiriendo a los Jueces de Distrito en Materia Civil, competencia para conocer de las diversas materias que ahí se detallan, incluida la inherente a las controversias del orden civil que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyesfederales o tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano, cuando dichas controversias afecten no sólo intereses particulares.

Lo anterior significa que todo lo que no esté expresamente contemplado en los artículos 50, 52 y 55 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, como competencia de los Jueces de Distrito en materias procesales federales ordinarias: penal, administrativa y laboral, debe comprenderse dentro de la jurisdicción ordinaria de los Jueces de Distrito especializados en materia civil, según la fracción VIII del artículo 53.

En otras palabras, se desprende una vis (sic) atractiva genérica, o fuerza atractiva de la competencia del Juez de Distrito en materia civil, que se da por exclusión de la competencia que atañe a los Jueces en materia penal, administrativa y laboral, al indicar expresamente que conocerá de los asuntos en materia de amparo que no estén enumerados en los referidos artículos 51, 52 y 55 que regulan la competencia de los Jueces de Distrito en materias penal, administrativa y laboral, respectivamente.

La mayor amplitud jurisdiccional de la que goza el Juez de Distrito en materia ordinaria civil, puede observarse de la comparativa con su similar, el Juez de Distrito en materia administrativa, pues mientras el primero puede conocer y resolver, en controversias ordinarias, sobre aplicación de tratados internacionales, al segundo no se le concede tal atribución.

La regularidad constitucional invocada y la propia noción amplia que desborda a la acepción tradicional, que posee la expresión "del orden civil" empleada por el Poder Constituyente en el artículo 104, fracción II, de la Constitución Federal, se advierten a mayor abundamiento cuando, a partir del treinta de agosto de dos mil once, se reformaron diversas leyes federales, entre las que se encuentran el Código Federal de Procedimientos Civiles, que fue adicionado con un libro quinto "De las acciones colectivas", así como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, cuyo artículo 53 fue adicionado y reformado, para incorporar una nueva fracción, que actualmente es la VII, que atribuye la facultad de los Jueces de Distrito en materia civil, para conocer de las acciones colectivas a que se refiere el libro quinto del Código Federal de Procedimientos Civiles.

Reforma legislativa secundaria que confirma que las acciones colectivas o difusas, constitucionalmente en nuestro derecho son materia exclusiva de la Federación, tanto legislar sobre ellas, vía Congreso de la Unión; como conocerlas y resolverlas, vía tribunales del Poder Judicial Federal.

Asimismo, esgrime que la interpretación del marco constitucional expuesto, corresponde con la noción "orden civil" empleada por el Poder Constituyente en el artículo 104, fracción II, de la Constitución Federal, se corrobora con el artículo 578 del Código Federal de Procedimientos Civiles, cuando dispone que la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, podrán promoverse en materia de relaciones de consumo de bienes o servicios, públicos o privados y medio ambiente; además, las modificaciones que en materia de acciones colectivas, se hicieron a la Ley Federal de Competencia Económica, Ley Federal de Protección al Consumidor, L. General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley de Protección al Ambiente y a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

Así, el concepto de "orden civil" referido en el artículo 104, fracción II, constitucional, se surte en la especie, toda vez que las normas de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro que instituyen el juicio de protección de derechos difusos fueron aplicados por primera vez en agravio del Municipio de Querétaro, por el Poder Judicial Estatal, por conducto de su Tribunal Superior de Justicia, Sala Constitucional, funcionando como Tribunal Constitucional, en la sentencia definitiva condenatoria dictada el treinta de marzo de dos mil doce, en el juicio constitucional relativo al expediente 1/2011, respecto de acciones transindividuales en materia ecológica y medio ambiente que encuadran en la específica noción del concepto "orden civil" que se ha precisado en líneas precedentes.

Considera pertinente puntualizar que el hecho de que se invoque en párrafos precedentes normas de diversas leyes secundarias federales, no es óbice para desvirtuar la procedencia del estudio del concepto de invalidez en la presente controversia constitucional, toda vez que dichas normas están vinculadas de modo fundamental con el marco normativo primario que ya ha quedado expuesto, así como los actos legislativos reclamados.

Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Constitución Federal, de someter la decisión judicial al examen integral de validez de los actos impugnados.

Al referirse a las leyes federales, el artículo 104, fracción II, constitucional, como presupuesto de surtimiento de la competencia exclusiva de los tribunales locales, no obstante que la materia en litis en dichos juicios no sea exclusiva de la Federación, como lo es la materia deportiva, educativa, salubridad, asentamientos humanos, seguridad pública, ecológica-ambiental y protección civil.

Lo anterior, es congruente y obedece a que el propio Poder Constituyente ordenó primordialmente en su artículo 73 de la Constitución Federal, y otros preceptos de ésta, que sea el Congreso de la Unión, quien mediante leyes generales, reparta competencias denominadas facultades concurrentes, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios o el Distrito Federal.

Considera que al reservar, como competencia exclusiva de los Tribunales de la Federación, las controversias colectivas o difusas, que se susciten en materias federales donde concurren las entidades federativas, Municipios y Distrito Federal, resulta incuestionable que los artículos 17, párrafo tercero y 104, fracción II, del Ordenamiento Supremo, son congruentes con el sistema jurídico federal de facultades concurrentes que el propio Poder Reformador estableció en los artículos 3o., 4o., 27 y 73 del Texto Fundamental, entre otros preceptos fundamentales.

Por lo que, toda vez que en la especie, las normas de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro que instituyen el juicio de protección de derechos difusos, fueron aplicados por primera vez en agravio del Municipio de Querétaro, por el Poder Judicial del Estado de Querétaro, en la sentencia definitiva de mérito, y en ella se pronunció sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales, sin soslayar que la actora América Vizcaíno Sahagún en dicho juicio, también suscitó controversia en su demanda sobre el cumplimento y aplicación de otras leyes federales como lo es la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, y Ley General de Vida Silvestre y sobre el cumplimiento y aplicación respecto de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.

Por otra parte, en su segundo concepto de invalidez, señala que la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, y en particular, sus artículos 33, tercer párrafo, 37, segundo párrafo, 74, fracción V, 115, 116, 117, 118, 119, artículos transitorios primero, segundo y tercero, al instituir a los juicios de protección de derechos colectivos o difusos, resultan inconstitucionales al contravenir los artículos 17, tercer párrafo, 40, 41, primer párrafo, 49, primer párrafo, 73, fracción XXX, 94, párrafos primero y quinto, 104, fracción II, párrafos primero y segundo, 124 y 133, primer párrafo, de la Constitución Federal, al implicar una intromisión, usurpación e invasión de las autoridades legislativas del Estado de Querétaro respecto de atribuciones legislativas que le son ajenas, extrañas e impropias a su esfera de competencia, dado que están reservadas exclusivamente a la Federación, por conducto del Congreso de la Unión.

Lo anterior es así toda vez que estima que de acuerdo con el marco normativo constitucional reseñado, se demuestra que el Poder Constituyente reservó en exclusiva para la Federación, la atribución de legislar, vía Congreso de la Unión, todo lo relativo a las acciones colectivas o difusas en el sistema jurídico mexicano, así como la atribución de conocer y resolver, vía Tribunales de la Federación, dichas controversias.

De tal suerte que cuando las autoridades legislativas del Estado de Querétaro, aprobaron, refrendaron, sancionaron, promulgaron, expidieron, publicaron y pusieron en vigencia, el Decreto de la LV Quincuagésima Legislatura del Poder Legislativo de dicha entidad federativa, que contiene la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, el veintisiete de marzo de dos mil nueve, en lo particular los artículos 33, tercer párrafo, 37, segundo párrafo, 74, fracción V, 115, 116, 117, 118, 119; artículos transitorios primero, segundo, tercero, para instituir los juicios de protección de derechos colectivos o difusos, se irrogaron atribuciones que constitucionalmente no les corresponden, ni les incumben, dado que están concedidas por la Constitución Federal, exclusivamente al Congreso de la Unión y al Poder Judicial de la Federación, respectivamente, la potestad de legislar todo lo relativo a las acciones colectivas o difusas en el sistema jurídico mexicano, y para conocer y resolver controversias de esta índole.

Por lo que si con las normas generales cuya invalidez se demanda en esta vía, las autoridades legislativas del Estado de Querétaro instituyen los juicios de protección de los derechos colectivos o difusos, y los regulan además como competencia de un Tribunal Constitucional Local, concretamente del Poder Judicial de dicha entidad federativa, es evidente que trastocan el sistema de competencia federal que dispuso y organizó concatenadamente el Poder Constituyente, de manera genérica, en los artículos 40, 41, primer párrafo, 49, primer párrafo, 124 y 133, primer párrafo, de la Constitución Federal, y de manera específica, respecto del Poder Legislativo y Poder Judicial ambos de la Federación, en los artículos 73, fracción XXX y 94, párrafos primero y quinto, de dicha norma primaria.

Así, la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, al instituir a los juicios de protección de derechos colectivos y difusos, y regularlos como competencia de un Tribunal Constitucional Local, burla la voluntad suprema y soberana del pueblo mexicano, que decidió mediante su Poder Constituyente, que las aludidas atribuciones se reservarían en exclusiva a los Poderes Federales, apartando dicha competencia de la justicia local.

Bajo esas consideraciones, considera que la aprobación, refrendo, sanción, promulgación, expedición, publicación y vigencia de los actos legislativos locales impugnados, implica un ejercicio abusivo y viciado de la libertad y soberanía del Estado de Querétaro.

En ese sentido, estima que los artículos impugnados, al instituir los juicios de protección de derechos colectivos o difusos, y al regularlos como competencia de un Tribunal Constitucional Local Estatal, constituyen actos de autoridad legislativa que carecen de fundamentación, al no haber actuado dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución Federal les confiere.

Arguye que dicha invasión de esferas, irroga una afectación directa, personal e inmediata, toda vez que la sentencia condenatoria de treinta de marzo de dos mil doce, quedó ubicado en todo ese complejo normativo específico local, que por las razones ya puntualizadas se considera que resulta inconstitucional.

Por lo anterior, los vicios de inconstitucionalidad de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, que se han precisado en este concepto de invalidez, no se limitan a algunos de los preceptos de dicha ley local que se destacan en el apartado relativo de la demanda, sino que también alcanzan a los preceptos 33, tercer párrafo, 37, segundo párrafo, 74, fracción V, 115, 116, 117, 118, 119, artículos transitorios primero, segundo y tercero, al regular todo lo relativo a ese específico medio de control constitucional.

No es obstáculo para declarar fundado y procedente el estudio del presente concepto de invalidez, el hecho de que la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, fue publicada el veintisiete de marzo de dos mil nueve, es decir, antes de las reformas a la Constitución Federal, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el veintinueve de julio de dos mil diez y el martes treinta de agosto de dos mil once, habida cuenta que en las controversias constitucionales contra normas generales, el análisis de la validez de los actos impugnados debe realizarse conforme a las condiciones jurídicas imperantes al momento de producirse el fallo, pues si durante la tramitación de una controversia constitucional las condiciones jurídicas pertinentes para su resolución sufren alguna modificación, el análisis de la validez de los actos y disposiciones impugnados deberá realizarse a la luz de esas nuevas condiciones.

Ello en razón de la naturaleza y características especiales que revisten este tipo de juicios, pues en ellos se tutela primordialmente la regularidad constitucional de actos y disposiciones generales, antes que el interés particular de quienes fungen como partes.

Analizar la validez de los actos o disposiciones hoy impugnadas con base en legislación superada u obsoleta llevaría al dictado de sentencias inconsistentes con la realidad, que además podrían representar dificultades para su debida cumplimentación.

Ahora bien, con independencia de lo anterior, en el evento de que los últimos argumentos antes precisados, no fueran compartidos, aun así, el artículo 104, fracción I, constitucional, vigente con anterioridad a los decretos federales preinvocados, resulta plenamente suficiente para acreditar que el Poder Constituyente concedió en exclusiva a la Federación, las atribuciones, tanto para legislar todo lo relativo a las acciones colectivas o difusas, como para conocer y resolver a través de los Tribunales de la Federación.

Lo anterior es así, toda vez que en el escenario eventual que se plantea, ante el periodo o ámbito temporal de validez de vacatio legis, que establecen los artículos transitorios de los decretos citados, hace que el régimen constitucional y legislativo de las "acciones colectivas" que implementan, supuestamente entraría en vigor hasta el año siguiente, y mientras tanto, debería de seguirse aplicando el régimen constitucional y legal vigente, coincide en el que se ha reseñado de manera pormenorizada en este último, dado que descansa en los mismos supuestos normativos del artículo 104, fracción I, constitucional, que reserva a los Tribunales de la Federación, la atribución en exclusiva de conocer y resolver las controversias que se dicten sobre aplicación de leyes federales y tratados internacionales, cuando los intereses que se afecten no sean particulares, es decir, que sean supraindividuales.

Señala que no existiría inconveniente para seguir aplicando el régimen constitucional y legislativo de las acciones colectivas que se ha descrito, el cual descansa en los artículos 104, fracción I, constitucional y 53, fracciones I y VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigentes con anterioridad a los decretos aludidos, aduciendo para ello los requisitos y modificaciones presupuestales y administrativas que deben realizarse a cargo de la Cámara de Diputados y del Consejo de la Judicatura Federal, y que en los artículos transitorios concernientes del decreto legislativo en comento, se indican como necesarios a efecto de lograr el efectivo cumplimiento de dicho decreto.

En efecto, de acuerdo con el principio de contradicción, una determinada cosa o situación, no puede ser y no ser al mismo tiempo, es decir, no es válido predicar o atribuir cualidades o virtudes a una determinada cosa, objeto o situación y al mismo tiempo negárselas.

Consecuentemente, en recta aplicación del principio de contradicción aludido, no se puede, por un lado, en el régimen constitucional y legal vigente predicarse que los Tribunales de la Federación se encuentran capacitados técnica y materialmente para conocer y resolver en exclusiva, sobre controversias del orden civil que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano donde no se afecten sólo intereses particulares sino también supraindividuales; y por otro lado, durante el periodo de vacatio legis de los derechos en comento, pretender negar esa cualidad, virtud o aptitud jurídica y fáctica a dichos tribunales federales, para conocer y resolver, en exclusiva, respecto de dichas controversias.

Un ejemplo de la capacidad fáctica y jurídica de los Tribunales de la Federación para sustentar y materializar a su favor la competencia exclusiva y decidir todo lo conducente a las acciones colectivas, se aprecia en los artículos 21 y 26 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, que establecen el reconocimiento de la existencia de intereses difusos o colectivos de los consumidores, tutelados a través de las acciones colectivas o de grupo, cuya legitimación corresponde, en el caso de los consumidores, a la Procuraduría Federal del Consumidor, las cuales deben ejercerse ante autoridad jurisdiccional del orden federal.

Corrobora lo anterior, el criterio jurisprudencial, de rubro: "ACCIONES COLECTIVAS A FAVOR DE LOS CONSUMIDORES. LEGITIMACIÓN, COMPETENCIA Y OBJETO."

Finalmente, para el caso de que se estime que el fundamento constitucional de la Justicia Constitucional Local, se encuentra en el nuevo artículo 1o., párrafos primero al tercero, de la Carta Fundamental, en relación con los diversos ordinales 124 y 133 del mismo ordenamiento, se estima que dichos preceptos no establecen expresamente la competencia de las Legislaturas Estatales y de los tribunales de los Estados para legislar, conocer y juzgar respectivamente, lo relativo a los procedimientos judiciales de acciones colectivas y difusas, como sí lo hacen expresamente los artículos 17 y 104, fracción II, de la Constitución Federal al reservar dichas materias como consecuencia exclusiva de la Federación, a través del Congreso de la Unión y de los tribunales federales, debiendo resolverse este supuesto conflicto de normas constitucionales, por principio de especialidad, a favor de reservas a la Federación que en la especie han usurpado los Poderes del Estado de Querétaro aquí demandados.

En consecuencia, solicita que se declare fundado el concepto de invalidez hecho valer y al efecto se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, en razón de la incompetencia del Poder Legislativo Estatal para regular aspectos que están reservados en exclusiva al Congreso de la Unión y al Poder Judicial Federal.

En otro aspecto, considera que los artículos que en esta vía se impugnan, al reconocer legitimación procesal activa a una sola persona física para instar un juicio de protección de derechos difusos o colectivos, vulnera los artículos 14, 16 y 17, en relación con los diversos 40, 41 y 115, todos de la Constitución Federal, toda vez que en el sistema de justicia mexicano, no se reconoce legitimación a un solo individuo para perseguir o demandar en juicio la tutela del interés público o del orden social, por lo que en nuestro derecho es jurídicamente inadmisible que cualquier persona en lo individual tenga legitimación para deducir las acciones colectivas, de grupo o de intereses difusos, a fin de impugnar los actos que se tilden de lesivos al interés público, al facultar al Poder Judicial del Estado a enjuiciar los actos del Municipio de Q., sin que exista para ello una justificación que cumpla con los parámetros constitucionales mínimos de racionalidad y proporcionalidad.

En ese tenor, las normas que se controvierten de la Ley de Justicia Constitucional delEstado de Querétaro, y primordialmente su artículo 116, fracciones I y II, también son lesivos y quebrantan, en agravio del Municipio de Querétaro los principios de continuidad, expeditez, regularidad, oportunidad y eficacia con que deben de prestarse las funciones y servicios públicos municipales, de acuerdo con una interpretación sistemática y teleológica del artículo 115 constitucional, toda vez que las normas de la ley local impugnada, al permitir que una sola persona física, a título particular e individual, pueda controvertir mediante un juicio de protección de derechos colectivos, los acuerdos de Cabildo y/o las normas reglamentarias municipales que emite el Ayuntamiento del Municipio de Querétaro, implican que se surta indebidamente una multiplicación de juicios constitucionales que entorpecen, paralizan y obstruyen indebidamente la función pública municipal que desempeña el Ayuntamiento como máximo depositario de la soberanía popular, por quién, al actuar a título o carácter individual o particular, evidentemente carece de la representación de toda la comunidad o agrupación de personas o vecinos que, en su caso, pudieran resultar interesadas en contravenir los acuerdos de Cabildo y/o normas reglamentarias expedidas por un Ayuntamiento.

Por lo que las normas generales locales que impugnan o violentan el sistema de división de poderes locales que protegen los artículos 40, 41 y 115 de la Constitución Federal, al facultar al Poder Judicial del Estado a enjuiciar los actos del Municipio de Q., sin que exista para ello una justificación que cumpla con los parámetros constitucionales mínimos de racionalidad y proporcionalidad para ello, radicando dicha justificación constitucional en el ser o poseer la titularidad de la representación social o transindividual que se estime afectada por el acuerdo de Cabildo relativo.

Dicha racionalidad y proporcionalidad, se quebranta cuando indebidamente una norma legislativa reconoce legitimación procesal activa a una sola persona, para controvertir judicialmente un acuerdo de Cabildo mediante la promoción de un juicio de protección de derechos colectivos o difusos.

De tal suerte que al dictar sentencia condenatoria a la autoridad ejecutora, aplicando para ello el artículo 115, fracciones I y II, de la ley local reclamada, la individualización de tal acto legislativo no sólo quebranta la racionalidad y proporcionalidad invocada, sino que también irroga una afectación real y directa al Municipio, sin que exista una asociación o agrupación de personas legitimadas como parte actora dando la excitativa procesal concerniente a la sentencia condenatoria relativa.

En su tercer concepto de invalidez, esgrime que la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, particularmente los artículos que se impugnan, resultan inconstitucionales, al instituir a los juicios de protección de derechos colectivos o difusos como un medio de control judicial extraordinario y de constitucionalidad, al contravenir los artículos 104 y 133 de la Constitución Federal, pues dichos artículos instituyen los lineamientos fundamentales específicos que rigen a las acciones colectivas o difusas, como un medio de control judicial de naturaleza ordinaria que controla la legalidad de los actos sometidos a ella, y no las organiza como juicios de naturaleza extraordinaria que controlen la constitucionalidad de los actos materia de los mismos.

Señala que el artículo 104 constitucional contiene las bases fundamentales en materia de derechos colectivos o difusos, sin establecer a éstas como un medio de control judicial de naturaleza ordinaria que controla la legalidad de los actos sometidos a ellas, por lo siguiente:

1) Con excepción de la fracción IV, ninguna de las otras fracciones del artículo 104 constitucional, contempla medio de control extraordinario y de constitucionalidad, lo que permite advertir la intención o voluntad del Poder Constituyente de no contemplar ni regular en el artículo 104, medios de defensa constitucionales. Además de que el contexto constitucional de los medios de defensa constitucional en nuestra Constitución Federal, se encuentra primordialmente en los artículos 103, 105 y 107.

2) De la simple ubicación legislativa referida, la fracción I también permite conocer que se excluyen absolutamente de su regulación, los juicios de medios de defensa constitucional, ya que habla de controversia del orden civil o criminal, no del orden constitucional. Las controversias que norman dicha fracción I, no autorizan a declarar la inconstitucionalidad del acto y mucho menos de alguna ley federal o tratado internacional, ya que tan sólo faculta al tribunal a conocer y resolver sobre el cumplimiento y la aplicación que se suscite sobre dichas normas, labor que constituye un control de legalidad de la individualización de dichas normas generales y no de constitucionalidad de actos legislativos. Por lo que las controversias que dicha fracción I constitucional norma; se comprenden dentro del artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, como competencia de los Jueces de Distrito en materia civil ordinaria, por contraposición a los amparos en dicha materia, que se regulan en el diverso numeral 54 de esa propia ley orgánica.

3) Por lo que hace a los recursos de revisión previstos en la fracción I-B, los mismos constituyen un medio de defensa de la legalidad de las resoluciones emitidas por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, a favor de las autoridades demandadas en el juicio de nulidad.

4) Por cuanto ve a las fracciones II, III, V y VI del artículo 104 constitucional, las mismas se comprenden en el artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, como competencia de los Jueces de Distrito en materia civil ordinaria, de control de legalidad, por contraposición a los de amparo en dicha materia, que se regulan en el diverso numeral 54 de esa propia ley orgánica. Lo que excluye expresamente todo carácter de control de constitucionalidad que se pretenda atribuir a los supuestos del artículo 104, en las fracciones señaladas.

En esa medida, resulta incuestionable que el análisis del artículo 104 constitucional, confirma plenamente la voluntad o intención que tuvo el Poder Constituyente de instituir y normar en dicho precepto constitucional, las bases fundamentales de competencia federal en vía ordinaria, donde quedan comprendidas las acciones colectivas en análisis.

Bajo el contexto constitucional expuesto, el actor concluye que las normas generales aplicadas en la sentencia condenatoria dictada en contra del Municipio de Querétaro, dentro del expediente 1/2011 del juicio de protección de derechos colectivos o difusos, contravienen los lineamientos fundamentales que en el artículo 104, fracción I, constitucional, instituyen a las acciones colectivas, como medio de control ordinario y de legalidad, y no extraordinario y de constitucionalidad.

En suma, considera que lo anterior demuestra que los juicios de protección de derechos difusos ni son locales, ni son constitucionales. Así, resulta inconcuso que la aplicación que la sentencia de treinta de marzo de dos mil doce, hace de las normas legales reclamadas, una invasión y afectación a sus intereses y derechos.

En su cuarto concepto de invalidez, señala que la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, al instituir los juicios de protección de derechos colectivos o difusos en contra de actos de autoridades municipales, lo que implica dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública municipal con los particulares, violenta el principio de división de poderes públicos locales, toda vez que dicha facultad corresponde en exclusiva al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, y no al Poder Judicial Estatal.

Por las anteriores razones, considera que las normas impugnadas, efectúan una violación de esferas competenciales, pues la justicia constitucional local por respeto al principio de no contradicción, no puede simultáneamente ser un medio de control constitucional y un medio de control de legalidad, porque:

  1. Si únicamente incluye la faceta de medio de control de legalidad, no sólo dejará de ser constitucional, sino además duplicará y reproducirá innecesariamente las funciones jurisdiccionales reservadas constitucionalmente a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, sin que exista una justificación constitucional de dicha duplicación competencial, lo que además implicará una usurpación de esfera de competencias constitucionales.

  2. Si únicamente incluye la faceta de medio de control de constitucionalidad, también será inconstitucional, porque desconocerá los fundamentos conforme a los cuales los juicios de protección de derechos colectivos o difusos son medios de control judicial de naturaleza ordinaria o de legalidad, y no de naturaleza extraordinaria o de constitucionalidad.

En ese sentido, las normas locales controvertidas, violentan las fracciones III y V del artículo 116 constitucional, porque dirimir las controversias que se susciten entre las administraciones públicas municipales y los particulares, corresponde a Tribunales de lo Contencioso Administrativo, y no a los Poderes Judiciales de los Estados, de tal suerte que considera que el Municipio ha sido condenado con normas legislativas locales que resultan inconstitucionales, al facultar a una autoridad judicial constitucionalmente incompetente para conocer del tipo de actos que se sometieron a su consideración, por lo que, lo procedente es declarar la invalidez de las normas que se impugnan.

Finalmente, en su quinto concepto de invalidez, el Municipio actor argumenta que la Ley de Justicia Constitucional del Estado, al omitir instituir un plazo temporal para instar los juicios de protección de derechos colectivos o difusos, en contra de actos de autoridades municipales, no sólo violenta principios fundamentales del sistema de justicia mexicano, sino además los propios relativos a la certeza, seguridad, firmeza y estabilidad jurídica de las relaciones de derechos que los actos de autoridad municipal deben revestir.

Las normas locales reclamadas y toda la propia Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro que se controvierte, vulneran los principios de debido proceso legal judicial y de certeza, seguridad, firmeza y estabilidad jurídica de las relaciones de derecho derivados de los actos de autoridad municipal que tutelan los artículos 14, 16, 17, 40, 41 y 115 de la Constitución Federal, toda vez que la aludida omisión legislativa impide a las autoridades municipales demandadas, en los juicios de protección de derechos colectivos o difusos, entablar la defensa adecuada de sus intereses, pues, las priva del derecho procesal de tener conocimiento completo, certero y adecuado de ese extremo legal adjetivo que es formalidad esencial del procedimiento común a los medios judiciales de control "constitucionales" que tal norma general dice consagrar.

Así, dicha omisión legislativa de la ley local reclamada, impide a los Municipios demandados, defenderse mediante excepciones, causales de improcedencia, preclusión, pruebas, alegatos, recursos concernientes a la extemporaneidad de la acción constitucional intentada contra ellos, porque al no existir en toda la ley local reclamada, un precepto legal que regule los supuestos normativos concernientes a los plazos procesales limitados y precisos, con que legalmente cuentan los interesados para interponer en contra de Municipios, demandas de los diversos medios de control previstos por dicha ley, ello se traduce en un desconocimiento del Municipio, de esa cuestión legal que es elemental para la defensa judicial adecuada de los intereses de los Municipios demandados ante el Tribunal Constitucional Local, lo que vulnera los principios fundamentales que tutelan los artículos 14, 16 y 17, en relación con los diversos 115 y 133, primer párrafo, de la Norma Fundamental.

De igual forma, estima que las normas impugnadas infringen los principios de proporcionalidad y racionalidad que norman el derecho fundamental de acceso a la tutela judicial, toda vez que no establece un límite temporal para el ejercicio de las acciones relativas a juicios de protección de derechos colectivos o difusos, lo cual resulta evidentemente irracional y arbitrario, así como contrario a la seguridad jurídica, violatorio de los principios establecidos en el artículo 17 constitucional, conforme a los cuales la potestad del legislador secundario para fijar los términos y plazos conforme a los cuales aquélla se administrará, no deben ser ilimitados, irracionales, arbitrarios, ni desproporcionados, como lo son en la especie.

En esta misma vertiente se demuestra también que la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, aplicada por primera vez en agravio del Municipio en la sentencia dictada en el juicio de protección de derechos difusos 1/2011, transgrede los principios fundamentales de certeza, seguridad, firmeza y estabilidad jurídica de las relaciones de derecho que los actos de autoridad municipal deben revestir, que se tutelan en los artículos 16 y 115 constitucionales, porque permiten instar, someter a juicio y condenar en él a un Municipio, mediante un juicio de protección de derechos colectivos o difusos que se suscite años después de que fue emitido el acto de autoridad municipal, lo cual resulta ilógico, pues priva a la sociedad y a las personas relativas, de la certeza, seguridad, firmeza y estabilidad jurídica en los derechos y obligaciones que tal acto de autoridad municipal les generó.

Los vicios de inconstitucionalidad invocados, no se solventan con el diverso numeral 24 y artículos transitorios primero, segundo y tercero, de dicha ley local, pues además de su inconstitucionalidad, el precepto impugnado produce una situación de incertidumbre a la autoridad municipal que resulte demanda ante la autoridad ejecutora, respecto de los plazos procesales limitados y precisos, con que legalmente cuentan los interesados para interponer en contra de Municipios, demandas del juicio de protección de derechos difusos previsto por dicha ley local.

Sobre el particular, la remisión de la ley impugnada al Código de Procedimientos Civiles del Estado de Querétaro, para suplir todo lo no contemplado por la ley local impugnada, respecto de la sustanciación de los procesos constitucionales, no puede ser más desafortunada y violatoria de los principios fundamentales del debido proceso legal, toda vez que al acudir al citado Código de Procedimientos Civiles, de un análisis exhaustivo de su contenido y su articulado, se advierten una multiplicidad de procedimientos judiciales de diversa índole, y una no menos abundante cantidad de plazos legales, que van desde los diez años, hasta los tres días, sin que exista un parámetro legislativo certero en dicho código, que permita o posibilite conocer de manera fehaciente, indubitable y exacta, cuál es el plazo legal específico que debe aplicarse supletoriamente a la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, para limitar temporalmente el ejercicio de la acción que se ejerza contra autoridades de los Municipios, en los juicios de protección de derechos colectivos o difusos.

En suma, arguye que las normas generales impugnadas en el presente concepto de invalidez, al no establecer con plena certeza y exactitud un plazo procesal limitado para instar la demanda de juicio de protección de derechos difusos o colectivos, priva al Municipio de la oportunidad procedimental de conocer, impugnar y defenderse en todo lo concerniente a la temporalidad, preclusión o extemporaneidad del ejercicio de dicha acción constitucional, en contra de nuestro representado, por parte de América Vizcaíno Sahagún.

A mayor abundamiento, esta indefinición ad perpétuam y falta absoluta de límites temporales para el ejercicio inicial de las acciones concernientes a la protección de derechos difusos, impide a los Municipios tener certeza en la estabilidad, firmeza y seguridad jurídica respecto de los acuerdos de Cabildo y otras resoluciones.

Por tales razones, estima que la aplicación de los artículos impugnados en la sentencia de treinta de marzo de dos mil doce, se traduce en una invasión en la esfera de sus atribuciones.

CUARTO

El actor considera que se viola en su perjuicio lo estatuido en los artículos 14, 16, 17, 40, 41, primer párrafo, 73, fracción XXX, 94, párrafos primero y quinto, 104, 115, 116, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO

Por acuerdo de siete de mayo de dos mil doce, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 33/2012 y, por razón de turno, designó como instructor al M.S.A.V.H..

Mediante proveído de nueve de mayo siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Q., a los que ordenó emplazar para que formularan sus respectivas contestaciones y ordenó dar vista al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO

El Poder Judicial del Estado de Querétaro, al formular su contestación, medularmente, señaló lo siguiente:

Que se actualiza la causal de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VII, de la ley de la materia, por extemporaneidad de la demanda, al haberse presentado fuera del plazo previsto en el artículo 21, fracción II, del mismo ordenamiento que refiere que tratándose de normas generales, el plazo para su interposición será de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Lo anterior, porque, de conformidad con el artículo 21, fracción II, en relación con el artículo 3o., ambos de la ley reglamentaria de la materia, para que la demanda de controversia constitucional esté presentada en tiempo, debe promoverse dentro de los treinta días hábiles siguientes al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

En ese sentido, concluye que si el primer acto de aplicación de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, es el auto admisorio de la demanda de juicio de protección de los derechos difusos, interpuesta por América Vizcaíno Sahagún, en contra del acuerdo de catorce de junio de dos mil once, emitido por el Ayuntamiento del Municipio de Querétaro, y el emplazamiento al Ayuntamiento, respecto de esa demanda, tuvo verificativo el siete de septiembre de dos mil once, el término para la interposición de la controversia constitucional concluyó el veinticinco de octubre de ese año, por lo que la presentación de la demanda resulta extemporánea.

Considera que, de acuerdo con los artículos 260 y 263 del Código de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Justicia Constitucional, conforme al artículo 24 de esta última, el primer acto de aplicación es el auto admisorio de la demanda, ya que mediante el emplazamiento, es que se hace del conocimiento al demandado que se ha iniciado un juicio en su contra, llamándole y dándole un plazo para que comparezca a contestar la demanda, con el efecto de prevenir en el juicio a favor del Juez que lo haga y la sujeción del emplazado al tribunal para que se siga el juicio ante el Juez de la causa, obligándolo a contestar, por lo que con la notificación de la interposición del juicio, el Ayuntamiento tuvo conocimiento de que se estaba siguiendo un juicio en su contra, mismo que está regulado por las disposiciones normativasconsagradas en la Ley de Justicia Constitucional, en específico, el juicio contemplado en su artículo 115.

Tan es así que fue demandado con base en disposiciones de la Ley de Justicia Constitucional y que conforme a éstas fue que dio contestación a la demanda, tal y como se desprende del proveído de veintitrés de septiembre de dos mil once, dictado en el juicio 1/2011.

En esa medida, si bien en la sentencia pronunciada por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia el treinta de marzo de dos mil doce, se resolvió la litis planteada en el juicio de protección de derechos difusos, también es verdad que no fue el primer acto de aplicación aun cuando ahí se haya resuelto el derecho controvertido, porque el primer acto de aplicación de la norma para efectos del cómputo de la oportunidad para interponer la controversia constitucional, fue el emplazamiento al Ayuntamiento del Municipio accionante, puesto que desde ese acto es que tuvo conocimiento de que se estaba aplicando la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, pues con base en tales normas se radicó, emplazó, admitió la contestación y, en general, se siguió la secuela procedimental hasta el dictado de la resolución.

No obstante lo anterior, sostiene la validez de las normas constitucionales, toda vez que al ser la Ley de Justicia Constitucional Estatal, una norma de observancia obligatoria para la Sala Constitucional del Poder Judicial Estatal, de acuerdo con lo señalado en el artículo 29 de la Constitución Local, en relación con los diversos 116, 124 y 128 de la Constitución Federal, mismos que interpretados de manera armónica, estatuyen la obligación de que todo servidor público debe guardar la Constitución y las leyes que ella emanen, por lo que estas últimas se presumen constitucionales hasta en tanto se pruebe su inconstitucionalidad.

Por otra parte, de una interpretación del artículo 133 de la Constitución Federal, deduce que conforme al principio de supremacía constitucional, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la Ley Suprema de la Unión, es decir, conforman un orden jurídico superior de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y debajo de ella, lo tratados internacionales y las leyes generales.

De ahí que si la Constitución Federal establece la obligación de todo servidor público de observar las leyes que de ella emanan, como en este caso lo es la Constitución del Estado de Querétaro, entonces la aplicación que realizó la Sala Constitucional de esta última es legal.

Además, no procede la declaración de inconstitucionalidad pretendida por el actor, en virtud de que con la creación y aplicación de los preceptos impugnados, en momento alguno se invade la esfera competencial del Municipio de Querétaro, y menos aún, se transgrede la Constitución General de la República; incluso el accionante es omiso en expresar dicha situación, de lo que se deduce que pretende utilizar este procedimiento como un juicio de amparo, ya que invoca conceptos de agravio respecto de la resolución emitida en el juicio de protección de origen, aduciendo que existió aplicación de leyes generales federales o locales y no sólo constitucionales, olvidando con ello, que el objeto de la controversia constitucional es solicitar la invalidación de normas generales que a su consideración, invaden las esferas competenciales, causándole un agravio o perjuicio, con la finalidad última de preservar el sistema y la estructura diseñada en la Constitución Federal.

SÉPTIMO

La Legislatura del Estado de Querétaro, al formular su contestación, medularmente, señaló lo siguiente:

Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala que las controversias constitucionales son notoriamente improcedentes "cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto", toda vez que la controversia que nos ocupa, encuadra en este supuesto, pues los artículos 29 de la Constitución Local, 1, fracción II, 74 y 77 de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, establecen que la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado es competente para resolver sobre la constitucionalidad de las leyes en el Estado, para lo cual se prevé como medio de control constitucional para tal efecto la acción de inconstitucionalidad, es decir, el actor no agotó la vía legalmente prevista para impugnar la constitucionalidad de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro.

Estima lo anterior, porque el actor señala que el conflicto sobre el que versa la controversia que nos ocupa, es la supuesta inconstitucionalidad de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, por lo que de acuerdo con lo establecido en los artículos ya enunciados, debió interponer una acción de inconstitucionalidad como medio de control constitucional para resolver sobre la constitucionalidad de dicha ley y que al no realizar lo anterior, el actor no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto.

Por otra parte, considera que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, que señala que las controversias constitucionales son improcedentes cuando la demanda se presente fuera de los plazos previstos en el artículo 21 de la misma ley, circunstancia que se actualiza en el presente caso.

El referido artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, establece que el término para la interposición de una controversia constitucional, tratándose de normas generales, como es el caso, será de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

En ese sentido, existen dos momentos para impugnar una norma general, uno que va en razón de la fecha de su publicación y otro que se da en razón de su primer acto de aplicación, de tal suerte que cuando se opta por impugnar la norma con motivo de un acto de aplicación, éste debe ser el primero, lo que significa que de ninguna manera podrá establecerse como procedente la impugnación, si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación en perjuicio del actor de la norma controvertida.

Así, cuando el actor señala como primer acto de aplicación de la norma, la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de treinta de marzo de dos mil doce, en realidad no está impugnando el primer acto de aplicación de la norma, pues, en todo caso, ese primer acto lo constituye la notificación del auto admisorio del juicio de protección de derechos difusos o colectivos, por medio del cual se emplazó al Ayuntamiento con copia de la demanda, a fin de que, dentro del plazo de cinco días rindiera el informe justificado correspondiente.

Por lo que, aun cuando de constancias de autos no se advierte la fecha exacta de la notificación realizada al Ayuntamiento, de la sentencia recaída al expediente 1/2011, se desprende que el veintitrés de septiembre de dos mil once se agregó al expediente el informe rendido por el Ayuntamiento del Municipio de Querétaro, por lo que tomando como base que la lista en la que se publicó el acuerdo en la que se admitió la demanda es de seis de septiembre de dos mil once, de conformidad con lo que se señaló en párrafos anteriores y en el auto en el que se tienen por agregados los informes, es de veintitrés de septiembre de dos mil once, por consecuencia la notificación al citado Ayuntamiento, del acuerdo por el que se admite la demanda y el emplazamiento para rendir su informe, debió realizarse en el periodo comprendido entre el seis y el veintitrés de septiembre de dos mil once, por lo que el plazo para interponer la demanda feneció entre el periodo comprendido entre el diecinueve de octubre y el siete de noviembre de dos mil once.

En esa medida, considera debe declararse la improcedencia de la controversia puesto que el actor no presentó la demanda en los plazos previstos por la ley.

Por otra parte, sostiene la constitucionalidad de los actos impugnados, toda vez que el cuerpo normativo impugnado se aprobó con apego a los lineamientos constitucionales establecidos para la confección de leyes en el Estado.

Respecto del concepto de invalidez referente a que la Ley de Justicia Constitucional Local invade la esfera de competencias de la Federación; argumenta que no es así, en virtud de que la aprobación de dicha ley, se realizó por la Legislatura Estatal, el nueve de diciembre de dos mil ocho y se publicó en el Periódico Oficial de la entidad, el veintisiete de marzo de dos mil nueve, y de conformidad con su artículo primero transitorio, entró en vigor a los treinta días de su publicación, lo cual implica que su aplicación y observancia fue anterior a la reforma constitucional de que se trata, por lo que, al haberse realizado en estricto apego a la normatividad aplicable y vigente, las normas impugnadas son constitucionales.

Finalmente, respecto de la omisión del plazo para instar los juicios de protección de derechos colectivos o difusos en contra de actos de autoridades municipales, señala que en los títulos primero y segundo de la ley impugnada, se señalan con claridad las disposiciones comunes y generales de los procedimientos de los medios de control constitucional regulados por dicha ley, aunado a que el artículo 24 de dicho ordenamiento establece que los procesos constitucionales se seguirán de conformidad con la misma, y en lo no contemplado, se aplicará supletoriamente el Código de Procedimientos Civiles del Estado de Querétaro, por lo que no le asiste la razón al Municipio actor.

OCTAVO

El secretario de Gobierno del Estado de Querétaro, al formular su contestación, por sí y en representación del Poder Ejecutivo Estatal, señaló que son ciertos los actos que se le imputan, únicamente en cuanto a la promulgación y publicación de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro y manifestó que ignora los restantes hechos y manifestaciones vertidas por la parte actora al no ser hechos propios.

NOVENO

La procuradora general de la República, al expresar su opinión, manifestó lo siguiente:

• En relación con la impugnación del acto, consistente en la sentencia emitida por el Poder Judicial Estatal, dentro del juicio de protección de derechos colectivos o difusos 1/2011, considera que se realizó de manera oportuna al presentarse dentro de los plazos establecidos por la ley reglamentaria de la materia y la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, que es la ley que rige el acto impugnado.

• En relación con las normas impugnadas, señala que el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria del artículo 105, establece que el plazo para interponer la demanda de controversia constitucional en contra de normas generales será de treinta días a partir del día siguiente al de su publicación o al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; por lo que, los entes legitimados para promover este medio de control constitucional, gozan de una doble oportunidad para impugnar la validez de las normas generales.

Destaca que de la tesis de jurisprudencia P./J. 29/97, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES.", se desprende que un acto constituye la aplicación de una norma general, siempre y cuando tenga su fundamento en dicha norma y que en ella se encuentre previsto el caso concreto que se identifica en el acto señalado como el de su aplicación, de forma que a través del acto se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposición general impugnada.

En ese sentido, considera que para que pueda combatirse el primer acto de aplicación de una norma general, es requisito sine qua non que ese acto le cause un perjuicio al actor, esto es, que le ocasione una afectación que resienta en su esfera de atribuciones.

Así, al actualizarse el primer acto de aplicación de la norma combatida, en perjuicio del actor, el cómputo para determinar la oportunidad de la demanda, se iniciará al día siguiente al en que el promovente tuvo conocimiento del acto o se haga sabedor del mismo.

Señala que, en el caso, el Municipio de Q. impugnó los artículos 33, tercer párrafo, 37, segundo párrafo, 74, fracción V, 115, 116, 117, 118 y 119, así como los transitorios primero, segundo y tercero de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, con motivo de su primer acto de aplicación, consistente en la resolución definitiva dictada en el juicio de protección de derechos colectivos o difusos 1/2011, el treinta de marzo de dos mil doce.

Sin embargo, de la lectura del escrito inicial de la controversia constitucional, no advierte argumento alguno que indique que los artículos impugnados, formen parte de la sentencia dictada en el juicio de protección de derechos difusos 1/2011, razón por la que estima que no se actualiza el primer acto de aplicación de los referidos ordenamientos.

Consecuentemente, concluye que el cómputo para la presentación de la demanda, por lo que hace a la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, se debe realizar tomando en cuenta la primera hipótesis de la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, es decir, a partir de la fecha de publicación de la norma en el Periódico Oficial de la entidad, es decir, el veintisiete de marzo de dos mil nueve.

Así, tomando en cuenta la fecha de publicación de la norma combatida y la correspondiente a la presentación del escrito de demanda, concluye que es en exceso extemporánea, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, y procede sobreseer el juicio respecto de la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, en términos de la fracción II, del precepto 20 de la citada norma reglamentaria.

• Por otra parte, hace valer la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, al considerar que no se agotó el principio de definitividad que exige la presentación de la demanda de controversia constitucional.

Lo anterior, porque tratándose de controversias constitucionales, el actor tiene la obligación de agotar, previo a la presentación de la controversia constitucional, los recursos o medios de defensa legal que llegaran a existir para combatir los actos que le generan afectación, y lograr con ello su revocación, modificación o nulidad.

Asimismo, para la procedencia de una controversia constitucional, debe verificarse que no exista procedimiento alguno pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional.

Ahora bien, del contenido de la demanda, se advierte que el Municipio de Querétaro, promovió un recurso de reclamación en contra de la sentencia definitiva de treinta de marzo de dos mil doce, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia de la entidad, en el expediente 1/2011.

Por tanto, considera que se actualiza la causal de improcedencia invocada, ya que, el citado recurso de reclamación promovido por el Ayuntamiento actor no se ha agotado, esto es, se encuentra pendiente de resolución por parte de la autoridad jurisdiccional que conoce del mismo.

• Considera que también se actualiza la causal de improcedencia prevista en los numerales 19, fracción VIII y 20, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, en relación con la fracción I, inciso c), del propio precepto constitucional, por falta de interés legítimo del promovente.

Al efecto, señala lo sostenido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, en relación con los diversos criterios relativos al interés legítimo:

  1. Primer precedente. El primer caso en el que se habló de interés legítimo en controversia constitucional fue en la correspondiente al número 9/2000, en la que se sostuvo medularmente lo siguiente:

    1. En la promoción de una controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio.

    2. Dicho agravio en controversia constitucional debe entenderse como un interés legítimo para acudir a la controversia constitucional.

    3. Ese interés legítimo se traduce en la afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u órganos aludidos en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, en razón de su situación frente al acto que se considere lesivo.

    4. Este interés legítimo, se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada es susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que se encuentra, al cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada para que se pueda exigir su estricta observancia.

    De este asunto surgió la tesis de jurisprudencia P./J. 83/2001, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA."

  2. En el segundo caso en el que se hizo referencia al interés legítimo fue en la controversia constitucional 5/2001.

    Se amplió el concepto de interés legítimo, precisándose que, mediante la controversia constitucional la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene facultades para dirimir cuestiones que impliquen violaciones a la Constitución Federal, aunque no se alegue la invasión de esferas de competencia de la entidad o poder que la promueve, pero siempre y cuando exista un principio de afectación.

    De la anterior determinación, derivó la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE."

  3. El tercer caso en el que se hizo referencia al tema, fue en la controversia constitucional 328/2001, en la que de nueva cuenta se aplicó el criterio de interés legítimo, tal como se había trazado en el primer precedente; es decir, se volvió a restringir el concepto analizado.

    En este asunto se resolvió que la independencia de los Poderes Judiciales Locales constituyen una prerrogativa para su buen funcionamiento, por lo que, si en un procedimiento y resolución de un juicio político seguido a uno de sus integrantes con motivo de la emisión de una resolución jurisdiccional, se afecta la esfera jurídica del citado poder, éste cuenta con interés legítimo para acudir a la controversia constitucional.

    Ello dio lugar a la tesis de jurisprudencia P./J. 54/2004, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA ACUDIR A ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, CUANDO SE AFECTE SU INDEPENDENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL CON MOTIVO DE UN JUICIO POLÍTICO SEGUIDO A SUS INTEGRANTES."

  4. En el último caso en el que se trató el concepto de interés legítimo, fue la controversia constitucional 33/2002, en el que se resolvió que cuando la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, y tal circunstancia revela de forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo, sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el 19, fracción VIII, de la ley reglamentariade la materia y 105, fracción I, de la Constitución Federal, así como en las tesis de jurisprudencia P./J. 83/2001 y 112/2001 -que son las que surgieron de los precedentes I y II, y que básicamente se refieren a la existencia de un principio de agravio-.

    Derivado de ello, se emitió la tesis de jurisprudencia 50/2004, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."

    En esa medida, argumenta que el criterio sobre el interés legítimo en controversia constitucional, que actualmente sostiene la Suprema Corte, parte del reconocimiento de que el citado medio de control constitucional tiene como objeto de tutela, el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal y, por tanto, para que las entidades, poderes u órganos legitimados, cuenten con interés legítimo para acudir a esta vía constitucional, es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados, se afecte su esfera de atribuciones.

    Considera que el hecho de que la Constitución General de la República en su artículo 105 reconozca legitimación a las entidades, poderes u órganos señalados, para intervenir en una controversia constitucional, es insuficiente para que, a instancia de alguno de ellos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis de constitucionalidad de las normas y actos impugnados, desvinculado del ámbito competencial del poder actor.

    Por tanto, si un ente legitimado promueve controversia en contra de una norma o de un acto que es totalmente ajeno a su esfera de facultades o atribuciones, por el mero interés de preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones conferidas a otros órganos originarios del Estado, no se da el supuesto de procedencia requerido, ya que, al no existir un principio de agravio, carece de interés legítimo.

    Aunado a lo anterior, advierte que de la simple lectura de la controversia constitucional a estudio, se desprende que el actor impugna la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Querétaro, con motivo de su primer acto de aplicación, consistente en la resolución definitiva de treinta de marzo de dos mil doce, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia Estatal, en el juicio de protección de derechos difusos 1/2011; sin embargo, no realiza argumento alguno encaminado a establecer la posible transgresión del acto combatido a su esfera de atribuciones, pues se limita a controvertir los procedimientos y mecanismos contenidos en la norma impugnada.

    Precisa que la sentencia impugnada fue recurrida ante el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro, reclamando la sentencia por vicios propios, lo que no sucede en la presente controversia constitucional, en la que únicamente se reclaman normas generales contenidas en la Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro, que le otorgan competencia a la Sala Constitucional de la entidad para conocer de acciones colectivas y difusas.

    Derivado de lo anterior, considera que la sentencia controvertida no invade una esfera competencial que pueda afectar alguna de las atribuciones que la Constitución Federal otorga al Municipio actor, por lo que no se materializa un principio de agravio al Ayuntamiento promovente, de ahí que carezca de interés legítimo para acudir a la presente vía constitucional.

    • Por otra parte, considera que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria del artículo 105, que señala que las controversias constitucionales, son improcedentes en los casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley.

    El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de la Constitución, se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

    En esa medida, la improcedencia de una controversia constitucional puede derivar de alguna disposición de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, lo que permite no sólo considerar los supuestos que de manera concreta prevé la ley en el numeral 19, sino además, los que puedan derivar del conjunto de normas que la integran y las bases constitucionales que la rigen.

    Ahora bien, este tribunal ha sostenido que la tutela jurídica de la controversia constitucional es primordialmente la protección del ámbito de atribuciones que la propia Constitución Federal prevé para los órganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la propia Constitución.

    Además, acorde con su propia y especial naturaleza, las controversias constitucionales constituyen una acción cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de actos y disposiciones generales que afecten las respectivas facultades de cualquiera de los diferentes niveles de gobierno, o que de alguna manera se traduzcan en una invasión a su ámbito competencial provocada por otro nivel de gobierno; todo esto con el fin de que se respeten las facultades y atribuciones que a cada uno corresponde.

    No obstante la amplitud para ejercitar la acción de controversia constitucional, este mecanismo, por regla general, no es la vía idónea para controvertir una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo, aunque se aleguen cuestiones constitucionales, porque dichos tribunales al dirimir conflictos que han sido sometidos a su conocimiento, ejercen facultades de control jurisdiccional, razón por la cual en principio, a través de este medio no puede plantearse la invalidez de una resolución dictada en un juicio.

    En el caso particular, el Municipio de Querétaro, impugna una resolución emitida por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado, consistente en la sentencia definitiva de treinta de marzo de dos mil doce, en el juicio de protección de derechos difusos bajo el expediente 1/2011; sin embargo, no hace valer algún concepto de invalidez vinculado a la invasión de su esfera de competencias.

    Precisa que si bien se trata de una resolución jurisdiccional, el acto combatido no versa respecto de la determinación del citado órgano jurisdiccional en el sentido de que vulnera la esfera de facultades del promovente, por lo que no se actualiza la excepción para la impugnación de tales resoluciones.

    Considera lo anterior, toda vez que el acto impugnado no atañe una presunta invasión de la esfera competencial del Ayuntamiento actor, y si la finalidad de este medio de control constitucional es precisamente la preservación del ámbito de atribuciones conferido constitucionalmente, en el caso no procede la excepción a la regla general que ha establecido el Tribunal Pleno, para impugnar una resolución jurisdiccional vía controversia constitucional, por lo que procede su sobreseimiento, en términos de lo dispuesto por el numeral 20, fracción II, de la ley de la materia.

DÉCIMO

Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Querétaro, Estado de Querétaro, y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de dicha entidad federativa, con motivo de normas generales.

SEGUNDO

Resulta innecesario examinar la oportunidad y legitimación activa y pasiva, dado que, este tribunal Pleno advierte que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, que hizo valer la procuradora general de la República, numeral que establece:

Ver votación 1

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.

De la transcripción anterior, se advierte que el artículo citado establece el principio de definitividad consistente en que el actor tiene la obligación de agotar, previo a la presentación de la controversia, todos los recursos o medios de defensa legales en virtud de los cuales el acto que se impugna pudiera ser revocado, modificado o nulificado, en el entendido de que la infracción a dicho principio se traduce en la improcedencia de la controversia constitucional.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 12/99, consultable en la página doscientos setenta y cinco, T.I., abril de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA.-La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio.

Ahora bien, en el caso, el Municipio de Q. impugnó los artículos 33, tercer párrafo, 37, segundo párrafo, 74, fracción V, 115, 116, 117, 118, 119, artículos transitorios primero, segundo y tercero de la Ley de Justicia Constitucional Local, que establecen en el ámbito local los juicios de protección de derechos colectivos y difusos, en razón del que se señala como su primer acto de aplicación, consistente en la sentencia definitiva dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia de la entidad, el treinta de marzo de dos mil doce, en el juicio de protección de derechos difusos 1/2011.

Asimismo, de las constancias de autos se advierte que el actor, paralelamente, a la presentación de la controversia constitucional de que se trata, promovió ante el Tribunal Superior de Justicia de la entidad, un recurso de reclamación en contra de la misma sentencia que se impugna en la presente vía; recurso que podría modificar, revocar o anular el acto impugnado.

Por consiguiente, si el actor interpuso dicho medio legal en contra de la misma resolución que impugna en esta vía, sin que al momento de presentarse la demanda se hubiera dictado resolución definitiva, es evidente que se actualiza la hipótesis contenida en la referida tesis de jurisprudencia y, por ende, previamente a la promoción de la demanda de controversia constitucional, debió esperar a que se dirimiera el conflicto planteado ante el Tribunal Superior de Justicia Local, para estar en aptitud de impugnar mediante este medio de control constitucional, la resolución definitiva.

No es óbice a lo anterior, que a la fecha se haya resuelto el citado recurso de reclamación interpuesto por el Municipio actor, confirmando la sentencia de mérito, pues, en todo caso, sería ésa la resolución que tendría que haber impugnado a través de la controversia constitucional, en cumplimiento al principio de definitividad que opera en este tipo de juicios.

Por lo anterior, se sobresee en el presente juicio respecto de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro, el treinta de marzo de dos mil doce, en el juicio de protección de derechos difusos 1/2011, con fundamento en el artículo 20, fracción II, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia.

TERCERO

Por otra parte, en atención a lo resuelto en el considerando que antecede, procede hacer extensivo el sobreseimiento decretado, a las normas impugnadas en este asunto, toda vez que éstas se combatieron con motivo de su primer acto de aplicación, respecto del cual, como se precisó, deviene improcedente la controversia constitucional y, por tanto, no podría realizarse su estudio de manera aislada, al estar íntimamente vinculadas con el acto impugnado en este procedimiento constitucional.

Ver votación 2

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Respecto del punto resolutivo único:

Se aprobó por mayoría de nueve votos: de los señores M.G.O.M., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., la determinación consistente en que la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente. La señora Ministra Luna Ramos votó en contra.

El señor M.C.D. no asistió a la sesión de veintidós de octubre de dos mil trece previo aviso dado a la presidencia.

Se aprobaron por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: G.O.M., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., las determinaciones consistentes en que este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional; que el promovente cuenta con la legitimación activa necesaria; y que la parte demandada cuenta con legitimación pasiva necesaria para comparecer a juicio.

El señor M.C.D. no asistió a la sesión de veintidós de octubre de dos mil trece previo aviso dado a la presidencia.

Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., aclarando que su voto se sustenta en que el acto impugnado no invade la esfera competencial del Municipio, L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., P.D. y presidente S.M., la determinación consistente en declarar la improcedencia y sobreseimiento de la presente controversia constitucional. Los señores M.V.H. y S.C. de G.V. votaron en contra de esta decisión y reservaron su derecho de formular voto particular minoritario.

El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de los señores Ministros de formular los votos que consideren acordes a sus intereses.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 24 de enero de 2014 a las 13:21 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 27 de enero de 2014, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.

Votos
41263

41264