Ejecutoria num. 104/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 512864878

Ejecutoria num. 104/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:104/2009
Localizacion:Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 1, página 739.
Fecha de Publicación:31 de Octubre de 2013
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 104/2009. MUNICIPIO DE ASUNCIÓN IXTALTEPEC, ESTADO DE OAXACA.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SON INATENDIBLES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ POR LOS QUE SE RECLAMAN VIOLACIONES A DERECHOS FUNDAMENTALES DE MANERA DESVINCULADA A UN PROBLEMA DE INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA. (Razones aprobadas por mayoría de ocho votos, en contra del voto de los señores Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Luis María Aguilar Morales. La señora Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas no asistió a la sesión celebrada el dos de mayo de dos mil trece)DERECHO A LA VIDA DEL PRODUCTO DE LA CONCEPCIÓN. EL ARTÍCULO 12, PÁRRAFO SEXTO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE OAXACA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO NÚMERO 1383, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE ESA ENTIDAD EL 11 DE SEPTIEMBRE DE 2009, EN LA PORCIÓN NORMATIVA QUE SEÑALA "TODO SER HUMANO DESDE EL MOMENTO DE LA FECUNDACIÓN ENTRA BAJO LA PROTECCIÓN DE LA LEY Y SE LE REPUTA COMO NACIDO PARA TODOS LOS EFECTOS LEGALES HASTA SU MUERTE NATURAL", NO INVADE LA ESFERA DE COMPETENCIA DEL MUNICIPIO DE ASUNCIÓN DE IXTALTEPEC. (Razones aprobadas por mayoría de cinco votos, en contra del voto de los señores Ministros José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Luis María Aguilar Morales y presidente Juan N. Silva Meza. La señora Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas no asistió a la sesión celebrada el dos de mayo de dos mil trece. El señor Ministro Sergio A. Valls Hernández estuvo ausente en esta votación)

 
ÍNDICE
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 104/2009. MUNICIPIO DE ASUNCIÓN IXTALTEPEC, ESTADO DE OAXACA. 2 DE MAYO DE 2013. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIOS: I.M.R.Y.J.O.F..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dos de mayo de dos mil trece.

Vistos; para resolver los autos de la controversia constitucional 104/2009, y;

RESULTANDO QUE:

PRIMERO

Presentación de la demanda, poder y órganos demandados y actos impugnados. J.M.T., síndico del Ayuntamiento del Municipio de Asunción Ixtaltepec, promovió controversia constitucional, mediante escrito presentado el veintiocho de octubre de dos mil nueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. En ella demanda al Congreso y al gobernador del Estado de Oaxaca, y solicita la invalidez del Decreto Número 1383 de la Sexagésima Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado el once de septiembre de dos mil nueve en el Periódico Oficial del Estado, mediante el cual se reforma el párrafo sexto del artículo 12 de la Constitución Local, en los siguientes términos:

(Reformado, P.O. 11 de septiembre de 2009)

"En el Estado de Oaxaca se protege y garantiza el derecho a la vida. Todo ser humano desde el momento de la fecundación entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales hasta su muerte natural. Los habitantes del Estado tienen todas las garantías y libertades consagradas en esta Constitución, sin distinción alguna de su origen, raza, color, sexo, idioma, religión, opinión pública, condición o actividad social."

La parte actora impugna exclusivamente la porción normativa que dice: "Todo ser humano desde el momento de la fecundación entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales hasta su muerte natural."

SEGUNDO

Antecedentes. El Municipio demandante señala, como antecedentes de la norma impugnada, los siguientes:

El ocho de enero de dos mil nueve, se turnó a la Comisión Permanente de Estudios Constitucionales del Congreso de Oaxaca, la iniciativa con proyecto de decreto presentada por una diputada de la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, mediante la cual se proponía reformar el párrafo vigésimo segundo del artículo 12 de la Constitución Estatal, para quedar en los siguientes términos:

"Artículo 12.

"...

"El menor de edad tiene derecho:

"a) A que se respete su vida. Desde el momento de la concepción el menor de edad entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales correspondientes hasta su muerte natural. Se exceptúa de este reconocimiento el aborto causado por imprudencia de la mujer embarazada o cuando el embarazo sea producto de una violación, o cuando de no provocarse el aborto la mujer embarazada corra peligro de muerte a juicio del médico que la asista y oyendo éste el dictamen de otro médico siempre y cuando esto fuera posible y no sea peligrosa la demora, como también que el aborto se deba a causas eugenésicas graves, según previo dictamen de dos peritos."

El siete de septiembre del mismo año la Comisión Permanente de Estudios Constitucionales puso a consideración del Pleno del Congreso el dictamen de la iniciativa mencionada. En éste, se modificó la iniciativa, pues se propuso adicionar una frase al párrafo sexto del artículo 12 constitucional local, en vez de adicionar el párrafo vigésimo segundo del mismo precepto (que se refiere específicamente a los derechos de los menores de edad). Además, en el dictamen se suprimió la referencia a las causales de no punibilidad previstas en el Código Penal estatal.

El dictamen fue sometido a discusión y se votó a favor por treinta y un diputados y en contra por seis.

El nueve de septiembre siguiente se turnó al Ejecutivo Local la reforma aprobada, para su promulgación y publicación. Por tanto, la norma combatida se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el once de septiembre de dos mil nueve.

El trece de octubre, el Ayuntamiento actor acordó en sesión de Cabildo promover la presente controversia constitucional.

TERCERO

Conceptos de invalidez. El escrito de demanda se divide en varios apartados. En el denominado "P. preliminares" se plantea:

Competencia del Municipio

El artículo 115, fracción III, inciso i), de la Constitución «Federal» establece que los Municipios tienen, en su ámbito de competencia, las funciones que determine la legislación estatal. Por tanto, para delimitar con precisión ese ámbito es necesario tener en cuenta lo dispuesto en la Constitución Federal, la estatal, en la legislación y normatividad federal en materias concurrentes y en la legislación y normatividad estatal.

Afectación a las facultades del Municipio contempladas en la Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Género.

El Municipio tiene facultades para emitir normas, con base en la autonomía normativa prevista en el artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución, por ejemplo, en materia de salud, pues es una materia concurrente. Conforme a la Ley General de Salud, la salubridad se encuadra en el bienestar físico, mental y la calidad de vida de las mujeres del Municipio actor. De ahí que la violencia de género sea un tema de salubridad, sin perjuicio de que este tema esté relacionado, asimismo, con la seguridad pública, que también es una materia concurrente, según el artículo 21 constitucional.

El Estado de Oaxaca emitió la Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Género, la cual otorgó al Municipio diversas competencias y facultades, contenidas en los artículos 2, 4, 21, 54 y 70.(1)

Ahora bien, la porción normativa combatida crea un bien jurídico tutelado llamado "la fecundación". Es decir, se tutela la inserción de un espermatozoide dentro de un óvulo, independientemente de si este fenómeno da como resultado un embarazo o no. Esto impide al Municipio instrumentar una política pública de salud que incluya la aplicación de anticonceptivos o medios abortivos a mujeres víctimas de violencia, a pesar de contar con facultades para ello, conforme a los artículos 2, fracciones II, III, IV y VI y 70, fracción I, de la Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Género. Lo anterior se debe a que la implementación de las medidas contempladas en los preceptos referidos contravendría al nuevo bien jurídico tutelado.

Además, la disposición impugnada impide al Municipio aplicar medidas médicas en favor de las mujeres víctimas de violación, como la Norma Oficial Mexicana 46/05. Cabe destacar que el Municipio tiene la facultad de aplicar la mencionada Norma Oficial Mexicana, conforme al artículo 21 de la Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Género. Sin embargo, ahora el Municipio no puede dar acceso a la anticoncepción de emergencia a mujeres víctimas de violación, pues ello resultaría una afectación al derecho a la vida del óvulo fecundado, conforme a la reforma impugnada. Por tanto, se impide el cumplimiento de los artículos 54 y 70 de la Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Género, pues los planes y programas pueden incluir prácticas que afecten el derecho a la vida del óvulo fecundado.

Por otro lado, el embarazo puede ser entendido como fruto de la violencia, o incluso como violencia en sí mismo, según el artículo 9 de la Convención de Belém do Pará.(2) Una interpretación pro persona de este precepto lleva a la conclusión de que la mujer embarazada debe ser considerada como vulnerable. Entonces, de acuerdo con el tratado internacional y la Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Género, el Municipio debe entender que el embarazo puede ser producto de la ausencia de medios anticonceptivos y, en su caso, producto del delito de violación. Así, se sostiene que el Municipio tiene competencia para la aplicación de medidas anticonceptivas de emergencia. Por lo anterior, la porción normativa combatida invade, impide y destruye facultades conferidas al Municipio para ejecutar la ley local contra la violencia de género y la Convención de Belém do Pará, disposiciones que son materia del desarrollo al derecho a la salud, materia que es concurrente conforme al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La norma combatida también afecta diversas facultades y competencias municipales contempladas en la Ley Estatal de Salud.

En primer lugar, el artículo 13, apartado B, de la Ley General de Salud determina la competencia de las entidades federativas en materia de salubridad general y el artículo 3o., fracción VIII, establece que la planificación familiar es materia de salubridad federal y, por tanto, competencia de los Estados.

Por su parte, el artículo 115 constitucional establece supuestos del ámbito general de competencia de los Municipios del país, y su inciso i) hace un reenvío de determinación de competencia a las Constituciones Locales, para que éstas distribuyan la competencia de los Ayuntamientos. En Oaxaca, el artículo 12, quinto párrafo, de la Constitución Local(3) señala que la ley definirá la competencia del Estado y de los Municipios en materia de salubridad local. En este sentido, el artículo 14, fracción IV, de la Ley Estatal de Salud(4) señala que corresponde a los Ayuntamientos formular y desarrollar programas municipales de salud en el marco de los sistemas nacional y estatal de salud, mientras que el artículo 31(5) indica que el Gobierno Estatal coadyuvará con las autoridades federales y municipales para que se garantice a la población del Estado la disponibilidad de medicamentos básicos.

A su vez, el artículo 27, fracción V, de la Ley General de Salud(6) establece que, para los efectos del derecho de protección de la salud, se consideran servicios básicos de salud los relativos a la planificación familiar. Entre éstos, se comprende la distribución de medicamentos y otros insumos destinados a los servicios de planificación familiar, según lo previsto en el artículo 68, fracción V, del mismo ordenamiento.(7)

El Municipio demandante también se ve afectado por la norma combatida en relación con la obligación a su cargo de educar en materia de salud sexual y reproductiva. El artículo 2o., inciso B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos indica que es obligación de los Municipios asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional y propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, entre otras cosas mediante la protección de su salud y el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación, lo que incluye la educación sexual y reproductiva, como se corrobora a partir de los artículos 27, fracción I y 68, fracción I, de la Ley General de Salud.(8)

Por otro lado, la Norma Oficial Mexicana NOM 005-SSA2-1993, en el punto 5.3, prevé la obligación de los prestadores estatales de los servicios de salud de educar a la población en materia de sexualidad y reproducción, así como de informar de modo preciso sobre los métodos anticonceptivos que pueden utilizarse y la orientación sobre su uso.

Igualmente, los artículos 14, fracciones IV y V, 62 y 65 de la Ley Estatal de Salud(9) llevan a concluir que las materias de salud (o salubridad) y educación sexual y reproductiva están en la esfera de competencias del Municipio, así como la aplicación de la Ley General de Salud.

De toda la normatividad expuesta se concluye que las materias de salud o salubridad y la de educación sexual y reproductiva competen al Municipio, y éste puede aplicar la Ley General de Salud y sus derivadas. Así pues, en la esfera competencial del Municipio está la aplicación de la Ley General de Salud y la Norma Oficial Mexicana NOM-046-SSA2-2005 "Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención.", así como la Norma Oficial Mexicana 005/93. Es decir, compete al Ayuntamiento desarrollar programas municipales de salud en el marco de los sistemas nacional y estatal de salud, lo que incluye atención sobre planificación familiar.

Consecuentemente, cualquier norma o determinación que genere un conflicto normativo que impida al Municipio cumplir con la obligación de acatar lo establecido en la Constitución Federal, en la Ley General de Salud o en las Normas Oficiales Mexicanas 046 y 005, implica una afectación en su esfera de competencia.

Antecedentes de la porción normativa impugnada que permiten una interpretación auténtica del texto

El dictamen de la reforma al artículo 12, párrafo sexto, de la Constitución Local tiene como fin el de aclarar cuándo una célula es considerada persona para efectos jurídicos y, por tanto, susceptible de ser protegida como titular de derechos fundamentales. Además, pretende proteger a la vida como un bien jurídico absoluto y oponible a cualquier otro derecho, valor o principio; y afecta toda la legislación secundaria local, modificando y adecuándola, incluyendo las causales de no punibilidad establecidas en el Código Penal local.

El artículo 2o. constitucional señala como obligación a cargo del Municipio la de garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas; incluyendo asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud y propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, lo cual comprende la protección de su salud y el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación sexual y reproductiva. Asimismo, el artículo 4o. de la Constitución Federal, en relación con los artículos 115, inciso i), del mismo ordenamiento, 13 de la Ley General de Salud, 12, párrafo quinto, de la Constitución de Oaxaca y 14, fracciones IV y V, y 31 de la Ley de Salud Estatal; confieren facultades al Municipio en materia de salud para el efecto de planeación familiar, anticoncepción -inclusive anticoncepción de emergencia o dispositivos intrauterinos- y distribución de medicamentos.

Por su parte, los artículos 67 y 68 de la Ley General de Salud facultan al Ayuntamiento para llevar a cabo la distribución y administración de anticoncepción de emergencia, mientras que la Norma Oficial Mexicana 046/05 ordena dos medidas: a) la administración de anticonceptivos de emergencia a mujeres víctimas del delito de violación; y, b) el uso de prácticas médicas abortivas en caso de violación, previa autorización de la autoridad competente.

La reforma impugnada afecta la esfera de competencia del Municipio de A.I., al definir como persona al producto de la fecundación y otorgarle la titularidad de las garantías individuales establecidas en la Constitución de Oaxaca, porque se le impide dar cumplimiento a los artículos 67 y 68 de la Ley General de Salud sin contravenir el artículo 12 de la Constitución de Oaxaca. Esto es así, debido a que la anticoncepción de emergencia (píldora del día siguiente) y el dispositivo intrauterino obstaculizan la fijación del cigoto en el endometrio.

Asimismo, el Municipio deja de estar facultado para cumplir con la Norma Oficial Mexicana 046/05, relacionada con el suministro de anticonceptivos de emergencia para víctimas del delito de violación, porque no es posible saber, previamente a la implantación en el endometrio, si un delito trajo como consecuencia que el producto de la fecundación se implante, de forma natural en el endometrio y ocurra el embarazo. Por tanto, no se puede dar cumplimiento a la norma oficial mexicana mencionada sin violar las garantías constitucionales del blastocisto. La reforma combatida establece el derecho a la vida como un derecho absoluto, que nace desde el momento de la fecundación, por lo que derrota todos los derechos que se opongan a éste, incluyendo los derechos a la planificación familiar a través de los dispositivos intrauterinos y de la anticoncepción de emergencia. Igualmente, se elimina el derecho a la interrupción legal del embarazo en caso de violación, previsto en el artículo 316 del Código Penal de Oaxaca, cuestión que además genera diversas violaciones a las garantías de los munícipes contenidas en los artículos 1o., 4o. y 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Igualmente, se limitan las competencias del Municipio, pues éste tiene la obligación de impartir educación en materia de salud sexual y reproductiva, pero con la emisión del precepto combatido, se imposibilita al Ayuntamiento para cumplir con las obligaciones que le imponen los artículos 2o. de la Constitución Federal, 27 y 69 de la Ley General de Salud, la Norma Oficial Mexicana 005/93 y los artículos 14, 62 y 65 de la Ley de Salud del Estado de Oaxaca.

La afectación a que se ha hecho referencia no sólo causa perjuicio al Municipio (al obligarlo a restringir los derechos de sus gobernados), sino que también a los munícipes.

Posteriormente, hay un apartado llamado "conceptos de invalidez", donde se aduce lo siguiente:

  1. El Municipio demandante señala que la reforma combatida redefine el concepto de persona, para incluir al cigoto, blastocisto o mórula, embrión o feto, haciéndolos titulares de los derechos fundamentales que otorgan la Constitución de Oaxaca y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A su parecer, esta redefinición viola el principio de igualdad establecido en el artículo 1o. constitucional, así como los principios de unidad del sistema jurídico nacional, previstos en los artículos 2o., 40, 41, 128 y 133 constitucionales; porque sólo el Constituyente Federal puede establecer el concepto de persona, para efectos jurídicos. El Constituyente Local, al dar una definición distinta de "persona", viola la garantía de igualdad, ya que no se podría gozar uniformemente de los derechos fundamentales en todo el territorio nacional, sino que en el Estado de Oaxaca se protegería a un universo de "individuos" y en el resto del país a otro. Es decir, debe haber un concepto unitario de persona para que el régimen de tutela constitucional pueda satisfacer el principio de igualdad establecido en el artículo 1o. constitucional.

    También considera la parte actora que la porción normativa que se controvierte viola el principio de igualdad previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que equipara dos situaciones de hecho diametralmente distintas (es decir, las personas nacidas y las ahora llamadas "personas" no nacidas) y les atribuye las mismas consecuencias jurídicas, sin que esa distinción esté basada en la Constitución, o en algún criterio objetivo y razonable.

  2. A continuación, se afirma que la porción normativa impugnada eleva una creencia dogmática a nivel de norma general. El dogma consiste en establecer que hay un ser humano pleno, con derechos iguales que un ser humano nacido, desde el momento de la fecundación, y que la vida es un valor absoluto, jerárquicamente superior a los demás derechos fundamentales. Esto, a decir de la parte promovente, constituye una violación al principio de Estado laico y al derecho de libertad de creencias, establecidos en los artículos 24 y 130 constitucionales, en relación con los artículos 3o. y 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    En este sentido, en la demanda se afirma que la reforma se sustenta exclusivamente en afirmaciones doctrinales, creencias y en un credo político que ha sido elevado a nivel de Norma Constitucional Local, las cuales son incompatibles con el principio de Estado laico, que incluye que la educación laica se rija bajo principios científicos. En el caso, la educación sexual y reproductiva está limitada ahora por dogmas que no han sido sustentados por un consenso científico.

  3. Luego, la partedemandante considera que la reforma combatida tiene como consecuencia la regresión en los derechos fundamentales reproductivos de las mujeres, al impedírseles el uso de anticonceptivos y acceder a la interrupción del embarazo en casos de violación y otras causales de no punibilidad del delito de aborto.

    Si al óvulo fecundado, al blastocisto, al embrión y al feto se les reconoce personalidad jurídica en la Constitución Local y, consecuentemente, la titularidad de derechos fundamentales, entonces hay que interpretar las normas jerárquicamente inferiores a la luz de esta redefinición del concepto de persona. En este sentido, señalan algunas consecuencias de la redefinición del concepto de persona.

    La primera se refiere al caso del delito de aborto en casos de violación, así como las demás condiciones de punibilidad de ese delito. Para que esa conducta (definida como "la muerte del producto de la concepción en cualquier momento de la preñez") sea sancionada, es necesario que se cumplan cuatro condiciones, establecidas en el artículo 316 del Código Penal del Estado de Oaxaca: 1) que el aborto no haya sido causado por imprudencia de la mujer -el delito debe ser doloso-, 2) que se haya interrumpido un embarazo que no sea resultado de una violación, 3) que no haya peligro de muerte de la mujer embarazada y 4) que el aborto no obedezca a razones eugenésicas.

    Al otorgarse personalidad jurídica al óvulo fecundado, el delito de aborto pasa a ser un tipo atenuado o accesorio al delito de homicidio, por lo que la consecuencia legal es que le resultarían aplicables las reglas generales del homicidio; pues ahora se estaría privando de la vida a una "persona". Es decir, se deja sin efectos lo establecido en el artículo 316 del Código Penal estatal, que señala los casos en que no es punible el aborto.

    La protección incondicionada de la vida del nonato pasa por encima de los derechos a la vida, a la salud y a decidir de la mujer embarazada. En este sentido, la reforma impugnada transgrede la libertad de decidir sobre el número y espaciamiento de los hijos, así como la libertad de interrumpir el embarazo cuando su vida peligre.

    Otra consecuencia de la reforma combatida es la restricción a usar anticoncepción de emergencia, dispositivos intrauterinos o a recurrir a la fecundación in vitro, como método de reproducción asistida. Esto es así, debido a que la anticoncepción de emergencia opera una vez que el óvulo ya ha sido fecundado, pero antes de la implantación del embrión en el endometrio. Entonces, al considerarse al cigoto (óvulo fecundado) como persona, el uso de métodos de anticoncepción de emergencia encuadran en el tipo penal de homicidio. Así pues, las mujeres en el Estado de Oaxaca perdieron el derecho a usar anticoncepción de emergencia, así como a recurrir a un dispositivo intrauterino, que impide la implantación del óvulo fecundado en el útero.

    También se afecta a la fertilización in vitro, pues mediante esta técnica de reproducción asistida se fecundan óvulos y posteriormente se insertan en el útero, pero no todos ellos se implantan con éxito. De esta forma, con la reforma impugnada se inhiben los métodos de reproducción asistida, pues se tendría que llegar a la conclusión de que la fertilización in vitro viola el derecho a la vida de los óvulos fecundados, como lo hizo la Sala Constitucional de la Suprema Corte de Justicia de Costa Rica, al declarar la inconstitucionalidad del Decreto Número 24029-S, que regulaba la prestación del servicio de fecundación in vitro de ese país.

    De esta forma, se violan los derechos a la salud y a la vida (artículo 4o. constitucional), a la integridad corporal e intimidad (artículo 16 constitucional), a decidir (artículo 4o. constitucional), a la no discriminación (artículo 1o. constitucional) y al principio de progresividad de los derechos sociales (artículo 26 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, en relación con el artículo 133 constitucional). Si bien se reconoce que los derechos constitucionales no son absolutos, dice el Municipio demandante que las restricciones a los derechos a recurrir a métodos anticonceptivos y a la terminación del embarazo en determinados supuestos en este caso no son razonables. Afirma que la reforma constitucional no cumple con los parámetros necesarios para restringir derechos fundamentales, por no ser admisible por la Constitución, necesaria para alcanzar el fin buscado (es decir, proscribir los abortos) ni proporcional.

  4. Finalmente, la parte promovente señala que la porción normativa que se reclama viola el derecho a la vida íntima de las personas, establecido en el artículo 6o., fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En este sentido, argumenta que ese precepto tutela la protección de datos personales y el acceso a la información. Este artículo, en conjunto con el artículo 16 constitucional, sientan un derecho a la privacidad y a la intimidad.

    Para sustentar esta línea argumentativa se invoca la resolución de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de Norteamérica al fallar el caso G. v. Connecticut, donde se sostuvo que un ordenamiento de ese Estado, que penalizaba los servicios de proporcionar información y asesoría sobre anticoncepción, violaba el derecho a la privacidad protegida por la Constitución Norteamericana. Aunado a ello, se dice que la Corte Europea de Derechos Humanos ha sostenido en diversos casos que el Estado no debe intervenir en diversas decisiones que atañen a la vida privada de las personas, como la integridad física, psicológica y moral del individuo, e incluso en casos donde la decisión privada consiste en que una persona decida terminar su vida para evitar un fin indigno; y que se respeta a la familia cuando se evitan interferencias por parte de autoridades públicas en las relaciones familiares y en la vida de las personas. Por último, se dice que el Tribunal Constitucional Federal Alemán también se ha pronunciado sobre el tema, protegiendo el derecho a la privacidad.

    De lo anterior se concluye que la interferencia de la autoridad pública debe ser reservada cuando interfiere con la vida íntima y privada de los individuos. El artículo 12, párrafo sexto, de la Constitución de Oaxaca viola los derechos a la privacidad y a la intimidad en el ámbito familiar, previstos en los artículos 6o., fracción II y 16 constitucionales, pues pretende implantar un modelo específico de familia, y obstaculiza la libre decisión de las personas sobre el número y espaciamiento de sus hijos, porque la reforma impugnada no obedece a una "apremiante necesidad social" en un Estado democrático de derecho.

CUARTO

Artículos constitucionales que el actor señala como violados. Los preceptos cuya violación se alega son el 1o., 2o., 3o., 4o., 16, 24, 40, 41, 115, 128, 130 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO

Trámite de la controversia. Por acuerdo del tres de noviembre de dos mil nueve, el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional con el número 104/2009, y designó como instructor al M.J.F.F.G.S..

Al día siguiente, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de controversia constitucional; tuvo por demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, los emplazó a juicio; dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

SEXTO

Contestaciones de la demanda. En síntesis, los Poderes demandados contestaron lo siguiente:

Contestación del Poder Ejecutivo de Oaxaca

Debe sobreseerse en el juicio, ya que no existe el acto cuya invalidez se demanda. Es decir, el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca no tiene entre sus funciones la de legislar. Por tanto, se actualiza la causa de sobreseimiento prevista en la fracción II del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en relación con la fracción V del artículo 19 del mismo ordenamiento; ya que no existe el acto que se imputa al Poder Ejecutivo demandado. Además, los hechos señalados en la demanda son imprecisos y vagos, por lo que ésta carece de lógica.

En este sentido, se reitera que no se desprende acto u omisión atribuible al Poder demandado que perjudique o cause agravio a la parte actora, pues conforme al artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, la facultad de emitir leyes corresponde a la legislatura, y no al Ejecutivo, quien carece de competencia para ello.

En la contestación específica de los antecedentes de la demanda, se dice que, efectivamente, el titular del Poder Ejecutivo de Oaxaca ordenó la promulgación y publicación del Decreto Número 1383 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el once de septiembre de dos mil nueve.

La presente controversia constitucional no debió ser admitida a trámite, ya que la norma combatida no puede ser impugnada por esta vía al no violar la esfera jurídica municipal ni disposiciones generales que afecten la competencia del Municipio.

La parte actora carece de interés jurídico para promover esta controversia constitucional, pues no precisa qué actos llevados a cabo por el titular del Poder Ejecutivo supuestamente le causan perjuicio. Además, la publicación del decreto combatido se hizo en apego a las facultades que tiene atribuidas el demandado, sin que con ello se invada la competencia del Municipio contenida en el artículo 115 de la Constitución Federal. Por tanto, el auto admisorio causa agravios a la parte demandada.

La solicitud de declarar la invalidez de la norma combatida no está debidamente sustentada en alguna probanza idónea para sustentar el dicho de la parte actora, ya que no aporta elementos para demostrar sus afirmaciones. Es decir, no presenta las constancias necesarias para demostrar los agravios "cometidos en su contra" por parte del Poder Ejecutivo. En consecuencia, se actualizan los supuestos de los artículos 20, fracción III y 19, fracción II (sic), de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

Contestación del Poder Legislativo de Oaxaca

La controversia constitucional es improcedente, ya que la parte actora no tiene interés jurídico, pues el acto cuya invalidez se solicita no afecta el ámbito de competencia del Municipio de A.I., Oaxaca. Por tanto, el juicio es improcedente con base en lo dispuesto en los artículos 1o. y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en relación con el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles. Esto es así, debido a que, conforme al último de los preceptos citados "sólo puede iniciar un procedimiento judicial o intervenir en él, quien tenga interés en que la autoridad judicial declare o constituya un derecho o imponga una condena, y quien tenga el interés contrario".

La norma reclamada no causa daño al Municipio actor, ya que no afecta su ámbito de competencia. Así pues, la demanda es improcedente. En este sentido, se hace notar que el Congreso del Estado, al reformar la Constitución Local no hizo más que actuar en el supuesto previsto en el artículo 124 de la Constitución Federal, que prevé que las facultades que no estén expresamente concedidas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados.

La demanda está redactada de manera incoherente e incongruente, pues se basa en normas extranjeras -como las Constituciones Alemana y Norteamericana-, sin tomar en cuenta el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que ésta es la N.S.; y en ninguna parte nos somete a normas extranjeras. En este sentido, la parte actora pretende hacer imperar disposiciones extranjeras.

Lo más relevante; sin embargo, es que la reforma impugnada no afecta la esfera de competencia del Municipio y no viola las normas de la Constitución Federal, por lo que se solicita desestimar la controversia constitucional por notoriamente improcedente.

  1. (sic) Se dice que la controversia es improcedente porque se promovió fuera de tiempo, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

  2. (sic) El Congreso Estatal considera que la norma combatida es constitucional, porque su aprobación se hizo en términos de las facultades constitucionales que tiene conferidas, y no viola competencia municipal alguna. Además, las razones para llevar a cabo la reforma constitucional combatida están perfectamente sustentadas en la iniciativa de reforma y en el dictamen que le recayó. El derecho extranjero invocado por la parte actora de ninguna manera es obligatorio en este caso.

Por otro lado, no es cierto que la Norma Oficial Mexicana NOM-046-SSA2-2005, esté en la esfera de competencias del Municipio actor. Tampoco es cierto que con la norma combatida se violen derechos de las mujeres, o se cancelen las disposiciones relativas al aborto, ya que las excepciones relacionadas con el aborto siguen vigentes. La reforma tiene como objetivo el de proteger la vida, y el síndico municipal la interpreta incorrectamente. El artículo 12, párrafo sexto, no prevé la prohibición para que el Municipio cumpla con sus obligaciones o competencias. No asiste razón a la parte actora al señalar que se redefine el concepto de "persona", conforme a lo razonado en el dictamen de la iniciativa de reforma constitucional. Aunado a lo anterior, la reforma no tiene como fin el de restringir el derecho de los ciudadanos a recibir atención en salud.

Se reitera que el Municipio no tiene interés jurídico para plantear posibles afectaciones a los derechos de las mujeres. En este sentido, se han promovido diversos juicios de amparo que formulan el mismo tema, que están siendo resueltos por juzgados federales, y en los cuales se ha determinado sobreseer en el juicio. Tampoco tiene interés jurídico para reclamar supuestas violaciones a garantías individuales, pues la controversia constitucional está diseñada para impugnar actos de autoridades contra autoridades, cuando una de ellas invada la competencia de otra. Es decir, la vía idónea para combatir la norma impugnada es el juicio de amparo, y el Municipio no tiene competencia para representar a las mujeres del país.

SÉPTIMO

Opinión de la Procuraduría General de la República. Mediante oficio presentado el veinticuatro de agosto de dos mil once, la entonces procuradora manifestó en síntesis lo siguiente:

La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del asunto; la parte actora tiene legitimación para promover la controversia y la demanda se promovió oportunamente.

En opinión de la procuradora, la controversia constitucional es improcedente. Esto se debe a que este medio de control constitucional pretende tutelar el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere a los órganos del Estado. Sin embargo, en este caso, el ente legitimado promovió una controversia en contra de una norma que es totalmente ajena a su esfera de facultades. Por tanto, no se da el supuesto de procedencia, ya que no existe un principio de agravio al Municipio y, consecuentemente, éste carece de interés legítimo.

Así pues, el hecho de que el Municipio señale que la porción normativa combatida le impide instrumentar una política pública de salud que incluya la aplicación de anticonceptivos o medios abortivos a mujeres víctimas de violencia es equívoco, porque de la lectura del la demanda, se advierte que el Municipio actor no sufre ninguna afectación en su esfera de competencia.

Es decir, el artículo 12, párrafo sexto, de la Constitución del Estado de Oaxaca no trasciende a la esfera de atribuciones del nivel de Gobierno del Ayuntamiento, porque con esta norma no se restringe, impide o afecta el ejercicio de las facultades que le concede el artículo 115 constitucional. Por el contrario, esta norma sólo reconoce al ser humano el carácter de nacido desde el momento de la fecundación, protegiéndolo legalmente desde ese momento hasta su muerte natural.

Por lo anterior, es improcedente la controversia constitucional promovida por el Municipio, con fundamento en los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional; en relación con el propio artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así pues, no es necesario un estudio de fondo, conforme a la tesis P./J. 50/2004 (registro IUS: 181168), de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."

OCTAVO

Audiencia. Sustanciado el procedimiento, el veinticinco de agosto de dos mil once se celebró la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, en la cual se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y por presentados los alegatos. Asimismo, se informó que se procedería a elaborar el proyecto de resolución con el que se daría cuenta al Tribunal Pleno, con fundamento en el artículo 36 del mismo ordenamiento legal.

Y, CONSIDERANDO QUE:

PRIMERO

Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.(10)

SEGUNDO

Oportunidad de la demanda. La demanda se presentó oportunamente.(11)

TERCERO

Legitimación activa. En este apartado se analizarán tanto la legitimación del promovente de la controversia constitucional como su legal representación.

Conforme a los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Municipios pueden promover controversias constitucionales contra el Estado al que pertenezcan. Por su parte, el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, señala que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. Así las cosas, corresponde verificar la personalidad jurídica de la persona que suscribe la demanda, así como las facultades del cargo que ostenta, a fin de conocer si el Estado está debidamente representado o no.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca,(12) en relación con el artículo 22, fracción II, del mismo ordenamiento,(13) corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio. Por tanto, si la demanda está suscrita por J.M.T., en su calidad de síndico del Ayuntamiento de Asunción Ixtaltepec,(14) el Tribunal Pleno concluye que éste se encuentra facultado para suscribir la demanda en la calidad jurídica con la que se ostenta.

CUARTO

Legitimación pasiva. A continuación, se debe analizar si la autoridad que durante la instrucción se consideró como demandada cuenta con legitimación pasiva para intervenir en la presente controversia constitucional. El Ministro instructor mediante acuerdo de cuatro de noviembre de dos mil nueve determinó tener como autoridad demandada a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca.(15)

Cabe destacar que si bien en el presente asunto se impugna un artículo de la Constitución del Estado y, tratándose de normas constitucionales locales, este Tribunal Pleno en diversos precedentes(16) ha reconocido el carácter de demandados a los Municipios de la entidad; lo cierto es que, tal reconocimiento se ha hecho con motivo de que los Municipios en diversas entidades federativas forman parte del Constituyente PermanenteLocal, es decir, participan con su aprobación en el procedimiento de reforma a la Constitución Local. Sin embargo, en el caso -como se señaló- no se reconoció el carácter de demandado a los Municipios del Estado de Oaxaca, debido a que el artículo 141 de la propia Constitución del Estado de Oaxaca(17) determina que para efectos de la reforma constitucional, basta con la votación de las dos terceras partes del Constituyente, pero no requiere la aprobación de los Municipios; es decir, en el Estado de Oaxaca los Municipios no forman parte del Constituyente Permanente de la Constitución Local.

En el primero de los casos, la contestación de la demanda está suscrita por el diputado H.M.C.C., como presidente de la Gran Comisión de la Sexagésima Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Según el Decreto Número 5, emitido por esa misma legislatura, publicado en el Periódico Oficial de Oaxaca el quince de diciembre de dos mil siete,(18) el presidente de la Gran Comisión de la Legislatura tiene la representación legal del Poder Legislativo para promover y contestar en nombre del Congreso en las controversias constitucionales en las que sea parte.(19) Asimismo, el escrito está firmado por el diputado H.M.C.C., quien acreditó su carácter de presidente de la Gran Comisión,(20) por lo que tiene legitimación para dar contestación a la presente controversia constitucional.

No pasa inadvertido a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que Ley Orgánica del Poder Legislativo de Oaxaca fue modificada mediante una reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado del ocho de noviembre de dos mil diez, para conferir al presidente de la Junta de Coordinación Política la facultad expresa de representar legalmente al Congreso (artículo 40 Bis, fracción II). Sin embargo, en el caso presente no aplica esta reforma, sino lo dispuesto en las disposiciones vigentes al momento en que el Poder Legislativo contestó la demanda, es decir, el quince de enero de dos mil diez.

En el caso del Poder Ejecutivo, la contestación está suscrita por R.R.Z., como consejero jurídico del Gobierno del Estado de Oaxaca. La parte demandada tiene legitimación para comparecer al juicio, ya que de acuerdo con el artículo 33 Bis de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca,(21) vigente hasta el primero de diciembre de dos mil diez, compete a la Consejería Jurídica del Gobierno Estatal representar al Ejecutivo Local en las controversias constitucionales en que sea parte. Aunado a ello, R.R.Z. acreditó su carácter de consejero jurídico estatal.(22)

Cabe precisar que este Alto Tribunal advierte que el primero de diciembre de dos mil diez se emitió una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca. No obstante, deben tomarse en cuenta las disposiciones vigentes al momento de la contestación de demanda, que fue presentada ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el trece de enero de dos mil diez.

QUINTO

Causas de improcedencia.

  1. En primer lugar, tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo sostienen que la parte actora carece de interés legítimo para promover la presente controversia constitucional. En esencia, consideran que la norma combatida no afecta la esfera de competencias del Municipio demandante y, particularmente, éste no tiene interés jurídico para plantear en una controversia constitucional posibles afectaciones a derechos de las mujeres.

    Al respecto debe señalarse que este Alto Tribunal ha emitido diversos criterios en relación con el interés para promover la controversia constitucional. En esencia, se ha dicho que se requiere de interés legítimo para recurrir a esta vía, es decir, de una afectación resentida en la esfera de atribuciones de la parte actora.(23) Además, se ha sentado el criterio consistente en que se colma el requisito del interés legítimo cuando exista una afectación a la esfera de atribuciones de la parte actora o solamente un principio de afectación.(24)

    También se ha dicho que hay casos en los que se puede sobreseer en la controversia constitucional por falta de interés legítimo, cuando la inviabilidad de la acción es evidente.(25) En relación con este tema, se ha interpretado que la norma impugnada debe afectar de alguna manera el ámbito de atribuciones de la entidad actora o por lo menos debe existir un principio de afectación.

    En el presente caso, el Municipio actor además de las violaciones a derechos humanos, alega que tiene facultades en materia de salud (específicamente, en relación con la salud sexual, la distribución de métodos anticonceptivos y la educación sexual), y sostiene que estas atribuciones son invadidas por el artículo 12 combatido. Es decir, se plantea una afectación a la esfera competencial del Municipio, relacionada con las atribuciones que aduce tener en materia de salud.

    Por tanto, debe desestimarse esta causa de improcedencia, ya que la determinación relativa a si la norma impugnada afecta o no la esfera de atribuciones del Municipio actor es una cuestión que involucra el fondo del asunto y, en consecuencia, será al resolver precisamente el fondo, cuando se determine si se afectan o no las competencias del Municipio actor.

    Lo anterior debido a que en reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causas de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.

    Lo anterior tiene apoyo en la siguiente tesis de jurisprudencia:

    "Novena Época

    "Registro: 193266

    "Instancia: Pleno

    "Jurisprudencia

    "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

    "Tomo X, septiembre de 1999

    "Materia: constitucional

    "Tesis: P./J. 92/99

    "Página: 710

    "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

  2. Por su parte, el Poder Ejecutivo de Oaxaca estima que debe sobreseerse en el juicio, habida cuenta que no existe el acto cuya invalidez se reclama. Aduce, igualmente, que no existe el acto que se le atribuye, ya que el Ejecutivo no tiene facultades para legislar, sino que éstas corresponden al Poder Legislativo. Además, se indica que la parte actora no precisó qué actos del Poder Ejecutivo supuestamente le causan perjuicio.

    No asiste razón al poder demandado, ya que de acuerdo con el artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(26) tiene el carácter de parte en las controversias constitucionales, como demandado, el poder que hubiere emitido y promulgado la norma general que sea objeto de controversia. En el presente caso, si bien es cierto que el órgano que emitió el precepto combatido es el Congreso del Estado de Oaxaca, también lo es que quien la promulgó fue el titular del Poder Ejecutivo de la misma entidad, lo cual es un hecho notorio.(27) Entonces, es correcto que en la demanda se señale como poder demandado al Ejecutivo Estatal, puesto que fue éste el órgano que promulgó la norma impugnada.

    Contrariamente a lo señalado por el Poder Ejecutivo de Oaxaca, sí se precisó en la demanda cuál es el acto impugnado: la reforma al artículo 12 de la Constitución oaxaqueña. Además, cabe destacar que en la contestación de demanda del Poder Ejecutivo, éste reconoció expresamente que ordenó la promulgación y publicación del decreto que contiene la reforma constitucional combatida,(28) lo cual además constituye una confesión con valor probatorio pleno.(29)

  3. Finalmente, el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca señala que la controversia es improcedente porque se promovió fuera de tiempo, conforme al artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

    Esta causa de improcedencia debe desestimarse, pues como ya se demostró en el considerando segundo de esta resolución, la demanda se presentó oportunamente.

    Este Tribunal Pleno no estima que se actualice alguna otra causa de improcedencia, por lo que a continuación se abordará el estudio de los conceptos de invalidez planteados.

SEXTO

Estudio de fondo.

I.C. de invalidez relativos a violaciones a derechos humanos

Ver votación 1

La parte promovente, en el apartado de la demanda que se denomina "conceptos de invalidez", aduce violaciones a los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Federal.

Es decir, sostiene que el precepto combatido viola la garantía de igualdad, prevista en el artículo 1o. constitucional, porque se redefine el concepto de "persona". Dice que esto trae como consecuencia que se considere que el óvulo fecundado es titular de derechos fundamentales, pero ello acarrea el que no se pueda gozar de éstos en todo el país de manera uniforme. Además, sostiene que la reforma viola la garantía de igualdad porque equipara a desiguales. Es decir, iguala dos situaciones de hecho distintas (a los no nacidos con los nacidos) y atribuye a los primeros las mismas consecuencias jurídicas que a los segundos. En esta línea, manifiesta que sólo el Constituyente Federal puede establecer cuál es el concepto de persona jurídica, y no la entidad federativa, pues de lo contrario no se puede gozar uniformemente de los derechos fundamentales en todo el territorio nacional.

Por otro lado, señala que el artículo 12, párrafo sexto, de la Constitución oaxaqueña viola el principio de Estado laico previsto en los artículos 24 y 130 de la Constitución Federal, en relación con los artículos 2o. y 3o. de la misma N.S.. Esto se debe a que se eleva una creencia dogmática a nivel de norma general, violando la libertad de creencias. En este sentido, sostiene que con la reforma combatida se limita la educación sexual y reproductiva con dogmas que no han sido sustentados en algún consenso científico.

Asimismo, se afirma que el artículo impugnado constituye una regresión en los derechos de las mujeres, que viola los derechos a la salud, a la vida y a decidir (previstos en el artículo 4o. constitucional), a la integridad corporal y a la intimidad (establecidos en el artículo 16 constitucional), a la no discriminación (previsto en el artículo 1o. constitucional) y a la progresividad de los derechos sociales (previsto en el artículo 26 del Pacto de San José, en relación con el artículo 133 constitucional).

Lo anterior obedece a que se impide a las mujeres usar anticonceptivos y acceder a la interrupción del embarazo en casos de violación y otras causas de no punibilidad del delito de aborto. Además, dado que las normas secundarias deben interpretarse a la luz de las normas constitucionales (como la combatida), el aborto necesariamente se convierte en un tipo atenuado o accesorio de homicidio. De esta forma, la conducta que antes era "aborto" ahora debe considerarse como un tipo atenuado o accesorio de homicidio, y le aplican las reglas de éste, y no las causas de no punibilidad del aborto.

Igualmente, el artículo 12, párrafo sexto, de la Constitución Local viola el derecho previsto en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a decidir sobre el número y espaciamiento de los hijos. De la misma manera, restringe el uso de métodos anticonceptivos como el dispositivo intrauterino y la anticoncepción de emergencia. Esto es así, debido a que estos métodos funcionan después de que el óvulo ha sido fecundado, pero antes de que se implante en el útero. Sin embargo, conforme a la definición de la legislación local, al momento de la fecundación ya hay persona, por lo que su desechamiento a través del uso de algún anticonceptivo que evite su implantación debe considerarse un homicidio.

Lo mismo se dice respecto de la fecundación in vitro, ya que mediante el uso de esta técnica se fecundan óvulos, pero no todos los casos son exitosos, ya que algunos óvulos fecundados se expulsan. No obstante, con base en la definición de persona del artículo combatido, tendría que llegarse a la conclusión de que la técnica de reproducción asistida in vitro viola el derecho a la vida del óvulo fecundado, como lo hizo ya la Sala constitucional de la Suprema Corte de Justicia de Costa Rica.

Por último, el artículo 12, párrafo sexto, que se controvierte, a decir del Municipio actor, viola el derecho a la vida íntima establecido en el artículo 6o., fracción II, en relación con el artículo 16 de la Constitución General de la República, que establecen derechos a la privacidad y a la intimidad; porque implanta un modelo específico de familia y obstaculiza la libertad de decisión sobre el número y espaciamiento de los hijos. Se sostiene, en apoyo de este argumento, que tanto la Suprema Corte de los Estados Unidos como la Corte Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Constitucional de Alemania han interpretado que existe un derecho a la vida privada, y que el Estado no debe intervenir en decisiones que atañen a ésta.

En esta sección de la demanda no se combate alguna violación a la esfera de competencias que corresponden al Municipio actor, sino que se reclaman violaciones a los derechos fundamentales de los habitantes del Municipio.

Este Tribunal Pleno ya ha resuelto que este tipo de violaciones a derechos fundamentales no se pueden reclamar a través de la controversia constitucional, pues no es la vía idónea para hacerlo. Al resolver las controversias constitucionales 21/2006 y 54/2009, se reconoció que el criterio contenido en la tesis P./J. 101/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER.",(30) ha sido matizado. Es decir, la finalidad de la controversia constitucional no consiste en analizar posibles violaciones a derechos fundamentales de manera desvinculada a algún problema de probable invasión de esferas de competencia.

Estos reclamos, relativos esencialmente a violación al derecho de igualdad, al principio de Estado laico, a los derechos reproductivos y sexuales (especialmente de las mujeres), al derecho a la salud y al derecho a la vida íntima de las personas, no se relacionan con alguna violación competencial, sino que versan exclusivamente sobre violaciones a derechos fundamentales de los gobernados. Por este motivo, son inatendibles los conceptos de invalidez recién reseñados, pues en ellos no se hace referencia alguna a violaciones a facultades conferidas al Municipio, sino que únicamente se alegan violaciones a derechos humanos. Como se sostuvo en los precedentes ya citados, si se realizara el estudio de constitucionalidad solicitado por la parte actora, se desnaturalizaría el sistema procesal de las controversias constitucionales, pues éste se encamina, primordialmente, a preservar las competencias de cada orden de gobierno previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Igualmente, se hace notar que el Municipio actor, en el concepto de invalidez relativo a la violación al principio de igualdad, aduce que es incorrecto que el artículo 12, sexto párrafo, de la Constitución Local defina el concepto de "persona" para efectos jurídicos y para disfrutar de los derechos fundamentales ahí consignados, pues eso sólo lo puede hacer la Constitución Federal. De lo contrario, habría un distinto conjunto de derechos fundamentales aplicables, dependiendo de la entidad federativa: en algunas entidades los titulares de estos derechos serían, inclusive, los óvulos fecundados y el producto de la fecundación en general, y en otras, sólo las personas nacidas.

En el presente caso, este concepto de invalidez también es inatendible, en atención a que la finalidad de la controversia constitucional es la defensa de la esfera competencial que corresponde a la parte que promueve el medio de defensa constitucional, en este caso, el Municipio de I., en el Estado de Oaxaca. Sin embargo, en el concepto de invalidez reseñado se plantea que la norma combatida viola directamente derechos humanos sin vincular una afectación a su esfera de competencias, lo cual escapa a la litis del presente asunto, que, se reitera, versa sobre la violación del ámbito competencial del Municipio.

  1. Estudio relativo a la violación a la esfera competencial municipal

Ver votación 2

A continuación, se procede a establecer cuál es la cuestión por dilucidar: En el caso presente, debe determinarse si la norma general impugnada, es decir, lo dispuesto en el párrafo sexto del artículo 12 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca invade o no la esfera competencial del Municipio de Asunción de Ixtaltepec. En este sentido, el Ayuntamiento sostiene que tiene competencia para vigilar y hacer cumplir, en la esfera de su competencia, la Ley General de Salud, la Ley de Salud estatal, la Ley Estatal de Acceso de la Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Género y las demás disposiciones generales aplicables. De manera específica, señala que tiene la atribución de distribuir anticonceptivos (como la anticoncepción de emergencia y el dispositivo intrauterino), en acatamiento a la Norma Oficial Mexicana NOM-005-SSA2-1993, de los Servicios de Planificación Familiar; así como de proporcionar anticoncepción de emergencia, particularmente en los casos de las víctimas de violación, en atención a lo dispuesto en la Norma Oficial Mexicana NOM-046-SSA2-2005. De igual manera, indica que tiene facultades para proporcionar servicios de planificación familiar y educación sexual; para asegurar el acceso efectivo a servicios de salud a integrantes de comunidades indígenas. A decir de la parte actora, la norma impugnada genera un conflicto normativo que le impide cumplir con sus atribuciones, lo cual implica una afectación a su esfera competencial, ya que no puede cumplir con las mismas sin vulnerar el artículo 12, párrafo sexto, de la Constitución Local.

Concretamente, la cuestión que ha de responderse es si la norma general impugnada implica o no una invasión a la esfera de atribuciones del Municipio actor. Para ello, en primer lugar, debe revisarse si efectivamente el Municipio tiene atribuidas las competencias que alega violadas por la norma combatida.

A efecto de analizar la constitucionalidad de la norma impugnada en principio es necesario precisar el contenido del artículo 12 de la Constitución del Estado de Oaxaca, en el entendido de que la porción normativa subrayada es la que se combate:

"Artículo 12. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sinopor resolución judicial.

"...

(Reformado, P.O. 11 de septiembre de 2009)

"En el Estado de Oaxaca se protege y garantiza el derecho a la vida. Todo ser humano desde el momento de la fecundación entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales hasta su muerte natural. Los habitantes del Estado tienen todas las garantías y libertades consagradas en esta Constitución, sin distinción alguna de su origen, raza, color, sexo, idioma, religión, opinión pública, condición o actividad social."

La porción normativa impugnada establece: "Todo ser humano desde el momento de la fecundación entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales hasta su muerte natural."

Como podrá advertirse de la propia formulación normativa respectiva, la norma establece el derecho a la vida del producto de la fecundación y correlativamente enuncia un deber a cargo del Estado de Oaxaca de reconocer, proteger y garantizar ese derecho; sin embargo, ese derecho que se reconoce, como todos los derechos humanos no se puede considerar absoluto, sino que deberá armonizarse en los casos concretos con los demás derechos humanos que reconocen la Constitución Federal y la propia Constitución Estatal. Pues, en la práctica ese derecho puede entrar en conflicto con otros derechos y necesariamente deberá hacerse el ejercicio de ponderación respectivo a fin de establecer cuál es el que debe prevalecer.

Sin embargo, en principio debe destacarse que, contrario a lo señalado por el Municipio actor, no se trata de una reforma en materia de salud; por lo que no siendo una reforma en materia de salud no puede de manera directa considerarse que ésta incide o vulnera -de manera automática, como lo pretende el actor- las facultades que en tal materia pudiera tener el Municipio de Asunción Ixtaltepec, Estado de Oaxaca. Es decir, si la norma impugnada no regula de manera directa una cuestión relativa a la materia de salud no se puede concluir que de manera directa se vulneren o se invadan las atribuciones que en su caso pudiera tener el Municipio en esa materia.

Ahora, a efecto de analizar en su totalidad los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor, como se dijo, se analizará si efectivamente el Municipio tiene atribuidas las competencias que alega violadas por la norma combatida; para lo cual, es menester ubicar al Municipio dentro del orden jurídico de nuestra nación, pues sólo determinando su lugar en dicho sistema normativo será posible definir con claridad las normas jurídicas que afectan la vida municipal, las facultades que les corresponden a dicho nivel de gobierno, así como determinar si el Municipio actor tiene facultades directas en materia de salud como lo sostiene.

Por principio hay que dejar sentado que todo orden jurídico es un sistema de normas que constituyen una unidad, la cual está determinada por el hecho de que la creación o el contenido de la de grado más bajo se encuentra establecida por otra de grado mayor y así sucesivamente hasta llegar a la norma de rango superior, que es la Constitución, en la cual se funda la validez de todo el ordenamiento jurídico.

La Constitución Federal es la N.S. en nuestro país; a través de ella se imponen deberes, se crean limitaciones, se otorgan facultades y se reconocen derechos.

Estos principios fundamentales del orden jerárquico normativo del derecho mexicano encuentran su fundamento en el artículo 133 de la Constitución Federal, concretamente, en la parte que expresa que: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión."

Ahora bien, nuestra Constitución adoptó como forma de Estado, el sistema federal, y como forma de gobierno, el sistema republicano, democrático y representativo; de ello precisamente deriva la determinación constitucional de los ámbitos competenciales de cada orden jurídico parcial.

Al respecto, el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley Fundamental."; y por su parte, el artículo 41, dispone que: "El pueblo ejerce su Soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."

Aunado a lo anterior, el artículo 44 de la propia Constitución define la naturaleza y territorio del Distrito Federal, que es la entidad federativa donde se asientan los Poderes Federales, y el artículo 122, prevé el régimen conforme al cual se debe regir dicha entidad.

Por otro lado, el artículo 115 de este mismo Cuerpo Normativo Fundamental expresa que los Estados tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre y, asimismo, que los Ayuntamientos tendrán facultades para expedir normas reglamentarias dentro de sus respectivas jurisdicciones.

De lo anterior podemos desprender que en nuestro país existen varios órdenes normativos, esto es, un orden constitucional y diversos órdenes parciales.

A la luz del Texto Constitucional previo a la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115, este Tribunal Pleno emitió el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 95/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 709, conforme al cual determinó que dichos órdenes eran los siguientes: el orden federal; el orden local o estatal; el orden del Distrito Federal y el orden constitucional.

La jurisprudencia invocada es del tenor siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS. Del contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución Federal, puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes.

Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C..

A raíz de las reformas realizadas a los artículos 115 constitucional en mil novecientos noventa y nueve, y 2o. del mismo ordenamiento en el año dos mil uno, este Tribunal Pleno ha considerado que a los órdenes jurídicos parciales antes mencionados, se debe agregar el orden jurídico municipal.

Resulta importante subrayar que respecto del primero, esto es, el orden municipal, este Alto Tribunal sostuvo en la resolución que originó la tesis transcrita, lo siguiente:

Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda nexos indisolubles con los poderes locales que impide considerarlos como un orden jurídico independiente del local.

No obstante, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve llevó a la modificación del criterio vertido, en virtud de que amplió considerablemente las facultades del Municipio tanto en lo político y en lo jurídico, como en lo financiero y en lo social, dotándolo de un nuevo marco que consolidó su autonomía y su capacidad de decisión.

En efecto, el texto actual del artículo 115 que derivó en gran medida de la aludida reforma del año de mil novecientos noventa y nueve, en la parte que interesa señala lo siguiente:

(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"Artículo. 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"b) Alumbrado público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

(Reformado, (N. de E. Adicionado), D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

(Adicionado (N. DE E. Reformado), D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

(Reformado, D.O.F. 24 de agosto de 2009)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellosafecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 18 de junio de 2008)

"VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.

(Reformada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

"IX. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)

X. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)

Al respecto este Alto Tribunal ya ha sostenido en la controversia constitucional 19/2001, promovida por el Municipio de Santa Catarina, Nuevo León, resuelta el dieciocho de marzo de dos mil tres, por mayoría de ocho votos, lo siguiente:

"El desarrollo legislativo e histórico que ha tenido el artículo 115 constitucional, dedicado al Municipio Libre, es revelador de que esta figura es, en el Estado Mexicano, la piedra angular sobre la cual se construye la sociedad nacional, en tanto es la primera organización estatal en entrar en contacto con el núcleo social. Los diversos documentos que integran los procesos legislativos de las reformas sufridas por ese numeral durante su vigencia así coinciden.

"Empero, ha sido muy largo el camino que el Municipio ha tenido que recorrer para hacer realidad su libertad, que fue incluso bandera emblemática de las luchas revolucionarias. No obstante su elevación a rango constitucional en mil novecientos diecisiete, fueron muchas las limitaciones y el cercenamiento que la propia Constitución impuso al Municipio, obligándolo o sometiéndolo a la voluntad del Ejecutivo Estatal o del Legislativo también estatal o, en el mejor de los casos, rodeándole de un contexto jurídico vulnerable.

"En esa evolución, se pueden identificar tres momentos determinantes en la evolución del Municipio Libre, partiendo de la importante consagración constitucional que en mil novecientos diecisiete se dio de esta figura:

"1) La reforma municipal de mil novecientos ochenta y tres, misma que, incluso fue objeto de interpretación por parte de la anterior integración de esta Suprema Corte; destacando aquella interpretación efectuada con motivo del amparo en revisión 4521/91, fallado por este Tribunal en Pleno el siete de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, en el que se sostuvo que la intención del legislador fue fortalecer de tal manera al Municipio con esta reforma, que ello permitía colegir que, para efectos de la legitimación activa de las controversias constitucionales, se podía admitir en el Municipio un carácter de Poder de los Estados; legitimación que le estaba, aparentemente, soslayada por el entonces texto del artículo 105 constitucional.

"2) La reforma judicial de mil novecientos noventa y cuatro, ejercicio legislativo que, si bien dedicado a lo judicial federal, llegó a trastocar la vida jurídico institucional del Municipio, en tanto le reconoció expresamente legitimación activa para acudir en defensa jurisdiccional de sus facultades y ámbito competencial ante esta propia Suprema Corte en vía de controversia constitucional. De alguna manera, parece advertirse que el legislador ponderó la situación de indefensión municipal advertida y superada por el criterio antes referido, pues el Poder Reformador recogió y superó todo aquello puesto en evidencia con aquella interpretación judicial. Esta reforma ha sido de suma importancia para el Municipio, básicamente por motivos:

"Primero, el número de juicios de esta naturaleza iniciados por Municipios, en comparación con los iniciados por otros entes políticos, es revelador del enorme impacto que esta reforma constitucional tuvo en la vida municipal y de la eficacia de la norma constitucional reformada; y,

"Segundo, porque a partir de los fallos que ha venido emitiendo esta Suprema Corte en dichos juicios fue advirtiéndose que muchas injerencias o interferencias de los Estados, ya sea del Ejecutivo o Legislativo Estatal, en la vida administrativa, política o jurídica de los Municipios se han hecho merced licencia constitucional para ello. Esto es, si los Municipios no podían hacer realidad su autonomía era porque la propia Constitución General autorizaba una serie de limitaciones a la misma a favor de las autoridades estatales.

"3) La reforma de mil novecientos noventa y nueve, conforme a la cual se avanzó en pro de la consolidación de la autonomía municipal y de su fortalecimiento, particularmente frente a las injerencias de los Gobiernos Estatales, y se superaron algunas de las limitaciones antes referidas."

La reforma constitucional de referencia se gestó entre los años de mil novecientos noventa y siete a mil novecientos noventa y nueve, tiempo durante el cual fueron presentándose a la Cámara de Diputados, nueve iniciativas por parte de distintos grupos parlamentarios que proponían modificaciones al artículo 115.

Cuando finalmente se agendó la reforma municipal, estas nueve propuestas se estudiaron de manera conjunta por la comisión encargada de dictaminarlas y, como resultado de su trabajo, se elaboró un proyecto único de reforma constitucional que fue el que, a la postre, se discutió y aprobó por ambas Cámaras.

Los principales puntos de la reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal pueden sintetizarse de la siguiente forma:

  1. El reconocimiento expreso del Municipio como ámbito de gobierno que se realizó en la fracción I, al sustituir el término "administrado" por "gobernado";

  2. El fortalecimiento de su facultad reglamentaria en los temas referidos en la fracción II, además de la limitación del contenido de las leyes estatales sobre cuestiones municipales;

  3. El reconocimiento de competencias exclusivas en materia de servicios y funciones públicas en la fracción III, sustituyéndose el concurso del Estado en dicha competencia por la posibilidad de celebrar convenios para la asunción de una función o servicio público por parte del Estado, siempre y cuando medie solicitud del Ayuntamiento, así como el incremento del catálogo de funciones y servicios, además de la posibilidad de coordinación intermunicipal para estos temas, existiendo incluso posibilidad de asociación entre Municipios de diversos Estados;

  4. Facultad de iniciativa en lo referente a tributos relacionados, entre otros, con los servicios públicos que preste y con la propiedad inmobiliaria en la fracción IV, limitando los supuestos de exención determinados constitucionalmente respecto de las contribuciones municipales;

  5. En lo concerniente al catálogo de facultades que en el sistema constitucional de concurrencia regula la fracción V del artículo 115, además de las facultades con las que ya gozaban en materia de aprobación y administración de los planes de desarrollo urbano, se adicionó la de participar en la formulación de planes de desarrollo regional, así como la obligación de la Federación y del Estado de asegurar la participación de los Municipios en ésta; autorizar el uso del suelo adicionalmente a las facultades de control y vigilancia que ya tenía; participar en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento de zonas de reservas ecológicas, además de sus facultades de creación y administración de éstas; intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial y celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales; y,

  6. La transmisión del mando de la policía preventiva municipal del gobernador al presidente municipal, quien sólo acatará las órdenes del primero en los casos que aquél juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público, así como la habilitación al reglamento municipal en esta materia en la fracción VII.

La relación anterior pone de manifiesto que la reforma aumentó de forma significativa las atribuciones de los Municipios y consolidó su ámbito de gobierno. A continuación se procede al análisis de algunos de los anteriores puntos con más detalle.

Por cuanto atañe al reconocimiento expreso del Municipio como ámbito de gobierno, es de señalarse que en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, se estimó que era necesario reformar la fracción I del artículo 115 constitucional, en su primer párrafo, con la intención de reconocer expresamente el carácter del Municipio como ámbito de gobierno. Para ello, se consideró conveniente sustituir en ese párrafo la frase "cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa", por la que dice que "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa", para dejar clara la naturaleza del Ayuntamiento como órgano de Gobierno del Municipio.

Una de las novedades de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, por tanto, consistió en caracterizar de manera explícita al Municipio como órgano de gobierno, culminando así una evolución que de alguna manera venía experimentando el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro, cuyo contenido y trascendencia ya fue referido en líneas anteriores. A lo largo de esta evolución, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad, a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados, o como la de acudir a un medio de control constitucional a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Estas notas son las que permitían concebir al Municipio como un ente cuyo desempeño iba más allá del de un órgano de administración por región.

Así, la conceptualización del Municipio como órgano de gobierno conlleva además el reconocimiento de una potestad de auto organización, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura. Lo anterior queda confirmado tan pronto se concatena este concepto explícito del Municipio como "órgano de gobierno" con el contenido que la reforma otorgó a la facultad reglamentaria municipal, según se verá a continuación:

Ahora bien, en el punto que ahora nos ocupa, conviene transcribir nuevamente la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, a efecto de determinar si dentro de las funciones y servicios públicos que los Municipios tienen a su cargo por disposición constitucional, se encuentra la relativa a la salud general:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"b) Alumbrado público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

(Reformado (N. de E. adicionado), D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

(Adicionado (N. de E. reformado), D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

De lo anterior se tiene que, no obstante la fortaleza como nivel de gobierno otorgada al Municipio, del texto actual del artículo 115 de la Constitución Federal no se advierte una facultad directa en materia de salud, y si bien el inciso i) de la fracción III establece que los Municipios tendrán a su cargo las demás funciones y servicios públicos que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera, es evidente que para poder considerarse que un Municipio tiene a su cargo alguna otra función o servicio público de las que se enlistan en dicha fracción en los incisos a) al h), es necesario que la legislatura expresamente así lo haya determinado atendiendo a sus condiciones territoriales y socio-económicas propias.

Por otra parte, la materia de salubridad general se encuentra prevista en la Constitución Federal de manera preponderante en los artículos 4o. y 73, fracción XVI; destaca el primero de ellos, el cual en su reforma de mil novecientos ochenta y tres incluyó el derecho a la salud como un derecho fundamental en el Texto Constitucional.

"Artículo 4o. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.

"...

(Adicionado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. ..."

El párrafo adicionado al artículo 4o. delega en el legislador ordinario la facultad de establecer mediante una ley general, la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de la propia Constitución.

Asimismo, el artículo 73, fracción XVI,(31) establece desde su texto original, que el Congreso de la Unión tiene facultad para establecer leyes sobre salubridad general en la República.(32)

En ejercicio de esa competencia, el Congreso Federal emitió la Ley General de Salud publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, la cual entre otras cuestiones, distribuye las competencias entre la Federación y las entidades federativas, y señala que corresponde a éstas, como autoridades locales, organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de planificación general, entre otros.(33)

Igualmente, el artículo 5o.,(34) de la Ley General de Salud, dispone que "El Sistema Nacional de Salud está constituido por las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local, y las personas físicas o morales de los sectores social y privado, que presten servicio de salud, así como por los mecanismos de coordinación de acciones, y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la protección a la salud."

De la misma forma, la descentralización de los servicios de salud aunque está prevista en la Ley General de Salud, no resulta en una condición obligatoria para los Estados, conforme se advierte de los artículos 7o. y 9o.(35) de este ordenamiento. El artículo 7o., dice: "La coordinación del Sistema Nacional de Salud, estará a cargo de la Secretaría de Salud, correspondiéndole a ésta: I.E. y conducir la política nacional en materia de salud, en los términos de las leyes aplicables y de conformidad con lo dispuesto por el Ejecutivo Federal. II. Coordinar los programas de servicios de salud de las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como los agrupamientos por funciones y programas afines que, en su caso, se determinen. III. Impulsar la desconcentración y descentralización de los servicios de salud."

A su vez, el artículo 9o., dispone que: "Los gobiernos de las entidades federativas coadyuvaran, en el ámbito de sus respectivas competencias y en los términos de los acuerdos de coordinación que celebren con la Secretaría de Salud, a la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud. Con tal propósito, los gobiernos de las entidades federativas, planearán, organizarán y desarrollarán en sus respectivas circunscripciones territoriales, sistemas estatales de salud, procurando su participación programática en el Sistema Nacional de Salud. La Secretaría de Salud auxiliará, cuando lo soliciten los Estados, en las acciones de descentralización a los Municipios que aquéllos lleven a cabo."

De manera preponderante el artículo 393 de misma Ley General de Salud,(36) establece enfáticamente que: "... La participación de las autoridades municipales y de las autoridades de las comunidades indígenas, estará determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales."

De lo que se advierte que la Ley General de Salud establece una relación con el ámbito local, a través de la coordinación federal del Sistema Nacional de Salud, con la participación de las entidades federativas, en los términos de los acuerdos de coordinación celebrados. Así, las entidades deberán planear, organizar y desarrollar sus sistemas estatales de salud, procurando la descentralización a los Municipios y su participación programática en el Sistema Nacional através de convenios específicos.

Por su parte, los artículos 3o., 4o., apartado A, fracción IV, 5o., 12, 13, 14, 65 y 130 de la Ley Estatal de Salud,(37) establecen:

• Que los Ayuntamientos -nuevamente- en el ámbito de sus respectivas competencias, son autoridades, entre otras, sanitarias estatales.

• Que corresponde al Gobierno del Estado en materia de salubridad general, la prestación de servicios de salud reproductiva.

• Que el Sistema Estatal de Salud estará constituido por las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal y estatal, como municipal.

• Se distribuyen las competencias entre el Gobierno del Estado y los Municipios en materia de salubridad general y seguridad local, destacando que corresponde al Gobierno del Estado, por conducto de la Secretaría de Salud "celebrar los convenios con los Ayuntamientos para la prestación de los servicios sanitarios locales, o la atención de las funciones de salud" y "promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en materia de salubridad local a cargo de los Municipios con sujeción a la política nacional y estatal de salud y a los convenios que al efecto se celebren".

• Que "el Ejecutivo del Estado podrá convenir con los Ayuntamientos la prestación de los servicios de salubridad general concurrente y de salubridad local, cuando su desarrollo económico y social así lo haga necesario."

• Por su parte, el artículo 14 indica que: "Corresponde a los Ayuntamientos asumir sus atribuciones en términos de esta ley y de los convenios que suscriban con el Ejecutivo Federal, formular y desarrollar programas municipales de salud en el marco en los sistemas nacional y estatal de salud, y vigilar y hacer cumplir en la esfera de su competencia los ordenamientos legales correspondientes."

• Que el Gobierno del Estado coadyuvará con las instancias federal y municipal competentes en acciones en materia de salud reproductiva y cuidará que se incorporen éstas a los programas estatales de salud.

• Que los integrantes del Sistema Estatal de Salud, deberán dar atención preferente e inmediata a mujeres, menores, ancianos y a toda persona sometida a cualquier forma de maltrato que ponga en peligro su salud física mental o emocional. Asimismo, que deberán dar esa atención a quienes hayan sido sujetos pasivos de la comisión de delitos que atenten contra la integridad física, emocional, mental o el normal desarrollo psicosexual de las personas. En estos casos las instituciones de salud del Estado, establecerán programas que permitan tomar las medidas inmediatas que sean necesarias para la protección de la salud, sin perjuicio de dar intervención a las autoridades competentes.

Así, como se dijo, del artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal no se desprende que la competencia municipal en materia de prestación de servicios de salud resulta originaria, como sucede con los servicios públicos que se especifican en las restantes fracciones de dicho precepto; y en específico, el carácter originario, no es predicable de lo dispuesto en el inciso i), de la fracción III de este artículo, ya que este inciso dispone que los Municipios tendrán las funciones y servicios que determinen las Legislaturas Locales según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios así como su capacidad administrativa y financiera. De lo que se obtiene que la prestación de este tipo de servicios mantiene la característica delegada por parte del Estado y no se convierte en una competencia originaria del Municipio.

Por otra parte, de la Ley General de Salud se concluye que los Municipios no cuentan con competencia conferida de manera directa para prestar servicios de salud por virtud de las cuales pudieran resultarles aplicables las dos normas oficiales mexicanas que se refiere el Municipio actor.

Asimismo, de los artículos analizados de la legislación local, se desprende que forzosamente deben existir convenios entre los Municipios y el Gobierno del Estado, a través de la secretaría estatal, para que puedan prestarse los servicios que la Ley General de Salud contempla para el Sistema Nacional, como competencia de las entidades federativas; es decir, mediante el modelo del Sistema Nacional de Salud, las competencias pueden ser ejercidas por los Estados, por distribución directa de la ley general, las cuales a su vez en el sistema estatal de Oaxaca, puede descentralizarse a los Municipios mediante convenios de coordinación; sin embargo, la celebración de dichos convenios no se acredita por parte del Municipio actor, a efecto de considerar que tiene alguna competencia al respecto.

Así resultan infundados los conceptos de invalidez en lo que el Municipio actor plantea que se le impide "instrumentar una política pública de salud", pues como quedó de manifiesto no se acredita que el Municipio tenga una competencia para prestar servicios en la materia.

En efecto, las políticas públicas son criterios de operación de las autoridades en el ámbito de sus competencias, las cuales necesariamente tienen que ser jurídicas; sin embargo, de un criterio de operación establecido en una norma general como lo es una NOM, no se puede inferir sin más, que la competencia municipal existe o que le ha sido otorgada al Municipio. Ya que incluso en estos ordenamientos se establece la aplicación de las autoridades "en el ámbito de sus respectivas competencias", en ese sentido las competencias tienen que estar previamente otorgadas para que las normas operativas puedan ser aplicadas y no viceversa, sostener lo contrario sería tanto como suponer que la mera mención de cierto tipo de acciones le confiere a todos los órganos la competencia relativa en una determinada materia.

Cabe precisar que, contrariamente a lo que aduce el Municipio actor, este Tribunal Pleno no advierte que los artículos 2 y 70 de la Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Género(38) otorguen competencia al Municipio para la instrumentación de una política pública en materia de salud, que lo faculte a la aplicación directa de las normas oficiales mexicanas en materia de salud relacionadas con la materia de violencia contra las mujeres, sino que la ley únicamente se refiere a una política orientada a prevenir y atender la violencia contra las mujeres pero sin otorgar la posibilidad de prestación de servicios en los términos de la NOM.

Esto, pues la propia ley entiende como violencia contra las mujeres, "Cualquier acción u omisión que por razón de género tenga como resultado un daño físico, psicológico, sexual, económico, patrimonial o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público" y como violencia sexual "Cualquier acto que degrade o dañe el cuerpo, la sexualidad de la víctima, y que por tanto, atente contra su libertad, dignidad e integridad física o psicológica, es una expresión de abuso de poder que implica el sometimiento femenino al agresor al denigrar a las mujeres y concebirla como objeto", según disponen las fracciones V y VI del artículo 6, respectivamente.(39)

Asimismo, la NOM-046-SSA2-2005, Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Sienta los criterios para la prevención y atención, dirigidas a regular la prestación de servicios de salud para situaciones específicas, como lo es la violencia familiar, sexual y contra las mujeres, que entran dentro del ámbito pretendido por el legislador, como salubridad general cuya facultad se encuentra delegada por el Poder Constituyente Permanente al legislador ordinario federal; tampoco puede desprenderse una eventual aplicación directa por parte de los Municipios, aun cuando se enfrentara un caso específico de violencia contra la mujer, ya que al no tener competencia para su atención deberá orientar los casos a hospitales o clínicas estatales competentes y dar vista al Ministerio Público.

Igualmente, en la NOM 005, se dispone "... Observancia de la norma ... La vigilancia y aplicación de esta norma corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas en el ámbito de sus respectivas competencias", de la que se advierte que en directo no corresponde a los Municipios.

Por tanto, la competencia para prestar servicios de salud por parte de los Municipios no se desprende de la Constitución Federal ni de la Ley General de Salud ya que el Sistema Nacional de Salud sólo comprende directamente instituciones federales y de las entidades federativas y aunque los Municipios forman parte del Sistema Estatal de Salud, no tienen competencias originarias, por lo que éstas deben delegarse de manera directa en la Ley Estatal de Salud -lo que en el caso no sucede- o por vía de convenios -lo cual no se ha acreditado-. Así, para que los Municipios puedan participar en las políticas nacional o estatales en materia de salud. Primero, deben contar con la competencia para prestar los servicios correspondientes, de otro modo no podrían coadyuvar, participar o formular políticas de manera autónoma, frente a lo expresamente delegado por ley o convenio por parte del Estado, pues los ámbitos de aplicación de las normas oficiales mexicanas no son extensivos para la aplicación directa de los Municipios, ya que las mismas sólo refieren su obligatoriedad al Sistema Nacional de Salud y a las entidades federativas, su aplicabilidad, por tanto, depende de todas las condiciones antes apuntadas. Entonces debe concluirse que, como se dijo, resultan infundados los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, ya que en principio no tiene facultades en materia de salud reproductiva.

Aunado a lo anterior, debe señalarse que contrario a lo que sostiene el Municipio actor no se puede considerar que lo previsto en el artículo 12 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca impide u obstaculiza, la implementación de programas de salud y prevención general en el marco de las normas oficiales mexicanas en materia de salud referidas en la demanda, pues éstas se encuentran en distinto plano, inmersos en el Sistema Nacional de Salud, acorde con toda una política pública en materia de salud y de salubridad general de alcance federal que proviene del artículo 4o. de la Constitución Federal.

Así, resulta infundada la pretensión central del Municipio actor, en cuanto señala que a partir de la reforma a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Oaxaca, se le inhibe, obstaculiza o impide realizar sus atribuciones, pues no se advierte que tenga tales competencias y, además la norma impugnada no le impide participar en las políticas estatales y nacionales en las materias analizadas cumpliendo con las normas oficiales mexicanas ya que, con independencia de la descentralización de servicios que cada Sistema Estatal de Salud prevea para sus Municipios, los Estados no pueden dejar de observar lo dispuesto en las normas oficiales mexicanas expedidas por la Secretaría de Salud.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO

Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO

Se reconoce la validez del Decreto Número 1383 de la Sexagésima Legislatura del Estado de Oaxaca, mediante el cual se reformó el artículo 12 de la Constitución Política de esa entidad federativa, en la porción normativa que dice: "Todo ser humano desde el momento de la fecundación entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales hasta su muerte natural."

TERCERO

P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con la determinación de procedencia a que se refiere el punto resolutivo primero:

Por unanimidad de once votos se aprobaron las determinaciones contenidas en los considerandos del primero al quinto, consistentes en que este Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente controversia constitucional, que ésta se presentó oportunamente, que el síndico del Ayuntamiento de Asunción Ixtaltepec se encuentra facultado para suscribir la demanda, que las autoridades demandadas cuentan con legitimación para comparecer a la presente controversia constitucional y desestimar las causales de improcedencia que hacen valer el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en el sentido que debe sobreseerse en la controversia constitucional porque no existe el acto que se le atribuye, y el Poder Legislativo de esa entidad, en el sentido de que es improcedente la controversia constitucional porque se promovió fuera de tiempo.

Por mayoría de diez votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en que el argumento en el sentido de que la norma combatida no afecta la esfera competencial del Municipio actor es una causa de improcedencia que involucra el fondo del asunto y debe estudiarse al abordar éste. El señor M.P.R. votó en contra.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., P.R., V.H., con reserva; P.D. y presidente S.M., se determinó declarar infundados los conceptos de invalidez en los que se aducen violaciones a derechos fundamentales. Los señores Ministros: Z.L. de L. y A.M. votaron en contra (la señora M.O.S.C. de G.V. no asistió a la sesión celebrada el dos de mayo de dos mil trece previo aviso a la presidencia).

El señor M.Z.L. de L. reservó su derecho para formular voto particular.

Por mayoría de cinco votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., P.R. y P.D., se aprobó la determinación consistente en reconocer la validez del Decreto Número 1383 de la Sexagésima Legislatura del Estado de Oaxaca, mediante el cual se reformó el artículo 12 de la Constitución Política de esa entidad federativa, en la porción normativa que dice: "Todo ser humano desde el momento de la fecundación entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales hasta su muerte natural". Los señores Ministros: F.G.S., Z.L. de L., A.M. y presidente S.M. votaron en contra y reservaron su derecho para formular sendos votos particulares (la señora M.O.S.C. de G.V. no asistió a la sesión celebrada el dos de mayo de dos mil trece previo aviso a la presidencia. El señor M.S.A.V.H. estuvo ausente en esta votación).

Los señores Ministros: C.D. y L.R. reservaron su derecho para formular votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., P.D. y presidente S.M. (la señora M.O.S.C. de G.V. no asistió a la sesión celebrada el dos de mayo de dos mil trece previo aviso a la presidencia. El señor M.S.A.V.H. estuvo ausente en esta votación).

El señor Ministro presidente J.N.S.M. dejó a salvo el derecho de los señores Ministros para que elaboren los votos que estimen pertinentes y declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

La señora M.O.S.C. de G.V. no asistió a la sesión celebrada el dos de mayo de dos mil trece, previo aviso a la presidencia.

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  1. "Artículo 2. Los objetivos de la ley son:

    "I. Incorporar en las políticas públicas del Estado y sus Municipios los principios, instrumentos, programas, mecanismos y acciones, para garantizar a las mujeres el acceso a una vida libre de violencia de género;

    "II. Prevenir, atender, sancionar y erradicar las conductas políticas, sociales y culturales que justifican y alientan la violencia de género contra las mujeres;

    "III. Instrumentar acciones permanentes de información y sensibilización en los Municipios del Estado, con el propósito de prevenir la violencia de género contra las mujeres;

    "IV. Garantizar a las mujeres un trato digno así como atención integral y especializada para las víctimas de violencia de género, sus hijas e hijos, testigos y profesionales intervinientes, por parte del Estado y los Municipios;

    "VI. (sic) Asegurar el acceso oportuno y eficaz de las mujeres víctimas de violencia de género a la procuración e impartición de justicia;

    "VII. Establecer lineamientos de coordinación y cooperación entre las autoridades federales, estatales y municipales, para cumplir con los objetivos de esta ley; (sic)

    "VII. (sic) Unificar criterios de intervención institucional en la prevención y detección de la violencia de género, en la atención de las mujeres víctimas y en la reeducación integral de los agresores;

    "VIII. Favorecer la recuperación de las mujeres víctimas de violencia de género y la construcción de un nuevo proyecto de vida basado en el pleno goce de todos sus derechos;

    "IX. Asegurar la concurrencia, alineación y optimización de recursos e instrumentos destinados a prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia de género; y

    "X. Las demás que señale esta ley, su reglamento y otras disposiciones legales aplicables.

    "El titular del Poder Ejecutivo Estatal asignará en el proyecto de presupuesto de egresos del Estado, una partida destinada al cumplimiento de los objetivos de la presente ley."

    "Artículo 4. El Estado y los Municipios de conformidad con su capacidad presupuestaria, expedirán o adecuarán sus ordenamientos respectivos y tomarán las medidas presupuestales y administrativas correspondientes para garantizar el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia de género, de conformidad con los Tratados Internacionales en materia de derechos humanos de las mujeres, ratificados por el Estado Mexicano, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la presente ley.

    "En los términos de la legislación aplicable, el Estado y los Municipios podrán coordinarse con la Federación para garantizar el derecho a que se refiere el párrafo anterior.

    "Las medidas que se deriven de la presente ley, asegurarán la prevención, atención, sanción y erradicación de todo tipo de violencia de género contra las mujeres, propiciando su plena participación en todas las esferas de la vida."

    "Artículo 21. Las víctimas de violencia protegidas por esta ley, tendrán los siguientes derechos:

    "I. Protección inmediata y efectiva por parte de las autoridades;

    "II. Trato digno y respetuoso durante cualquier entrevista o actuación como víctima de violencia;

    "III. Atención legal necesaria para los trámites jurídicos relacionados con la violencia de la cual sea víctima;

    "IV. Atención médica y psicológica para la atención de las consecuencias generadas por la violencia;

    "V. Acciones de asistencia social que contribuyan a su pleno desarrollo;

    "VI. Atención en un refugio temporal; y

    "VII. Las demás que establezcan esta ley, su reglamento y otras disposiciones legales aplicables."

    "Artículo 54. Son atribuciones y obligaciones del Estado y los Municipios en el ámbito de sus respectivas competencias:

    "I.G. el ejercicio del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia de género;

    "II. Formular y conducir con perspectiva de género, la política estatal y municipal, para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, proteger y asistir a las víctimas en todos los ámbitos, enun marco integral;

    "III. Desarrollar todos los mecanismos necesarios para satisfacer los objetivos de esta ley;

    "IV. Destinar de conformidad con su capacidad presupuestal, una partida suficiente para garantizar que sus dependencias y entidades cumplan con lo previsto en la presente ley, realicen acciones afirmativas a favor de las mujeres y coadyuven en la protección integral;

    "V.O. el puntual cumplimiento de esta ley y de los instrumentos internacionales aplicables;

    "VI. Garantizar la coordinación con los otros órdenes de gobierno, para erradicar la violencia contra las mujeres, mediante la aplicación del programa a que se refiere esta ley;

    "VII. Asegurar la difusión y promoción de los derechos de las mujeres indígenas con base en el reconocimiento de la composición pluricultural del Estado;

    "VIII. Vigilar que los usos y costumbres de toda la sociedad no atenten los derechos humanos de las mujeres;

    "IX. Aplicar los programas de reeducación y reinserción social con perspectiva de género para agresores;

    "X. Realizar campañas de información con énfasis en la protección integral de los derechos humanos de las mujeres, el conocimiento de las leyes, medidas y programas que las protegen, así como de las instancias y recursos que las asisten;

    "XI. Impulsar la suscripción de acuerdos de concertación entre las diferentes instancias públicas o privadas, para el cumplimento de los objetivos de esta ley; y

    "XII. Las demás que esta ley y otros ordenamientos aplicables les confieran."

    "Artículo 70. Corresponde a los Municipios de la entidad:

    "I.D., formular y aplicar en concordancia con el programa y el consejo, la política municipal orientada a prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres;

    "II. Participar, en coordinación con las autoridades estatales, en la conformación y consolidación del sistema;

    "III. Capacitar con perspectiva de género, al personal del Ayuntamiento y en especial a las personas que atienden a las víctimas, en coordinación con el consejo;

    "IV. Promover la creación de refugios para la atención de víctimas y centros de atención para agresores;

    "V.E., promover y apoyar programas de sensibilización y capacitación para las víctimas y de reinserción para los agresores, que promuevan la equidad, eliminen la discriminación y contribuyan a erradicar la violencia contra las mujeres;

    "VI. Promover la participación de organismos públicos, privados y de la sociedad civil en programas y acciones de atención a las víctimas;

    "VII. Impulsar proyectos culturales y productivos destinados a mejorar las condiciones de vida de las mujeres;

    "VIII. Ejecutar y dar seguimiento a las acciones del programa que le correspondan;

    "IX. Celebrar convenios de cooperación, coordinación y concertación en la materia; y

    "X. Las demás que le confiera esta ley y otros ordenamientos aplicables."

  2. "Artículo 9

    "Para la adopción de las medidas a que se refiere este capítulo, los Estados Partes tendrán especialmente en cuenta la situación de vulnerabilidad a la violencia que pueda sufrir la mujer en razón, entre otras, de su raza o de su condición étnica, de migrante, refugiada o desplazada. En igual sentido se considerará a la mujer que es objeto de violencia cuando está embarazada, es discapacitada, menor de edad, anciana, o está en situación socioeconómica desfavorable o afectada por situaciones de conflictos armados o de privación de su libertad."

  3. "Artículo 12. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, ...

    "...

    "En el ámbito territorial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud. Establecerá la participación del Gobierno del Estado en materia de salubridad general concurrente, atendiendo a lo dispuesto por la legislación sanitaria federal. Asimismo definirá la competencia del Estado y de los Municipios en materia de salubridad local."

  4. "Artículo 14. Corresponde a los Ayuntamientos:

    "I. Asumir sus atribuciones en los términos de esta ley y de los convenios que describan con el Ejecutivo del Estado;

    "II. Certificar la calidad del agua para uso y consumo humano, en los términos de los convenios que celebre con el Ejecutivo del Estado y de conformidad con la normativa que emita la Secretaría de Salud del Gobierno Federal;

    "III. Expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas relacionadas con los servicios de salud que estén a su cargo;

    "IV. Formular y desarrollar programas municipales de salud en el marco de los Sistemas Nacional y Estatal de Salud."

  5. "Artículo 31. El Gobierno del Estado coadyuvará con las autoridades federales y municipales competentes para:

    "I. Que se garantice a la población del Estado la disponibilidad de medicamentos básicos;

    "II. Que los establecimientos de los sectores público, social y privado dedicados al expendio de medicamentos y a la provisión de insumos para su elaboración, se ajusten a los preceptos legales aplicables.

    "III. Que se asegure la adecuada distribución y comercialización de los medicamentos e insumos para los servicios de salud de la entidad."

  6. "Artículo 27. Para los efectos del derecho a la protección de la salud, se consideran servicios básicos de salud los referentes a:

    "I. La educación para la salud, la promoción del saneamiento básico y el mejoramiento de las condiciones sanitarias del ambiente;

    "II. La prevención y el control de las enfermedades transmisibles de atención prioritaria, de las no transmisibles más frecuentes y de los accidentes;

    "III. La atención médica integral, que comprende actividades preventivas, curativas, paliativas y de rehabilitación, incluyendo la atención de urgencias;

    "IV. La atención materno-infantil;

    "V. La planificación familiar."

  7. "Artículo 68. Los servicios de planificación familiar comprenden:

    "I. La promoción del desarrollo de programas de comunicación educativa en materia de servicios de planificación familiar y educación sexual, con base en los contenidos y estrategias que establezca el Consejo Nacional de Población;

    "II. La atención y vigilancia de los aceptantes y usuarios de servicios de planificación familiar;

    "III. La asesoría para la prestación de servicios de planificación familiar a cargo de los sectores público, social y privado y la supervisión y evaluación en su ejecución, de acuerdo con las políticas establecidas por el Consejo Nacional de Población;

    "IV. El apoyo y fomento de la investigación en materia de anticoncepción, infertilidad humana, planificación familiar y biología de la reproducción humana;

    "V. La participación en el establecimiento de mecanismos idóneos para la determinación, elaboración, adquisición, almacenamiento y distribución de medicamentos y otros insumos destinados a los servicios de planificación familiar;

    "VI. La recopilación, sistematización y actualización de la información necesaria para el adecuado seguimiento de las actividades desarrolladas."

  8. "Artículo 27. Para los efectos del derecho a la protección de la salud, se consideran servicios básicos de salud los referentes a:

    "I. La educación para la salud, la promoción del saneamiento básico y el mejoramiento de las condiciones sanitarias del ambiente."

    "Artículo 68. Los servicios de planificación familiar comprenden:

    "I. La promoción del desarrollo de programas de comunicación educativa en materia de servicios de planificación familiar y educación sexual, con base en los contenidos y estrategias que establezca el Consejo Nacional de Población."

  9. "Artículo 14. Corresponde a los Ayuntamientos:

    "...

    "IV. Formular y desarrollar programas municipales de salud en el marco de los Sistemas Nacional y Estatal de Salud; y

    "V.V. y hacer cumplir en la esfera de su competencia los ordenamientos legales correspondientes."

    "Artículo 62. La salud reproductiva tiene carácter prioritario. En sus actividades se debe incluir la información y orientación educativa para los adolescentes y jóvenes. Asimismo, para disminuir el riesgo reproductivo, se debe informar a la mujer y al hombre sobre la inconveniencia del embarazo antes de los 20 años o bien después de los 35, así como la conveniencia de espaciar los embarazos y reducir su número, todo ello, mediante una correcta información anticonceptiva, la cual debe ser oportuna, eficaz y completa a la pareja.

    "Los servicios que se presten en esta materia constituyen un medio para el ejercicio del derecho de toda persona a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y espaciamiento de los hijos, con pleno respeto a su dignidad.

    "Quienes practiquen esterilización o cualquier otro medio contraceptivo sin la voluntad del paciente o ejerzan presión para que éste la admita serán sancionados conforme las disposiciones de esta ley, independientemente de la responsabilidad penal en que incurran."

    "Artículo 65. El Gobierno del Estado, coadyuvará con las instancias federales y municipales competentes, en acciones en materia de salud reproductiva y cuidará que se incorporen éstas a los programas estatales de salud."

  10. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 7, fracción I, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y por el punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Número 5/2001 del Pleno de este Alto Tribunal, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Asunción Ixtaltepec, en el Estado de Oaxaca, y esa misma entidad federativa, por conducto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo locales.

  11. En la demanda se impugna la reforma al párrafo sexto del artículo 12 de la Constitución de Oaxaca, por lo que se está en el caso de la impugnación de una norma general, previsto en el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que establece que, tratándose de normas generales, el plazo para la presentación de la demanda es de treinta días, y se computa a partir del día siguiente al de su publicación o de aquel en que se realice su primer acto de aplicación.

    La norma combatida se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el viernes once de septiembre de dos mil nueve, y se impugnó con motivo de su publicación. Por tanto, el plazo para controvertirla comenzó a correr el jueves diecisiete de septiembre (es decir, el día hábil siguiente al de la publicación) y concluyó el jueves veintinueve de octubre del mismo año.

    Para efectos del cómputo del plazo, se descontaron los días doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de septiembre, así como el tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de octubre de dos mil nueve, por ser inhábiles en términos de los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal (al caer en sábado y domingo), en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Además, se descontaron los días catorce y dieciséis de septiembre y doce de octubre de acuerdo con lo ordenado por el punto primero, incisos i), j) y k) del Acuerdo Número 2/2006 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Finalmente, se descontó el quince de septiembre, por decretarse inhábil según el acuerdo tomado en sesión celebrada el seis de julio de dos mil nueve por el Pleno de este Alto Tribunal.

    Entonces, si la demanda se presentó el miércoles veintiocho de octubre de dos mil nueve (como se advierte del reverso de la foja 85 de autos), debe concluirse que se presentó en tiempo.

  12. "Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

    "I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que estos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

  13. "Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por:

    "...

    "II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal. Con base en el último censo de población se determinará el número de la siguiente manera."

  14. Lo que acredita con copia certificada del acta de instalación del Ayuntamiento y toma de protesta, correspondiente al periodo que va de dos mil ocho a dos mil diez y con copia certificada del nombramiento expedido por el presidente municipal de Asunción Ixtaltepec, Oaxaca. Estos documentos se pueden consultar en las fojas 86 a 90 de autos.

  15. Fojas 97 y 98 de autos.

  16. Como ejemplo se cita la siguiente tesis de jurisprudencia: 9a. Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 1245: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CUENTAN CON ELLA LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA CUANDO SE IMPUGNA UNA REFORMA O ADICIÓN A LA CONSTITUCIÓN LOCAL. Del artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de su exposición de motivos del 6 de abril de 1995, se advierte que tendrá la calidad de demandado en la controversia constitucional contra disposiciones generales la entidad, poder u órgano que hubiese intervenido en su emisión y promulgación, siempre que tal participación en el proceso legislativo sea necesaria para la validez de la norma impugnada, en el entendido de que sólo podrán concurrir al juicio los órganos estatales originarios, mas no los derivados o subordinados. En ese orden de ideas, si para que las reformas o adiciones a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California formen parte de ella deben satisfacerse, entre otros requisitos, el de la votación mayoritaria de los Ayuntamientos de la entidad federativa, en términos de los artículos 34 y 112 de la Constitución Local, es inconcuso que debe tenérseles como demandados y con legitimación pasiva en la controversia constitucional en la que se cuestione una norma local constitucional, ya que para la validez de tales reformas o adiciones es necesaria la participación de los Municipios y, por ende, forman parte de la emisión de la norma general impugnada, actuando como órganos originarios diferenciados del Congreso Local en el procedimiento legislativo especial de referencia. Controversia constitucional 32/2007. Poder Judicial del Estado de Baja California. 20 de enero de 2009. Mayoría de ocho votos. Disidentes: S.S.A.A., J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: J.R.C.D.. Secretarios: R.L.C., I.F.R. y Ó.P.C.."

  17. "Artículo 141. Esta Constitución Política puede ser adicionada o reformada, las iniciativas que tengan este objeto deben ser suscritas por el diputado o diputados que las presenten, por el gobernador, el Tribunal Superior de Justicia o los Ayuntamientos, en los términos de las fracciones I, II, III y IV del artículo 50 de esta Constitución.

    "Estas iniciativas se sujetarán a los trámites establecidos para la expedición de las leyes en los artículos 51 al 58, pero requieren de la aprobación de, cuando menos, dos tercios del número total de diputados que integren la legislatura.

    (F. de E., P.O. 28 de julio de 2001)

    "Inmediatamente que se promulguen reformas a la Constitución General de la República, la Legislatura del Estado, si estuviera en periodo ordinario de sesiones, acordará los términos de las modificaciones o adiciones que correspondan para que puedan incorporarse al texto de esta Constitución, en consonancia con el postulado jurídico expreso en el artículo 41 de aquélla.

    "Si la legislatura estuviere en receso, será convocada a sesiones extraordinarias por su Diputación Permanente, para el efecto a que se refiere el párrafo que antecede."

  18. En las fojas 223 y 224 de autos obra copia certificada de ese decreto.

  19. Esto se advierte a partir de la lectura del artículo segundo del decreto, que dice: "La Sexagésima Legislatura Constitucional del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, otorga la representación legal del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, al presidente de la Gran Comisión de la Legislatura Estatal, para promover, defender y contestar a nombre del Congreso del Estado en los juicios de carácter penal, civil, amparo, controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y en todos aquellos litigios y asuntos en que éste sea parte, así como para reconvenir o contrademandar en dichos juicios o litigios del orden federal y estatal que así se requiera, y dar seguimiento a las controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y a todos los juicios que se encuentren en trámite. Contará con las facultades para delegarla en la persona o personas que resulten necesarias."

  20. Como se advierte de la copia certificada del acta de la sesión ordinaria celebrada por la Sexagésima Legislatura del Estado de Oaxaca, que tuvo lugar el veintidós de noviembre de dos mil siete, y en la cual consta la elección de H.M.C.C. como presidente de la Gran Comisión del Congreso Estatal (fojas 212 a 221 de autos).

  21. "Artículo 33 Bis. A la Conserjería (sic) Jurídica del Gobierno del Estado corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

    "I.R. legalmente al Estado de Oaxaca, al titular del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado como tal y a la gubernatura en todo juicio, proceso o procedimiento en que sean parte. Esta representación tendrá los efectos de mandato judicial y se entiende conferida sin perjuicio de que, en su caso, el gobernador del Estado asuma por sí mismo la intervención que en dichos actos le corresponde;

    "...

    "IV. Representar al Ejecutivo del Estado y promover en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en las que éste o la gubernatura sean parte, en términos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 y de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como representar al titular del Ejecutivo del Estado en las investigaciones que ordene el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en uso de la facultad que le confiere el artículo 97 de la Constitución Política Federal; ..."

  22. Mediante copia certificada del nombramiento expedido por el gobernador del Estado, según consta en las fojas 140 y 141 de autos.

  23. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA." (Jurisprudencia P./J. 83/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2001, página 875)

  24. Esto se ha dicho, por ejemplo, en la tesis aislada 2a. XVI/2008, que comparte este Tribunal Pleno, cuyo rubro dice: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, febrero de 2008, página 1897)

  25. En este sentido, véanse las tesis P./J. 50/2004 y 1a. LXV/2007, cuyos rubros respectivamente dicen: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, julio de 2004, página 920) y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE DARSE OPORTUNIDAD AL ACTOR DE DEMOSTRAR EL INTERÉS LEGÍTIMO QUE LE ASISTEPARA ACUDIR A ESTA VÍA Y SÓLO DECRETARSE EL SOBRESEIMIENTO ANTE SU FALTA, CUANDO LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN RESULTE TAN EVIDENTE QUE SEA INNECESARIO RELACIONARLA CON EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, febrero de 2007, página 1395)

  26. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

    "...

    "II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

  27. Basta con consultar el Periódico Oficial del once de septiembre de dos mil nueve para corroborar que fue el gobernador del Estado de Oaxaca, entonces U.E.R.O., quien promulgó el Decreto Número 1383, que contiene una reforma al artículo 12, párrafo sexto, de la Constitución Estatal.

  28. En la contestación se dijo lo siguiente: "1.7.7. En efecto mi representado, en apego estricto a sus atribuciones y facultades ordenó la promulgación y publicación del Decreto Número 1383 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el día 11 de septiembre de 2009." (foja 136 de autos)

  29. Conforme al artículo 199 del Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicable al caso de acuerdo con el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

  30. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 708.

  31. Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

    "...

    "XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República."

  32. La referida atribución se encontraba en la Constitución de 1857, en virtud de una reforma constitucional de 1908.

  33. "Artículo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:

    "...

    "B. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales:

    (Reformada, D.O.F. 10 de junio de 2011)

    "I. Organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, II Bis, IV, IV Bis, IV Bis 1, IV Bis 2, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXVI Bis y XXVII Bis, del artículo 3o. de esta ley, de conformidad con las disposiciones aplicables;

    "II. Coadyuvar a la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud, y planear, organizar y desarrollar sistemas estatales de salud, procurando su participación programática en el primero;

    "III. Formular y desarrollar programas locales de salud, en el marco de los sistemas estatales de salud y de acuerdo con los principios y objetivos del plan nacional de desarrollo;

    "IV. Llevar a cabo los programas y acciones que en materia de salubridad local les competan;

    "V. Elaborar información estadística local y proporcionarla a las autoridades federales competentes;

    "VI. Vigilar, en la esfera de su competencia, el cumplimiento de esta ley y demás disposiciones aplicables, y

    "VII. Las demás atribuciones específicas que se establezcan en esta ley y demás disposiciones generales aplicables. ..."

  34. "Artículo 5o. El Sistema Nacional de Salud está constituido por las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local, y las personas físicas o morales de los sectores social y privado, que presten servicios de salud, así como por los mecanismos de coordinación de acciones, y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la protección de la salud."

  35. (Reformado primer párrafo, D.O.F. 27 de mayo de 1987)

    "Artículo 7o. La coordinación del Sistema Nacional de Salud estará a cargo de la Secretaría de Salud, correspondiéndole a ésta:

    "I.E. y conducir la política nacional en materia de salud, en los términos de las leyes aplicables y de conformidad con lo dispuesto por el Ejecutivo Federal;

    "II. Coordinar los programas de servicios de salud de las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como los agrupamientos por funciones y programas afines que, en su caso, se determinen;

    "III. Impulsar la desconcentración y descentralización de los servicios de salud;

    "IV. Promover, coordinar y realizar la evaluación de programas y servicios de salud que le sea solicitada por el Ejecutivo Federal;

    "V.D. la periodicidad y características de la información que deberán proporcionar las dependencias y entidades del sector salud, con sujeción a las disposiciones generales aplicables;

    "VI. Coordinar el proceso de programación de las actividades del sector salud, con sujeción a las leyes que regulen a las entidades participantes;

    "VII. Formular recomendaciones a las dependencias competentes sobre la asignación de los recursos que requieran los programas de salud;

    "VIII. Impulsar las actividades científicas y tecnológicas en el campo de la salud;

    (Adicionada, D.O.F. 15 de enero de 2013)

    "VIII Bis. Promover la incorporación, uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y de las comunicaciones en los servicios de salud;

    "IX. Coadyuvar con las dependencias competentes a la regulación y control de la transferencia de tecnología en el área de salud;

    "X. Promover el establecimiento de un sistema nacional de información básica en materia de salud;

    "XI. Apoyar la coordinación entre las instituciones de salud y las educativas, para formar y capacitar recursos humanos para la salud;

    "XII. Coadyuvar a que la formación y distribución de los recursos humanos para la salud sea congruente con las prioridades del Sistema Nacional de Salud;

    "XIII. Promover e impulsar la participación de la comunidad en el cuidado de su salud;

    "XIV. Impulsar la permanente actualización de las disposiciones legales en materia de salud, y

    XV. Las demás atribuciones, afines a las anteriores, que se requieran para el cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Salud, y las que determinen las disposiciones generales aplicables.

    (Reformado, D.O.F. 27 de mayo de 1987)

    "Artículo 9o. Los gobiernos de las entidades federativas coadyuvarán, en el ámbito de sus respectivas competencias y en los términos de los acuerdos de coordinación que celebren con la Secretaría de Salud, a la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud. Con tal propósito, los gobiernos de las entidades federativas planearán, organizarán y desarrollarán en sus respectivas circunscripciones territoriales, sistemas estatales de salud, procurando su participación programática en el Sistema Nacional de Salud.

    "La Secretaría de Salud auxiliará, cuando lo soliciten los Estados, en las acciones de descentralización a los Municipios que aquéllos lleven a cabo."

  36. "Artículo 393. Corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, la vigilancia del cumplimiento de esta ley y demás disposiciones que se dicten con base en ella.

    (Reformado, D.O.F. 19 de septiembre de 2006)

    La participación de las autoridades municipales y de las autoridades de las comunidades indígenas, estará determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales.

  37. Artículo 3o. Son autoridades sanitarias estatales:

    "I. El gobernador del Estado;

    "II. La Secretaría de Salud del Estado; y

    "III. Los Ayuntamientos en el ámbito de su respectiva competencia.

    "El Organismo Descentralizado de la Administración Pública Estatal, Servicios de Salud de Oaxaca tendrá por objeto la coadyuvancia y la prestación coordinada con la Secretaría de Salud del Estado, de los servicios de salud en el Territorio del Estado de Oaxaca."

    "Artículo 4o. En los términos de la Ley General de Salud y de la presente ley, corresponde al Gobierno del Estado:

    "A. En materia de salubridad general:

    "...

    "IV. La prestación de servicios de salud reproductiva."

    "Artículo 5o. El Sistema Estatal de Salud está constituido por las dependencias y entidades de la administración pública tanto federal y estatal como municipal, y las personas físicas o morales de los sectores social y privado que presten servicios de salud en el Estado, así como por los mecanismos de coordinación de acciones a fin de dar cumplimiento al derecho a la protección de la salud en el territorio del Estado de Oaxaca."

    "Artículo 12. La competencia entre el Gobierno del Estado y los Municipios en materia de salubridad general y de salubridad local, quedará distribuida conforme a lo siguiente:

    "A) En materia de salubridad general, corresponde al Gobierno del Estado, por conducto de su Secretaría de Salud:

    "I.A. y vigilar el cumplimiento de las normas que emita la Secretaría de Salud del Gobierno Federal;

    "II. Organizar, operar, supervisar y evaluar los servicios de salud a que se refiere el apartado ‘A’ del artículo 4o. de esta ley;

    "III. Coordinar el Sistema Estatal de Salud y coadyuvar en el funcionamiento y consolidación del Sistema Nacional de Salud;

    "IV. Formular y desarrollar programas locales de salud en el marco del Sistema Estatal de Salud y del Sistema Nacional de Salud, de acuerdo con los principios y objetivos de la planeación nacional;

    "V.V. y hacer cumplir, en la esfera de su competencia, la Ley General de Salud, la presente ley y demás disposiciones legales aplicables;

    "VI. Celebrar con la Federación los acuerdos de coordinación en materia de salubridad general concurrente y exclusiva y los convenios en los cuales éste asuma el ejercicio de las funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios sanitarios, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario, de conformidad con la fracción VII del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

    "VII. Celebrar los convenios con los Ayuntamientos para la prestación de los servicios sanitarios locales o la atención de las funciones de salud; y

    "VIII. Las demás atribuciones que sean necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores y las que deriven de esta ley y demás disposiciones generales aplicables.

    "B) En materia de salubridad local corresponde al Gobierno del Estado de Oaxaca, a través de su Secretaría de Salud:

    "I. Ejercer el control sanitario de los establecimientos y servicios a que se refiere el artículo 4o. apartado ‘B’ de esta ley y verificar su cumplimiento;

    "II. Dictar las normas oficiales en materia de salubridad local;

    "III. Establecer las acciones sanitarias en los límites territoriales con otras entidades federativas;

    "IV. Llevar a cabo los programas y acciones que en materia de salubridad local se implanten;

    "V. Promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en materia de salubridad local a cargo de los Municipios, con sujeción a las políticas nacional y estatal de salud y a los convenios que al efecto se celebren;

    "VI. Vigilar en la esfera de su competencia, el cumplimiento de esta ley y demás disposiciones legales aplicables, y

    VII. Las demás que establezca esta ley y otras disposiciones legales aplicables.

    (Reformado, P.O. 12 de abril de 2004)

    "Artículo 13. El Ejecutivo Estatal podrá convenir con los Ayuntamientos, la desconcentración o descentralización, en su caso, por parte de éstos, de la prestación de los servicios de salubridad general concurrente y de salubridad local, cuando su desarrollo económico y social lo haga necesario."

    "Artículo 14. Corresponde a los Ayuntamientos:

    "I. Asumir sus atribuciones en los términos de esta ley y de los convenios que describan con el Ejecutivo del Estado;

    "II. Certificar la calidad del agua para uso y consumo humano, en los términos de los convenios que celebre con el Ejecutivo del Estado y de conformidad con la normativa que emita la Secretaría de Salud del Gobierno Federal;

    "III. Expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas relacionadas con los servicios de salud que estén a su cargo;

    "IV. Formular y desarrollar programas municipales de salud en el marco de los Sistemas Nacional y Estatal de Salud; y

    "V.V. y hacer cumplir en la esfera de su competencia los ordenamientos legales correspondientes."

    "Artículo 65. El Gobierno del Estado, coadyuvará con las instancias federales y municipales competentes, en acciones en materia de salud reproductiva y cuidará que se incorporen éstas a los programas estatales de salud."

    "Artículo 130. Los integrantes del Sistema Estatal de Salud deberán dar atención preferente e inmediata a mujeres, menores, ancianos y a toda persona sometidos a cualquier forma de maltrato que ponga en peligro su salud física, mental o emocional. Asimismo, darán esa atención a quienes hayan sido sujetos pasivos de la comisión de delitos que atenten contra la integridad física, emocional, mental o el normal desarrollo psicosexual de las personas.

    "En estos casos, las instituciones de salud del Estado, establecerán programas que permitan tomar las medidas inmediatas que sean necesarias para la protección de la salud, sin perjuicio de dar intervención a las autoridades competentes."

  38. "Artículo 2. Los objetivos de la ley son:

    "I. Incorporar en las políticas públicas del Estado y sus Municipios los principios, instrumentos, programas, mecanismos y acciones, para garantizar a las mujeres el acceso a una vida libre de violencia de género;

    "II. Prevenir, atender, sancionar y erradicar las conductas políticas, sociales y culturales que justifican y alientan la violencia de género contra las mujeres;

    "III. Instrumentar acciones permanentes de información y sensibilización en los Municipios del Estado, con el propósito de prevenir la violencia de género contra las mujeres;

    "IV. Garantizar a las mujeres un trato digno así como atención integral y especializada para las víctimas de violencia de género, sus hijas e hijos, testigos y profesionales intervinientes, por parte del Estado y los Municipios;

    "VI. (sic) Asegurar el acceso oportuno y eficaz de las mujeres víctimas de violencia de género a la procuración e impartición de justicia;

    "VII. Establecer lineamientos de coordinación y cooperación entre las autoridades federales, estatales y municipales, para cumplir con los objetivos de esta ley;

    "VII. (sic) Unificar criterios de intervención institucional en la prevención y detección de la violencia de género, en la atención de las mujeres víctimas y en la reeducación integral de los agresores;

    "VIII. Favorecer la recuperación de las mujeres víctimas de violencia de género y la construcción de un nuevo proyecto de vida basado en el pleno goce de todos sus derechos;

    "IX. Asegurar la concurrencia, alineación y optimización de recursos e instrumentos destinados a prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia de género; y

    "X. Las demás que señale esta ley, su reglamento y otras disposiciones legales aplicables.

    "El titular del Poder Ejecutivo Estatal asignará en el proyecto de presupuesto de egresos del Estado, una partida destinada al cumplimiento de los objetivos de la presente ley."

    "Artículo 70. Corresponde a los Municipios de la entidad:

    "I.D., formular y aplicar en concordancia con el programa y el consejo, la política municipal orientada a prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres;

    "II. Participar, en coordinación con las autoridades estatales, en la conformación y consolidación del sistema;

    "III. Capacitar con perspectiva de género, al personal del Ayuntamiento y en especial a las personas que atienden a las víctimas, en coordinación con el consejo;

    "IV. Promover la creación de refugios para la atención de víctimas y centros de atención para agresores;

    "V.E., promover y apoyar programas de sensibilización y capacitación para las víctimas y de reinserción para los agresores, que promuevan la equidad, eliminen la discriminación y contribuyan a erradicar la violencia contra las mujeres;

    "VI. Promover la participación de organismos públicos, privados y de la sociedad civil en programas y acciones de atención a las víctimas;

    "VII. Impulsar proyectos culturales y productivos destinados a mejorar las condiciones de vida de las mujeres;

    "VIII. Ejecutar y dar seguimiento a las acciones del programa que le correspondan;

    "IX. Celebrar convenios de cooperación, coordinación y concertación en la materia; y

    "X. Las demás que le confiera esta ley y otros ordenamientos aplicables."

  39. "Artículo 6. Para los efectos de esta ley se entiende por:

    "...

    "V. Derechos humanos de las mujeres: Aquellos que son parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales específicamente contenidos en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Convención sobre los Derechos de la Niñez, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará) y demás instrumentos internacionales que en la materia haya adoptado México;

    VI. Violencia contra las mujeres: Cualquier acción u omisión, que por razón de género, tenga como resultado un daño físico, psicológico, sexual, económico, patrimonial o la muerte, tanto en el ámbito privado como en el público.


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