Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 63/2011. MUNICIPIO DE SANTA CATARINA LACHATAO, DISTRITO DE IXTLÁN DE J., ESTADO DE OAXACA. 16 DE OCTUBRE DE 2012. AUSENTE Y PONENTE: J.F.F.G.S.. HIZO SUYO EL ASUNTO: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIO: EVERARDO MAYA ARIAS.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dieciséis de octubre de dos mil doce.

VISTOS, Y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dos de junio de dos mil once, T.R.C., ostentándose con el carácter de síndico del Municipio de Santa Catarina Lachatao, Distrito de Ixtlán de J., del Estado de Oaxaca, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, Poder Legislativo que tiene su domicilio en Calle 14 Oriente número 1, san R.J., Distrito del Centro, Estado de Oaxaca, C.P. 71248.

"El titular del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, con domicilio en ciudad administrativa ‘Benemérito de las Américas’ edificio 7, sito en carretera internacional kilómetro 11.5, T. de C., Oaxaca, C.P. 68270.

"Actos reclamados:

"Al Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca reclamo la aprobación y emisión del:

"Decreto Número 397, mediante el cual la responsable LXI Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

"Por su parte, del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca reclamo:

"La publicación del Decreto Número 397, mediante el cual la responsable LXI Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, realizada el día 15 de abril de 2011 en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca."

SEGUNDO. En la demanda de controversia constitucional se señalaron los antecedentes del caso y se expusieron los conceptos de invalidez que la parte actora consideró pertinentes, los cuales son del contenido siguiente:

Antecedentes:

"1. El Municipio de Santa Catarina Lachatao, Ixtlán de J., Oaxaca, pertenece al pueblo indígena zapoteca del Estado de Oaxaca.

"2. Mi Municipio es indígena zapoteca, en virtud de que conserva la totalidad de sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, heredadas de nuestros ancestros, tales como: La Asamblea General de Ciudadanos, fundamental en la toma de decisiones y el ejercicio colectivo del Poder Municipal; la fiesta como forma de reproducción y transmisión de la cultura y solidaridad con otros Municipios; el trabajo comunal, representado fundamentalmente con el ‘tequio’, institución que ha posibilitado la sobrevivencia y el desarrollo municipal dado (sic) los escasos recursos obtenidos de la Federación y del Estado, así como la tierra comunal y su aprovechamiento por todo el colectivo que conforma nuestro Municipio. Todos los integrantes del Municipio, ciudadanos y autoridades tanto civiles como tradicionales, tenemos conciencia plena de nuestra pertenencia al Pueblo Zapoteca, pues hablamos esta lengua y mantenemos afinidad cultural con un pasado común que nos hermana con las demás comunidades zapotecas. En consecuencia y para todos los efectos legales de la presente controversia constitucional, nuestro Municipio debe considerarse indígena en término (sic) de lo dispuesto por el artículo 1 del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 16 de la Constitución Particular del Estado de Oaxaca, 3o., fracción II, 4o. y demás relativos de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas de nuestro Estado de Oaxaca.

"3. Son hechos evidentes, públicos y notorios que históricamente la legislación nacional había desconocido totalmente a las comunidades y pueblos indígenas, a grado tal que se generaron agresiones y violaciones a nuestras tierras, recursos naturales y territorios, derechos humanos, cultura, sistemas normativos internos, religiosidad, formas de elegir a nuestros representantes y autoridades, entre otros. Fue a partir de la década de 1990, cuando la existencia de nuestros pueblos indígenas y sus derechos fue reconocido (sic) en la Constitución y las leyes estatales y federales, generándose la base social mínima para que nuestros Municipios sigan existiendo con su especificidad cultural en una Federación y una entidad federativa que se ha declarado multicultural, sustentada precisamente en sus pueblos indígenas.

"Si bien, estas reformas legales no han producido cambios sustanciales en la realidad de los pueblos, sí nos permite guardar la esperanza de que es posible la democracia, la justicia y el desarrollo sin aniquilar nuestra cultura e identidad y mucho menos nuestra existencia como comunidades y pueblos. Es decir, la orientación de estas legislaciones derrumban la concepción de un Estado integrado sólo por individuos para sentar las bases de uno compuesto por individuos y colectividades indígenas.

"4. Y es claro que con esta nueva concepción del Estado Mexicano se han generado legislaciones que reconocen, tutelan y buscan el desarrollo de nuestra forma de organización en asambleas, tequios, fiestas; los sistemas normativos propios; la autonomía; la propiedad colectiva de la tierra. Con esta tendencia, entre otras, podemos mencionar las siguientes disposiciones y ordenamientos legales:

"a) El Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, suscrito por nuestro país y ratificado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el 11 de junio de 1990, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 3 de agosto del mismo año y vigente en nuestro país desde el 5 de septiembre de 1991, en el que se reconoce la existencia de los pueblos indígenas en países independientes, les da el carácter de sujeto de derechos, titular de derechos colectivos entre ellos, el derecho a ser consultados en caso de que se prevean medidas legislativas o proyectos de desarrollo (artículo 6o.), a conservar nuestros sistemas normativos (artículo 9o.), y el derecho a nuestros territorios (artículo 13).

"b) La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada por la asamblea general el 13 de septiembre de 2007.

"c) El artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en su apartado A establece derechos sustantivos para nuestros pueblos, tales como el derecho a la libre determinación y la autonomía, al uso de los sistemas normativos internos y, fundamentalmente, a decidir las formas internas de convivencia y organización social.

"d) La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, que en sus artículos 1o., 2o., 16, 19, 22, 23, 24, 25, 112, 113, 126 (sic), 127, contienen normas que reconocen: la composición étnica pluricultural de nuestra entidad, la presencia y diversidad de los pueblos indígenas que la integramos; el derecho a nuestra libre determinación, en tanto comunidades y pueblos, a la autonomía, el reconocimiento como sujetos de derecho con personalidad jurídica de derecho público; el ejercicio colectivo de los derechos sociales; lenguas y formas culturales; los principios de protección para nuestras formas de organización social, política y de gobierno, reconocimiento y validez de nuestros sistemas normativos internos, la jurisdicción sobre territorios, el acceso colectivo a nuestros recursos naturales, la proscripción de la discriminación étnica y la sanción del etnocidio, entre otros.

"e) Ley de Derechos de Pueblos y Comunidades Indígenas, que precisa el reconocimiento de los pueblos indígenas que integramos nuestra entidad, otorga algunos de los derechos sustantivos que han formado parte de los reclamos de nuestros pueblos en los últimos años, tales como el derecho a la autonomía, al uso de los sistemas normativos en la solución de nuestros problemas jurídicos internos; a la diferencia cultural; asimismo, sanciona el etnocidio y establece normas para protección de mujeres indígenas, para impulsar su desarrollo y la protección de sus recursos naturales.

"f) Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca, que reconoce los sistemas normativos internos para la elección de las autoridades municipales, calificando dichas normas y procedimientos como de derecho consuetudinario para la renovación de nuestros órganos de gobierno, legislación que no nos obliga a tener filiación partidista.

"g) Ley Estatal de Educación, en el que se define a la educación como un proceso por el cual se adquiere, transmite, intercambia, crea y enriquece la cultura y el conocimiento para lograr el desarrollo integral de la persona y que, además, establece que es principio educativo respetar las disposiciones de la comunidad, como forma de vida y razón de ser de los pueblos indígenas; estatuye la educación bilingüe e intercultural, la preservación de las lenguas vernáculas, la protección de las formas comunitarias de la cultura, el acceso a la educación bilingüe e intercultural en todos respecto a la lengua y cultura de los educandos, planes y programas de estudio con contenidos étnicos y regionales adecuados, en suma, las disposiciones para que a través de la actividad educativa del Estado se puedan (sic) preservar la cultura de las comunidades indígenas.

"h) Ley Orgánica Municipal del Estado, que contiene disposiciones relativas al tequio, a la integración de las autoridades municipales conforme a las tradiciones, usos, costumbres y prácticas democráticas de las comunidades, tanto de los Ayuntamientos como de sus autoridades auxiliares.

"5. Reiteramos, este marco normativo traza las líneas de una sociedad y de un Estado multiétnico y pluricultural, sustentado en los pueblos indígenas. Y si bien, aún existe una brecha enorme para su implementación, es el mínimo en que los pueblos indígenas podemos sustentarnos para hacer valer nuestra forma de organización, a fin de preservar nuestra identidad.

"6. Conscientes de las limitaciones de este marco normativo, así como de la brecha existente entre la ley y su implementación, en el año 2006 conjuntamos nuestras aspiraciones al de toda la sociedad oaxaqueña que se condensó en un movimiento amplísimo levantado contra el autoritarismo del gobernador U.R.O.. Como pueblos indígenas, también exigimos la modificación del marco legal para realizar cambios profundos que fortalecieran la democracia participativa y el respeto a los derechos humanos, así como a la autonomía.

"7. Contrario a nuestros planteamientos, el 15 de abril de 2011 fue publicada una reforma constitucional que modifica, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. De un examen a dicha reforma se puede constatar que da marcha atrás a las reformas anteriores, intentan desmantelar el régimen de gobierno, socavar nuestra autonomía y, fundamentalmente, orientar el Estado y la sociedad en una dirección distinta a la que se había logrado en los últimos años; especialmente al instituir figuras como el C. abierto, al no considerar a la Asamblea General de Ciudadanos como una forma de participación política y al no consultarnos para implementar dichas medidas legislativas, es claro que invade la esfera de atribuciones de mi Municipio imponiéndole una forma de organización distinta a la nuestra. Por ello, nos vemos en la necesidad de interponer la presente demanda de controversia constitucional, a fin de que esta reforma constitucional sea invalidada."

Conceptos de invalidez

"Primer concepto de invalidez

"Son anticonstitucionales los artículos 23, 24, 25, apartado A, fracción IV, apartado C, fracciones I, II y III, sexto párrafo, en virtud de que imponen al Municipio que represento formas de organización distintas a las que tradicionalmente hemos ocupado.

"I. Los conceptos (sic) combatidos disponen:

"‘Artículo 23.’ (se transcribe)

"‘Artículo 24.’ (se transcribe)

"‘Artículo 25.’ (se transcribe)

"Estas disposiciones combatidas violan en perjuicio del Municipio que represento lo dispuesto por los artículos 2o. y 115 de la Constitución Federal, 113 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, y 4 y 5 del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, mismo (sic) que expresamente dispone:

"‘Artículo 2o.’ (se transcribe)

"‘Artículo 115.’ (se transcribe)

"‘Artículo 113.’ (se transcribe)

"Por su parte, los artículos 4 y 5 del Convenio Número 169 prevén:

"‘Artículo 4.’ (se transcribe)

"‘Artículo 5.’ (se transcribe)

"Analizando los preceptos reformados a la luz de los preceptos legales transcritos, es evidente que el nuevo contenido de los artículos combatidos afectan la forma de organización de mi Municipio, pues le imponen una forma distinta de organización y de participación política de sus ciudadanos.

"Para acreditar esta afirmación, hago valer las siguientes consideraciones legales:

"1. Los preceptos combatidos de la reforma constitucional del Estado de Oaxaca, esencialmente, prevén tres figuras de participación ciudadana: el plebiscito, el referéndum y la revocación de mandato. En todas ellas se prevé como única forma de participación de la ciudadanía el sufragio libre, directo, secreto y universal. Se reitera, estos artículos no prevén ninguna otra forma de participación, ni dejan la posibilidad de que lo prevea una legislación ordinaria.

"2. Como he señalado en los apartados de ‘antecedentes’ y ‘hechos’, mi Municipio tiene como principal forma de organización y de participación de sus ciudadanos, la Asamblea General de Ciudadanos, institución añeja y de eficacia probada que implica una forma de participación directa en la toma de decisiones; no sólo en asuntos del ámbito interno del Municipio, sino también en los de orden público, como lo es la elección de sus autoridades a través de esta instancia y sin la intervención de los partidos políticos.

"3. Si esto es así, es decir, si efectivamente mi Municipio tiene una forma singular de tomar participación en la vida pública y esta forma no fue tomado (sic) en cuenta, es evidente que se violan los preceptos constitucionales y del convenio internacional que he invocado, toda vez que estas disposiciones claramente establecen la obligación del Estado de garantizar la forma de organización y participación política de los Municipios indígenas, adoptando las medidas necesarias para salvaguardar las instituciones de esta naturaleza. Por ello, si estos preceptos reformados no prevén ninguna medida para tomar en cuenta a la asamblea como forma de participación política y, por el contrario, su vigencia implicará que se imponga a mi Municipio otra forma de participación, resulta claro que se invade la esfera de competencia de mi Municipio y, sobre todo, se afecta su derecho como Municipio indígena a preservar su forma de organización y participación política.

"En efecto, como ocurre en las elecciones estatales o federales, se obligará a nuestro Municipio a instalar casillas, elegir funcionarios y capacitarlos para llevar a cabo estos procesos, conminando a nuestra ciudad a expresar su punto de vista mediante una simple votación, mientras que en mi Municipio, conforme a nuestras propias normas, reflexionamos «y» debatimos hasta llegar a una conclusión. Esta última forma garantiza que las decisiones sean tomadas plenamente informados y con libertad de conciencia.

"Pensemos en un proceso en el que se somete a consulta un proyecto de gobierno (plebiscito) o una legislación (referéndum) y nuestros ciudadanos reduzcan su participación a elegir entre sí o no, sin dar oportunidad de exponer las razones de esta decisión. Sin duda, una participación de estas características lleva a minar poco a poco nuestra organización hasta reducirla a la simple afirmación o negación de los problemas que nos atañen, situación que sin ninguna duda llevará a aniquilarnos como Municipios indígenas.

"4. En este sentido, los preceptos reformados implican un retroceso o, en el mejor de los casos, un cambio de dirección en las razones que ha tenido el legislador oaxaqueño, al emitir los cuerpos normativos citados en el apartado de ‘antecedentes’, es decir, en esta reforma se anula el reconocimiento que los pueblos habían alcanzado en años anteriores y nuevamente se prevé y se legisla para una entidad federativa como si únicamente estuviera integrado por individuos y no por pueblos indígenas.

"5. No es obstáculo a lo anterior el hecho de que nos pueda señalar que los ciudadanos indígenas tenemos expedito nuestro derecho de participar al igual que el resto de los ciudadanos, puesto que, insistimos, al imponérsenos nuevas formas de participación, así como la obligación de participar en la organización de estos procesos de consulta, están vulnerando nuestra organización sustentada en el colectivismo, hecho que invariablemente desnaturalizará nuestra identidad indígena.

"6. En este sentido, no se debe perder de vista la importancia que tiene el derecho a la consulta y al consentimiento libre previo e informado de los pueblos indígenas recogido por el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y por la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, del cual, el plebiscito, el referéndum y la revocación de mandato pueden ser parte. Se encuentra estipulado en estos instrumentos internacionales que el derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado, necesariamente deben realizarse mediante procedimientos apropiados y a través de sus autoridades representativas; por ello, si el plebiscito y el referéndum son una forma de consulta a la ciudadanía, éstos deben hacerse mediante los procedimientos apropiados y a través de las autoridades representativas, que en el caso de mi Municipio y de la mayoría de los Municipios del Estado de Oaxaca son las Asambleas Generales de Ciudadanos.

"Por ello, al ser evidente la violación a los preceptos constitucionales y del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, pero sobre todo, al ser evidente que con estas disposiciones se nos impone una nueva forma de organización y participación política, es procedente que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación declare fundados los presentes conceptos de invalidez y, como consecuencia, determinar la invalidez de los artículos combatidos.

"Segundo concepto de invalidez

"Los mecanismos de participación en el artículo 25, apartado C, fracción (sic) I y II, reformados son irrealizables, por contener disposiciones contrarias entre sí, de tal forma que nunca podrán concretarse para consultarse a mi Municipio respecto de algún proyecto o medida legislativa que se pretenda implementar.

"Este precepto reformado dispone:

"‘Artículo 25.’ (se transcribe)

"Como puede apreciar de la anterior transcripción, este precepto contiene una contradicción esencial en sí mismo, mismo que hace imposible que pueda ejercerse el plebiscito y el referéndum en algún caso concreto, por lo que, además de lo expuesto en el primer concepto de invalidez, mi Municipio nunca podrá hacer uso de estos mecanismos en caso de que una legislación o un proyecto le pueda afectar. Y para demostrarlo basta con señalar las siguientes consideraciones lógico jurídicas:

"1. En el precepto combatido, por una parte, en el párrafo primero de la fracción I se prevé un mecanismo de participación ciudadana para objetar ‘... las determinaciones administrativas emitidas por el Poder Ejecutivo del Estado’ y, por otra, en el párrafo siguiente se señala que ‘No podrán someterse a plebiscito actos administrativos que se emitan en cumplimiento de los deberes que deriven para el Ejecutivo del Estado por virtud de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado, las leyes federales y estatales, los tratados internacionales, los que dicten en materia laboral, hacendaria o fiscal, así como obligaciones derivadas de instrumentos contractuales.’

"En el mismo sentido, la fracción II establece que el referéndum ‘es la consulta a los ciudadanos del Estado ... para que expresen su voluntad únicamente sobre la creación o reforma de normas o preceptos de carácter general y/o de normas secundarias’; sin embargo, en el párrafo siguiente de esta fracción se establece: ‘El referéndum será improcedente respecto de: a) Normas que expida el Congreso del Estado en cumplimiento de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales y las leyes federales.’

"2. Frente a estas dos disposiciones, si se tiene presente que al amparo del principio de legalidad tutelado por el artículo 16 de la Constitución Federal, las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les faculta, es evidente que todos los actos que emita el ejecutivo habrán de estar fundados en sus facultades establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado, las leyes federales y estatales, los tratados internacionales, por lo que no se puede concebir que respecto de qué tipo de actos serán procedente (sic) tanto el plebiscito como el referéndum.

"3. En el mismo sentido, debe decirse que si ocurriera el caso de que se emita un acto administrativo sin fundamento legal alguno, cualquier ciudadano o entidad tiene expedito su derecho de acudir al juicio constitucional de amparo para dejar sin efecto dicho acto, es decir, para combatir la ilegalidad de estos actos ya existen vías jurisdiccionales eficaces a través de las cuales se puede obligar a la autoridad a anular su acto carente de fundamento y motivación. No es a este tipo de actos a los que deben estar dirigidos estos dos mecanismos de participación.

"4. Lo efectivamente planteado por la sociedad oaxaqueña, y en especial por los Municipios y comunidades indígenas, es la posibilidad de anular actos administrativos que les afecten, incluyendo aquellos casos en los que jurisdiccionalmente se hayan declarado válidos por estar debidamente fundados y motivados.

"Veámoslo del siguiente modo: antes de la reforma un acto administrativo únicamente podría ser anulado por vía jurisdiccional a través del mandato de un Juez que al encontrar sin fundamento ni motivación el acto ordena su insubsistencia; al exigir el establecimiento del plebiscito y del referéndum, se planteaba la posibilidad de que un acto administrativo fuera anulado o revocado no sólo por mandato de una autoridad jurisdiccional, sino también producto de una consulta a la ciudadanía, de tal forma que después de la reforma deberá (sic) existir dos vías para anular el acto administrativo, el primero, la vía jurisdiccional y, el segundo, la vía del plebiscito o mandato de la ciudadanía con independencia de que se encuentre debidamente fundado y motivado. Esto no ocurre con los preceptos que aquí se combaten.

"Lo mismo ocurre con relación al referéndum, si como establece la fracción III, éstos no son procedentes respecto de normas expedidas en cumplimiento de la Constitución Federal, los tratados internacionales y leyes federales, no se advierte en qué casos se podrá usar esta hipótesis normativa, puesto que en el sistema federal actual pocos temas se encuentran reservados a las entidades federativas. Por ello, en este caso, tampoco se podrá concretar un caso específico de referéndum.

"Por otra parte, ni el plebiscito ni el referéndum se prevén para ser implementadas en una parte del Estado o respecto de un acto que afecte a una parte de la ciudadanía, las disposiciones que se analizan y se combaten establecen que estos dos mecanismos se deben implementar en todo el Estado por el Instituto Estatal Electoral y Participación Ciudadana. De esta forma, estos mecanismos no son viables para proyectos o actos del Ejecutivo que afecten a un Municipio concreto o a una porción de la ciudadanía.

"5. Frente a este escenario y teniendo en cuenta que las comunidades y Municipios indígenas, hoy día, enfrentan un gran número de proyectos de gran alcance y cuantía, también conocido (sic) como mega proyectos, es claro que estas formas de participación no podrán ser utilizados (sic) como mecanismos de consulta ni de consentimiento libre previo e informado a que tienen derecho nuestros Municipios.

"En mérito de lo expuesto, al no ser viable la implementación de estos dos mecanismos de participación directa y, consecuentemente, al no poderse concretar este mecanismo de consulta para actos y proyectos determinado (sic), es claro que las disposiciones combatidas contravienen lo dispuesto por el artículo 6 del Convenio Número 169 de la OIT. Por ello, es procedente que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación declare fundado el presente concepto de invalidez y suficiente para declarar la invalidez de los preceptos combatidos.

"Tercer concepto de invalidez

"Para llevar a cabo la reforma constitucional combatida, no se consultó a mi Municipio, por lo que se violó en su perjuicio lo dispuesto por el artículo 6 del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

"Señalo en forma categórica que mi Municipio no fue consultado ni se le obtuvo su consentimiento para llevar a cabo la reforma constitucional que ahora se combate, situación que también contraviene lo dispuesto por el artículo 6 del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que expresamente establece:

"‘Artículo 6.’ (se transcribe)

"Al lograrse la alternancia política en el Estado de Oaxaca, el actual gobernador constitucional convocó a una consulta para integrar su plan preliminar de gobierno, en el que algunos Municipios participaron exponiendo las aspiraciones de los pueblos indígenas; en estos foros se insistió de manera consistente en la necesidad de implementar una reforma constitucional que perfeccionara las actuales disposiciones legales, asimismo, se planteó la necesidad de una reforma legal e institucional para la atención de nuestros pueblos. En este sentido, si la reforma constitucional que se combate surgió a iniciativa del Poder Ejecutivo del Estado, era de esperar que nuestras propuestas se hubieran materializado en dicha iniciativa y los pueblos debíamos de haber sido incluidos en la reforma. Contrario a esta expectativa, la reforma constitucional combatida no presenta ningún contenido indígena, por el contrario, como lo he señalado y demostrado en el cuerpo de la presente demanda, se emitieron disposiciones legales que afectan la forma de organización de mi Municipio y del resto de los Municipios indígenas.

"En otros términos, las participaciones llevadas a cabo por el Poder Ejecutivo para integrar su plan preliminar de gobierno, no pueden presentarse de forma alguna como la consulta a mi Municipio ni a ninguno de los Municipios indígenas del Estado.

"Por otra parte, una vez enviada la iniciativa al Congreso del Estado de Oaxaca, este órgano del Estado no convocó a una consulta a los pueblos indígenas, no obstante que las disposiciones aprobadas nos afectan invariablemente. En este sentido, no existe ningún precedente ni documento que acredite que el Poder Legislativo de mi entidad federativa haya consultado a mi Municipio ni a ningún otro Municipio del Estado.

"Por ello, es evidente la violación al citado artículo 6 del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En consecuencia, es procedente que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación declare fundado el presente concepto de invalidez y suficiente para declarar la invalidez de las reformas a las normas constitucionales impugnadas.

"Cuarto concepto de invalidez

"La reforma al artículo 25, fracción V, de la Constitución de Oaxaca que prevé la figura del C. abierto desnaturaliza la figura de la Asamblea General de Ciudadanos de mi Municipio, por lo que contraviene lo dispuesto por el artículo 2 (sic) de la Constitución Federal y 6 del Convenio Número 169 de la OIT.

"El artículo combatido dispone:

"‘Artículo 25.’ (se transcribe)

"Como he reseñado en el apartado de ‘antecedentes’, la asamblea general de mi Municipio constituye una instancia de deliberación y toma de decisiones que obligan a la autoridad municipal. En dicha instancia, los ciudadanos tienen derecho a opinar y dar su voz y en el momento de la toma de decisiones, tienen el derecho de votar para adoptar las mejores decisiones. Esta forma de funcionar de mi Municipio, data de hace siglos y como he dicho, a pesar de que esta instancia no está reconocida en la legislación municipal, sus decisiones tienen eficacia y obligan tanto a las autoridades como a los ciudadanos.

"De esta forma, la figura del C. abierto a que se refiere el precepto constitucional combatido, viene a desnaturalizar la institución de la asamblea y, sobre todo, se impone a mi Municipio nuevas reglas de funcionamiento. En efecto, los ciudadanos que integran mi Municipio, saben que a una asamblea en presencia de su H. Ayuntamiento, asisten no sólo a formular propuestas, sino a tomar decisiones.

"En estas condiciones, si tenemos presente que el artículo 2o. de la Constitución Federal en su fracción I del apartado A establece el derecho de las comunidades y pueblos a decidir sus formas internas de convivencia y organización y, por su parte, el Convenio 169 de la OIT en sus artículos 4 y 5 determina el derecho de salvaguardar las instituciones de los Municipios indígenas, es claro que la disposición constitucional combatida, al no respetar la forma de organización de mi Municipio, viola estos preceptos en claro detrimento de la forma de organización municipal.

"En consecuencia, este precepto constitucional se torna anticonstitucional, por ello, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación debe declarar fundado el presente concepto de invalidez y suficiente para declararlo inválido como en justicia corresponde."

TERCERO. El Municipio actor consideró violados los artículos 1o., 2o., 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO. Por acuerdo de tres de junio de dos mil once, el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 63/2011 y, por razón de turno, designó como instructor al señor M.J.F.F.G.S. y, por auto de seis de junio siguiente, se admitió la demanda; se tuvieron como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a los que ordenó emplazar a juicio para que dieran contestación a la demanda; también se ordenó dar vista a la procuradora general de la República para que hasta antes de la celebración de la audiencia de ley manifestara lo que a su representación corresponde y se requirió al síndico promovente para que en el plazo de tres días hábiles remitiera a este Alto Tribunal copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección de los integrantes del Ayuntamiento del Municipio actor.

QUINTO. Mediante oficio número CJGEO/DTS/JDRCC/1422/2011, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintinueve de julio de dos mil once, el consejero jurídico del Gobierno del Estado de Oaxaca, en su carácter de representante legal del Poder Ejecutivo, dio contestación a la demanda, en los términos siguientes:

"... Ahora bien, manifiesta el Municipio actor en sus conceptos de invalidez que son ‘anticonstitucionales los artículos 23, 24, 25, apartado A, fracción IV, apartado C, fracción I, II y III, (sic) sexto párrafo, en virtud de que se imponen al Municipio que represento formas de organización distintas a las que tradicionalmente hemos ocupado.’. Luego manifiesta ‘los mecanismos de participación previstos en el artículo 25, apartado C, fracción I y II (sic), reformados son irrealizables, por contener disposiciones contradictorias entre sí ...’, argumenta después que ‘para llevar a cabo la reforma constitucional combatida, no se consultó a mi Municipio’, sigue manifestando por otro lado que dicha reforma ‘desnaturaliza la figura de la Asamblea General de Ciudadanos’, argumentos todos ellos que devienen infundados, por lo siguiente:

"Cabe recordar, primero que nada, que en la historia de los Estados Unidos Mexicanos han existido diversos intentos para incentivar la participación ciudadana, los cuales han dejado prueba fehaciente de que dicha figura ha sido un imperativo desde la creación del Estado Mexicano en el siglo XVII. En ese sentido, la Constitución Mexicana de 1917 señala en su artículo 39, vigente al día de hoy, que ‘la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno’, desde entonces, las coordenadas constitucionales de la participación ciudadana son el contenido de este artículo, que abre la posibilidad a los ciudadanos de involucrarse en la toma de decisiones de los actos públicos y políticos que le competen.

"En ese orden de ideas, se destaca que la reforma a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca prevé como efectivamente lo manifiesta el Municipio actor lo referente al plebiscito, referéndum (sic), la revocación de mandato, C. abierto, así como la creación de la Sala Constitucional dentro del Tribunal Superior de Justicia del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en suma, figuras que contribuyen a mantener la supremacía constitucional estatal, además de que son figuras que juegan un papel principal para incentivar en la vía institucional la participación ciudadana, por lo que, contrario a lo que argumenta el Municipio actor, dicha reforma significa una vía constitucional para contravenir las decisiones del poder en el sistema político, con la clara intención de preservar o incidir en la estructura del sistema de intereses regularmente dominante, para mayor comprensión e ilustración se transcriben los artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca relacionados con dichas figuras:

"‘Artículo 23.’ (se transcribe)

"‘Artículo 24.’ (se transcribe)

"‘Artículo 25.’ (se transcribe)

"De donde se advierte que las figuras del plebiscito, referéndum, (sic) revocación de mandato, establecidas con la reforma impugnada en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, no afectan las instituciones que se encuentran enmarcadas por la libre determinación del Municipio actor, razón por la cual, lo procedente es declarar la improcedencia de la presente acción de controversia constitucional dada la carencia del interés legítimo del Municipio actor y, como consecuencia de ello, procede sobreseer en la presente controversia constitucional.

"Debe manifestarse, por otro lado, que dicho Municipio carece del interés legítimo para promover la presente acción, ello toda vez que, como se ha manifestado, el interés jurídico para promover la acción de controversia constitucional, en contra de las reformas a la Constitución Local del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, debe derivar directamente de los efectos que produzca la vigencia de los nuevos preceptos en la esfera jurídica del Municipio actor, al ser éstos los que pueden producirle un menoscabo. En ese sentido, cabe concluir que la controversia constitucional promovida por el Municipio actor es improcedente, al no surtirse el presupuesto de afectación a su interés, pues en los artículos constitucionales reformados se prevé una serie de derechos en su favor, así como de acciones y obligaciones que deben ser realizadas por el Estado y los Municipios, esto en sus respectivos ámbitos de competencia, para promover la igualdad de oportunidades de los ciudadanos de los Municipios en general, eliminar prácticas discriminatorias, asegurar la vigencia de sus derechos, promover su desarrollo integral y abatir las carencias y rezagos que padecen, lo que lejos de perjudicarlos los beneficia.

"Por otro lado, es de advertirse que dichos argumentos devienen infundados, pues de los artículos reformados o adicionados con la reforma impugnada no se advierte en ningún momento que contraríen los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 113 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Por otra parte de los conceptos de invalidez que esgrime el Municipio actor en ningún momento se plantea la contradicción de los artículos impugnados con los artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, sino simplemente se limita a hacer señalamientos genéricos sin establecer de forma clara y precisa en qué consiste la vulneración a dichos artículos. Por otra parte, confunde figuras diferentes en su naturaleza, como lo es el referéndum y el plebiscito con la elección de sus autoridades municipales, esta última comprendida dentro de la libre determinación a que se refiere el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

"Por su parte, argumenta que se vulnera en su perjuicio el artículo 2o. constitucional, el cual establece el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas que incluye diversos aspectos, entre ellos, el respeto a sus usos y costumbres para la regulación de su convivencia y organización, así como para la solución de sus conflictos; el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público, así como la obligación de la Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas, argumentos que resultan infundados, pues la reforma que se impugna en nada afecta las instituciones del Municipio indígena actor, sino por el contrario, abre la posibilidad para que los ciudadanos sean escuchados, y en ese contexto se cumpla con lo establecido en la propia Constitución del Estado de Oaxaca y, en consecuencia, con lo establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Manifiesta el Municipio actor que la reforma constitucional impugnada es violatoria, al no haber sido consultado para llevar a cabo la misma, dicho concepto de invalidez resulta igualmente infundado, toda vez que dentro del marco jurídico estatal no existe imperativo que imponga como condición para que las adiciones o reformas que se realicen a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca formen parte de la misma, requiera que ésta (sic) se ponga a consideración de los Municipios del Estado y más aún que éstos (sic) tengan que ser aprobadas por los mismos. Ahora bien, manifiesta que ante la falta de consulta a dicho Municipio se violó en su perjuicio lo dispuesto por el artículo 6 del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, lo cual es inatendible, puesto que el propio artículo 6 de dicho convenio establece que se deberá llevar a cabo la consulta sólo cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, lo que en el presente caso no acontece, pues la reforma constitucional impugnada de modo alguno afecta las formas internas de organización social, económica, política social y cultural de dicho Municipio, como equivocadamente lo manifiesta el Municipio actor, respetando de esta forma la libre determinación a que se refiere el artículo 16 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

"En ese orden de ideas, el artículo 16 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca establece lo siguiente:

"‘Artículo 16.’ (se transcribe)

"Estrictamente, este texto otorga libre determinación y no la autonomía a los Municipios; por ello, es interesante resaltar que no establecen (sic) un régimen de autonomía, que estrictamente sería incluir una nueva institución de gobierno en la estructura federal, sino se trata de un respeto a la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que harán valer y practicar su autonomía diferenciada, sin menoscabo de la soberanía nacional y dentro de un marco normativo de los pueblos indígenas.

"En ese orden de ideas, la libre determinación consiste en decidir formas internas de organización social, económica, política social y cultural; que puedan llegar a elegir formas de auto gobierno; lograr la participación política; aplicar sistemas normativos internos de una manera autónoma. Así entendida la libre determinación es la facultad de darse sus propias normas al interior de la comunidad, así pues, se trata de construir relaciones interculturales donde los indígenas tengan espacios de participación política en la estructura del Estado, todo ello sin injerencias externas.

"De esta forma entendemos que la cooperación entre gobierno y sociedad civil es fundamental para que pueda existir la participación de la ciudadanía, dentro de sistemas democráticos directos, se habla como denominación común de la participación ciudadana, expresada ésta a través de las figuras del plebiscito y referéndum; de esa forma a la primera de dichas figuras la entendemos como aquella que sirve para que los ciudadanos decidan entre aceptar o rechazar una propuesta que concierne a la soberanía, mientras que a la segunda, se entiende como el mecanismo de participación directa mediante la cual la ciudadanía manifiesta su aprobación o rechazo a una decisión del gobierno.

"Luego entonces, no es correcto identificar el ejercicio del derecho de autodeterminación o libre determinación de los Municipios indígenas, con las figuras del plebiscito y el referéndum, ya que en éstas el sujeto de la soberanía es el conjunto de ciudadanos, el cuerpo electoral, sin tener en cuenta el factor étnico-cultural; por otra parte, las elecciones democráticas periódicas tampoco se identifican con ninguna de las formas de ejercicio del derecho de libre determinación de los pueblos: el establecimiento de un Estado soberano e independiente, la libre asociación o integración con un Estado independiente o la adquisición de cualquier otra condición política libremente decidida por dichos pueblos.

"De todo lo anterior, es de concluirse que el Municipio actor no tiene interés legítimo para promover la impugnación de la reforma a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca en esta vía de controversia constitucional, toda vez que carece de interés legítimo, que debe traducirse en la afectación que de manera directa sufre en su esfera de atribuciones que lesione de esta forma su libre determinación, razón por la cual, según lo establecido por la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dicha acción resulta improcedente y, en consecuencia, lo procedente es decretar el sobreseimiento."

SEXTO. Por otro lado, mediante oficio sin número recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el ocho de agosto de dos mil once, el presidente de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Primera Legislatura del Estado de Oaxaca, en su carácter de representante legal de dicha Legislatura, dio contestación a la demanda, en los términos siguientes:

"Por lo que respecta al párrafo VIII. Conceptos de invalidez, manifiesto:

"En cuanto al párrafo que el actor denomina primer concepto de invalidez: no es cierto, los artículo (sic) 23, 24, 25, apartado A, fracción IV, apartado C, fracción I, II y III (sic), sexto párrafo, de la Constitución Política del Estado, no imponen al Municipio actor formas de organización, sino que complementan las ya existentes en su Municipio y en los Municipios del Estado desde antes de la reforma, esencialmente, la relativa a la de C. en sesión abierta, como lo dispone el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal, que a la letra dice: ‘Artículo 45.’ (se transcribe). También hasta antes de la reforma ya se contemplaban en nuestra Constitución Particular los procesos de plebiscito y referéndum, por lo tanto, se corrobora que la nueva reforma sólo complementa los procesos y mecanismos de la democracia directa que garantiza la participación ciudadana, con el objetivo de hacer del poder público, un poder institucional, acotado, equilibrado y fiscalizado, que permitirá cumplir con su obligación de cuidar y velar por la seguridad y bienestar de todos los ciudadanos, garantizando que los hombres y mujeres de nuestro Estado puedan vivir en paz, armonía, libertad, justicia, igualdad y confianza, lo que de ninguna forma contraviene lo dispuesto en los artículos 2o. y 115 de la Constitución Federal, 113 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, y 4 y 5 del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, como falsamente lo asegura el quejoso, por lo que solicito a este Alto Tribunal declare infundado este concepto de invalidez, por las razones antes mencionadas.

"Por lo que refiere al párrafo 1. Es evidente la contradicción y confusión del quejoso, porque en un ejemplo práctico de aplicación de dicha reforma, es claro que no se aplica en los procesos de elecciones de autoridades municipales en los Municipios reconocidos como indígenas, en virtud de que el plebiscito establece en la fracción I del apartado C del artículo 25 de la Constitución Local que los diputados o ciudadanos puedan convocar de manera fundada y motivada, para que se consulte, a través del voto universal, libre y directo de los ciudadanos el rechazo o, en su caso, la aceptación a una disposición administrativa específica en el ámbito del Poder Ejecutivo y el encargado de realizar esa consulta será el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, por lo que se concluye que éste es un mecanismo directo de democracia al servicio de la ciudadanía oaxaqueña, y que, por tanto, no aplicable al ámbito de competencia de los Municipios que integran el territorio del Estado de Oaxaca, en consecuencia, no contraviene la forma de organización de los Municipios reconocidos como indígenas, como lo asegura el actor.

"En lo relativo al párrafo 2. Suponiendo sin conceder que la Asamblea General de Ciudadanos es de eficacia probada en el Municipio actor, la reforma constitucional no sustituye a dicho mecanismo de participación directa de toma de decisiones, porque los mecanismos previstos en la reforma no van encaminados a la elección de la autoridad municipal del Municipio quejoso, ni de ningún otro Municipio regido por el sistema de usos y costumbres, o bien, por el régimen de partidos políticos, ya que para ello se aplica como normatividad el Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, en el que específicamente se regula lo relativo a las elecciones de autoridades municipales en el régimen de usos y costumbres, precisando, además, que para la aplicación del referéndum a que hace referencia la fracción II del apartado C del artículo 25, se establece que el gobernador, diputados o ciudadanos, puedan recurrir a este mecanismo, a través del voto universal, libre y directo, para aprobar o rechazar la creación o modificación de una norma general, y quien organizará este procedimiento de consulta será el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, por lo que es evidente que dicho mecanismo de democracia directa no contraviene la forma de organización del Municipio actor y de ningún otro Municipio del Estado, puesto que el plebiscito y el referéndum sirven para objetar las determinaciones de naturaleza administrativa emitidas por el Poder Ejecutivo del Estado y para expresar su voluntad sobre la creación o reformas de norma (sic) o preceptos de carácter general o de normas secundarias.

"Por lo que hace al párrafo 3. Contrario a lo manifestado por el actor, de ninguna manera la reforma constitucional va en contra de la forma de organización y participación política de los Municipios indígenas, porque como ya se ha dicho, esta reforma no tiene injerencia en la elección de la autoridad municipal de estos Municipios, toda vez que existe la normatividad aplicable para el caso de los Municipios que se rigen por el sistema de usos y costumbres; de esa forma el Estado respeta y garantiza la forma de organización y participación política de los Municipios indígenas como lo prevé (sic) la Constitución Federal y el Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, por lo que la reforma constitucional no tiene como finalidad aniquilar a los Municipios indígenas como lo asegura el actor.

"En cuanto a los párrafos 4 y 5, no es cierto, la reforma constitucional no anula el reconocimiento de los pueblos indígenas, por el contrario, los fortalece, al reforzar mediante mecanismos directos de democracia, involucrándolos y dotándolos de mayores garantías, con la implementación de estos mecanismos de participación ciudadana, que como ya se ha señalado traen como consecuencia mayores herramientas, respecto a la implementación de normas de carácter general, o bien, de revocación de mandato, por lo que hace al gobernador del Estado, en situaciones en que éste incurra en violaciones graves contra la Constitución en el ejercicio de sus funciones durante su mandato.

"Por lo que se refiere al párrafo 6. Efectivamente, como lo manifiesta y reconoce el actor, respecto al derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas, que le consagra el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, así como la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, del cual, el plebiscito, el referéndum y la revocación de mandato son parte, atendiendo a esto la reforma constitucional ya prevé el mecanismo para la implementación, realización y procedencia de estos mecanismos de participación directa de democracia, robusteciendo con ello los ya existentes y aplicables en los pueblos indígenas, de donde se concluye que la multicitada reforma constitucional no contraviene en ninguna de sus partes lo que dispone el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, por lo que pido a este Alto Tribunal declare infundado este concepto de invalidez.

"Por lo que se refiere al segundo concepto de invalidez: No es cierto, los mecanismos de democracia directa, plebiscito y referéndum son viables y de aplicación práctica, como así se demuestra de la simple lectura del artículo 25, apartado C, fracciones I y II, porque claramente define los casos en los que procede (sic) tales mecanismos, así como los casos de improcedencia. Por lo que manifiesta el actor que su Municipio no podrá hacer uso de estos mecanismos en caso de que una legislación o proyecto le pueda afectar, atendiendo a los casos de improcedencia de los mecanismos antes mencionados, es evidente la confusión del actor, porque como ya se ha mencionado claramente, están previstos los casos de procedencia e improcedencia respectivamente, en ese orden la procedencia seria para el plebiscito para objetar determinaciones de naturaleza administrativa emitidas por el Poder Ejecutivo del Estado, para el referéndum seria la procedencia para que expresen su voluntad únicamente sobre la creación o reforma de normas o preceptos de carácter general o normas secundarias, por lo que tales mecanismos de democracia directa son herramientas que permiten dotar de mayores garantías a los ciudadanos del Estado, en el caso particular de que el Municipio del actor quisiera inconformarse por alguna legislación lo podrá hacer a través de los ciudadanos de su comunidad y, particularmente, como ente público a través de los diversos medios de control constitucional que se prevén en diversos ordenamientos legales, siempre y cuando se acredite plenamente la afectación que se le ocasionaría tanto (sic) a su esfera jurídica y de atribuciones, con la implementación de determinada legislación.

"En cuanto al párrafo (sic) 1o., 2o., 3o., 4o. y 5o., atendiendo a las consideraciones que manifiesta el actor respecto a la inviabilidad de la implementación de los mecanismos de democracia directa, es oportuno precisar una vez más que tales mecanismos no contravienen ninguna disposición constitucional ni tratado internacional, porque la finalidad de dicha reforma no es sustituir a los diferentes medios de control constitucional con los que cuenta todo ciudadano de la República, sino por el contrario, es garantizar aún más los derechos de los ciudadanos en el caso particular del Estado de inconformarse con determinaciones administrativas que emita el Ejecutivo del Estado o normas de carácter general que emita mi representada, por lo que se concluye que estos mecanismos de participación ciudadana son vinculantes respecto de la viabilidad de la aplicación de una norma general o determinación administrativa, característica distinta que, en su caso, tienen los diversos medios de control constitucional en donde se analiza si con motivo de un acto administrativo o la aplicación de una ley por parte de alguna autoridad o ente público se viola (sic) garantías constitucionales que se prevén en la Constitución Federal o tratados internacionales, por lo que solicito se declare infundado este concepto de invalidez.

"Por lo que hace al tercer concepto de invalidez: En lo que refiere el actor a que no se le consultó al Municipio que representa para llevar a cabo la reforma constitucional y que, por ello, se contraviene el artículo 6 del Convenio Número 169 de la OIT, como puede apreciarse de la simple lectura al referido artículo, es evidente que tal como lo establece dicho artículo se debió consultar al citado Municipio, pero para el caso de que la reforma constitucional lesionara o afectara directamente derechos fundamentales de los pueblos reconocidos como indígenas, lo que en la especie no sucede, en virtud de que dicha reforma constitucional no contraviene la forma de organización de estos pueblos indígenas y, por el contrario, complementa estas formas de organización, dándole a todos los ciudadanos del Estado sin distinción de ninguna índole, mayores garantías mediante la implementación de estos mecanismos de participación de democracia directa, en ese orden, mi representada tiene amplias facultades que le confiere el artículo 59 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, para legislar respecto a dotar a los ciudadanos de mayores instrumentos de democracia, por lo tanto, solicito se declare infundado este concepto de invalidez, por las consideraciones antes mencionadas.

"Por lo que hace al cuarto concepto de invalidez: No es cierto, la reforma del artículo 25, fracción V, de la Constitución Particular (sic) del Estado que prevé la figura del C. abierto no desnaturaliza la figura de la Asamblea General de Ciudadanos, como lo asegura el actor, en ese orden, es preciso dejar claro lo que establece el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado que prevé el concepto de lo que es el C. y que, además, ya contempla desde antes de la reforma constitucional que las sesiones de C. serán públicas; por otra parte la asamblea general como lo refiere el propio actor en su esencia consiste en que los ciudadanos tienen derecho a opinar y dar su voz y en el momento de la toma de decisiones, tienen el derecho de votar para adoptar las mejores decisiones, de lo anterior se concluye que en la práctica ya se llevan a cabo en las comunidades indígenas la figura de C. abierto, como lo establece el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado, por lo tanto, no se impone (sic) al Municipio quejoso nuevas reglas de funcionamiento como éste falsamente lo asegura, por lo que solicito se declare infundado este concepto de invalidez, al no contravenir la figura de C. abierto en ninguna de sus partes; disposiciones tanto de la constitucional federal como del Convenio Número 169 de la OIT."

SÉPTIMO. Mediante oficio número PGR/495/2011, la procuradora general de la República manifestó, esencialmente, lo siguiente:

a) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, ya que se plantea un conflicto entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Oaxaca con el Municipio de Santa Catarina Lachatao, Distrito de Ixtlán de J., Estado de Oaxaca.

b) Que se debe desestimar la causa de improcedencia hecha valer por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en cuanto afirman que el decreto impugnado en nada afecta la esfera competencial o jurídica del Municipio actor, toda vez que la aludida causa de improcedencia se involucra con el fondo del asunto.

c) Que el Municipio actor señaló que las disposiciones contenidas en los numerales 23, fracción I, 24, fracción I, 25 apartado A, fracción IV, apartado C, fracciones I, II y III, sexto párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, son contrarias a los artículos 2o. y 15 de la Carta Magna, en virtud de que imponen al Municipio actor formas de organización distintas a las que tradicionalmente ha ejercido, sin tomar en cuenta a los pueblos indígenas, cuya organización está sustentada en el colectivismo, lo que el Estado de Oaxaca debe respetar, en sujeción a los numerales 4 y 5 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

d) Que el Decreto 379 impugnado no representa violación alguna a los numerales 1o., 2o., 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que deben declararse infundados los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor.

OCTAVO. Sustanciado el procedimiento en este asunto, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 de dicho ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos de las partes y se puso el expediente en estado de resolución.

Mediante auto del veinte de octubre de dos mil once, se tuvo por exhibida la copia certificada de la constancia de mayoría y validez de los integrantes del Municipio actor, con lo que se tuvo por cumplimentado el requerimiento relativo.

Previo dictamen del Ministro instructor y ponente, el asunto se radicó en la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la cual, en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil once, se determinó remitirlo al Pleno.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en el punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, modificado mediante el diverso Acuerdo General Plenario Número 3/2008, en virtud de que se plantea un conflicto suscitado entre el Estado de Oaxaca, por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el Municipio de Santa Catarina Lachatao, Distrito de Ixtlán de J., de la propia entidad federativa, en el cual se impugnan normas generales.

SEGUNDO. Fijación del decreto impugnado y prueba de su existencia.

De conformidad con lo dispuesto por los artículos 39 y 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que facultan a este Tribunal Pleno para que, al emitir la resolución definitiva, examine en su conjunto los razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada y, además, para precisar en forma concreta las normas y los actos que sean objeto de la controversia constitucional, procede analizar y dejar establecido cuáles son las normas que, efectivamente, se demandan en esta controversia.

Con ese objetivo, este Tribunal Pleno, a partir de la revisión integral de la demanda, encuentra que el planteamiento de la parte actora se dirige a controvertir la validez del Decreto Número 397, mediante el cual la LXI Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones, específicamente por lo que hace a los artículos 23, fracción I, 24, fracción I y 25, apartado A, fracción IV, apartado C, fracciones I, II, III, sexto párrafo, y V, todos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el quince de abril de dos mil once, motivo por el cual se tiene por acreditada su existencia, pues basta para tal efecto su difusión en un órgano oficial.

TERCERO. Oportunidad de la demanda. La controversia constitucional se interpuso dentro del plazo de treinta días previsto en el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal; al respecto, se toma en cuenta que el Decreto 397, mediante el cual se reformó la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el viernes quince de abril de dos mil once, por lo que el plazo de treinta días transcurrió del lunes dieciocho de abril al jueves dos de junio del mismo año, excluyéndose de dicho cómputo los días veintitrés, veinticuatro y treinta de abril, primero, cinco, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de mayo de dos mil once, por ser días inhábiles, en términos de lo dispuesto en el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como los días veinte, veintiuno y veintidós de abril del mismo año, relativo a los días declarados como no laborables en la denominada "semana santa" o "semana mayor", en términos de la sesión privada del Tribunal Pleno del martes veintidós de marzo de dos mil once.

Por tanto, si la demanda de controversia constitucional se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el jueves dos de junio de dos mil once, según se advierte de los sellos estampados al reverso de la foja veinticuatro de autos, es indudable que su presentación resulta oportuna.

CUARTO. Legitimación del actor. La demanda fue presentada por quien cuenta con legitimación activa para hacerlo.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(1) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rijan, estén facultados para representarlos, además, se presumirá, en todo caso, que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, suscribe la demanda T.R.C., quien se ostenta como síndico del Municipio de Santa Catarina Lachatao, Distrito de Ixtlán de J., del Estado de Oaxaca, personalidad que acredita con la copia certificada de la credencial de identificación emitida por la Secretaría General de Gobierno (foja 25), así como con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral de Oaxaca (foja 459).

Al respecto, cabe tener presente que la fracción I del artículo 71 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, en la parte que interesa, establece:

"Artículo 71. Los síndicos serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal, con las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los intereses municipales, presentar denuncias y querellas, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

De acuerdo con la anterior disposición, el síndico de los Municipios del Estado de Oaxaca cuenta con la representación jurídica del Municipio y, por tanto, tiene legitimación procesal para promover la controversia constitucional, sin que para considerar lo anterior sea necesario acuerdo previo alguno.

Por otro lado, se destaca que el Municipio actor se encuentra comprendido dentro de los sujetos que enuncia el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, para intervenir en una controversia constitucional, de lo que se sigue que está legitimado para plantear la presente controversia.

Son aplicables las jurisprudencias P./J. 22/97 y P./J. 52/2000, que llevan por rubros, respectivamente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA)." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO."(2)

QUINTO. Legitimación de los demandados. Enseguida se aborda lo relativo a la legitimación de quienes contestaron la demanda a nombre del Congreso y del Ejecutivo del Gobierno del Estado de Oaxaca.

Por parte de la Legislatura del Estado de Oaxaca acudió en su representación M.J.V.V., al cual procede reconocerle legitimación procesal, ya que se ostenta como representante del Congreso del Estado de Oaxaca, carácter que acredita con copia certificada del acta de sesión ordinaria del primer periodo ordinario de sesiones del primer año del ejercicio legal de la Sexagésima Primera Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, celebrada el dieciocho de noviembre de dos mil diez (foja 368), mediante la cual se integra la Junta de Coordinación Política, y hace constar que el diputado M.J.V.V. fue designado como presidente de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca, para el primer año de ejercicio legal.

Al respecto, cabe destacar que los artículos 39 y 40 Bis, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca establecen:

"Artículo 39. La Junta de Coordinación Política, es la expresión de la pluralidad del Congreso; por tanto, es el órgano colegiado en el que se impulsan entendimientos y convergencias políticas con las instancias y órganos que resulten necesarios a fin de alcanzar acuerdos para que el Pleno esté en condiciones de adoptar las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden."

"Artículo 40 Bis. El presidente de la Junta de Coordinación Política tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"II. Tener la representación legal del Congreso y delegarla en la persona o personas que resulten necesarias."

Por parte del Ejecutivo del Gobierno del Estado de Oaxaca acudió al juicio el licenciado V.H.A.T., consejero jurídico del Gobierno del Estado de Oaxaca, al cual procede reconocerle legitimación procesal, ya que se ostenta como representante legal del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, carácter que acredita con copia certificada del nombramiento de fecha primero de diciembre del año dos mil diez (foja 92), expedido por el Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca.

Para dar sustento a ese aserto, cabe tener presente que el artículo 39, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca establece:

"Artículo 39. A la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"IV. Representar al Ejecutivo del Estado y promover en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en las que éste sean parte, así como representar al titular del Ejecutivo del Estado en las investigaciones que ordene el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en uso de la facultad que le confiere el artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

SEXTO. Análisis de causas de improcedencia. A continuación, se procede a analizar las causas de improcedencia o los motivos de improcedencia, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan:

Tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo demandados hicieron valer la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, dada la carencia de interés legítimo de la parte promovente, toda vez que las normas impugnadas no afectan de modo alguno el ámbito o esfera de atribuciones del Municipio actor.

Debe desestimarse la anterior causa de improcedencia, en atención a que se involucra con el estudio del fondo del asunto, toda vez que el actor en la controversia constitucional lo constituye un Municipio indígena, y los artículos impugnados sí pudieran afectarle, en cuanto es posible que resulten contrarios a los usos y costumbres que rigen en esa demarcación.

Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia P./J. 92/99, publicada en la página setecientos diez, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DEL FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Al no existir alguna otra causa de improcedencia que analizar, se procede a efectuar el estudio de los conceptos de invalidez expresados.

SÉPTIMO. Análisis de los conceptos de invalidez. En su primer concepto de invalidez, el Municipio actor aduce toralmente lo siguiente:

Que los artículos impugnados le imponen formas de organización y de participación política distintas a las que tradicionalmente ha ocupado, toda vez que prevén tres figuras de participación ciudadana: el plebiscito, el referéndum y la revocación de mandato.

Que en todas ellas se prevé como única forma de participación de la ciudadanía el sufragio libre, directo, secreto y universal, sin que prevean ninguna otra forma de participación, ni dejan la posibilidad de que lo establezca una legislación ordinaria.

Que el Municipio actor tiene como principal forma de organización y de participación de sus ciudadanos la Asamblea General de Ciudadanos, institución añeja y de eficacia probada que implica una forma de participación directa en la toma de decisiones, no sólo en asuntos del ámbito interno del Municipio, sino también en los de orden público, como lo es la elección de sus autoridades, a través de esta instancia y sin la intervención de los partidos políticos.

Que dicho Municipio tiene una forma singular de participación en la vida pública, la cual no fue tomada en cuenta, por lo que es evidente que se violan tanto los preceptos de la Constitución Federal, que se señalan como violados, como al Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, del cual se desprende la obligación del Estado de garantizar la forma de organización y participación política de los Municipios indígenas, adoptando las medidas necesarias para salvaguardar las instituciones de esta naturaleza.

Que los preceptos reformados no prevén ninguna medida para tomar en cuenta a la Asamblea General de Ciudadanos como forma de participación política y, por el contrario, su vigencia implicará que se impongan al Municipio actor otras formas de participación, con lo que se invade su esfera de competencia y, sobre todo, se afecta su derecho como Municipio indígena a preservar su forma de organización y participación política.

Que como ocurre en las elecciones estatales o federales, se obligará al Municipio a instalar casillas, elegir funcionarios y capacitarlos para llevar a cabo estos procesos, conminándolos a expresar su punto de vista mediante una simple votación, mientras que en el Municipio actor, conforme a sus propias normas, reflexionan y debaten hasta llegar a una conclusión, lo cual garantiza que las decisiones sean tomadas plenamente informados y con libertad de conciencia.

Que en un proceso en el que se somete a consulta un proyecto de gobierno (plebiscito) o una legislación (referéndum) en el que los ciudadanos reduzcan su participación a elegir entre sí o no, sin dar oportunidad de exponer las razones de esta decisión, llevará a minar poco a poco su organización hasta reducirla a la simple afirmación o negación de los problemas, lo cual llevará a aniquilarlo como Municipio indígena.

Que los preceptos reformados implican un retroceso o, en el mejor de los casos, un cambio de dirección en las razones que ha tenido el legislador oaxaqueño al emitir dichos cuerpos normativos, es decir, con esa reforma se anula el reconocimiento que los pueblos habían alcanzado en años anteriores y, nuevamente, se prevé y se legisla para una entidad federativa como si únicamente estuviera integrado por individuos y no por pueblos indígenas.

Que no es obstáculo a lo anterior el hecho de que se pudiera señalar que los ciudadanos indígenas tienen expedito su derecho de participar al igual que el resto de los ciudadanos, puesto que, al imponerse nuevas formas de participación, así como la obligación de participar en la organización de estos procesos de consulta, se vulnera su organización sustentada en el colectivismo, hecho que invariablemente desnaturalizará su identidad indígena.

Que no se debe perder de vista la importancia que tiene el derecho a la consulta y al consentimiento libre previo e informado de los pueblos indígenas recogido en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y por la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, del cual, el plebiscito, el referéndum y la revocación de mandato pueden ser parte.

Además de que conforme a esos instrumentos internacionales el derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado, necesariamente debe realizarse mediante procedimientos apropiados y a través de sus autoridades representativas, por ello, si el plebiscito y el referéndum son una forma de consulta a la ciudadanía, éstos deben hacerse mediante los procedimientos apropiados y a través de las autoridades representativas que, en el caso del Municipio actor y de la mayoría de los Municipios del Estado de Oaxaca, son las Asambleas Generales de Ciudadanos.

Esos argumentos son inoperantes.

Para dar sustento al anterior aserto, cabe destacar que el Municipio actor pretende justificar su impugnación con los argumentos de que en los medios de participación ciudadana, consistentes en el plebiscito, el referéndum y la revocación de mandato, se prevén como única forma de participación de la ciudadanía el sufragio libre, directo, secreto y universal, desconociendo que la toma de decisiones en dicho Municipio se toma por la Asamblea General de Ciudadanos, institución añeja y de eficacia probada que implica una forma de participación directa en la toma de decisiones, no sólo en asuntos del ámbito interno del Municipio actor, sino también en los de orden público, como lo es la elección de sus autoridades a través de esta instancia y sin la intervención de los partidos políticos.

En relación con lo anterior, cabe tener presente que de la lectura integral de la demanda se desprende que las normas que impugna el Municipio de Santa Catarina Lachatao, Distrito de Ixtlán de J., del Estado de Oaxaca, en la presente controversia constitucional, son las siguientes:

• Los artículos 23, fracción I, 24, fracción I y 25, apartado A, fracción IV, apartado C, fracciones I, II, III, quinto y sexto párrafos, y V, todos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

Esos preceptos son del contenido siguiente:

"Artículo 23. Son ciudadanos del Estado de Oaxaca los hombres y mujeres que hayan nacido en su territorio, quienes sean hijos de padre o madre oaxaqueños y quienes teniendo una residencia mínima de cinco años en la entidad, deseen ser considerados como tales, en los términos de la ley, que sean mayores de dieciocho años y tengan modo honesto de vivir.

"Para todos los efectos legales cuando se mencione al ciudadano, o alguna figura de autoridad, se entenderá que se refiere de igual manera a hombres y mujeres.

"Son obligaciones de los ciudadanos del Estado:

(Reformada, P.O. 15 de abril de 2011)

"I.V. en las elecciones populares y participar en los procesos de plebiscito, referéndum, revocación de mandato, audiencia pública, C. en sesión abierta, consejos consultivos y en los que establezcan las leyes;

"II. I. en los padrones electorales;

"III. Desempeñar los cargos de elección popular, las funciones electorales y las de jurado que determinan la ley y las autoridades competentes;

"IV. Dar la información verídica al Ejecutivo del Estado de las necesidades de la comunidad y proponer soluciones que mejoren el desarrollo económico del Municipio y del Estado;

"V. Formar parte del Ejército Nacional para la defensa del territorio, de las instituciones de la República y del Estado, en los términos que prescriben las leyes."

"Artículo 24. Son prerrogativas de los ciudadanos del Estado:

(Reformada, P.O. 15 de abril de 2011)

"I.V. en las elecciones populares y participar en los procesos de plebiscito, referéndum, revocación de mandato, audiencia pública, C. en sesión abierta, consejos consultivos y en los que establezcan las leyes.

"II. Ser votados para los cargos de elección popular y ser promovidos a cualquier empleo o comisión conforme a las leyes.

"III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del Estado.

"IV. Alistarse en la guardia nacional para la defensa del territorio y de las instituciones de la República y del Estado, en los términos que prescriben las leyes.

"V. Colaborar voluntariamente en los trabajos colectivos gratuitos para beneficio de la comunidad a la que pertenecen como solidaridad moral a este fin, así como en caso de catástrofes, terremotos, inundaciones, incendios y otras causas consideradas de fuerza mayor."

De los anteriores preceptos se desprende, en lo que interesa, que son obligaciones y prerrogativas de los ciudadanos del Estado de Oaxaca, entre otras, participar en los procesos de plebiscito, referéndum, revocación de mandato, audiencia pública, C. en sesión abierta, consejos consultivos y en los que establezcan las leyes.

(Reformado primer párrafo, P.O. 15 de abril de 2011)

"Artículo 25. El sistema electoral y de participación ciudadana del Estado se regirá por las siguientes bases:

"A. De las elecciones

(Reformado, P.O. 15 de abril de 2011)

"Los procesos electorales y de participación ciudadana son actos de interés público. Su organización, desarrollo y calificación estarán a cargo del órgano electoral, las instancias jurisdiccionales competentes y de la ciudadanía en la forma y términos que establezcan las leyes.

"I. Las elecciones ordinarias de diputados locales, gobernador del Estado y de los integrantes de los Ayuntamientos por el régimen de partidos políticos, se celebrarán el primer domingo de julio del año que corresponda;

"II. La ley protegerá y propiciará las prácticas democráticas en todas las comunidades del Estado de Oaxaca, para la elección de sus Ayuntamientos, en los términos establecidos por el artículo 2o. apartado A, fracciones III y VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 16 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; establecerá los mecanismos para garantizar la plena y total participación de la mujer en dichos procesos electorales y el ejercicio de su derecho a votar y ser votada en condiciones de igualdad con el de los varones y sancionará su contravención;

"III. La ley tipificará los delitos y determinará las faltas en materia electoral, así como las sanciones que deban imponerse;

(Reformada, P.O. 15 de abril de 2011)

"IV. La ley regulará la forma y términos en que se realicen el plebiscito, referéndum, revocación de mandato, audiencia pública, C. en sesión abierta, consejos consultivos ciudadanos y demás instrumentos de consulta que establezcan esta Constitución y las leyes;

"V. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos, en los términos previstos por la ley.

"...

(Reformado, P.O. 15 de abril de 2011)

"C. De los mecanismos de la participación ciudadana

"Se reconocen como mecanismos de participación ciudadana: el voto libre y secreto, el plebiscito, el referéndum, la revocación de mandato, la audiencia pública, el C. en sesión abierta y los consejos consultivos ciudadanos; que serán regulados por la Constitución y la ley, bajo las siguientes bases y criterios:

"I. El plebiscito es el instrumento mediante el cual los ciudadanos del Estado, por medio del sufragio libre, directo, secreto y universal, podrán objetar las determinaciones de naturaleza administrativa emitidas por el Poder Ejecutivo del Estado.

"No podrán someterse a plebiscito actos administrativos que se emitan en cumplimiento de los deberes que deriven para el Ejecutivo del Estado por virtud de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado, las leyes federales y estatales, los tratados internacionales, los que se dicten en materia laboral, hacendaria o fiscal, así como obligaciones derivadas de instrumentos contractuales.

"El Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana convocará y organizará el plebiscito previa solicitud de, al menos, las dos terceras partes de los integrantes del Congreso o el veinte por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores del Estado.

"Para que el plebiscito surta efecto, y su resultado sea válido y de pleno derecho para el Gobierno del Estado, se requieren dos condiciones:

"a) La participación de un número de ciudadanos superior al cincuenta por ciento de la lista nominal de electores del Estado, y

"b) La aprobación de la mayoría simple de los votos emitidos.

"Cuando los resultados del plebiscito sean contrarios a una determinación administrativa, tendrán efectos vinculatorios para el Poder Ejecutivo del Estado.

"Sólo serán procedentes un máximo de tres consultas por medio del plebiscito en una Legislatura del Congreso del Estado.

"El resultado del plebiscito será publicado por el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado y por lo menos en uno de los medios de comunicación impresos de mayor circulación en la entidad.

"El plebiscito se llevará a cabo cuando se cumpla una de las siguientes condiciones:

"a) En el proceso electoral local inmediato, una vez cubiertos los requisitos de ley ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, o

"b) En los siguientes seis meses a la resolución del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana en la que certifique el cumplimiento de los requisitos legales, a condición de que el presupuesto de egresos correspondiente establezca una partida para su promoción y realización;

"II. El referéndum es la consulta a los ciudadanos del Estado que se realiza por medio del sufragio libre, directo, secreto y universal, para que expresen su voluntad únicamente sobre la creación o reforma de normas o preceptos de carácter general y/o de normas secundarias.

"El referéndum será improcedente respecto de:

"a) Normas que expida el Congreso del Estado en cumplimiento de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales y las leyes federales,

"b) Disminución o eliminación de garantías señaladas en esta Constitución,

"c) Jurisprudencia de los Tribunales Federales y del Estado,

"d) L. o normas que regulen la organización y funcionamiento de los Poderes del Estado,

"e) L. generales que emita el Congreso del Estado en cumplimiento de las sentencias dictadas por los Tribunales Federales,

"f) Decretos que expida el Congreso del Estado en sus facultades jurisdiccionales y ejecutivas,

"g) L. hacendarias o fiscales, y

"h) Reglamentos que el gobernador del Estado emita a fin de hacer cumplir las leyes que expida el Congreso del Estado.

"La solicitud de referéndum deberá formularse por escrito, ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, conforme a los términos y formas que marca la ley, por el gobernador del Estado o por el veinte por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores del Estado.

"Los titulares de este derecho podrán ejercerlo un máximo de tres ocasiones por legislatura. La solicitud deberá estar referida a la creación de una ley o a la reforma de los preceptos de una ley.

"El referéndum se llevará a cabo en el proceso estatal electoral inmediato, una vez cubiertas las formalidades ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana.

"Para que el referéndum surta efecto, y sus resultados sean válidos y de pleno derecho, se requieren dos condiciones:

"a) La participación de una cantidad de ciudadanos superior al cincuenta por ciento de la lista nominal de electores del Estado, y

"b) La aprobación de la mayoría simple de los votos emitidos.

"El resultado del referéndum será publicado por el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado y por lo menos en uno de los medios de comunicación impresos de mayor circulación en la entidad,

"III. Procede la revocación de mandato del gobernador del Estado cuando se presenten los supuestos y se cumplan los requisitos que a continuación se enuncian:

"a) Se formule la solicitud por escrito y la suscriban cuando menos veinte por ciento de los ciudadanos oaxaqueños inscritos en la lista nominal de electores del Estado, ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana,

"b) Haya transcurrido al menos la mitad del mandato del gobernador del Estado,

"c) Se expresen los fundamentos y las razones que llevan a solicitar la revocación del mandato por violaciones graves a la Constitución Política del Estado,

"d) Se expresen los fundamentos y las razones que llevan a solicitar la revocación del mandato por acciones atribuibles directamente al gobernador del Estado que puedan ser consideradas como delitos de lesa humanidad, y

"e) Se presente la solicitud en la forma y términos que marque la ley ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana.

"El Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana certificará el cumplimiento de los requisitos de la solicitud.

"La certificación del instituto podrá ser recurrida de acuerdo con lo siguiente:

"a) Cuando el recurrente considere mal apreciados los requisitos relativos a los incisos a) o d), el recurso se solventará ante el Tribunal Estatal Electoral, y

"b) Cuando el recurrente considere mal apreciados los requisitos relativos a los incisos c) y e), el recurso se solventará ante la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia.

"Una vez que el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana certifique que se han cubierto los requisitos previstos en esta Constitución y la ley, dará vista al Congreso del Estado.

"El Congreso del Estado solventará el juicio de procedencia para la revocación de mandato en observancia de las reglas previstas en el artículo 118 de esta Constitución, y deberá:

"a) Requerir al representante común de los solicitantes que aporte las pruebas de las que se derive directa y objetivamente la responsabilidad del gobernador del Estado por las violaciones graves a la Constitución Política y que motivan la solicitud de revocación, o bien por las acciones de éste que pudieran considerarse como delitos de lesa humanidad, y

"b) Dar vista al gobernador del Estado para que ofrezca pruebas y formule alegatos.

"Una vez desahogado el juicio de procedencia para la revocación del mandato, el Congreso del Estado, con el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los diputados presentes, dará vista al Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, para los efectos de que organice la consulta a la ciudadanía del Estado a fin de que ésta se pronuncie mediante sufragio libre, directo, secreto y universal.

"Procederá la revocación del mandato cuando de la consulta resulte que existe una mayoría simple de los electores del Estado.

"Para que el resultado de la votación sea válido y de pleno derecho, es indispensable que el número de electores que participe en la consulta para la revocación de mandato sea superior al que participó en las elecciones en las cuales fue electo el gobernador y que el número de votos en favor de la revocación del mandato sea superior al que obtuvo el gobernador del Estado en esa votación.

"El mecanismo de revocación de mandato procederá solamente una vez en el periodo para el que fue electo el gobernador.

"La revocación de mandato es una figura independiente del juicio político a que podrá sujetarse al gobernador del Estado.

"En caso de que el mandato del Ejecutivo sea revocado, se estará a lo dispuesto en el artículo 72 de esta Constitución;

"IV. Las autoridades administrativas estatales y municipales, en el ámbito de su competencia, establecerán obligatoriamente audiencias públicas y periódicas para que los ciudadanos del Estado, de manera directa, les planteen asuntos de interés público en los términos que determine la ley.

"La Ley Orgánica del Congreso y su reglamento interior definirán procedimientos de audiencia y consulta ciudadana del Poder Legislativo;

"V. Los Ayuntamientos y en su caso los Consejos Municipales están obligados a celebrar sesiones de C. con carácter público, en las que los ciudadanos del Municipio podrán expresar su opinión sobre los problemas que observen y apuntar posibles soluciones.

"En dichas sesiones los ciudadanos no tendrán derecho a voto. La ley determinará la forma y términos en que se lleve a cabo la comparecencia de los ciudadanos;

"VI. Los órganos autónomos del Estado deberán contar con consejos consultivos ciudadanos de carácter honorífico. En los mismos términos, los Ayuntamientos y la administración pública estatal podrán constituir consejos consultivos cuando se requiera la colaboración, participación, asesoría especializada, consulta y enlace ciudadano.

"La ley determinará los casos en los que la integración de un consejo consultivo ciudadano sea obligatoria así como su organización y funcionamiento."

Del precepto legal transcrito se advierte la instauración y delimitación con motivo de la reforma a la Constitución Local del Estado de Oaxaca de un sistema de participación ciudadana, el cual, en principio, se rige por la ley en la cual se regularán la forma y términos en que se realizarán el plebiscito, el referéndum, la revocación de mandato, la audiencia pública, el C. en sesión abierta, los Consejos Consultivos Ciudadanos y demás instrumentos de consulta que establezcan dicha Constitución y las leyes.

Se reconocen como mecanismos de participación ciudadana: el voto libre y secreto, el plebiscito, el referéndum, la revocación de mandato, la audiencia pública, el C. en sesión abierta y los Consejos Consultivos Ciudadanos; que serán regulados por la Constitución y la ley, bajo las siguientes bases y criterios:

Se determina que el plebiscito es el instrumento mediante el cual los ciudadanos del Estado, por medio del sufragio libre, directo, secreto y universal, podrán objetar las determinaciones de naturaleza administrativa emitidas por el Poder Ejecutivo del Estado.

Asimismo, establece que no podrán someterse a plebiscito actos administrativos que se emitan en cumplimiento de los deberes que deriven para el Ejecutivo del Estado, por virtud de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado, las leyes federales y estatales, los tratados internacionales, los que se dicten en materia laboral, hacendaria o fiscal, así como obligaciones derivadas de instrumentos contractuales.

Delimita que el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana convocará y organizará el plebiscito, previa solicitud de, al menos, las dos terceras partes de los integrantes del Congreso o del veinte por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores del Estado.

Por otro lado, refiere que el referéndum es la consulta a los ciudadanos del Estado que se realiza por medio del sufragio libre, directo, secreto y universal, para que expresen su voluntad únicamente sobre la creación o reforma de normas o preceptos de carácter general y/o de normas secundarias.

Detalla que el referéndum será improcedente respecto de normas que expida el Congreso del Estado en cumplimiento de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales y las leyes federales; disminución o eliminación de garantías señaladas en la Constitución Local; jurisprudencia de los Tribunales Federales y del Estado; leyes o normas que regulen la organización y funcionamiento de los Poderes del Estado; leyes generales que emita el Congreso del Estado en cumplimiento de las sentencias dictadas por los Tribunales Federales; decretos que expida el Congreso del Estado en sus facultades jurisdiccionales y ejecutivas; leyes hacendarias o fiscales, y reglamentos que el gobernador del Estado emita a fin de hacer cumplir las leyes que expida el Congreso del Estado.

También detalla que procede la revocación de mandato del gobernador del Estado cuando se formule la solicitud por escrito y la suscriban, cuando menos, veinte por ciento de los ciudadanos oaxaqueños inscritos en la lista nominal de electores del Estado, ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana; haya transcurrido al menos la mitad del mandato del gobernador del Estado; se expresen los fundamentos y las razones que llevan a solicitar la revocación del mandato por violaciones graves a la Constitución Política del Estado; se expresen los fundamentos y las razones que llevan a solicitar la revocación del mandato por acciones atribuibles directamente al gobernador del Estado que puedan ser consideradas como delitos de lesa humanidad, y se presente la solicitud en la forma y términos que marque la ley ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana.

Además de que establece que los Ayuntamientos y, en su caso, los Consejos Municipales están obligados a celebrar sesiones de C. con carácter público, en las que los ciudadanos del Municipio podrán expresar su opinión sobre los problemas que observen y apuntar posibles soluciones, sesiones en las cuales los ciudadanos no tendrán derecho a voto.

Del análisis de los anteriores preceptos legales se advierte que el primer concepto de invalidez formulado por el Municipio actor, sintetizado en la parte inicial del presente considerando es, como ya se dijo, inoperante, como se demuestra a continuación:

Las figuras del plebiscito, del referéndum y la revocación de mandato constituyen mecanismos de participación ciudadana, que implican manifestaciones de la democracia constitucional, con las cuales, mediante la ampliación del sufragio y el libre acceso a los cargos públicos, la totalidad del pueblo organizado en cuerpo electoral participa en el proceso del poder, lo que hace indirectamente al elegir a sus representantes y directamente por medio del referéndum, el plebiscito u otras formas de democracia participativa.

La implementación o delimitación de esos medios de participación ciudadana directa no se puede estimar que se traduzcan en una afectación o en un principio de afectación que resienta el Municipio actor, toda vez que las reformas a la Constitución Local del Estado de Oaxaca no causan perjuicio o privan de un beneficio a aquél, en razón de la situación de hecho en la que se encuentra, toda vez que dicha reforma constitucional sólo viene a complementar las formas de democracia representativa, sin que incidan de modo alguno respecto de las formas de organización de los Municipios indígenas, las cuales se encuentran protegidas en el artículo 16 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

Para dar sustento al anterior aserto cabe tener presente que el artículo 16 de la Constitución de Oaxaca, que no sufrió reforma alguna con el contenido del decreto impugnado, es del contenido siguiente:

(Reformado primer párrafo, P.O. 6 de junio de 1998)

"Artículo 16. El Estado de Oaxaca tiene una composición étnica plural, sustentada en la presencia y diversidad de los pueblos y comunidades que lo integran. El derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas se expresa como autonomía, en tanto partes integrantes del Estado de Oaxaca, en el marco del orden jurídico vigente; por tanto, dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurídica de derecho público y gozan de derechos sociales. La ley reglamentaria establecerá las medidas y procedimientos que permitan hacer valer y respetar los derechos sociales de los pueblos y comunidades indígenas.

(Reformado, P.O. 6 de junio de 1998) (F. de E., P.O. 18 de junio de 1998)

"Los pueblos indígenas del Estado de Oaxaca son: A., Cuicatecos, Chatinos, Chinantecos, Chocholtecos, C., H., Ixcatecos, Mazatecos, Mixes, Mixtecos, N., Triquis, Z. y Z.. El Estado reconoce a las comunidades indígenas que los conforman, a sus reagrupamientos étnicos, lingüísticos o culturales. La ley reglamentaria protegerá a las comunidades afromexicanas y a los indígenas pertenecientes a cualquier otro pueblo procedente de otros Estados de la República y que por cualquier circunstancia, residan dentro del territorio del Estado de Oaxaca. Asimismo el Estado reconoce a los pueblos y comunidades indígenas, sus formas de organización social, política y de gobierno, sus sistemas normativos internos, la jurisdicción que tendrán en sus territorios, el acceso a los recursos naturales de sus tierras y territorios, su participación en el quehacer educativo y en los planes y programas de desarrollo, sus formas de expresión religiosa y artística, la protección de las mismas y de su acervo cultural y en general para todos los elementos que configuran su identidad. Por tanto, la ley reglamentaria establecerá las normas, medidas y procedimientos que aseguren la protección y respeto de dichos derechos sociales, los cuales serán ejercidos directamente por las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas o por quienes legalmente los representen.

(Reformado, P.O. 6 de junio de 1998)

"La ley reglamentaria castigará las diversas formas de discriminación étnica y las conductas etnocidas; así como el saqueo cultural en el Estado. Igualmente protegerá a los pueblos y comunidades indígenas contra reacomodos y desplazamientos, determinando los derechos y obligaciones que se deriven de los casos de excepción que pudieran darse, así como las sanciones que procedan con motivo de su contravención.

(Adicionado, P.O. 29 de octubre de 1990)

"La ley establecerá los procedimientos que aseguren a los indígenas el acceso efectivo a la protección jurídica que el Estado brinda a todos sus habitantes.

(Adicionado, P.O. 29 de octubre de 1990)

"En los juicios en que un indígena sea parte, las autoridades se asegurarán que de preferencia, los procuradores de justicia y los jueces sean hablantes de la lengua nativa o, en su defecto, cuenten con un traductor bilingüe y se tomarán en consideración dentro del marco de la ley vigente, su condición, prácticas y costumbres, durante el proceso y al dictar sentencia.

(Reformado, P.O. 6 de junio de 1998)

"En los conflictos de límites ejidales, municipales o de bienes comunales, el Estado promoverá la conciliación y concertación para la solución definitiva, con la participación de las autoridades comunitarias de los pueblos y comunidades indígenas.

(Adicionado, P.O. 6 de junio de 1998)

"Se reconocen los sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas, así como jurisdicción a las autoridades comunitarias de los mismos. La ley reglamentaria establecerá los casos y formalidades en que proceda la jurisdicción mencionada y las formas de homologación y convalidación de los procedimientos, juicios, decisiones y resoluciones de las autoridades comunitarias.

(Adicionado, P.O. 6 de junio de 1998)

"El Estado, en el ámbito de su competencia, reconoce a los pueblos y comunidades indígenas el derecho social al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, en los términos de la ley reglamentaria; asimismo, de acuerdo a sus programas presupuestales, dictará medidas tendientes a procurar el desarrollo económico, social y cultural de los pueblos y comunidades indígenas.

(Adicionado, P.O. 6 de junio de 1998)

"La ley reglamentaria establecerá normas y procedimientos que permitan la eficaz prestación de los servicios del Registro Civil y de otras instituciones vinculadas con dichos servicios a los pueblos y comunidades indígenas, así como las sanciones que procedan para el caso de incumplimiento."

Del anterior precepto de la Constitución Local de Oaxaca se advierte el reconocimiento de que el Estado de Oaxaca tiene una composición étnica plural, sustentada en la presencia y diversidad de los pueblos y comunidades que lo integran.

Asimismo, determina que el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas se expresa como autonomía, como partes integrantes del Estado de Oaxaca, en el marco del orden jurídico vigente, por tanto, dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurídica de derecho público y gozan de derechos sociales. La ley reglamentaria establecerá las medidas y procedimientos que permitan hacer valer y respetar los derechos sociales de los pueblos y comunidades indígenas.

También establece que el Estado reconoce a los pueblos y comunidades indígenas sus formas de organización social, política y de gobierno, sus sistemas normativos internos, la jurisdicción que tendrán en sus territorios, el acceso a los recursos naturales de sus tierras y territorios, su participación en el quehacer educativo y en los planes y programas de desarrollo, sus formas de expresión religiosa y artística, su protección y la de su acervo cultural y, en general, para todos los elementos que configuran su identidad. Por tanto, la ley reglamentaria establecerá las normas, medidas y procedimientos que aseguren la protección y respeto de dichos derechos sociales, los cuales serán ejercidos directamente por las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas o por quienes legalmente los representen.

En relación con dicho precepto de la Constitución Local de Oaxaca, la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas, reglamentaria del artículo 16 de dicha Constitución, establece en sus artículos 1o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o. y 8o. las prerrogativas mínimas de existencia, pervivencia, dignidad y bienestar de los pueblos y comunidades indígenas.

Ordenamiento legal que, al igual que el 16 de la Constitución Local, no sufrió reforma alguna con el decreto impugnado y de los cuales se desprende que los derechos sociales de los pueblos indígenas se encuentran debidamente tutelados.

En este contexto, conviene señalar que los preceptos contenidos en el decreto impugnado no contemplan nuevas formas de organización que le afecten, sino que complementan las ya existentes, pues desde antes de la reforma ya se contemplaban en la Constitución Local los procesos de plebiscito y referéndum, por lo tanto, se corrobora que la nueva reforma sólo complementa los procesos y mecanismos de la democracia directa que garantiza la participación ciudadana, con el objetivo de hacer del poder público, un poder institucional, acotado, equilibrado y fiscalizado, sin incidir o afectar en modo alguno las formas de participación comunitarias de los pueblos y comunidades indígenas, como es, por ejemplo, la forma de elegir a sus gobernantes mediante el uso de sus costumbres.

Además de que, contrario a lo señalado por el Municipio actor, es claro que la reforma impugnada no aplica en los procesos de elecciones de autoridades municipales en los Municipios reconocidos como indígenas, en virtud de que, respecto del plebiscito, se establece en la fracción I del apartado C del artículo 25 de la Constitución Local que los diputados o ciudadanos puedan convocar, de manera fundada y motivada, para que se consulte, a través del voto universal, libre y directo de los ciudadanos el rechazo o, en su caso, la aceptación a una disposición administrativa especifica en el ámbito del Poder Ejecutivo y el encargado de realizar esa consulta será el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, lo que corrobora que éste es un mecanismo directo de democracia y, en consecuencia, no contraviene la forma de organización de los Municipios reconocidos como indígenas, como lo asegura el actor.

Además de que si, como lo refiere el Municipio actor, la Asamblea General de Ciudadanos es de eficacia aprobada, la reforma constitucional impugnada no sustituye a dicho mecanismo de participación directa de toma de decisiones, porque los mecanismos previstos en la reforma no van encaminados a la elección de la autoridad del Municipio, ni de ningún otro regido por el sistema de usos y costumbres, o bien, por el régimen de partidos políticos, ya que para ello se aplica como normatividad el Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Oaxaca, en el que, específicamente, en el libro cuarto, prevé las elecciones de los Ayuntamientos en Municipios que electoralmente se rigen por normas consuetudinarias, código que no sufrió reforma o modificación alguna y con el cual se reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y a la autonomía para decidir sus formas internas de convivencia y de organización política, así como para elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno.

A continuación, se procede al análisis de los argumentos contenidos en el segundo de los conceptos de invalidez, en el cual el Municipio actor, esencialmente, arguye que los mecanismos de participación previstos en el artículo 25, apartado C, fracciones I y II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, son irrealizables, por contener disposiciones contrarias entre sí; de tal forma que nunca podrán concretarse para consultarse al Municipio actor de algún proyecto o medida legislativa que se pretenda implementar.

El concepto de invalidez consiste en:

• Que el precepto antes destacado contiene una contradicción esencial en sí mismo, que hace imposible que puedan ejercerse el plebiscito y el referéndum en algún caso concreto, por lo que el Municipio actor nunca podrá hacer uso de esos mecanismos en caso de que una legislación o un proyecto le pueda afectar.

• Que en una parte del párrafo primero de la fracción I del citado artículo 25 se prevé un mecanismo de participación ciudadana para objetar "... las determinaciones administrativas emitidas por el Poder Ejecutivo del Estado" y, por otra en el párrafo siguiente se señala que: "No podrán someterse a plebiscito actos administrativos que se emitan en cumplimiento de los deberes que deriven para el Ejecutivo del Estado por virtud de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado, las leyes federales y estatales, los tratados internacionales, los que dicten en materia laboral, hacendaria o fiscal, así como obligaciones derivadas de instrumentos contractuales."

• Que en el mismo sentido, la fracción II establece que el referéndum "es la consulta a los ciudadanos del Estado ... para que expresen su voluntad únicamente sobre la creación o reforma de normas o preceptos de carácter general y/o de normas secundarias"; sin embargo, en el párrafo siguiente de esta fracción se establece: "El referéndum será improcedente respecto de: a) Normas que expida el Congreso del Estado en cumplimiento de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales y las leyes federales."

• Que frente a esas dos disposiciones, si se tiene presente que al amparo del principio de legalidad tutelado en el artículo 16 de la Constitución Federal, las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les faculta, es evidente que todos los actos que emita el Ejecutivo habrán de estar fundados en sus facultades establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado, las leyes federales y estatales y los tratados internacionales, por lo que no se puede concebir respecto de qué tipo de actos serán procedente tanto el plebiscito como el referéndum.

• Que si ocurriera el caso de que se emita un acto administrativo sin fundamento legal alguno, cualquier ciudadano o entidad tiene expedito su derecho de acudir al amparo para dejar sin efecto dicho acto, es decir, para combatir la ilegalidad de estos actos ya existen vías jurisdiccionales eficaces a través de las cuales se puede obligar a la autoridad a anular su acto carente de fundamento y motivación.

• Que lo efectivamente planteado por la sociedad oaxaqueña, y en especial por los Municipios y comunidades indígenas, es la posibilidad de anular actos administrativos que les afecten, incluyendo aquellos casos en los que jurisdiccionalmente se hayan declarado válidos por estar debidamente fundados y motivados.

• Que antes de la reforma, un acto administrativo únicamente podría ser anulado por vía jurisdiccional a través del mandato de un Juez que, al encontrar sin fundamento ni motivación el acto ordena su insubsistencia, al exigir el establecimiento del plebiscito y del referéndum, se planteaba la posibilidad de que un acto administrativo fuera anulado o revocado no sólo por mandato de una autoridad jurisdiccional, sino también producto de una consulta a la ciudadanía; de tal forma que después de la reforma existen dos vías para anular el acto administrativo, el primero, la vía jurisdiccional y, el segundo, la vía del plebiscito o mandato de la ciudadanía, con independencia de que se encuentre debidamente fundado y motivado, lo cual no ocurre con los preceptos combatidos.

• Que lo mismo ocurre con relación al referéndum, toda vez que no es procedente respecto de normas expedidas en cumplimiento de la Constitución Federal, los tratados internacionales y leyes federales, por lo que no se advierte en qué casos se podrá usar esa hipótesis normativa, puesto que en el sistema federal actual pocos temas se encuentran reservados a las entidades federativas, por lo que, en este caso, tampoco se podrá concretar un caso específico de referéndum.

• Además de que ni el plebiscito ni el referéndum se prevén para ser implementados en una parte del Estado o respecto de un acto que afecte a una parte de la ciudadanía, toda vez que las disposiciones que se analizan y se combaten establecen que estos dos mecanismos se deben implementar en todo el Estado por el Instituto Estatal Electoral y Participación Ciudadana, por lo que no son viables para proyectos o actos del Ejecutivo que afecten a un Municipio concreto o a una porción de la ciudadanía.

Esos argumentos son inoperantes.

En principio, debe reiterarse el señalamiento contenido en los párrafos precedentes, en el sentido de que la implementación o delimitación de esos medios de participación ciudadana directa no se traducen en una afectación que resienta el Municipio actor.

Además de que también debe considerarse que la referida Constitución Local alude, en su artículo 25, apartado A, fracción IV, que la ley regulará la forma y términos en que se realicen el plebiscito, el referéndum, la revocación de mandato, la audiencia pública, el C. en sesión abierta, los Consejos Consultivos Ciudadanos y demás instrumentos de consulta que se establezcan en dicha Constitución y en las leyes; motivo por el cual, en todo caso, para analizar si tales medios de participación ciudadana podrán o no realizarse es necesario que se expida la ley que regule tales aspectos, en la cual se establezcan los elementos que permitan dilucidar precisamente esas cuestiones pues, en caso de no hacerlo así, se corre el riesgo de analizar un caso meramente hipotético, pues la falta de la ley en cuestión impide analizar si es o no susceptible de producir una lesión real, actual y efectiva en el ámbito de competencias de otro órgano; consideración que encuentra sustento en que la controversia constitucional tiene un fin evidentemente reparador y no preventivo, al ser una acción cuya consecuencia es la invalidez de los actos o normas generales impugnados y no un mero pronunciamiento respecto de un problema hipotético.

De igual manera, resultan inoperantes los argumentos vertidos por el Municipio actor en el tercero de sus conceptos de invalidez, en el cual, esencialmente, arguye que para llevar a cabo la reforma constitucional combatida, no se le consultó, con lo que se violó lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

El concepto de invalidez consiste en:

• Que al lograrse la alternancia política en el Estado de Oaxaca, el actual gobernador convocó a una consulta para integrar su plan preliminar de gobierno, en el que algunos Municipios participaron exponiendo las aspiraciones de los pueblos indígenas; en esos foros se insistió de manera consistente en la necesidad de implementar una reforma constitucional que perfeccionara las actuales disposiciones legales, asimismo, se planteó la necesidad de una reforma legal e institucional para la atención de los pueblos indígenas.

• Que, contrario a esta expectativa, la reforma constitucional combatida no presenta ningún contenido indígena, por el contrario, se emitieron disposiciones legales que afectan la forma de organización del Municipio actor.

• Además de que una vez enviada la iniciativa al Congreso del Estado de Oaxaca, ese órgano del Estado no convocó a una consulta a los pueblos indígenas, no obstante que las disposiciones aprobadas los afectan invariablemente y, en ese sentido, no existe ningún precedente ni documento que acredite que el Poder Legislativo de Oaxaca haya consultado al Municipio actor.

Lo inoperante de dichos argumentos deriva, en principio, de la circunstancia que se detalló al analizar el primero de los conceptos de invalidez, consistente en que, contrario a lo señalado por el Municipio actor, la reforma constitucional impugnada no se traduce en una afectación o en un principio de afectación que resienta el Municipio actor, toda vez que no le causan perjuicio o le privan de un beneficio en razón de la situación de hecho en la que se encuentra, toda vez que dicha reforma constitucional sólo viene a complementar las formas de democracia representativa, sin que incidan de modo alguno respecto de las formas de organización de los Municipios indígenas, las cuales se encuentran protegidas en el artículo 16 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

Además de que, en todo caso, en la Constitución Política del Estado de Oaxaca no se prevé un proceso de reforma constitucional en el cual se contemple la consulta a los Municipios.

Para corroborar ese aserto, cabe transcribir el artículo 141 y los relacionados numerales 51 al 58 de dicha Constitución Local, los cuales establecen:

"Artículo 141. Esta Constitución Política puede ser adicionada o reformada, las iniciativas que tengan este objeto deben ser suscritas por el diputado o diputados que las presenten, por el gobernador, el Tribunal Superior de Justicia o los Ayuntamientos, en los términos de las fracciones I, II, III y IV del artículo 50 de esta Constitución.

"Estas iniciativas se sujetarán a los trámites establecidos para la expedición de las leyes en los artículos 51 al 58, pero requieren de la aprobación de, cuando menos, dos tercios del número total de diputados que integren la Legislatura.

(F. de E., P.O. 28 de julio de 2001)

"Inmediatamente que se promulguen reformas a la Constitución General de la República, la Legislación del Estado, si estuviera en periodo ordinario de sesiones, acordará los términos de las modificaciones o adiciones que correspondan para que puedan incorporarse al texto de esta Constitución, en consonancia con el postulado jurídico expreso en el artículo 41 de aquélla.

"Si la Legislatura estuviere en receso, será convocada a sesiones extraordinarias por su Diputación Permanente, para el efecto a que se refiere el párrafo que antecede."

(Reformado, P.O. 15 de abril de 2011)

"Artículo 51. La discusión y aprobación de las leyes se hará con sujeción a las disposiciones de esta Constitución y la normatividad del Congreso del Estado; todas las iniciativas serán turnadas a las comisiones competentes para ser dictaminadas de acuerdo con lo que establezca la Ley Orgánica y el Reglamento Interior del Congreso.

"El gobernador del Estado podrá presentar una iniciativa de reforma constitucional y hasta dos iniciativas de ley o decreto con carácter preferente; lo deberá hacer durante los primeros quince días naturales de cada periodo ordinario de sesiones del Congreso del Estado. Dichas iniciativas deberán ser dictaminadas y votadas por el Pleno antes de que concluya el periodo.

"Si las comisiones a las que se turnaron las iniciativas preferentes no presentan el dictamen correspondiente en el plazo de treinta días naturales, la Mesa Directiva del Congreso formulará excitativa pública para que lo hagan en los siguientes diez días. En caso de que no presenten el dictamen, la mesa directiva presentará la exposición de motivos de la iniciativa como dictamen y lo someterá a consideración del Pleno del Congreso del Estado, para que éste lo discuta y vote a más tardar en la siguiente sesión del mismo periodo ordinario, en los mismos términos y condiciones que prevea la ley.

"En el caso de que la mesa directiva no cumpla con lo establecido en el párrafo anterior, sus integrantes dejarán de ejercer ese cargo, con independencia de las sanciones que para los diputados prevé la Constitución."

"Artículo 52. En la discusión de los proyectos de leyes y decretos, el Ejecutivo tendrá la intervención que le asigna la presente Constitución."

(Reformado, P.O. 15 de enero de 1983)

"Artículo 53. En el proceso de elaboración, promulgación y publicación de las leyes o decretos se observarán las reglas siguientes:

(Adicionada, P.O. 15 de abril de 2011)

"I. El estudio, dictaminación, discusión y aprobación de una iniciativa se realizará conforme a esta Constitución y la normatividad del Congreso;

(Reformada, P.O. 15 de abril de 2011)

"II. Aprobado un proyecto de ley o decreto, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones, lo publicará inmediatamente, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado;

(Reformada, P.O. 15 de abril de 2011)

"III. Si las tuviere lo devolverá dentro del término de 15 días. De no hacerlo procederá a la promulgación y publicación inmediatas.

"IV. (Derogada, P.O. 15 de abril de 2011)

(Reformada, P.O. 15 de abril de 2011)

"V. En los periodos extraordinarios, estos trámites se ajustarán al término de duración de aquéllos; pero si el Ejecutivo devolviere el proyecto y el tiempo no bastare para la nueva discusión, se reservará para el siguiente ordinario.

(Reformada, P.O. 15 de abril de 2011)

"VI. Los proyectos de leyes o decretos vetados por el gobernador del Estado serán devueltos con observaciones para ser nuevamente discutidos por el Congreso, el cual tendrá hasta quince días improrrogables para manifestar su aprobación o rechazo. Si se aprueban las partes vetadas, el Ejecutivo procederá a su promulgación y publicación. De lo contrario, el Ejecutivo promulgará y publicará la parte no vetada, hasta en tanto el Congreso del Estado resuelva las observaciones pendientes.

"En caso de que el Congreso del Estado no resuelva en el plazo improrrogable establecido en esta fracción, se tendrán como aprobadas las observaciones que fueron presentadas por el Ejecutivo, para surtir inmediatamente los efectos conducentes de promulgación y publicación.

"Si el legislativo insiste en mantener su proyecto original, éste quedará firme con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes; el Ejecutivo procederá a su promulgación y publicación inmediatamente, de conformidad con lo establecido en esta Constitución.

"El Ejecutivo del Estado no podrá vetar las resoluciones del Congreso cuando éste ejerza funciones de Colegio Electoral o de Gran Jurado, lo mismo que cuando el Congreso del Estado declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios del Estado por delitos oficiales; tampoco podrá vetar la legislación orgánica del Poder Legislativo ni los decretos que convoquen a periodos extraordinarios de sesiones; y

(Adicionada, P.O. 15 de abril de 2011)

"VII. En caso de que los proyectos de Ley de Ingresos y/o presupuesto de egresos no se aprueben en la legislatura a más tardar el 31 de diciembre, o no se hubiese superado el veto del Ejecutivo, se prorrogará por treinta días naturales la Ley de Ingresos y/o el Presupuesto de Egresos vigente hasta el momento, en todo o en la parte no vetada del proyecto correspondiente.

"Si vencido el plazo referido no se hubieren aprobado los proyectos de Ley de Ingresos y/o presupuesto de egresos, o la parte faltante de los mismos, se tendrá por extendida su vigencia por el resto del año calendario del ordenamiento o parte faltante de que se trate. Tratándose de la Ley de Ingresos, el Ejecutivo sólo podrá actualizar los montos, sin aumentar tasas, cuotas ni tarifas en los impuestos, derechos o contribuciones; respecto al presupuesto de egresos podrá hacer los ajustes que se requieran atendiendo a las necesidades del Estado, en el ejercicio fiscal que corresponda y las derivadas de obligaciones contractuales indexando los montos a la inflación según lo establecido por el Banco de México, en los términos que disponga la ley en la materia, sin afectar los presupuestos del Poder Judicial y de los organismos constitucionales autónomos."

"Artículo 54. (Derogado, P.O. 15 de enero de 1983)."

"Artículo 55. En los casos de urgencia notoria calificada por el voto de los dos tercios de los diputados presentes, la legislatura puede reducir o dispensar los trámites establecidos por el reglamento de debates, menos el relativo al dictamen de comisión, el que sólo podrá suprimirse en los casos de obvia resolución, calificada en la misma forma."

(Reformado, P.O. 15 de enero de 1983)

"Artículo 56. Los secretarios o subsecretarios, cuando se trate de iniciativas del Ejecutivo del Estado, y que se relacionen con el ramo de aquéllos; el Magistrado que designa el Tribunal Superior de Justicia del Estado, en el caso de iniciativas del Poder Judicial; y el presidente y síndico municipal en los casos que afecten a los Ayuntamientos, podrán concurrir a las discusiones de la legislatura con voz únicamente, debiendo ausentarse en el acto de votación."

"Artículo 57. (Derogado, P.O. 15 de enero de 1983)."

"Artículo 58. Todo proyecto que sea aprobado definitivamente será promulgado por el Ejecutivo en la siguiente forma:

"N.N. gobernador (aquí el carácter que tenga, si es constitucional, interino, etc.) del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, a sus habitantes, hace saber:

"Que la Legislatura del Estado ha tenido a bien aprobar lo siguiente:

"La (aquí el número ordinal que le corresponda) Legislatura del Estado, decreta:

"‘(Aquí el texto de la ley o decreto).

"‘Lo tendrá entendido el gobernador del Estado y hará que se publique y se cumpla.-(Fecha y firma del presidente y secretarios).

"‘Por tanto, mando que se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento.

"‘(Fecha y firma del gobernador y el secretario del despacho).’."

De los anteriores preceptos se corrobora el aserto vertido en el sentido de que en la Constitución Política del Estado de Oaxaca no se prevé un proceso de reforma constitucional, en el cual constituya un requisito de procedencia la consulta a los Municipios; de ahí lo inoperante de los argumentos en estudio. Ver votación 1

Por último, se procede al estudio del cuarto de los conceptos de invalidez, en el cual el Municipio actor, de manera toral, aduce que la reforma al artículo 25, fracción V, de la Constitución de Oaxaca, que prevé la figura del C. abierto, desnaturaliza la figura de la Asamblea General de Ciudadanos del Municipio actor, lo que contraviene lo dispuesto en el artículo 2o. de la Constitución Federal y 6 del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, además de que viene a desnaturalizar la institución de la asamblea y, sobre todo, se imponen al Municipio nuevas reglas de funcionamiento, pues los ciudadanos que integran al Municipio actor saben que a una asamblea, en presencia de su Ayuntamiento, asisten no sólo a formular propuestas, sino a tomar decisiones.

Esos argumentos son inoperantes, toda vez que tampoco se puede considerar que la figura del C. abierto, que dice el Municipio actor desnaturaliza la figura de la Asamblea General de Ciudadanos, le imponga nuevas reglas de funcionamiento, pues como se señaló en los párrafos precedentes, tal medio de participación ciudadana únicamente viene a complementar los medios de participación democrática representativa y no impide de modo alguno que en dicho Municipio, además de llevar a cabo dicho C. abierto, se realicen las Asambleas citadas en las cuales los ciudadanos, atendiendo los usos y costumbres de su comunidad, discutan y tomen acuerdos respecto de los asuntos importantes para el Municipio. Ver votación 2

En esas condiciones, al resultar inoperantes todos los argumentos de invalidez, procede reconocer la validez del decreto que en esta vía se impugna.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se declara la validez del decreto impugnado, en los términos del último considerando de este fallo.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con la primera parte del punto resolutivo primero:

Por unanimidad de once votos de los señores Ministros: A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobaron las determinaciones contenidas en los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto.

Por mayoría de siete votos de los señores Ministros: C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., en contra de las consideraciones; A.M., en contra de las consideraciones; S.C. de G.V., en contra de las consideraciones, y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en que el Municipio actor sí cuenta con interés legítimo para promover la presente controversia constitucional. Los señores Ministros: A.A., P.R., V.H. y O.M. votaron en contra.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Por mayoría de siete votos de los señores Ministros: A.A., con salvedades; L.R., en contra de las consideraciones; P.R., A.M., V.H., en contra de las consideraciones; O.M. y presidente S.M. se aprobó la determinación consistente en reconocer la validez de los artículos 23, fracción I, 24, fracción I y 25, apartado A, fracción IV, apartado C, fracciones I, II y III, párrafo sexto, todos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Los señores Ministros: C.D., Z.L. de L. y S.C. de G.V. votaron en contra (El señor M.J.F.F.G.S. por estar disfrutando de vacaciones, no asistió a las sesiones celebradas el quince y el dieciséis de octubre de dos mil doce).

Por mayoría de seis votos de los señores Ministros: A.A., con salvedades; L.R., en contra de las consideraciones; P.R., A.M.; V.H., en contra de las consideraciones, y O.M., se aprobó la determinación consistente en reconocer la validez de la fracción V del apartado C del artículo 25 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Los señores Ministros: C.D., Z.L. de L., S.C. de G.V. y presidente S.M. votaron en contra (El señor M.J.F.F.G.S. por estar disfrutando de vacaciones, no asistió a las sesiones celebradas el quince y el dieciséis de octubre de dos mil doce).

Los señores Ministros: Z.L. de L. y S.C. de G.V. reservaron su derecho para formular voto de minoría; el señor M.C.D. para formular voto particular; los señores Ministros: A.M. y V.H. para formular votos concurrentes, y la señora Ministra L.R. manifestó que las consideraciones contenidas en el documento que presentó, constituirán su voto concurrente, el cual suscribirá el señor M.A.A..

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: A.A., C.D., L.R., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M. (El señor M.J.F.F.G.S. por estar disfrutando de vacaciones, no asistió a las sesiones celebradas el quince y el dieciséis de octubre de dos mil doce).

El señor Ministro presidente S.M. dejó a salvo el derecho de los señores Ministros para formular los votos que estimen pertinentes y declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

El señor M.J.F.F.G.S. no asistió, por estar disfrutando de vacaciones, a las sesiones celebradas el quince y el dieciséis de octubre de dos mil doce, dada la ausencia del señor Ministro ponente, la señora M.M.B.L.R. hizo suyo el proyecto.

En los mismos términos se resolvieron por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del dieciséis de octubre de dos mil doce las controversias constitucionales 64/2011, 65/2011 y 66/2011, promovidas, respectivamente, por los Municipios de San Juan Juquila Mixes, Y., S.P.O., Distrito Mixe y San Andrés Yaá, Distrito de V.A., todos del Estado de Oaxaca.

________________

1. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

2. Publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo V, abril de 1997, página 134, la primera jurisprudencia invocada, y Tomo XI, abril de 2000, página 720, la segunda jurisprudencia mencionada.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 24 de enero de 2014 a las 13:21 horas en el Semanario Judicial de la Federación.