Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

En el asunto señalado, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de siete de febrero de dos mil catorce, resolvió por mayoría de cuatro votos, tener como procedente pero infundada la presente controversia constitucional y reconocer la validez de la sentencia impugnada, al considerar que no era necesario que el Municipio actor agotara los recursos o medios de defensa como el recurso administrativo de revisión a que aluden los artículos 124 de la Ley de Aguas Nacionales y 190, 191, 192 y 193 de su reglamento, así como tampoco el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, porque el Municipio actor elabora planteamientos que implican la interpretación directa de la Constitución Federal; así como el hecho de que la falta de interés legítimo del Municipio actor para promover la controversia constitucional es una cuestión que involucra el estudio del fondo del asunto.

No obstante, se reconoció la validez de la resolución impugnada, en virtud de que el Municipio actor no demostró que se haya invadido su ámbito competencial, porque sus facultades en materia de desarrollo urbano y asentamientos humanos no las ejerció en los términos de las leyes federales correspondientes, ya que no acreditó contar con un título de concesión a su favor.

En este sentido, el anterior criterio tuvo origen en las siguientes consideraciones:

Se advierte que el Municipio actor esencialmente indica que el Poder Ejecutivo Federal, a través de la resolución impugnada, invade su ámbito de competencias en materia de desarrollo urbano ya que el artículo 115 de la Constitución Federal le otorga este tipo de facultades, las cuales además son concurrentes.

No obstante lo anterior, se tiene que el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal se ha pronunciado sobre las facultades concurrentes en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano. Así, al resolver la controversia constitucional 94/2009. De modo que de acuerdo con dicho criterio, si bien como lo indica el Municipio actor, la materia de desarrollo urbano y asentamientos humanos es una materia concurrente, lo cierto es que existen dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno; y, la vía de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como congruencia, coordinación y ajuste.

En este sentido, si bien se trata de una materia concurrente en la que intervienen los tres niveles de gobierno, los Municipios no cuentan con una facultad normativa exclusiva en la materia y además, al momento en el que ejerzan dichas atribuciones, ello deberán llevarlo a cabo tal como lo indica el acápite de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, en donde se indica claramente que dichas facultades siempre se desarrollarán en "los términos de las leyes federales y estatales relativas".

En este sentido, se analizó lo que establecen las leyes federales y estatales correspondientes que aplican para el caso concreto, ya que en la resolución impugnada se precisó entre otras cosas, que el Municipio actor "ocupó terreno federal del vaso y zona federal del Lago de C., sin contar con el título de concesión que para tales efectos señalan la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, además de que también se indicó, que se modificó el cauce del lago sin contar con el permiso correspondiente, lo que se traduce en modificaciones a la propiedad nacional.

Al respecto, se aclaró que el Municipio actor no impugnó el carácter de la zona en la que se construyó el "malecón", incluso aduce en sus argumentos de invalidez que el artículo 115 de la Constitución Federal le otorga facultades en materia de asentamientos humanos por lo que cuenta con atribuciones y consecuentemente no requiere permiso para regular su desarrollo y para administrar, controlar y vigilar la utilización del suelo en su ámbito territorial, lo que le da facultades incluso para "la administración y custodia de las zonas federales" sin que requiera de permiso, concesión o convenio alguno con la Federación, ni con el Estado, de lo que se desprende que el propio Municipio actor acepta que dicha zona es federal.

En este orden de ideas, al no estar cuestionado en esta controversia el carácter de zona federal en la que se encuentra construido "el malecón" no fue materia de análisis de la resolución que se concurre y, por ello, el análisis de las normas federales y estatales aplicables partió de esa base para el estudio del caso concreto.

Posteriormente, se aclaró que, de conformidad con los párrafos primero, quinto y sexto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde a la Nación, entre otras cuestiones, la propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, dentro de las que se ubican, entre otras, las aguas de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes. En estos casos, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de dichos recursos por particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, sólo podrá realizarse mediante concesiones otorgadas por el Poder Ejecutivo Federal, conforme a la normatividad aplicable.

En este sentido, la ley aplicable es la Ley de Aguas Nacionales, de la cual se advierte que, en el caso, para que el Municipio de C., Estado de Jalisco, en ejercicio de sus facultades en materia de asentamientos humanos previstas en la fracción V del artículo 115 constitucional, pudiera construir el espacio público denominado "malecón" de San Antonio Tlayacapan del Municipio de C., Jalisco, al que se refiere la resolución impugnada, debía contar con un título de concesión expedido por la Comisión Nacional del Agua o por la autoridad del agua correspondiente, pues como lo hemos precisado, así lo indica el acápite de la fracción V del artículo 115 constitucional, al señalar que los Municipios estarán facultados para ejercer dichas atribuciones, siempre en los términos de las leyes federales y estatales respectivas, y como aquí ha quedado precisado, la Ley de Aguas Nacionales, exige contar con un título de concesión para llevar a cabo el tipo de obra a que se refiere la resolución impugnada.

Así, de la revisión de las constancias de autos, la Primera Sala advirtió que el Municipio actor no contaba con un título de concesión que le permitiera llevar a cabo la construcción del espacio público que pretendía; incluso se advierte que la Comisión Nacional del Agua, derivado de una visita de inspección que llevó a cabo en el lugar, señaló la falta del título de concesión y requirió al Municipio la regularización de la situación; sin embargo, el Municipio actor, no realizó ninguna acción al respecto.

En este sentido, el Municipio actor, no podía realizar la construcción del mencionado espacio público, ya que si bien ello, en todo caso, era en un pretendido ejercicio de sus facultades en materia de asentamientos humanos (fracción V del artículo 115 constitucional), dicha conducta no la estaba desarrollando en los términos de la Ley de Aguas Nacionales, norma que exige contar con un título de concesión para llevar una obra de tal naturaleza en dicha zona federal.

Lo anterior se confirmó con el análisis de las constancias de autos en donde esta Primera Sala corroboró que el Municipio actor no contaba con un título de concesión que le permitiera llevar a cabo la construcción del espacio público que pretendía; incluso, se advierte que el Municipio actor tuvo conocimiento de la visita de inspección practicada y de su resultado desde la fecha misma en que se llevó a cabo, pues independientemente de que ésta se haya entendido con el "encargado de la obra" y, ello pudiera llegar a hacer pensar que el Municipio actor no estuviese enterado, ya que dicha diligencia no se entendió con su representante legal o con algún funcionario del Ayuntamiento, esta suposición se desvirtúa con el hecho de que el propio Municipio por conducto de su representante legal, esto es, del síndico municipal, presentó ante la Comisión Nacional del Agua, el nueve de noviembre de dos mil doce, el documento denominado declaración y cumplimiento unilateral de obligaciones, de donde se advierte claramente que el citado Municipio conocía la existencia de la visita de inspección y sus consecuencias, ya que incluso en dicho documento se comprometió a regularizar su situación, cumpliendo con lo previsto por la Ley de Aguas Nacionales.

No obstante lo anterior, se advierte que el Municipio actor no realizó ninguna regularización de la situación, pues no ofreció como prueba en esta controversia constitucional el título de concesión correspondiente, por tanto, esta Primera Sala concluyó que el Municipio actor no podía realizar la construcción del espacio público citado, ya que si bien dicho Municipio tiene facultades en materia de asentamientos humanos de conformidad con la fracción V del artículo 115 constitucional, en el caso dicha facultad no la estaba ejerciendo en los términos de las leyes federales aplicables, por lo cual, no se advierte que el Municipio actor demuestre que se haya invadido su ámbito competencial, ya que estas facultades no las estaba ejerciendo en los términos de las leyes federales correspondientes al no haber acreditado contar con un título de concesión en su favor.

En este orden de ideas, se determinó conducente declarar la presente controversia constitucional procedente pero infundada, pues el Municipio actor no demostró que la resolución impugnada transgrediera su ámbito competencial y, por tanto, se debe reconocer la validez de la resolución impugnada.

Por otro lado, se determinó improcedente analizar en controversia constitucional la legalidad de la resolución impugnada por vicios propios dada la falta de una atribución constitucional directa que respalde su acción, toda vez que el actor no demostró que se haya transgredido su ámbito competencial, dado que por su propia y especial naturaleza, este medio de control constitucional constituye una acción, cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las facultades de cualquiera de las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional, o que de alguna manera se traduzcan en invasión o afectación en su ámbito competencial por parte de otro nivel de gobierno, todo ello en aras de respetar las facultades y atribuciones conferidas a cada uno por la propia Constitución Federal.

En estas condiciones, se estimó procedente reconocer la validez del acto impugnado, consistente en la resolución administrativa contenida en el oficio número **********, con referencia: **********, expediente: ********** de 11 de enero de 2013, emitida por el director de Administración del Agua dependiente del organismo de Cuenca Lerma Santiago Pacífico de la Comisión Nacional del Agua de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, por la que se ordena la demolición del espacio público conocido como el "malecón" de la población denominada San Antonio Tlayacapan del Municipio de C., Jalisco, asentamiento humano ubicado a la orilla o en la ribera del Lago de C., e igualmente se imponen sanciones de orden pecuniario.

Ahora bien, una vez reseñadas las consideraciones de la sentencia, en el presente voto, me permito señalar que no comparto la última consideración de esta resolución pues considero que debió analizar las cuestiones de legalidad alegadas por el Municipio actor en los conceptos de invalidez.

Lo anterior en virtud de que conforme al criterio sustentado por el Tribunal Pleno y reiterado en diversos precedentes tanto de Pleno como de esta Primera Sala, una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes como lo es la controversia constitucional deben analizarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, pues dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito del referido medio de control, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control, de ahí que, es importante que se analicen dichas cuestiones de legalidad.

Criterio que se contiene en la siguiente tesis de jurisprudencia, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control."(1)

Lo anterior, debido a que, como lo alega el Municipio actor, de las constancias no se advierte que se le haya notificado por conducto del representante legal el inicio del procedimiento a efecto de que se le respetara la garantía de audiencia que tiene por objeto evitar la indefensión del afectado y que se traduce en: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y, 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En este sentido, sólo se advierte que la Comisión Nacional del Agua notificó una visita de inspección que llevó a cabo en el lugar conocido como el "malecón" ubicado a la orilla o en la ribera del Lago de C., el veintisiete de septiembre de dos mil doce, la cual se entendió con ********** en su carácter de "encargado de la obra".

En este orden de ideas considero que, atendiendo a los criterios señalados en estos casos, deben revisarse dichas cuestiones de legalidad del acto impugnado debido a que en él se ordena la demolición de una obra pública, la cual cuenta con la manifestación de impacto ambiental del proyecto denominado "Malecón de San Antonio Tlayacapan", contenida en el oficio SGPARN.014.02.01.01.1830/2011, de tres de noviembre de dos mil once, emitido por la Subdelegación de Gestión para la Protección Ambiental y Recursos Naturales de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, donde se autorizó de manera condicionada la citada manifestación para llevar a cabo la obra aludida. Asimismo, en la construcción del malecón se realizó una inversión de recursos públicos tanto federales como municipales, por lo cual, resulta perjudicial para el erario público, así como para la población de la localidad el determinar la demolición de una edificación de este tipo.

Por otro lado, se advierte que el síndico municipal presentó ante la Comisión Nacional del Agua, el nueve de noviembre de dos mil doce, el documento denominado declaración y cumplimiento unilateral de obligaciones en el que, entre otras cosas, señala que: "... I. El C.M.S.G. en mi carácter de síndico municipal del H. Ayuntamiento de C., Jalisco, ... suscribo ... la presente declaración y cumplimiento unilateral de obligaciones ... con el objeto de sentar las bases para garantizar el cumplimiento a lo dispuesto por la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables, a que en un periodo de 6 meses contados a partir de la expedición del presente documento regularizar tanto la ocupación de terreno federal del vaso del lago de C. como la ocupación de Zona Federal del Lago de C., así como las obras y trabajos de construcción observados durante la visita de inspección practicada con fecha 27 de septiembre de 2012 ... II. Que la presentación de la Declaración y Cumplimiento Unilateral de Obligaciones, es para solicitar el levantamiento de los sellos de clausura ... obligaciones: primera. Me comprometo a que en un término no mayor de 6 meses ... a realizar los trámites correspondientes para regularizar tanto la ocupación de terreno federal del vaso del lago de C. como la ocupación de zona federal del lago de C., así como las obras y trabajos de construcción observados durante la visita de inspección practicada con fecha 27 de septiembre de 2012, ...". No obstante ello, la Comisión Nacional del Agua, le concedió un plazo de quince días para regularizarse y el once de enero de dos mil trece emitió la resolución impugnada, sin dar tiempo al Municipio actor de regularizar la cuestión administrativa solicitada.

Si bien puede ser factible que la ley aplicable establezca términos de cumplimiento específicos para situaciones específicas, lo cierto es que al estar limitado este medio de control constitucional al estudio exclusivo de la constitucionalidad del acto e ignorar la legalidad del mismo, esta inflexibilidad y el hecho de que no exista una audiencia adecuada o los mecanismos para su existencia, nos conduce a determinaciones que pueden resultar nocivas para una localidad, como en el caso, la demolición de la edificación en cuestión.

En este sentido, atendiendo al criterio jurisprudencial previamente citado en el cuerpo de este voto, considero que con este instrumento de control constitucional se busca dar unidad y cohesión a los órdenes federal, local y municipal en las relaciones de las entidades y órganos del poder que las conforman, es claro que dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Constitución, producirá en numerosos casos su ineficacia, lo cual naturalmente impide salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito que persigue este medio de control constitucional.

Por las razones expuestas, si bien comparto la resolución adoptada en este asunto, difiero de la consideración precisada en el cuerpo del asunto.

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________

1. Novena Época. N.. Registro IUS: 193259. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, materia constitucional, tesis P./J. 98/99, página 703.