Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 41337 |
| Fecha | 31 Marzo 2014 |
| Fecha de publicación | 31 Marzo 2014 |
| Número de resolución | 65/2013 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Marzo de 2014, Tomo I, 616 |
| Emisor | Primera Sala |
En sesión de siete de febrero de dos mil catorce, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional al rubro citada reconociendo la validez de la resolución administrativa emitida por el director de Administración del Agua del Organismo de Cuenca Lerma-Santiago-Pacífico de la Comisión Nacional del Agua, en la que se impusieron sanciones de carácter económico al Municipio de C., Estado de J., y se ordenó la demolición del malecón de San Antonio Tlayacapan construido en ese Municipio.
Presento este voto particular para exponer las razones por las cuales no comparto el sentido de la sentencia de la Sala.
1. Consideraciones del fallo mayoritario
El Municipio de C. impugnó la resolución emitida por la Comisión Nacional del Agua porque estimaba que invadía su ámbito de competencias en materia de desarrollo urbano, así como por vicios propios de legalidad. La sentencia de la Sala estimó que aunque la materia de desarrollo urbano es concurrente en términos del artículo 115, fracción V, constitucional, los Municipios no cuentan con una facultad normativa exclusiva en esa materia, por lo que deben ejercer dichas facultades "en los términos de las leyes federales y estatales relativas", como lo indica ese mismo precepto constitucional.(1)
Así, de acuerdo con la normatividad correspondiente,(2) para que el Municipio de C. hubiera podido construir el "malecón" en terrenos federales, debía contar con un título de concesión expedido por la Comisión Nacional del Agua o por la autoridad del agua correspondiente.
Al no existir prueba que acreditara que el actor contaba con el título de concesión que le hubiera permitido llevar a cabo la construcción del "malecón", la Primera Sala estimó que el Municipio de C. no podía construirlo, pues si bien tiene facultades en materia de asentamientos humanos de conformidad con la fracción V del artículo 115 constitucional, no ejerció la facultad en los términos de las leyes federales aplicables que exigen una concesión para la utilización de terrenos federales, por lo que la resolución no afectaba su ámbito de atribuciones en esa materia.
En consecuencia, la Sala consideró que al no haberse demostrado una transgresión en el ámbito competencial del Municipio actor, no era posible analizar la legalidad de la resolución impugnada por vicios propios, porque la controversia constitucional constituye un medio de control, cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las facultades de cualquiera de las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional, o que de alguna manera se traduzcan en invasión o afectación en su ámbito competencial.
Con base en tales argumentos, la Primera Sala reconoció la validez de la resolución impugnada.
2. Motivos del disenso
Como se expuso, el argumento que condujo a la Sala a reconocer la validez de la resolución impugnada fue que ésta no afectaba el ámbito de atribuciones del Municipio actor en materia de desarrollo urbano porque no contaba con el título de concesión que le permitía ejercer dichas facultades. Ante la falta de una atribución constitucional directa que respaldara la acción del actor, se estimó que no era posible analizar los vicios propios de la resolución impugnada.
Dicha determinación pasa por alto que al imponer sanciones económicas y ordenar la demolición del malecón con cargo al Municipio, la resolución impugnada genera también una afectación económica que impacta en la hacienda municipal, la cual se encuentra tutelada constitucionalmente, por lo que tal afectación puede ser combatida en controversia constitucional sin que la violación invocada esté orientada necesariamente a la identificación de un problema de invasión de competencias.
El hecho de que el Municipio actor no contara con concesión ciertamente hace infundado su reclamo sobre invasión de esferas, pero de ninguna manera implica que no pueda hacer valer argumentos relativos a la falta de motivación de las sanciones que se le impusieron.
El fallo mayoritario, al dejar de analizar los vicios propios de la resolución impugnada, en realidad está condicionando el estudio de dichos argumentos a la demostración de un interés jurídico, en contravención a lo dispuesto en la Constitución General, la ley reglamentaria de la materia y los criterios jurisprudenciales de este Alto Tribunal que han establecido que en controversia constitucional, basta con que el promovente alegue un interés legítimo, mismo que se actualiza cuando el acto impugnado es susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho legalmente tutelada en la que se encuentre.
En el caso, el interés legítimo del Municipio actor deriva precisamente del impacto a sus finanzas con motivo de la imposición de multas y la orden de demolición, por lo que estaba en aptitud de combatir tales actos, con independencia de la carencia de una concesión que lo autorizara a construir el malecón.
Específicamente, era necesario que la Sala analizara la legalidad de la resolución combatida a fin de determinar si la imposición de sanciones y la orden de demolición de la obra se encontraban debidamente fundadas y motivadas.
Al respecto, por lo que se refiere específicamente a la orden de demolición, considero que el fallo mayoritario debió advertir, en suplencia de la queja, la ausencia de motivación respecto de la imposición de esa medida.
Esto es así porque el precepto en el que se fundamenta la orden respectiva (artículo 122 de la Ley de Aguas Nacionales)(3) prevé la demolición o remoción de las obras o infraestructuras como una facultad discrecional a cargo de la autoridad del agua, lo que significa que ésta puede o no aplicarla, pero en caso de que opte por su aplicación debe motivar su decisión a fin de que ésta no sea arbitraria.
Contrario a ello, la resolución impugnada no da a conocer las razones ni los motivos por los cuales aplicó esta sanción ni analizó la conveniencia y oportunidad de la demolición.
En particular, la resolución omite considerar que el malecón San Antonio Tlayacapan es un proyecto contemplado por el Programa de Rescate de Espacios Públicos administrado por la Secretaría de Desarrollo Social, en el marco del cual se le otorgó financiamiento federal por un monto de cuatro millones cuatrocientos mil pesos 00/100 M.N.
Las Reglas de Operación que rigen al Programa de Rescate de Espacios Públicos establecen como objetivo general del programa "contribuir a mejorar la calidad de vida y la seguridad ciudadana, mediante el rescate de espacios públicos en condición de deterioro, abandono o inseguridad que sean utilizados preferentemente por la población en situación de pobreza de las ciudades y zonas metropolitanas". Es decir, la construcción del malecón es parte de un programa social que pretende elevar la calidad de vida de los habitantes, en este caso, del Municipio de C., J..
Asimismo, el proyecto cuenta con una autorización condicionada a la manifestación de impacto ambiental otorgada por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Ciertamente, ni el otorgamiento de recursos federales para la construcción ni la autorización en materia ambiental convalidan la falta del título de concesión para la ocupación de terrenos federales; sin embargo, ambos constituyen elementos trascendentales que necesariamente debieron ser considerados al emitir la orden de demolición de la obra, pues evidencian que la construcción del malecón era un proyecto que promovía los intereses de la propia Federación y cuya viabilidad ambiental había sido reconocida por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Además, el Municipio actor había intentado regularizar la ocupación de la zona federal del Lago de C., lo que puede advertirse de la lectura del documento denominado "Declaración y cumplimiento unilateral de obligaciones" que se encuentra en el expediente de la controversia constitucional, en el que este Municipio solicitó un plazo de seis meses para realizar los trámites correspondientes, frente a lo cual, la Comisión Nacional del Agua le otorgó únicamente quince días, sin expresar por qué consideraba que ese plazo era suficiente para llevar a cabo los trámites exigidos en este caso.
A partir de lo anterior, me parece que la orden de demolición debió basarse en un análisis de conveniencia y oportunidad, en el que se dieran las razones por las cuales la demolición era necesaria, o bien, en el que se ponderaran los elementos que he mencionado y, con base en ellos, se determinara la factibilidad de regularizar la obra mediante el otorgamiento de la concesión respectiva, tomando en cuenta también el estado de avance de la construcción. Contrario a este análisis integral, la resolución impugnada se limita a la aplicación de una sanción sin siquiera evaluar los resultados materiales que implicaba esa demolición o considerar los intereses de la comunidad que se hubiera beneficiado de la obra.
De esta manera, considero que la Primera Sala debió declarar la invalidez de la resolución impugnada, para el efecto de que se emitiera otra en la que se motivara la orden de demolición del malecón o, en su caso, se ordenara su regularización.
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1. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:
"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;
"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."
2. Artículos 27, párrafos primero, quinto y sexto, de la Constitución General y 3, fracciones I, IX, XIII, XLVII, LXI, 4, 113, 118 y 118 Bis de la Ley de Aguas Nacionales.
3. "Artículo 122. En los casos de las fracciones I, II, III, IV, V, VII, VIII, IX, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVII, XIX, XX, XXII y XXIII del artículo 119 de esta ley, así como en los casos de reincidencia en cualquiera de las fracciones del artículo citado, ‘la autoridad del agua’ impondrá adicionalmente la clausura temporal o definitiva, parcial o total de los pozos y de las obras o tomas para la extracción o aprovechamiento de aguas nacionales.
"...
"En el caso de ocupación de vasos, cauces, zonas federales y demás bienes nacionales inherentes a que se refiere la presente ley, mediante la construcción de cualquier tipo de obra o infraestructura, sin contar con el título correspondiente, ‘la autoridad del agua’ queda facultada para remover o demoler las mismas con cargo al infractor, sin perjuicio de las sanciones que correspondan."
Este voto se publicó el viernes 28 de marzo de 2014 a las 10:03 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
