Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Me permito formular voto particular en el asunto citado en el encabezado, al no compartir lo aprobado por la mayoría respecto de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, en general, y la del artículo 11 de la Ley de Ingresos de Cuautla, M., en particular, así como la conclusión a la que se arriba en el fallo, en el sentido de declarar la inconstitucionalidad del artículo 25 de la normativa indicada, atento a las consideraciones que desarrollaré a continuación:

Por principio de cuentas, señalaría que, en mi opinión, el titular de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de M., actor en el presente medio de control constitucional, no está legitimado para interponerlo pues, según me parece, lo que en realidad pretende combatir es una violación de tipo competencial y, al efecto, argumenta una vulneración indirecta a los derechos humanos de los habitantes del Municipio referido en el párrafo precedente.

En efecto, como se desprende de la propia ejecutoria, la parte accionante señala, medularmente, que el Municipio no podía concesionar el servicio de estacionómetros y, consecuentemente, no podía delegar al concesionario la posibilidad de ejecutar mecanismos para garantizar el pago de sanciones derivadas de éste.

Lo anterior, según se evidencia con los conceptos de invalidez que desarrolla en su escrito inicial de demanda, toda vez que, según afirma, esto debía realizarlo, directamente, al propio Municipio, conforme a lo establecido en el artículo 115 de la Ley Fundamental que, no debe perderse de vista, se refiere a cuestiones relativas a la organización municipal y, en el caso concreto, en específico, a un tema competencial que, evidentemente, se aleja de lo relativo a los derechos humanos.

Para corroborar lo anterior, conviene traer a colación el texto de los artículos ahora combatidos, en los que se destaca la porción normativa directamente controvertida, que son del tenor literal siguiente:

"Artículo 11. Por la prestación del servicio de estacionamientos y aprovechamientos de la vía pública en lugares permitidos que causarán y liquidarán los derechos conforme a las siguientes:

"...

"E) Estacionamiento en vía pública en espacios regulados por estacionómetro que operarán de lunes a sábados excepto domingos y días festivos conforme a la Ley Federal del Trabajo.

"...

"Se autoriza al Ayuntamiento de Cuautla, M., a constituir un fideicomiso de administración para dar cumplimiento a las obligaciones que se contrate en términos de los puntos de acuerdo cuarto y quinto de la sesión extraordinaria de Cabildo No. 74 de fecha 18 de noviembre del año 2011 y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 38, fracción X de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., siendo el objeto del fideicomiso recibir el total de los ingresos que se obtengan por el funcionamiento de los estacionómetros, disponiéndose de dichos ingresos de la siguiente manera en orden de prelación:

"1. El Municipio de Cuautla recibirá como contraprestación el 32% de los ingresos totales que se obtengan por el funcionamiento de los estacionómetros.

"2. La empresa Iberparking, S.A. de C.V., recibirá como contraprestación el 68% de los ingresos totales que se obtengan por el funcionamiento de los estacionómetros.

"3. El total de los costos de operación y mantenimiento para salvaguardar y eficientar la prestación del servicio concesionado y que garantice la continuidad del proyecto, así como los compromisos crediticios, en su caso y la recuperación de la inversión de capital y rendimientos del concesionario de los estacionómetros correrán a cargo de la empresa Iberparking, S.A. de C.V."

"Artículo 25. El Ayuntamiento percibirá en general las multas por concepto de infracciones que en este ordenamiento se establecen en materia de tránsito conforme a lo siguiente:

"...

"Estacionamiento en lugares controlados por estacionómetro.

"...

"2. Para garantizar el pago de las infracciones a que se refiere esta fracción, se autoriza a la autoridad municipal, a los inspectores de vigilancia o a quien funja como tal a que inmovilicen los vehículos infractores o retiren placas de circulación de los mismos en el caso de vehículos foráneos."

Como se desprende del contenido de los preceptos trasuntos, el primero se refiere a la posibilidad que se otorga al Ayuntamiento de Cuautla, M., para constituir un fideicomiso de administración para cumplir con las obligaciones derivadas de la concesión del servicio de estacionómetro, mientras que el segundo señala quiénes podrán llevar a cabo las acciones previstas en la norma para garantizar el pago de las infracciones derivadas de éste.

En mi opinión, la sola lectura de los dispositivos jurídicos referidos pone de manifiesto que, como adelanté, éstos se refieren a un tema de distribución de competencias que nada tiene que ver con los derechos humanos de los habitantes del Municipio actor y, por tanto, sostengo que no ha lugar a reconocer legitimación al promovente para intentar el presente medio de controversia.

Esto, pues no debe soslayarse que el artículo 105, fracción II, inciso g),(1) de la N.S. reconoce la facultad de los órganos estatales encargados de la tutela de los derechos humanos para promover acciones de inconstitucionalidad contra leyes que vulneren los derechos del hombre (como género) contenidos en la Constitución o en tratados internacionales.

En lo que interesa, el proceso de creación del que deriva el precepto constitucional referido evidencia que el legislador consideró relevante conceder a los órganos encargados de tutelar los derechos humanos, a nivel federal y local, la facultad de iniciar acciones de inconstitucionalidad, pues estimó que, de esta forma, la ciudadanía quedaría protegida ante la entrada en vigor de normas jurídicas que pudieran ser contrarias a esta clase de derechos, aunque también pone de manifiesto que podría ejercer dichas atribuciones en el ámbito de sus competencias.

Así, del Texto Constitucional señalado y de los antecedentes relatados, a mi juicio, es posible concluir que, en las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los órganos que tutelan derechos del hombre, podrán argumentarse violaciones directas o indirectas a esta clase de normas aunque, en el segundo caso, para determinar la procedencia de ese medio de impugnación, tendrá que hacerse un análisis casuístico para verificar que la violación alegada, efectivamente, incida en el ámbito propio de los derechos humanos y, al efecto, será menester establecer la naturaleza y contenido de la norma impugnada, sus alcances y, sobre todo, insisto, la relación que pueda tener con derechos como los aludidos.

En mi concepto, lo contrario implicaría reconocer que organismos como el hoy actor pueden impugnar toda clase de leyes, con independencia de su contenido particular, siempre que logren relacionar la violación, aunque sea de manera formal y superficial, con los derechos humanos reconocidos en los ordenamientos en la materia, y ello conllevaría desnaturalizar la previsión constitucional referida.

Esto último porque, en los hechos, se estaría permitiendo que los órganos que tutelan derechos humanos inicien acciones de inconstitucionalidad contra, prácticamente, cualquier norma, siempre que lograran establecer un vínculo entre ésta y esa clase de derechos.

Por tanto, a mi juicio, en el caso, no ha lugar a reconocer legitimación al accionante para combatir las normas que controvierte, por un lado, atento a su contenido y, por otro, tomando en consideración que su inconstitucionalidad la hace derivar de la vulneración al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Ley Fundamental, esto es, de un planteamiento competencial, pues aun cuando la impugnación pudiera relacionarse con los derechos humanos de legalidad y seguridad jurídica, como se pretende en la especie, en el fondo, los dispositivos jurídicos impugnados involucran, de manera directa y exclusiva, aspectos que escapan al ámbito de atribuciones de la comisión actora.

Establecido lo anterior, tampoco comparto la sentencia, en tanto determina que el asunto es procedente en lo que se refiere al artículo 11 de la norma combatida, ya que, en mi opinión, dicho precepto es un acto materialmente administrativo y, consecuentemente, no puede impugnarse a través de este medio de control constitucional.

Sobre el particular, debo indicar que, en lo personal, me he pronunciado, consistentemente, en el sentido de que el concepto de norma general, al que se refiere el artículo 105 de la Ley Fundamental, no se refiere a cualquier norma, sino a las que tienen el carácter de ley desde el punto de vista formal y material.

Mi posición resulta acorde con lo que ha sostenido el Pleno de este Máximo Tribunal del País en criterios como los que se citan a continuación:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL. Por ‘Ley del Presupuesto’ se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares. Por ‘presupuesto de egresos’ se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo determinado. El ‘Decreto del presupuesto de egresos’ constituye un acto de aplicación de la ‘Ley del Presupuesto’, en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre ‘Ley del Presupuesto’ y ‘presupuesto de egresos’ está expresamente contemplada tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. De esta manera, a diferencia de lo que sucede con la Ley de Ingresos, la Constitución, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no otorgan el carácter de ley al presupuesto de egresos; en cambio, la ‘Ley del Presupuesto del Distrito Federal’, esto es, las disposiciones conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan expresamente el carácter de decreto. Es relevante señalar que el multicitado decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de carácter general, porque aparentemente otorgan competencias; sin embargo, en realidad únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las que ya están otorgadas en las leyes respectivas. Por otra parte, el presupuesto de egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta. Por lo tanto, la acción de inconstitucionalidad que se promueva en su contra resulta improcedente."(2)

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EFECTOS DE LA SENTENCIA DE INVALIDEZ CUANDO UN ÓRGANO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL IMPUGNE EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA ENTIDAD. Conforme a los artículos 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 42 de la ley reglamentaria de la materia, los efectos de las sentencias dictadas en controversia constitucional consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales cuando se trate de disposiciones generales emitidas por los Estados o los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o bien, entre dos órganos de Gobierno del Distrito Federal; sin embargo, en los demás casos sólo tendrán efectos entre las partes. En ese sentido, si en una controversia constitucional algún órgano de gobierno del Distrito Federal impugna el presupuesto de egresos de la entidad, el cual es un acto formalmente legislativo pero materialmente administrativo, resulta evidente que la declaratoria de invalidez que se decrete únicamente tendrá efectos entre las partes."(3)

Además, es congruente con lo resuelto por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 1/2010, dentro de la cual, en lo que importa, se sostuvo, esencialmente, que dicho medio de impugnación era improcedente en los casos en los que no se combata una norma general, sino un acto administrativo que se extingue una vez aplicado, esto es, un supuesto concreto y particular que sólo representa una referencia en la aplicación de otras leyes que sí establecen cuestiones generales.

Es claro que las consideraciones anteriores resultan aplicables al caso concreto, por cuanto hace al artículo 11 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cuautla, M., cuyo texto es del tenor siguiente:

"Artículo 11. Por la prestación del servicio de estacionamientos y aprovechamientos de la vía pública en lugares permitidos que causarán y liquidarán los derechos conforme a las siguientes:

"...

"E) Estacionamiento en vía pública en espacios regulados por estacionómetro que operarán de lunes a sábados excepto domingos y días festivos conforme a la Ley Federal del Trabajo.

"...

"Se autoriza al Ayuntamiento de Cuautla, M., a constituir un fideicomiso de administración para dar cumplimiento a las obligaciones que se contrate en términos de los puntos de acuerdo cuarto y quinto de la sesión extraordinaria de Cabildo No. 74 de fecha 18 de noviembre del año 2011 y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 38, fracción X de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., siendo el objeto del fideicomiso recibir el total de los ingresos que se obtengan por el funcionamiento de los estacionómetros, disponiéndose de dichos ingresos de la siguiente manera en orden de prelación:

"1. El Municipio de Cuautla recibirá como contraprestación el 32% de los ingresos totales que se obtengan por el funcionamiento de los estacionómetros.

"2. La empresa Iberparking, S.A. de C.V. recibirá como contraprestación el 68% de los ingresos totales que se obtengan por el funcionamiento de los estacionómetros.

"3. El total de los costos de operación y mantenimiento para salvaguardar y eficientar la prestación del servicio concesionado y que garantice la continuidad del proyecto, así como los compromisos crediticios, en su caso y la recuperación de la inversión de capital y rendimientos del concesionario de los estacionómetros correrán a cargo de la empresa Iberparking, S.A. de C.V."

En mi concepto, el contenido del precepto trasunto evidencia que éste sólo contiene una autorización para que el Municipio de Cuautla, M., constituya un fideicomiso para cumplir con las obligaciones derivadas de la concesión del servicio de estacionómetros, esto es, hace referencia a un supuesto específico que se agota una vez que se lleva a cabo.

En esta lógica, estimo que dicha disposición corresponde, más que a una norma, a un acto materialmente administrativo que, consecuentemente, no puede ser impugnado a través de un medio de controversia como es la acción de inconstitucionalidad y, por tanto, como adelanté, este medio de control de constitucionalidad debió sobreseerse, por cuanto hace al precepto señalado.

Finalmente, no comparto la conclusión que se alcanza en la ejecutoria, en relación con el artículo 25 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cuautla, M., que se declara inconstitucional.

Esto es así, pues me parece que para arribar a esta conclusión se hace un análisis específico y aislado de la porción normativa impugnada, a partir del cual se determina que se trata de una disposición abierta y general, soslayando las circunstancias que dieron lugar a su emisión, y que resultan determinantes para su confección final.

Para sostener mi argumento, es conveniente tener presente el texto del precepto en cita, que es del tenor literal siguiente:

"Artículo 25. El Ayuntamiento percibirá en general las multas por concepto de infracciones que en este ordenamiento se establecen en materia de tránsito conforme a lo siguiente:

"...

"Estacionamiento en lugares controlados por estacionómetro.

"...

"2. Para garantizar el pago de las infracciones a que se refiere esta fracción, se autoriza a la autoridad municipal, a los inspectores de vigilancia o a quien funja como tal a que inmovilicen los vehículos infractores o retiren placas de circulación de los mismos en el caso de vehículos foráneos."

Como se desprende del artículo invocado, en él se reconoce la posibilidad de que el Municipio de Cuautla, M., perciba las multas correspondientes a las infracciones en materia de tránsito, entre ellas, las derivadas del servicio de estacionómetro y, sólo para garantizarlas, se faculta a la autoridad municipal, a los inspectores, y a quienes funjan como tales, a inmovilizar los vehículos, o bien, retirar las placas correspondientes, en caso de que se trate de automóviles foráneos.

En mi opinión, el propio precepto establece un primer límite o parámetro en relación con la porción normativa controvertida, pues la frase impugnada ("quien funja como tal") debe entenderse referida sólo a quienes ejerzan funciones de autoridad o inspección en el ámbito específico y concreto del servicio mencionado.

Así, en un primer momento, considero que la generalidad a la que se alude en la sentencia no es tan indiscriminada como se pretende.

Además, me parece que no debe soslayarse que el servicio indicado está concesionado y, por tanto, a través de éste, un particular se encarga de realizar una actividad cuyo titular, sin embargo, sigue siendo el Estado, y con mayor razón si se considera que la concesión se otorga por un tiempo específico e, incluso, podría terminar anticipadamente, lo que no derivaría en la desaparición de la obligación de prestar el servicio, sino que sería el órgano de gobierno de que se trate el responsable de llevarlo a cabo.

Conforme a lo apuntado, en mi opinión, en la especie, debió haberse concluido que el artículo 25 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cuautla, M., en la porción normativa impugnada ("quien funja como tal"), se refiere a los particulares que, con motivo de la concesión otorgada, prestan el servicio público de estacionómetro en el Municipio, lo que no implica que el Estado deje de ser responsable de éste y, consecuentemente, de los términos en que se lleve a cabo.

Así, a mi parecer, el artículo en comento no es inconstitucional, porque, a través de él, no se resta intervención y responsabilidad al Estado en relación con el servicio referido y, por tanto, no podría sostenerse que éste es realizado por un particular independiente de aquél, y que lleva a cabo funciones coactivas, alejado del marco normativo o sin control.

A lo anterior, señalo que el artículo indicado se refiere únicamente a la posibilidad de que los concesionarios garanticen la sanción, ya sea mediante la inmovilización del vehículo, o bien, a través del retiro de las placas cuando sean foráneas, en caso de que las personas no cumplan con la regulación correspondiente al servicio de estacionómetro.

Lo señalado es importante, pues evidencia que la sanción, en sí misma, no forma parte del servicio concesionado, sino, únicamente, la garantía de ésta, es decir, sólo se permite que el concesionario lleve a cabo una condición que facilite la imposición de la sanción, pero no la sanción misma y, en mi concepto, esto no implica que quien realice los mecanismos de garantía no tenga el carácter de autoridad para efectos del orden jurídico y, por tanto, deba sujetarse a él.

A mi juicio, las consideraciones anteriores destruyen las premisas medulares de la ejecutoria y, contrariamente a lo sostenido en ella, permiten sostener la validez del precepto en cita, razón por la que, como adelanté, no comparto la conclusión a la que arriba la mayoría en la sentencia sobre el particular, ya que, en mi convicción, el artículo 25 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cuautla, M., no violenta los principios de legalidad y seguridad jurídica y, por tanto, no es opuesto a la Ley Fundamental.

Ahora bien, las consideraciones desarrolladas con antelación evidencian que, en cuanto a los puntos aludidos previamente, no comparto lo decidido en esta ejecutoria, siendo ésta la razón por la que formulo el presente voto particular.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de marzo de 2014.

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1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"g) La Comisión Nacional de Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución, y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los Estados de la República, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas Locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal."

2. Tesis 24/99, jurisprudencia, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de mil novecientos noventa y nueve, página 251, número de registro IUS: 194259. Deriva de la acción de inconstitucionalidad 4/98, fallada en sesión de veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho, por mayoría de ocho votos (en contra los Ministros Aguinaco, A. y G., bajo la ponencia del Ministro Gudiño.

3. Tesis XIV/2007, aislada, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de dos mil siete, página 1533, número de registro IUS: 172564. Deriva de la controversia constitucional 31/2006, fallada en sesión de siete de noviembre de dos mil seis, por mayoría de siete votos (ausente el M.O.M., disidentes los Ministros Góngora, C. y S.C., bajo la ponencia del Ministro C..

Este voto se publicó el viernes 28 de marzo de 2014 a las 10:03 horas en el Semanario Judicial de la Federación.