Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Luis María Aguilar Morales |
| Número de registro | 41366 |
| Fecha | 30 Abril 2014 |
| Fecha de publicación | 30 Abril 2014 |
| Número de resolución | 364/2012 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, 261 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.L.M.A.M., en la sentencia recaída en la contradicción de tesis 364/2012.
Me permito formular voto concurrente en el asunto citado en el encabezado, pues aun cuando comparto la conclusión a la que se arriba en la ejecutoria, me parece conveniente precisar las razones que me orientan en ese sentido, pues son distintas a las que sostienen el presente fallo.
Así, por principio de cuentas, señalaría que, en la especie, el punto de controversia que se resolvió, se constriñó a determinar si la decisión de un Congreso Estatal, de no dar trámite a una denuncia de juicio político, bien porque omitió acordarla, o la desechó por improcedente, constituye o no el ejercicio de una facultad soberana y discrecional conforme a las reglas previstas en la Constitución Local respectiva y si, como consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo, cuando en un juicio de amparo indirecto se reclama esa decisión del Congreso Estatal.
Para resolver la cuestión indicada, la ejecutoria parte de lo establecido por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en cuanto a la interpretación gramatical de los vocablos contenidos en el dispositivo legal citado en el párrafo anterior, y se establece que no podrán reclamarse, a través del juicio de garantías, los actos en los que se elija, suspenda o remueva a algún funcionario, siempre que la Constitución de que se trate confiera a determinados entes la facultad de resolver lo conducente de manera independiente, sin injerencia de terceros, o bien, conforme a su arbitrio, es decir, cuando su determinación no dependa de la decisión de terceros y esté libre de cualquier tipo de presión.
Precisado lo anterior, el fallo acude al marco constitucional federal, así como al de los Estados involucrados en el caso, concretamente, a los preceptos en los que se regula la figura del juicio político y, posteriormente, se destacan distintos preceptos de las legislaciones estatales en materia de responsabilidad de los servidores públicos, en los que se establece el procedimiento que debe seguirse para sustanciar el juicio político que, según se establece, en lo que al caso interesa, se regula en términos similares.
A partir de lo anterior, se señala, sustancialmente, que aunque el procedimiento está compuesto por dos etapas, a saber: una de acusación y otra de sentencia, inicia con una denuncia, la cual obliga a la autoridad competente a verificar que se cumplan los requisitos que debe contener, sin realizar pronunciamiento alguno en relación con los hechos denunciados, y tampoco respecto de la probable responsabilidad atribuida al servidor público denunciado.
Ello, pues en esta etapa sólo se verifican los requisitos básicos de procedencia, lo que evidencia que el ejercicio de la facultad soberana y discrecional conferida para pronunciarse sobre la responsabilidad de un servidor público y, en su caso, acerca de su remoción o suspensión, no se manifiesta cuando no se da trámite a la denuncia, momento en el que sólo se verifica si se cumplen los requisitos de procedencia.
En este orden de ideas, se concluye que, en estos casos, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo, y la tesis que deriva del asunto se propone en este sentido.
Lo apuntado con antelación, resalta que la razón medular que sostiene el fallo en comento consiste, fundamentalmente, en que al presentarse la denuncia correspondiente, la autoridad sólo verifica el cumplimiento de los requisitos de procedencia, pero no ejerce una facultad soberana y discrecional y, en esta lógica, se concluye que cuando en un juicio de amparo indirecto se reclama la determinación del Congreso Estatal de no dar trámite al escrito respectivo, ya sea porque lo deseche, o bien, omita acordarlo, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo.
Ahora bien, como adelanté, comparto la conclusión a la que se arriba en la sentencia, en el sentido de que, en los casos en ella indicados no se actualiza el supuesto de improcedencia aludido aunque, en mi concepto, esto se debe a una razón distinta a la anteriormente anotada.
Así es, en mi opinión, si bien es verdad que se ha señalado que cuando las decisiones de los Estados derivan del ejercicio de facultades soberanas y discrecionales, en principio, no pueden ser materia del juicio de amparo, importa tener presente que, según ha sostenido la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, no serán discrecionales los actos que sean reglados, contra los que debe proceder el juicio de amparo.
En efecto, existen criterios recientes de la instancia referida, en donde se ha establecido, esencialmente, que tratándose de actos reglados, relativos a la designación de funcionarios públicos, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo sino que, por el contrario, es posible combatirlos.
Lo dicho se corrobora con las tesis que transcribo a continuación:
"AUDITORÍA SUPERIOR ESTATAL. LOS ACTOS EMITIDOS POR LOS CONGRESOS LOCALES EN EL PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN DEL TITULAR DE ESE ÓRGANO TÉCNICO, PUEDEN IMPUGNARSE EN EL JUICIO DE AMPARO CUANDO SE DICTE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA CORRESPONDIENTE (ESTADOS DE JALISCO Y OAXACA).-La facultad exclusiva que la Constitución, leyes y reglamentos de los Estados de Jalisco y Oaxaca, en concordancia con el artículo 116, párrafos primero y segundo, fracción II, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, confieren al Congreso de la entidad para nombrar o elegir al auditor superior estatal, debe ejercerla con estricto apego a las reglas del procedimiento establecidas en la normatividad aplicable, que imponen a las comisiones competentes la obligación de expedir la convocatoria respectiva, verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley (relacionados con la ciudadanía, residencia, edad, profesión, experiencia profesional, no antecedentes penales, etcétera), evaluar a cada uno de los aspirantes y emitir un dictamen que contenga las ternas de candidatos, de las cuales el Congreso Local elegirá al auditor superior del Estado, por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes presentes; decisiones éstas que deben ceñirse a las exigencias constitucionales de fundamentación y motivación para dar certeza a la sociedad de la legalidad del procedimiento sustanciado y de que la persona designada reúne el mejor perfil y es idóneo para desempeñar la función de fiscalización. Por tanto, al tratarse de una atribución reglada, es inconcuso que el reclamo de dichos actos en el juicio de amparo no actualiza alguna de las causas de improcedencia previstas en el artículo 73 de la Ley de Amparo, incluyendo la de su fracción VIII, esto es, contra resoluciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios; con la salvedad de que las violaciones cometidas en el procedimiento respectivo son impugnables hasta que se dicte la resolución definitiva, momento en el cual podrán combatirse también las violaciones formales realizadas en la propia resolución."(1)
"MAGISTRADOS DEL SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTICIA DEL ESTADO DE JALISCO. LOS PROCEDIMIENTOS PARA SU ELECCIÓN, RATIFICACIÓN O CESE EN FUNCIONES POR TÉRMINO DEL ENCARGO, NO SON ACTOS SOBERANOS Y DISCRECIONALES DEL CONGRESO LOCAL, POR LO QUE SU RECLAMO EN EL JUICIO DE GARANTÍAS NO ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO.-El artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece diversos principios que deben observar los Poderes Judiciales Locales, a los cuales deberán sujetarse las entidades federativas y sus tres poderes en los que se divide el ejercicio del poder público, como formas para garantizar la independencia judicial en la administración de justicia local, los cuales consisten en el establecimiento de: a) Carrera judicial; b) Requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado; c) Seguridad económica de Jueces y Magistrados; y, d) Estabilidad en el ejercicio del cargo, que abarca la duración en tal ejercicio y la posibilidad de ratificación o reelección a su término. Estos principios deben garantizarse por las Constituciones y leyes estatales para lograr una plena independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Locales, sin que el hecho de que no se encuentren establecidos en aquéllas signifique que el Poder Judicial no cuenta con ellos, ya que son de observancia obligatoria. Ahora bien, la Constitución Política y la Ley Orgánica del Poder Judicial, ambas del Estado de Jalisco, contienen los principios anotados, cuando confieren al Congreso de la entidad la facultad de elegir, ratificar o cesar en sus funciones por término del encargo, a los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia Local; pero para el ejercicio de esa facultad exigen la existencia de ciertas causas y el cumplimiento de determinados requisitos esenciales, para que la legislatura, con base en ellos, decida lo conducente; por ello, si la facultad mencionada está sujeta a determinadas reglas no puede considerarse soberana y discrecional, porque esto debe entenderse como el poder, atribución o derecho otorgado a la autoridad por una norma de derecho positivo vigente, para decidir acerca de algo sin sujetarse a reglas específicas. Además, las decisiones del Congreso Local relacionadas con los procesos referidos no pueden considerarse discrecionales y soberanas, porque no pueden tomarse sin una debida fundamentación y motivación, pues de lo contrario colisionarían con la naturaleza misma de esos procesos decisorios, dado que no podrían ser al mismo tiempo fundadas y motivadas, esto es, sujetas al control racional del derecho, y discrecionales y soberanas, es decir, absolutamente libres e independientes de cualquier consideración, de ahí que el reclamo de dichos actos en el juicio de garantías no actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo."(2)
En lo personal, considero que lo anteriormente apuntado es lo que determina que la conclusión que se alcanza, en el caso, sea la correcta.
Es decir, en mi opinión, no debe soslayarse que, como se destaca en la ejecutoria, los procedimientos desarrollados en las normas involucradas en este asunto evidencian que, en ambos casos, se prevé, en términos similares, un procedimiento de juicio político que inicia con una denuncia ciudadana ante la Legislatura correspondiente, la cual debe ser ratificada para, posteriormente, remitirla a la comisión correspondiente del Congreso que, en un primer momento, verificará que se actualicen los elementos necesarios para su procedencia, así como la sustanciación del juicio político respectivo y, con posterioridad, elaborará un dictamen en el que expondrá si se acredita o no la responsabilidad del servidor público de que se trate, en cuyo caso, se formulará la acusación formal ante el órgano que corresponda, el cual, en la etapa de sentencia, determinará si existe responsabilidad y, en su caso, la sanción respectiva.
Como puede advertirse, el juicio en comento deriva de un procedimiento concreto y, en mi concepto, esto evidencia que se trata de un acto reglado, que obliga a observar y atender las leyes y normas aplicables, lo que establece un principio de análisis y valoración en cuanto a la motivación y fundamentación de los actos que se ejecuten al amparo de éstas, los cuales, según me parece, en esta lógica, no pueden considerarse imbuidos del atributo de discrecionalidad por lo que, consecuentemente, estimo que contra ellos procede el juicio de garantías.
Esto es, en mi opinión, dentro de los procedimientos de responsabilidad, en general, se toman dos grandes decisiones en dos grandes etapas: la primera, que inicia con motivo de la presentación de una denuncia, y detona el procedimiento, en el que se siguen una serie de etapas, que deben cumplir ciertos requisitos (por ejemplo, se exige el emplazamiento, la oportunidad para presentar pruebas, y la forma en que debe hacerse ...) y, la segunda, que incluye la valoración y decisión respecto de la responsabilidad del servidor público.
En la lógica anterior, estimo que los actos de la primera etapa están vinculados directa e ineludiblemente con el procedimiento, por lo que deben cumplir determinadas reglas y, en esta lógica, opino que cuando se esté frente a este tipo de supuestos y decisiones, es decir, ante situaciones regladas, sí procede el juicio de amparo, en tanto que tales actos deben ser revisados, y sometidos al análisis constitucional, para verificar si la autoridad cumplió con los requisitos atinentes y, consecuentemente, respetó el principio de legalidad.
Desde este punto de vista, como señalé con antelación, coincido con la propuesta de la presente ejecutoria aunque, insisto, desde la premisa de que, al tratarse de actos que deben seguir ciertas directrices específicas, pueden y deben ser revisados a través del juicio constitucional, siendo ésta la razón por la que formulo el presente voto.
________________
1. Tesis 18/2013 (10a.), jurisprudencia, Segunda Sala, Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIX, Tomo 2, abril de dos mil trece, página 1168, número de registro IUS: 2003230.
2. Tesis 136/2009, jurisprudencia, Segunda Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, septiembre de dos mil nueve, página 616, número de registro IUS: 166361.
