Ejecutoria num. 112/2013 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 526319642

Ejecutoria num. 112/2013 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

Emisor:Primera Sala
Número de Resolución:112/2013
Localizacion:Décima Época. Primera Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, página 171.
Fecha de Publicación:31 de Julio de 2014
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 112/2013. MUNICIPIO DE JOJUTLA DE JUÁREZ, ESTADO DE MORELOS. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO RESPECTO DE NORMAS GENERALES CUYA CONSTITUCIONALIDAD NO SE RECLAME CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN Y LA IMPUGNACIÓN RESULTE EXTEMPORÁNEA EN RAZÓN DE LA FECHA DE SU PUBLICACIÓN, AL ACTUALIZARSE LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN VII, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y LAS NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE AQUÉLLOS.LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA Y AUTONOMÍA DE LOS AYUNTAMIENTOS EN LA GESTIÓN DE SUS RECURSOS. EL DECRETO NÚMERO NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO, PUBLICADO EL 23 DE OCTUBRE DE 2013 EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE MORELOS, MEDIANTE EL CUAL EL PODER LEGISLATIVO LOCAL DETERMINÓ OTORGAR UNA PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA CON CARGO AL GASTO PÚBLICO DEL MUNICIPIO DE JOJUTLA DE JUÁREZ, A UN EMPLEADO DE ESE AYUNTAMIENTO, VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 112/2013. MUNICIPIO DE JOJUTLA DE J., ESTADO DE MORELOS. 21 DE MAYO DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., A.G.O.M., O.S.C.D.G.V.Y.J.M.P.R.. PONENTE: O.S.C.D.G.V.. SECRETARIO: A.C.R..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiuno de mayo de dos mil catorce.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Órganos demandados y omisiones impugnadas. Por oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el cuatro de diciembre de dos mil trece, M.V.J.P., quien se ostentó como síndico y representante Legal del Municipio de Jojutla de J., M., promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la entidad en la que demandó la invalidez de:
a) Los artículos 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, reformados mediante Decreto Número 218, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5058, de fecha dieciséis de enero de dos mil trece y por extensión de sus efectos al modificar el sistema normativo que rige el sistema de pensiones para los trabajadores al servicio del gobierno municipal.
b) Los artículos 1, 8, 24, fracción XV; 43, fracciones V y XIII; 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero e inciso c); 54, fracción VII; 55, 56, 57, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 67 y 68 de la Ley de Servicio Civil del Estado de Morelos, impugnados por virtud de su primer acto de aplicación, a través del Decreto Número Novecientos Cuarenta y Cinco de Veintitrés de octubre del dos mil trece, a través del cual, se determina otorgar pensión por cesantía en edad avanzada con cargo al gasto público de este Municipio.
c) Ad cautélam, se demanda la invalidez por vicios propios del mismo Decreto Novecientos Cuarenta y Cinco, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5132, de fecha veintitrés de octubre de dos mil trece.
SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso, los siguientes:
"1. A manera de antecedente informo que, en los veredictos pronunciados en las controversias constitucionales números: 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos en diversas fechas, se resolvió declarar la inconstitucionalidad de diversas porciones normativas de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y sus respectivos actos de aplicación, por medio de los cuales, el Congreso de Morelos invadiendo la esfera de competencia del Municipio actos (sic), decretó pensiones con cargo a las finanzas municipales. 2. Ahora bien, con fecha 23 de octubre del año 2013, fue publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 5132, el DECRETO NÚMERO NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO, emitido por la Quincuagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, fechado el día veintitrés de octubre del año dos mil trece, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.G.V.F., POR HABER PRESTADO SUS SERVICIOS AL H. AYUNTAMIENTO DE JOJUTLA MORELOS, DECRETANDO POR CONCEPTO DE PENSIÓN, EL 75% DEL ÚLTIMO SALARIO DEL SOLICITANTE, el cual señala lo siguiente: ... Al margen izquierdo un Escudo del Estado de Morelos que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo. LII Legislatura. 2012-2015. G.L.R.G.A., GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS A SUS HABITANTES SABED: Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente: LA QUINCUAGÉSIMA SEGUNDA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS, EN EJERCICIO DE LA FACULTAD DE QUE LE OTORGA LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 40 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS, Y AL TENOR DE LOS SIGUIENTES: CONSIDERANDOS. Mediante escrito presentado en fecha 06 de junio de 2013, ante este Congreso del Estado, el C.J.G.V.F., por su propio derecho, solicita de esta Soberanía le sea otorgada pensión por cesantía en edad avanzada, acompañando a su solicitud los documentos a que se refiere el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III, de la Ley del Servicio Civil del Estado, como lo son: Acta de nacimiento, hoja de servicios y carta de certificación del salario expedidas por el H. Ayuntamiento de Jojutla, M.. II. Que al tenor del artículo 56 de la Ley del Servicio Civil vigente en la entidad, la pensión por cesantía en edad avanzada se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento. El trabajador que se hubiere separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación, y de conformidad con el artículo 59 de la Ley del Servicio Civil, la pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos 55 años de edad y un mínimo de 10 años de servicio, se ubique en el supuesto correspondiente, el monto será de acuerdo a su último salario y al porcentaje que por los años de servicio le corresponda, según lo establece el artículo de referencia. III. En el caso que se estudia, el C.J.G.V.F., ha prestado sus servicios en H. Ayuntamiento de Jojutla, M., desempeñando el cargo de chofer, adscrito al Servicio de Limpia del 01 de junio de 1988 al 15 de abril del 2013, fecha en que le fue expedida la constancia de referencia. Una vez realizado el procedimiento de investigación que establece el artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado, se comprobó fehacientemente la antigüedad del trabajador y se acreditan 24 años, 10 meses, 14 días, de antigüedad de servicio efectivo de trabajo ininterrumpido y 72 años de edad, ya que nació el 16 de diciembre de 1940, en consecuencia, se establece que se encuentran plenamente satisfechos los requisitos previstos en el artículo 59, inciso f), del marco jurídico antes invocado. Por lo anteriormente expuesto, esta Legislatura ha tenido a bien expedir el siguiente: DECRETO NÚMERO NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO. ARTÍCULO 1. Se concede pensión por cesantía en edad avanzada al C.J.G.V.F., quien ha prestado sus servicios en el H. Ayuntamiento de Jojutla, M., desempeñando como último cargo el de: chofer, adscrito al Servicio de Limpia. ARTÍCULO 2. La pensión decretada deberá cubrirse al 75% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso f) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de Jojutla, M.. Dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado. ARTÍCULO 3. La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos, integrándose por el salario, las prestaciones, asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado. TRANSITORIOS. ARTÍCULO PRIMERO. Remítase el presente decreto al titular del Poder Ejecutivo del Estado, para los fines que indica el artículo 44 y 70 fracción XVII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos. ARTÍCULO SEGUNDO. El presente decreto, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado. Recinto legislativo a los dieciséis días del mes de octubre de dos mil trece. Atentamente. ‘Sufragio Efectivo. No Reelección’. Los CC. Diputados integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado. Dip. J.Á.F.B.. Presidente. Dip. E.H.G.. Secretaria. Dip. A.R.. Secretario Rúbricas."
TERCERO. El promovente aduce como conceptos de invalidez que:
1. El decreto impugnado ocasiona perjuicios a la hacienda municipal, ya que implica la intromisión del Poder Legislativo del Estado de Morelos en la vida interna del Municipio, lo cual vulnera el contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, conforme al cual, los Ayuntamientos gozan de plena autonomía para dirigir los destinos políticos, administrativos y patrimoniales de su circunscripción municipal.
La Constitución reconoce que el Municipio tiene la potestad gubernativa de regir las relaciones laborales con sus trabajadores, entre ellas, para otorgar pensiones o jubilaciones. Asimismo, el Municipio cuenta con autonomía para definir su gasto público, a través de su presupuesto de egresos, en el que pueda incluir de manera planificada y programada el pago de dichas prestaciones laborales, sin injerencia alguna de ninguna autoridad estatal.
No obstante lo anterior, la Legislatura del Estado de Morelos violenta la autonomía del Municipio, pues se entromete en las relaciones laborales del Municipio actor y sus trabajadores. En primer lugar, señalando con qué documentos el solicitante acredita o no la prestación laboral que requiere. En segundo lugar, disponiendo de manera arbitraria del gasto público municipal al imponer el pago de pensiones. Lesionando el principio de congruencia entre ingresos y egresos que debe prevalecer entre las percepciones que para un año se estiman obtener, con el consecuente gasto público que también se planifica al imponer una serie de gastos al Municipio a través de las citadas pensiones.
2. Hace una interpretación ajena al texto normativo y decreta la acumulación de la antigüedad de los servicios que un trabajador preste en los demás Municipios o en cualquiera de los poderes estatales o sus organismos, para finalmente imponer el pago de la pensión o jubilación al último orden de gobierno en que el trabajador preste sus servicios. Eso genera que el Municipio no pueda constituir ninguna partida presupuestal que de manera integral, anticipada y planificada permita suponer el número aproximado de pensiones o jubilaciones que en el plazo inmediato, mediato o a largo plazo correspondan a sus arcas.
3. Los ordinales 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que disponen los principios de fundamentación y motivación en los que, tratándose de relaciones interinstitucionales, exigen que la actuación o determinación de una autoridad se base en una norma legal que le otorgue facultades y que la conducta de ésta acredite la existencia de los antecedentes fácticos, circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente que justifique con plenitud el que se haya actuado en determinado sentido y no en otro, en relación a lo establecido en el ordinal 115, fracciones I y II, de la misma Carta Magna, que determina que sólo al Ayuntamiento corresponde el manejo de su patrimonio, administrar libremente su hacienda y, por ende, autorizar el presupuesto de egresos.
En efecto, los citados mandamientos constitucionales se han vulnerado en agravio del gobierno que represento, al momento en que el Congreso del Gobierno del Estado de Morelos, aprobó y expidió el Decreto Número Novecientos Cuarenta y Cinco, en cuyos artículos uno a tres, otorga a favor del señor G.V.F., pensión por cesantía en edad avanzada con cargo a las finanzas del Ayuntamiento de Jojutla, Morelos, por la cantidad equivalente al 75% del último salario de dicha persona como chofer, adscrito al Servicio de Limpia.
CUARTO. Preceptos constitucionales violados. El Poder actor estima violados los artículos 14, 16, 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último; y, 123 apartado B, fracción XI, inciso a), de la Carta Magna.
QUINTO. Registro, turno y admisión. Por acuerdo de cinco de diciembre de dos mil trece, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, al que le correspondió el número 112/2013, y por razón de turno se designó a la Ministra O.S.C. de G.V. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
Mediante proveído de cinco de diciembre de dos mil trece, la Ministra instructora admitió la demanda de controversia constitucional y reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, a quienes ordenó emplazar para que formularan su contestación; finalmente, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
SEXTO. Contestación del Poder Legislativo Local:
A) Respecto de la procedencia de la controversia constitucional
Se actualiza lo dispuesto en el artículo 19, fracción VIII, de la ley de la materia, pues el Municipio carece de interés legítimo para promover la presente controversia constitucional. Lo anterior, debido a que para poder contar con interés legítimo es necesario que exista una afectación en su esfera competencial. Sin embargo, con las reformas a los artículos 59, último párrafo y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, no pretende de forma alguna ejercer de manera directa los recursos que integran la hacienda pública municipal, sino que ésta ha sido y es ejercida por el Ayuntamiento actor. Contrario a lo señalado por el Municipio actor, en la expedición de los decretos denunciados el Congreso del Estado se apegó a lo dispuesto en los artículos: 123, apartado B; 40, fracciones I y XX, de la Constitución Política Local y los artículos 54, fracción VII, 56 al 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, ya que se cuenta con facultades constitucionales y legales para expedir el decreto impugnado, además de que con dicha expedición no afecta la esfera de atribuciones del Municipio ni pretende ejercer directamente los recursos que integran la hacienda pública municipal.
También hizo valer la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, sustentándola en el hecho de que el decreto que se impugna no constituye el primer acto de aplicación de los artículos 55, 56 y 57 impugnados, además de que considera que se está en presencia de una impugnación extemporánea atendiendo la fecha de su publicación.
B) Respecto al fondo del asunto
1) La autonomía municipal y la libertad hacendaria deben entenderse como la libre elección en el destino y monto de los recursos públicos disponibles, con la excepción que se actualiza en el caso concreto, ya que existe la obligación constitucional de cubrir una obligación económica. Es así que, de conformidad con el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los trabajadores tienen derecho a una pensión, siempre que cumplan con los requisitos legales, la cual debe fijarse en una partida especial del presupuesto de egresos municipal, a diferencia de otras prestaciones que quedan sujetas a las posibilidades económicas del Municipio.
Es obligación de los Municipios tener una partida en su cuenta pública para el pago de pensiones, sin que en momento alguno el Congreso del Estado haya ordenado la creación de la misma, además de que el pago de la pensión se realizará de forma mensual sin que se acredite daño alguno a la autonomía o a la hacienda municipal, de tal forma, que no puede eximirse la autoridad municipal del cumplimiento de las obligaciones laborales impuestas en los artículos 115, fracción VIII y 123 de la Constitución Federal.
Mediante escrito presentado el diecinueve de octubre de dos mil doce ante el Congreso del Estado de Morelos, el ciudadano J.G.V.F. acreditó contar con veinticuatro años diez meses y catorce días de servicio efectivo de trabajo ininterrumpido, y setenta y dos años de edad, quien ha prestado sus servicios en el H. Ayuntamiento de Jojutla, M..
2) El decreto impugnado fue dictado con base en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, la cual establece el procedimiento para que los trabajadores de los poderes del Estado y los Municipios puedan obtener su pensión por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez, viudez u orfandad, así como la naturaleza jurídica de los derechos adquiridos por los trabajadores y los sujetos obligados al cumplimiento de dichas obligaciones sociales. Consecuentemente, si el peticionario de la pensión cumplió con todos los requisitos legales para que le fuera concedida la prestación social, no existía motivo para que el Congreso del Estado se negara a emitir el decreto respectivo, ya que así lo ordenan los artículos 57 de la Ley del Servicio Civil y 40 de la Constitución Política del Estado.
La controversia constitucional no es la vía idónea para analizar las actuaciones que realiza el Congreso del Estado en ejercicio de sus funciones eminentemente administrativas, ya que se haría de este medio de control de la constitucionalidad un recurso para someter a revisión los derechos de los trabajadores en materia de seguridad social, objetivo que no es propio de la naturaleza de este medio de control.
SÉPTIMO. Contestación del Poder Ejecutivo Local. Al contestar la demanda, sustancialmente manifestó:
A) Respecto de la procedencia de la controversia constitucional
1) Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria en la materia, ya que el Municipio actor carece de legitimación ad causam al no ser titular del derecho que pretende hacer valer; además, ambas autoridades carecen de legitimación pasiva en el asunto, ya que no han realizado acto alguno que invada la competencia municipal.
Esta autoridad demandada, considera que se actualiza en el caso que nos ocupa, la hipótesis contenida en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria del artículo 105, en virtud de que la impugnación realizada a diversas disposiciones de la Ley de Servicio Civil es extemporánea, puesto que excede en demasía los treinta días hábiles previstos para interponer la demanda de controversia constitucional.
En tal contexto, aunque el acto que se impugna en forma destacada no es una norma general, si está fundado en normas generales ya aplicadas con anterioridad al Municipio actor, y no es posible desvincular el acto citado de las normas que le dieron sustento, ni se puede analizar en abstracto el acto destacado (decreto de pensión), aislado de las normas generales que también se impugnan.
2) El Municipio actor carece de legitimación ad causam, toda vez que carece de la titularidad del derecho que pretenden hacer valer, mediante la presente controversia constitucional, tomando en consideración que el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos no ha realizado acto alguno que invada o afecte su órbita competencial, lo que provoca que la actora carezca del derecho a demandar la invalidez del acto.
B) Respecto al fondo del asunto
1) Los actos de promulgación y publicación se realizaron con estricto apego a las facultades constitucionales con que cuenta el Poder Ejecutivo del Estado. En este sentido, el Municipio actor se abstiene de formular conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos de promulgación y publicación, atribuidos al PoderEjecutivo del Estado de Morelos. Por esta razón, resulta evidente que el Poder Ejecutivo Local únicamente se encuentra llamado a la presente controversia, cumpliendo con el requisito formal de tener por demandados órganos que hubiesen expedido o promulgado la ley impugnada.
2) Que es aplicable el criterio sostenido en la controversia constitucional 80/2011, promovida por el Poder Ejecutivo en contra del Poder Legislativo, ambos del Estado de Morelos, en la que se decidió que el Congreso de la entidad tiene atribuciones para conocer, estudiar y dictaminar de todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios.
3) Resulta infundado que se viole en perjuicio de la actora su autonomía de hacienda pública ni la libre administración de ésta. Lo anterior, en virtud de que el legislador actúa con plena libertad de configuración, lo que no puede ser equiparado a una mera discrecionalidad administrativa, sino a una auténtica libertad política de realización de contenidos normativos. Por lo que el legislador local ha dispuesto en la Ley de Servicio Civil, de acuerdo al último párrafo del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que sea el Congreso del Estado el facultado para emitir decretos de pensión de los servidores.
4) El artículo 123 constitucional prevé la existencia de diversos principios encaminados a la protección y bienestar de los trabajadores y sus familias, mismos que encuentran su desarrollo en la Ley del Servicio Civil para los Trabajadores al Servicio del Estado de Morelos, al establecerse medidas y prerrogativas que deben respetarse en beneficio de aquellos trabajadores que pretendan jubilarse.
El decreto impugnado no es inconstitucional, ya que si bien la libre administración hacendaria municipal se compone de ingresos públicos provenientes de fuentes diversas, existen ciertos ingresos que tienen una aplicación específica que no puede ser variada por el Ayuntamiento, como es el caso de las obligaciones de seguridad social previstas en el artículo 123 constitucional.
OCTAVO. Contestación del secretario de Gobierno del Estado de Morelos. Sustancialmente manifestó:
A) Respecto de la procedencia de la controversia constitucional
1) Se actualiza la hipótesis contenida en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria del artículo 105, en virtud de que la impugnación realizada a diversas disposiciones de la Ley del Servicio Civil son de manera extemporánea puesto que excede en demasía los treinta días hábiles previstos para interponer la demanda de controversia constitucional.
2) El Municipio carece de la titularidad del derecho que pretenden hacer valer mediante la presente controversia constitucional, tomando en consideración que el secretario de Gobierno del Estado de Morelos no ha realizado acto alguno que invada o afecte su órbita competencial, lo que provoca que la actora carezca del derecho a demandar la invalidez del acto que señala respecto del secretario de Gobierno.
B) Respecto al fondo del asunto
1) Los actos de refrendo y publicación que llevó a cabo el secretario de Gobierno, se encuentran debidamente fundados y motivados al haberse realizado en apego a las facultades constitucionales con que cuenta esta autoridad. El Municipio actor se abstuvo de formular conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos atribuidos a esta autoridad.
2) Que es aplicable el criterio sostenido en la controversia constitucional 80/2011, promovida por el Poder Ejecutivo en contra del Poder Legislativo, ambos del Estado de Morelos, en la que se decidió que el Congreso de la entidad tiene atribuciones para conocer, estudiar y dictaminar de todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios.
NOVENO. El procurador general de la República, J.M.K., se abstuvo de emitir su opinión respecto de la presente controversia constitucional, no obstante que fue debidamente notificado del auto de admisión.
DÉCIMO. Audiencia y cierre de instrucción. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
DÉCIMO PRIMERO. Radicación en Sala. En atención a la solicitud formulada por la Ministra ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintidós de abril de dos mil catorce, se acordó remitir el expediente a esta Primera Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Morelos y el Municipio de Jojutla de esa entidad, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno, por no presentarse el estudio de constitucionalidad de una norma general.
SEGUNDO. Precisión de la litis. En el resultando primero de esta ejecutoria se indicó que el Municipio actor conforme al capítulo correspondiente de su escrito de demanda, impugnó lo siguiente:
a) Los artículos 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, reformados mediante Decreto Número Doscientos Dieciocho, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5058, de fecha dieciséis de enero de dos mil trece.
b) Los artículos 1, 8, 24, fracción XV; 43, fracciones V y XIII; 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero e inciso c); 54, fracción VII; 55, 56, 57, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 67 y 68 de la Ley de Servicio Civil del Estado de Morelos. Estos preceptos los impugna por extensión de los efectos de los preceptos señalados en el inciso precedente.
c) El Decreto Novecientos Cuarenta y Cinco, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", Número Cinco Mil Ciento Treinta y Dos, de fecha veintitrés de octubre de dos mil trece, a través del cual, se concedió pensión por cesantía en edad avanzada, con cargo al gasto público del Municipio actor.
Respecto de los artículos 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, debe decirse que efectivamente éstos fueron modificados mediante Decreto Número Doscientos Dieciocho, publicado el dieciséis de enero de dos mil trece. Además, no fueron modificados en su integridad, únicamente fueron adicionados el artículo 59 en su último párrafo y el 66 en su primer párrafo.
Por tanto, se tienen como impugnados en este juicio los artículos 1, 8, 24, fracción XV; 43, fracciones V y XIII; 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero e incisos c); 54, fracción VII; 55, 56, 57, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 67 y 68, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, por virtud de su primer acto de aplicación; así como los artículos 59, párrafo último y 66, primer párrafo, del indicado ordenamiento legal modificados mediante Decreto Número Doscientos Dieciocho, publicado el dieciséis de enero de dos mil trece, normas que se combaten por su acto concreto de aplicación que, como se dijo, corresponde al Decreto Número Novecientos Cuarenta y Cinco. Asimismo, debe destacarse que el decreto se reclamó a su vez por vicios propios de constitucionalidad.
Es importante aclarar que en el apartado de actos y normas reclamadas del escrito de demanda, el Municipio actor señaló que también se demandaba la invalidez de los efectos y consecuencias de los actos concretos de ejecución del mencionado decreto; sin embargo, sobre estas alegaciones, es criterio consolidado de esta Suprema Corte, que cuando se impugnen actos en abstracto o se hagan manifestaciones imprecisas o genéricas, debe decretarse el sobreseimiento de la controversia sobre tales aspectos, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia,(1) tal como se explicita en la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS."(2)
TERCERO. Oportunidad. Enseguida se analizará si la demanda se presentó en forma oportuna.
Al respecto, el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia establece, en sus fracciones I y II, el plazo de treinta días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos o normas generales, que señala:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ...."
En primer lugar, deberá analizarse la oportunidad de la demanda en relación con el Decreto Novecientos Cuarenta y Cinco, ya que éste fue señalado como el primer acto de aplicación de las normas impugnadas. En este sentido, el cómputo debe realizarse tomando en cuenta el día en que el Municipio actor se ostentó sabedor del mismo, esto es, el veintitrés de octubre de dos mil trece, fecha que además de ser aquella en la que este decreto se publicó en el Periódico Oficial de la entidad.
Tomando esta fecha como referente, se concluye que la demanda se interpuso de manera oportuna respecto del citado decreto, ya que el plazo de treinta días previsto en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia culminó el nueve de diciembre, y la demanda fue presentada el cuatro de diciembre de dos mil trece en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, por lo que se encuentra dentro del plazo legal referido.
Ahora, en cuanto a la oportunidad de la impugnación respecto de las normas generales reclamadas, el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, hizo valer la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, sustentándola en el hecho de que el decreto que se impugna no constituye el primer acto de aplicación de los artículos 55, 56 y 57 impugnados, además de que se está en presencia de una impugnación extemporánea atendiendo la fecha de su publicación.
Para determinar si en el caso se actualiza o no esta causa de improcedencia, esta Primera Sala revisará si las normas generales impugnadas fueron o no aplicadas en el Decreto Novecientos Cuarenta y Cinco impugnado, pues sólo de este modo el cómputo para la presentación de la demanda de controversia constitucional, puede hacerse de conformidad con la segunda hipótesis prevista en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, ya que de lo contrario el cómputo debe realizarse a partir del día siguiente a la fecha de la publicación de las normas generales impugnadas.
Al respecto, recordemos que el Municipio actor reclamó la constitucionalidad de los artículos 59, último párrafo y 66, párrafo primero, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, reformados mediante Decreto Doscientos Dieciocho, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el dieciséis de enero de dos mil trece; asimismo, impugnó por extensión de sus efectos los diversos artículos 1, 8, 24, fracción XV; 43, fracciones V y XIII; 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero e inciso c); 54, fracción VII; 55, 56, 57, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 67 y 68 de la Ley de Servicio Civil del Estado de Morelos.
A efecto de verificar la aplicación de los preceptos referidos, se transcribe el decreto impugnado:
"Al margen izquierdo un escudo del Estado de Morelos que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo. LII Legislatura. 2012-2015. G.L.R.G.A., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos a sus habitantes sabed: Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente: LA QUINCUAGÉSIMA SEGUNDA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS, EN EJERCICIO DE LA FACULTAD DE QUE LE OTORGA LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 40 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS, Y AL TENOR DE LOS SIGUIENTES: CONSIDERANDOS. I. Mediante escrito presentado en fecha 06 de junio de 2013, ante este Congreso del Estado, el C.J.G.V.F., por su propio derecho, solicita de esta Soberanía le sea otorgada pensión por cesantía en edad avanzada, acompañando a su solicitud los documentos a que se refiere el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III, de la Ley del Servicio Civil del Estado, como lo son: Acta de nacimiento, hoja de servicios y carta de certificación del salario expedidas por el H. Ayuntamiento de Jojutla, M.. II. Que al tenor del artículo 56 de la Ley del Servicio Civil vigente en la entidad, la pensión por cesantía en edad avanzada se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del Decreto cesarán los efectos de su nombramiento. El trabajador que se hubiere separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación. Y con fundamento en el artículo 59 de la Ley del Servicio Civil, la pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos 55 años de edad y un mínimo de 10 años de servicio, se ubique en el supuesto correspondiente, el monto será de acuerdo a su último salario y al porcentaje que por los años de servicio le corresponda, según lo establece el artículo de referencia. III. En el caso que se estudia, el C.J.G.V.F., ha prestado sus servicios en el H. Ayuntamiento de Jojutla, M., desempeñando el cargo de chofer, adscrito al Servicio de Limpia, del 01 de junio de 1988, al 15 de abril del 2013, fecha en que le fue expedida la constancia de referencia. Una vez realizado el procedimiento de investigación que establece el artículo 67, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado, se comprobó fehacientemente la antigüedad del trabajador y se acreditan 24 años, 10 meses, 14 días de antigüedad de servicio efectivo de trabajo ininterrumpido y 72 años de edad, ya que nació el 16 de diciembre de 1940, en consecuencia, se estima que se encuentran plenamente satisfechos los requisitos previstos en el artículo 59, inciso f) del marco jurídico antes invocado. Por lo anteriormente expuesto, esta legislatura ha tenido a bien expedir el siguiente: DECRETO NÚMERO NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO. ARTÍCULO 1o. Se concede pensión por cesantía en edad avanzada al C.J.G.V.F., quien ha prestado sus servicios en el H. Ayuntamiento de Jojutla, M., desempeñando como último cargo el de: chofer, adscrito al Servicio de Limpia. ARTÍCULO 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 75% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso f), del artículo 59, de la Ley del Servicio Civil del Estado, y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de Jojutla, M.. Dependencia que realizara el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado. ARTÍCULO 3o. La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos, integrándose por el salario, las prestaciones, asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66, de la Ley del Servicio Civil del Estado. TRANSITORIOS. ARTÍCULO PRIMERO. Remítase el presente decreto al titular del Poder Ejecutivo del Estado, para los fines que indica el artículo 44 y 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos. ARTÍCULO SEGUNDO. El presente decreto, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado de Morelos. Recinto Legislativo a los dieciséis días del mes de octubre de dos mil trece. Atentamente. ‘Sufragio efectivo. No reelección’. Los CC. Diputados Integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado. Dip. J.Á.F.B.. Presidente. Dip. E.H.G.. Secretaria. Dip. A.R.. Secretario Rúbricas."
De la lectura de dicho decreto se advierte que se aplicaron de manera expresa los artículos 55, 56, 57, 59 y 66(3) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Ahora bien, con la finalidad de analizar si los demás preceptos señalados como impugnados, esto es, los artículos 1, 8, 24, fracción XV; 43, fracciones V y XIII; 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero e inciso c); 54, fracción VII; 58, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 67 y 68 de la Ley de Servicio Civil del Estado de Morelos, fueron aplicados indirectamente en el decreto sujeto a análisis, en virtud de formar parte del sistema integral de pensiones, deviene necesario transcribir su contenido:
"Ley de Servicio Civil del Estado de Morelos
"Artículo 1. La presente ley es de observancia general y obligatoria para el Gobierno Estatal y los Municipios del Estado de Morelos y tiene por objeto determinar los derechos y obligaciones de los trabajadores a su servicio."
"Artículo 8. Esta ley regirá las relaciones laborales entre los poderes del Estado y los Municipios con sus trabajadores.
"Los trabajadores de confianza, sólo disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de seguridad social, por lo que en cualquier tiempo y por acuerdo del titular de la dependencia dejarán de surtir sus efectos los nombramientos que se les hayan otorgado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 123 apartado B fracción XIV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 40 fracción XX inciso M) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos."
"Artículo 24.
"...
"XV. Por haber obtenido decreto que otorgue pensión por jubilación o cesantía en edad avanzada, cuyo inicio de vigencia se consignará en el mismo ordenamiento; y"
"Artículo 43. Los trabajadores de base del Gobierno del Estado y de los Municipios tendrán derecho a:
"...
"V. Disfrutar de los beneficios de la seguridad social que otorgue la institución con la que el Gobierno o los Municipios hayan celebrado convenio;
"...
"XIII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada y por invalidez;"
"Artículo 45. Los Poderes del Estado y los Municipios están obligados con sus trabajadores a:
"...
"III. P. servicio médico;
"IV. Pagarle la indemnización por separación injustificada, cubrir las correspondientes a los accidentes que sufran conmotivo del trabajo o a consecuencia de él o por las enfermedades profesionales que contraiga en el trabajo o en el ejercicio de la profesión que desempeñan;
"...
"XV. Cubrir las aportaciones que fijen las leyes correspondientes, para que los trabajadores reciban los beneficios de la seguridad y servicios sociales comprendidos en los conceptos siguientes:
"...
"c) Pensión por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez o muerte;"
"Artículo 54. Los empleados públicos, en materia de seguridad social tendrán derecho a:
"...
"VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables;"
"Artículo 58. La pensión por jubilación se otorgará a los trabajadores que hayan prestado sus servicios en cualquiera de los tres Poderes del Estado y/o de los Municipios, de conformidad con las siguientes disposiciones:
"I. La pensión por jubilación solicitada por los trabajadores, se determinará de acuerdo con los porcentajes de la tabla siguiente:
"a) Con 30 años de servicio 100%;
"b) Con 29 años de servicio 95%;
"c) Con 28 años de servicio 90%;
"d) Con 27 años de servicio 85%;
"e) Con 26 años de servicio 80%;
"f) Con 25 años de servicio 75%;
"g) Con 24 años de servicio 70%;
"h) Con 23 años de servicio 65%;
"i) Con 22 años de servicio 60%;
"j) Con 21 años de servicio 55%; y
"k) Con 20 años de servicio 50%.
"Para los efectos de disfrutar ésta prestación, la antigüedad puede ser interrumpida o ininterrumpida.
"Para recibir ésta pensión no se requiere edad determinada.
"II. Las trabajadoras tendrán derecho a su jubilación de conformidad con el siguiente orden:
"a) Con 28 años de servicio 100%;
"b) Con 27 años de servicio 95%;
"c) Con 26 años de servicio 90%;
"d) Con 25 años de servicio 85%;
"e) Con 24 años de servicio 80%;
"f) Con 23 años de servicio 75%;
"g) Con 22 años de servicio 70%,
"h) Con 21 años de servicio 65%;
"i) Con 20 años de servicio 60%;
"j) Con 19 años de servicio 55%; y
"k) Con 18 años de servicio 50%.
"Para efecto de disfrutar esta prestación, la antigüedad se entiende como el tiempo laborado en forma efectiva, ininterrumpidamente o en partes.
"Para recibir esta prestación no se requiere edad determinada.
"El monto de la pensión mensual a que se refiere este artículo, en ningún caso podrá ser inferior al equivalente de 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.
"En todos los casos estarán sujetos a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 66 de esta ley."
"Artículo 60. La cuota mensual de la pensión por invalidez, se otorgará a los trabajadores que se incapaciten física o mentalmente por causa o motivo del desempeño de su cargo o empleo; o por causas ajenas al desempeño de éste, con base a lo siguiente:
"I. cuando la incapacidad sea por causa o motivo del desempeño de su cargo o empleo, la pensión se pagará de acuerdo al porcentaje o grado de invalidez que se determine en el dictamen médico.
"II. para el caso de que la incapacidad sea por causas ajenas al desempeño del trabajo, se cubrirá siempre y cuando el trabajador hubiese efectivamente laborado el término mínimo de un año anterior a la fecha en que ocurrió la causa de la invalidez, y se calculará de acuerdo al grado de incapacidad que se determine en el dictamen médico. En este caso el monto de la pensión no podrá exceder del 60% del salario que el trabajador venía percibiendo hasta antes de la invalidez, o en su caso a elección del trabajador, éste será repuesto a desempeñar labores de acuerdo a las aptitudes y condiciones en que se encuentre.
"En ambos casos el monto de la pensión no podrá ser inferior al equivalente de 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad; ni exceder del equivalente a 300 veces el salario mínimo general vigente en la entidad, al momento de ser otorgada la pensión.
"El dictamen médico podrá ser revisado de acuerdo a la normatividad aplicable al caso, ante las autoridades correspondientes.
"El derecho al pago de esta pensión se inicia a partir del día siguiente en el que quede firme la determinación de invalidez."
"Artículo 61. Para el otorgamiento de la pensión por invalidez se deberán cubrir los requisitos siguientes:
"La solicitud del trabajador deberá presentarse al Congreso del Estado, acompañándose además de los documentos a que se refiere el artículo 57 de esta ley, por el dictamen por invalidez o incapacidad permanente expedido por la institución que tenga a su cargo la prestación de los servicios médicos del afectado o, cuando no esté afiliado a ninguna institución, por médico legalmente autorizado para ejercer su profesión."
"Artículo 62. La pensión por invalidez se negará en los casos siguientes:
"Si la incapacidad es consecuencia de actos o hechos provocados intencionalmente por el trabajador.
"Cuando la incapacidad sea consecuencia de algún delito cometido por el propio trabajador.
"Cuando la incapacidad se haya producido por el estado de embriaguez o de intoxicación derivado de la ingestión voluntaria de bebidas alcohólicas, drogas, enervantes o cualquier otra sustancia tóxica por parte del trabajador."
"Artículo 63. El trámite para pensión por invalidez con motivo de negligencia o irresponsabilidad del trabajador no procederá cuando:
"I. El trabajador se niegue a someterse a los reconocimientos y tratamientos médicos que se le prescriban; y
"II. El trabajador se niegue, sin causa justificada, a someterse a las investigaciones ordenadas por el titular de la dependencia correspondiente o no acepte las medidas preventivas o curativas a que deba sujetarse, con excepción de los que presenten invalidez por afectación de sus facultades mentales."
"Artículo 64. La muerte del trabajador o de la persona que haya trabajado y se encuentre jubilado o pensionado por cualquiera de los Poderes o Municipios del Estado, dará derecho únicamente a una pensión por viudez que deberá ser solicitada al Congreso del Estado, reuniendo los requisitos señalados en el artículo 57 de esta ley, pensión que se pagará a partir del día siguiente del fallecimiento."
"Artículo 65. Tienen derecho a gozar de las pensiones especificadas en este capítulo, en orden de prelación, las siguientes personas:
"I. El titular del derecho; y
"II. Los beneficiarios en el siguiente orden de preferencia:
"a) La cónyuge supérstite e hijos hasta los dieciocho años de edad o hasta los veinticinco años si están estudiando o cualquiera que sea su edad si se encuentran imposibilitados física o mentalmente para trabajar;
"b) A falta de esposa, la concubina, siempre que haya procreado hijos con ella el trabajador o pensionista o que haya vivido en su compañía durante los cinco años anteriores a su muerte y ambos hayan estado libres de matrimonio durante el concubinato. Si a la muerte del trabajador hubiera varias concubinas, tendrá derecho a gozar de la pensión la que se determine por sentencia ejecutoriada dictada por Juez competente;
"c) El cónyuge supérstite o concubino siempre y cuando a la muerte de la esposa o concubinaria trabajadora o pensionista, fuese mayor de cincuenta y cinco años o esté incapacitado para trabajar y haya dependido económicamente de ella; y
"d) A falta de cónyuge, hijos o concubina, la pensión por muerte se entregará a los ascendientes cuando hayan dependido económicamente del trabajador o pensionista durante los cinco años anteriores a su muerte.
"La cuota mensual de la pensión a los familiares o dependientes económicos del servidor público se integrará:
"a) Por fallecimiento del servidor público a causa o consecuencia del servicio, se aplicarán los porcentajes a que se refiere la fracción I, del artículo 58 de esta ley, si así procede según la antigüedad del trabajador, en caso de no encontrarse dentro de las hipótesis referidas se deberá otorgar al 50% respecto del último sueldo, sin que la pensión sea inferior, al equivalente de 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.
"b) Por fallecimiento del servidor público por causas ajenas al servicio se aplicarán los porcentajes a que se refiere la fracción I del artículo 58 de esta ley, si así procede, según la antigüedad del trabajador, en caso de no encontrarse dentro de las hipótesis referidas se deberá otorgar, el equivalente a 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.
"c) Por fallecimiento del servidor público pensionado, si la pensión se le había concedido por jubilación, cesantía en edad avanzada o invalidez, la última de que hubiere gozado el pensionado.
"En ningún caso, el monto de la pensión podrá exceder de 300 veces el salario mínimo general vigente en la entidad, al momento de otorgar la pensión.
"Cuando sean varios los beneficiarios, la pensión se dividirá en partes iguales entre los previstos en los incisos que anteceden y conforme a la prelación señalada."
"Artículo 67. Los gastos que se efectúen por las prestaciones, seguros y servicios que establece esta ley y cuyo pago no corresponda exclusivamente a los Poderes Estatales o Municipios, se cubrirán mediante cuotas y aportaciones a cargo de los trabajadores.
"Las cuotas y aportaciones a que se refiere este artículo, se determinarán tomando como base para el descuento correspondiente el salario de cotización, entendiéndose por tal, el salario base que corresponda a la categoría o cargo.
"Los porcentajes correspondientes serán revisados periódicamente con el objeto de actualizarlos, al igual que las aportaciones que para los mismos fines sean a cargo de los Poderes del Estado y de las administraciones municipales.
"Artículo 68. Las consecuencias de los riesgos de trabajo o enfermedades profesionales podrán ser: incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, incapacidad permanente total o muerte.
"Las indemnizaciones derivadas de los riesgos de trabajo o enfermedad profesional que sufran los trabajadores, serán cubiertas por las aportaciones que para estos casos serán exclusivamente a cargo del Estado o Municipios.
"Para tener derecho al pago de la pensión o indemnización de los riesgos de trabajo o enfermedades profesionales, deberán llenarse los requisitos que para los casos de invalidez establece esta ley.
"Los riesgos profesionales que sufran los trabajadores se regirán por las leyes de las instituciones de seguridad social correspondientes."
Al respecto, se advierte que los artículos 24, fracción XV, 43, fracción XIII, 45, fracción XV, primer párrafo, inciso c), 54, fracción VII, y 65, fracción I, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, fueron aplicados de manera implícita o indirecta en el decreto combatido, ya que contienen disposiciones relativas al derecho de los empleados públicos a recibir pensión -en el caso por cesantía en edad avanzada- (artículos 43, fracción XIII, 54, fracción VII y 65, fracción I); la culminación de su nombramiento cuando han obtenido dicha pensión (artículo 24, fracción XV); y la obligación de los Municipios de cubrir las aportaciones correspondientes para que los trabajadores puedan recibir tal beneficio [(artículo 45, fracción XV, párrafo primero, inciso c).]
En suma, los artículos 24, fracción XV; 43, fracción XIII; 45, fracción XV, primer párrafo, inciso c); 54, fracción VII, 55, 56, 57, 59, 65, fracción I y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, fueron aplicados, ya sea de manera expresa o tácita en el decreto impugnado; sin embargo, dicho decreto no puede considerarse como el primer acto de aplicación de dichas normas, ya que fueron aplicadas en decretos anteriores en los que el Poder Legislativo Local condenó al Municipio actor a cubrir pensiones a sus trabajadores.
Se concluye esto, pues constituye un hecho notorio para esta Primera Sala que con anterioridad a la aprobación del decreto de pensión impugnado (veintitrés de octubre de dos mil trece), al Municipio actor le han sido aplicados dichos preceptos en múltiples decretos en los que se determinó otorgar pensiones a su cargo. Lo anterior se evidencia en la siguiente tabla:

Ver tabla


Por lo que hace a los artículos 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, si bien es cierto que dichos preceptos fueron modificados mediante el decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el dieciséis de enero de dos mil trece, también lo es que la aplicación en el Decreto Cuatrocientos Veintiséis del artículo 66, así como en el Decreto Trescientos Treinta y Nueve de los artículos 59 y 66 (primero y segundo de la tabla) se realizó con posterioridad a dicha reforma (veintiuno de marzo y veintisiete de febrero de dos mil trece, respectivamente), lo que evidencia que si el decreto impugnado en la presente controversia fue aprobado por el Congreso Local el dieciséis de octubre de dos mil trece, es posterior y no constituye el primer acto de aplicación de dichos artículos reformados.
En consecuencia, la controversia no es procedente respecto de la aplicación de los artículos 24, fracción XV; 43, fracción XIII; 45, fracción XV, párrafo primero, inciso c); 54, fracción VII, 55, 56, 57, 59, 65, fracción I y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, pues como se ha dicho el Decreto Novecientos Cuarenta y Cinco impugnado no resulta ser el primer acto de aplicación de dichas normas.
Lo mismo sucede al analizar la oportunidad de la impugnación de tales normas con motivo de su publicación, ya que ésta se realizó fuera del plazo de treinta días previsto para dicho efecto. Se llega a dicha conclusión tomando en cuenta que la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el seis de septiembre de dos mil y, en lo que respecta al sistema de seguridad social y pensiones, ha tenido las siguientes reformas y adiciones:

Ver reformas y adiciones


En consecuencia, es infundado el argumento del Municipio actor en el sentido de que la reforma a los artículos 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos, publicada en Periódico Oficial local el dieciséis de enero de dos mil trece, hace oportuna su impugnación, ya que el plazo de treinta días previsto en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia para la impugnación de tales normas generales con motivo de su publicación concluyó el cuatro de marzo dos mil trece,(4) mientras que la demanda se presentó en la Oficialía de Partes de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación hasta el cuatro de diciembre siguiente, fecha evidentemente posterior, por lo que no es posible considerar la demanda oportuna en virtud de la publicación de dicho decreto de reformas.
Conforme a lo expuesto, con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, se debe sobreseer en la controversia respecto de los artículos 24, fracción XV; 43, fracción XIII; 45, fracción XV, párrafo primero, inciso c); 54, fracción VII, 55, 56, 57, 59, 65, fracción I y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, toda vez que su constitucionalidad no se impugna con motivo de su primer acto de aplicación y la impugnación es extemporánea con motivo de su publicación.
Por otro lado, de la lectura de los artículos 1, 8, 43, fracción V; 45, fracciones III y IV, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, se advierte que no fueron aplicados en el decreto impugnado de manera directa ni indirecta, por lo que la impugnación de estos preceptos en esta controversia constitucional es improcedente con motivo de su primer acto de aplicación.
Lo anterior es así, ya que el contenido de tales normas generales no tiene relación alguna con la concesión de pensión por cesantía en edad avanzada, materia del decreto impugnado en esta controversia, tal y como se muestra a continuación:
En los numerales 1 y 8 impugnados, se establece generalmente el ámbito de aplicación de la Ley del Servicio Civil estatal;
En la fracción V del artículo 43, se establece el derecho de los trabajadores de base del Gobierno del Estado y de los Municipios, a disfrutar de los beneficios de la seguridad social que otorgue la institución con la que el Gobierno o los Municipios hayan celebrado convenio;
En las fracciones III y IV del artículo 45, se prevé la obligación de los Poderes del Estado y de los Municipios, de proporcionar a sus trabajadores servicio médico, así como de pagarles la indemnización por separación injustificada, cubrir las correspondientes a los accidentes que sufran con motivo del trabajo o a consecuencia de él o por las enfermedades profesionales que contraiga en el trabajo o en el ejercicio de la profesión que desempeñan;
En el artículo 58, se prevé el sistema de cálculo del porcentaje que corresponde a los trabajadores que se pensionan por jubilación;
En los artículos 60, 61, 62 y 63, se encuentran diversas disposiciones relativas a la pensión por invalidez;
En el artículo 64, establece el derecho a pensión por viudez en el caso de la muerte del trabajador o de la persona que haya trabajado y se encuentre jubilado o pensionado por cualquiera de los Poderes o Municipios del Estado.
En el artículo 67, se hace referencia a los gastos que se efectúen con motivo de las prestaciones a que se refiere dicha ley, siempre y cuando, su pago no corresponda exclusivamente a los poderes estatales o de los Municipios;
En el numeral 68, se establecen cuáles son las consecuencias de los riesgos de trabajo o enfermedades profesionales.
También resulta improcedente analizar la constitucionalidad de los artículos 1, 8, 43, fracción V; 45, fracciones III y IV, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos con motivo de su publicación, ya que el plazo para su impugnación ha transcurrido en exceso y, por tanto, la demanda de controversia constitucional no resulta oportuna.
Se afirma lo anterior, ya que la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos se publicó en el Periódico Oficial local el seis de septiembre de dos mil, sin que hasta el momento hayan sido modificados sus artículos 1, 43, fracción V; 45, fracciones III y IV; 61, 62, 63, 64, 67 y 68.
Asimismo, el artículo 8 impugnado fue modificado a través del decreto publicado el veintiséis de diciembre de dos mil doce, mientras que el diverso 60, sufrió una modificación el once de enero de dos mil dos.
Por último, debe decirse que la modificación más reciente a dichos artículos es la del artículo 58 de referencia, misma que fue publicada el dieciséis de enero de dos mil trece.(5)
Ahora bien, el plazo de treinta días previsto en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, para la impugnación de ese artículo con motivo de su publicación, concluyó el cuatro de marzo de dos mil trece, mientras que, como ya se dijo, la demanda de controversia constitucional fue presentada el cuatro de diciembre de dos mil trece, por lo que no es posible considerar la demanda oportuna en virtud de la publicación de dicho decreto de reformas.
De tal forma, con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, se debe sobreseer en la controversia respecto de los artículos 1, 8, 43, fracción V; 45, fracciones III y IV; 58, 60, 61, 62, 63, 64, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
En consecuencia, el estudio de esta controversia constitucional, se limita al análisis del Decreto Novecientos Cuarenta y Cinco, a través del cual se concedió, con cargo al gasto público del Municipio actor, pensión por cesantía en edad avanzada con cargo al presupuesto del Municipio actor.
CUARTO. Legitimación activa. En el presente asunto promovió la demanda M.V.J., en su carácter de síndico municipal, quien acreditó dicho carácter con copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Electoral del Estado de Morelos de cuatro de julio de dos mil doce, funcionario que cuenta con facultades para representar al Ayuntamiento en términos de los artículos 38, fracción II(6) y 45, fracción II,(7) de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
QUINTO. Legitimación pasiva. Se reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, por la expedición, promulgación y publicación, respectivamente, del decreto impugnado; así como de las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona.
El Poder Legislativo del Estado de Morelos fue representado por el diputado J.A.F.B., en su carácter de presidente de la mesa directiva, quien acreditó su personalidad con la copia certificada del acta de la sesión de la junta previa, con motivo de la elección de la mesa directiva de la Quincuagésima Segunda Legislatura celebrada el veintiocho de agosto de dos mil doce, en la cual consta su designación en tal cargo, cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 36, fracción XVI,(8) de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.
Por su parte, el Poder Ejecutivo local fue representado por I.B.L., en su carácter de consejero jurídico y representante legal de dicha autoridad, quien acreditó su personalidad con la copia del nombramiento otorgado por el gobernador del Estado de Morelos el uno de octubre de dos mil doce, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de tres de octubre siguiente, cuyas atribuciones para representar al Poder Ejecutivo de la entidad se prevén en la fracción II del artículo 38(9) de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos.
Por último, J.V.M.G., secretario general de Gobierno, acreditó tal carácter con copia de su nombramiento publicado en el Periódico Oficial del Estado el primero de octubre de dos mil doce. Al respecto, los artículos 76(10) de la Constitución Política del Estado de Morelos y 21, fracciones XXXI y XXXIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, facultan al secretario de gobierno de la entidad para refrendar y publicar las leyes o decretos que promulgue el Ejecutivo Local.
Al respecto, resulta aplicable la tesis de rubro siguiente: "SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO."(11)
Derivado de lo anterior, los citados funcionarios cuentan con legitimación pasiva para comparecer en el presente juicio, toda vez que a ellos se les imputan los actos impugnados y cuentan con facultades para representar a dichos poderes y órganos.
SEXTO. Causas de improcedencia. Se analizarán las causas de improcedencia y/o de sobreseimiento hechas valer por las partes y las que se adviertan de oficio, al ser de estudio preferente.
Además de la extemporaneidad respecto de la impugnación de las normas generales abordada en el capítulo de oportunidad, el presidente de la Mesa Directiva del Congreso, el G. y el secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, afirman que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia,(12) porque no se afecta la esfera de competencias municipales.
Dicha causa de improcedencia debe desestimarse porque la determinación de la competencia para determinar el pago de pensiones a favor de los trabajadores municipales, así como lo relativo a si con el decreto impugnado se genera daño o no a la hacienda pública municipal, involucran un análisis del fondo del asunto, mismo que no corresponde realizar en este apartado. Sirve de apoyo la tesis número P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(13)
No existiendo otro motivo de improcedencia planteado por las partes, ni advertido de oficio por esta Primera Sala, lo procedente es entrar al estudio del fondo del asunto.
SÉPTIMO. Estudio de fondo. Procede realizar el estudio del concepto de invalidez enderezado en contra del decreto combatido mediante el cual el Congreso Local determina el pago de pensión por cesantía en edad avanzada.
El actor sostiene que el mencionado decreto viola la autonomía municipal prevista en el artículo 115 constitucional, porque representa una intromisión indebida del Congreso Estatal en las decisiones presupuestales del Municipio.
Es esencialmente fundado el anterior concepto de invalidez, toda vez que el decreto impugnado lesiona la hacienda municipal y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al haber otorgado el pago de pensión por cesantía en edad avanzada, afectando para tales efectos recursos de carácter municipal y sin que se haya otorgado ningún tipo de participación al Municipio.
En primer lugar, se debe decir que, de conformidad al artículo 43 de la ley reglamentaria de la materia,(14) las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos de los Ministros integrantes del Pleno, serán obligatorias, entre otros órganos jurisdiccionales, para las Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.(15)
En este sentido, en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008,(16) resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos, se determinó que el hecho de que el Congreso de Morelos fuese exclusivamente el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales.
El criterio obligatorio contenido en los referidos asuntos sostiene que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su regulación debe ser atendida puntualmente, y sólo debe verificarse si al hacerlo no se lesiona alguna facultad municipal.
De esta forma, el Tribunal Pleno sostuvo, que en el Estado de Morelos no son los Ayuntamientos de los Municipios ni alguna institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones de seguridad social, de manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, puede determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno municipal o con ambos.
Conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales son las que tienen que emitir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores; asimismo, conforme al artículo 116 del mismo ordenamiento federal, deben emitir las mismas leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo. Entonces, cuando en dichos instrumentos normativos se prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional,(17) sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los que otorguen pensiones.
Así pues, el requisito del referido artículo 127 se cumple con el hecho de que en la ley se determine que los trabajadores municipales tendrán determinadas pensiones en materia de seguridad social (jubilación, invalidez, cesantía en edad avanzada, etcétera). En este sentido, en el precepto constitucional de referencia no se ha dispuesto que las Legislaturas Estatales pueden direccionar recursos y determinar pensiones de manera unilateral.
Es verdad que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica, que a través de las mismas el Congreso Local pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios.
Lo anterior, con el fin de que los Municipios puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos, y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos.(18)
En efecto, el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusiva a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las leyes de ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales, como se indica expresamente en los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional.(19)
Si bien es cierto que los artículos 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señalan que el régimen de pensiones para los trabajadores estatales y municipales debe necesariamente considerarse por las Legislaturas Locales, esto no implica que el Congreso Local de Morelos pueda determinar unilateralmente los casos en que proceda otorgar dichas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, en atención a que los Municipios ejercen en forma directa los recursos de su hacienda.
El Tribunal Pleno fue muy enfático en señalar que debe quedar claro que en el caso, no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de seguridad social, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es que el nivel de gobierno estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de gobierno municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia.
En este sentido, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la normativa legal local se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena como el Congreso Local a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.
Ahora bien, de la lectura del decreto impugnado se advierte que la pensión por cesantía en edad avanzada decretada por el Congreso de Morelos, deberá ser cubierta por el Municipio de Jojutla, con cargo a su erario, lo cual representa una determinación del destino de una parte del presupuesto de la municipalidad, de tal suerte que, es exclusivamente el Congreso Local quien dispone de recursos ajenos a los del gobierno estatal para enfrentar el pago de dichas pensiones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal.
En atención a lo razonado, así como al criterio obligatorio del Tribunal Pleno, se concluye que no es constitucionalmente admisible que la Legislatura de Morelos sea la que decida la procedencia del otorgamiento de la pensión de jubilación afectando el presupuesto municipal, para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio fiscal correspondiente.
No pasa desapercibido para esta Primera Sala, que tanto el Gobernador como el secretario de Gobierno del Estado de Morelos, invocaron como precedente aplicable la controversia constitucional 80/2011, resuelta por la Segunda Sala, en la que se determinó que competen al Congreso de ese Estado la determinación de las prestaciones sociales en la entidad; sin embargo, cabe señalar que la citada controversia constitucional no contiene criterio alguno que pudiera considerarse aplicable al presente caso.
En efecto, en dicha controversia constitucional, el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, demandó al Poder Legislativo y a la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, ambos del Estado de Morelos, e impugnó dos decretos legislativos en los que el Congreso Local modificó el presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil once y desestimó las observaciones del Poder Ejecutivo. Esta impugnación se hizo, fundamentalmente, por considerar que el Congreso del Estado no tenía facultades para modificar el presupuesto de egresos propuesto por el ejecutivo, y menos aún, tratándose de partidas ya autorizadas que se habían comenzado a ejercer.
En este precedente, la Segunda Sala de este Alto Tribunal esencialmente determinó, que el Congreso Local, al emitir los Decretos 992 y 1058, actuó dentro del marco de sus atribuciones previstas, tanto en la Constitución Local, como en las leyes secundarias de la entidad, en tanto que sí tiene competencias para la determinación de las prestaciones sociales en la entidad. Se precisó que el Congreso Local justificó en la parte considerativa de ambos decretos, las razones por las que a su juicio resultaba procedente modificar, cuando ya se encontraba empezado el ejercicio fiscal, transfiriendo recursos presupuestarios por la cantidad de $24,000,000.00 (veinticuatro millones de pesos 00/100 M.N.), de la partida denominada Proyectos Ejecutivos al denominado Fondo de Aportaciones Solidarias, a través de la inclusión de un nuevo concepto denominado Complemento Extraordinario a Prima de Antigüedad a M.J..
Si bien en las consideraciones de este precedente, la Segunda Sala señaló, de manera general, que el Congreso Local sí tenía la atribución para conocer, estudiar y dictaminar todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios, así como para realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho, e incluso para presentar iniciativas que, en su caso, contengan una evaluación de impacto presupuestario, acorde con los planes y programas de gobierno; esta Primera Sala estima que ese precedente se circunscribe a las facultades del Congreso Local, para determinar estos conceptos en el presupuesto de egresos de la entidad, pero de ningún modo puede entenderse referido a que el Congreso Local tenga facultades para expedir decretos de pensiones con cargo a las haciendas públicas municipales, como sucede en la presente controversia constitucional.
Por tanto, el precedente aludido por el Municipio actor, resuelto por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, no resulta aplicable al presente caso, pues como ha quedado demostrado no contiene ningún criterio que le resulte aplicable ya que el caso resuelto en dicho precedente fue totalmente distinto al aquí analizado, pues se refería a las facultades del Congreso Local para modificar el presupuesto de egresos de un año fiscal determinado.
Además de lo expuesto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el criterio sostenido en la jurisprudencia P./J. 13/2013 (10a.), de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO 57, PÁRRAFO ÚLTIMO, DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DEL ESTADO DE MORELOS, AL CONFERIR AL CONGRESO LOCAL FACULTADES EN MATERIA DE PENSIONES DE LOS TRABAJADORES MUNICIPALES, VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", el cual además de ser aplicable es obligatorio para esta Primera Sala de conformidad con lo establecido en los artículos 43 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
En mérito de las anteriores consideraciones, debe declararse la invalidez del Decreto Novecientos Cuarenta y Cinco, a través del cual se concedió con cargo al gasto público del Municipio actor una pensión por cesantía en edad avanzada, ya que el citado decreto es violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Conforme a lo anterior, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, exhorta tanto al Congreso Local como al Municipio actor, para que en el marco de sus competencias y a la brevedad, determinen el pago de la pensión correspondiente en este caso.
Finalmente, no pasa desapercibido para esta S., que el veintidós de enero de dos mil catorce, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el Decreto Número Mil Ochocientos Setenta y Cuatro por el que se reformó la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, de donde se advierte que el Congreso del Estado ha empezado a modificar parte del sistema de pensiones local; sin embargo, el decreto analizado en la presente controversia, se emitió con anterioridad a la expedición de la modificación legal aludida, por lo que los precedentes citados del Tribunal Pleno resultan completamente aplicables.
Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE:
PRIMERO. Es parcialmente procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII; 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero e inciso c); 54, fracción VII; 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
TERCERO. Se declara la invalidez del Decreto Número Novecientos Cuarenta y Cinco, emitido por el Congreso del Estado de Morelos y publicado el veintitrés de octubre de dos mil trece en el Número Cinco Mil Ciento Treinta y Dos del Periódico Oficial del Estado de Morelos.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., A.G.O.M., O.S.C. de G.V. (ponente) y presidente J.M.P.R..
Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 13/2013 (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federacióny su Gaceta, Décima Época, Libro XX, Tomo 1, mayo de 2013, página 153.



________________
1. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
"...
"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último; y ..."
2. Tesis P./J. 64/2009, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1461, de texto: "Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir."
3. "Artículo 55. Las prestaciones, seguros y servicios citados en el artículo que antecede estarán a cargo de los Poderes del Estado y de los Municipios, a través de las instituciones que para el caso determinen."
"Artículo 56. Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del artículo 54 de esta ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta ley y los demás ordenamientos aplicables.
"El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.
"El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación."
"Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en este capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:
"A) Para el caso de jubilación, cesantía por edad avanzada o invalidez:
"I. Copia certificada del acta de nacimiento expedida por el Oficial del Registro Civil correspondiente;
"II. Hoja de servicios expedida por el servidor público competente del gobierno o del Municipio que corresponda;
"III. Carta de certificación del salario expedida por la dependencia o entidad pública a la que se encuentre adscrito el trabajador; y
"IV. Dictamen de la Institución de Seguridad Social correspondiente, en el cual se decrete la invalidez definitiva."
"Artículo 59. La pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad, se separe voluntariamente del servicio público o quede separado del mismo con un mínimo de 10 años de servicio.
"La pensión se calculará aplicando al salario y a los porcentajes que se especifican en la tabla siguiente:
"...
"f) Por quince años de servicio 75%
"En todos los casos estarán sujetos a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 66 de esta ley."
"Artículo 66. Los porcentajes y montos de las pensiones a que se refiere este capítulo, se calcularán tomando como base el último salario percibido por el trabajador; para el caso de las pensiones por jubilación y cesantía en edad avanzada, cuando el último salario mensual sea superior al equivalente de 600 salarios mínimos vigentes en la entidad, deberán acreditar, haber desempeñado cuando menos cinco años el cargo por el cual solicitan pensionarse, de no cumplirse (sic) este plazo, el monto de la pensión se calculará tomando como tope los referidos 600 salarios mínimos vigentes en la entidad, y de acuerdo a los porcentajes que establece la ley.
"La cuantía de las pensiones se incrementará de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos.
"Las pensiones se integrarán por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo.
"El trabajador no podrá gozar al mismo tiempo de dos pensiones a cargo del gobierno o Municipio, en tal evento, el Congreso del Estado lo deberá requerir para que dentro de un plazo de treinta días naturales opte por una de ellas, en caso de que el trabajador no determine la pensión que debe continuar vigente, el Congreso concederá la que signifique mayores beneficios para el trabajador."
4. Con fundamento en la fracción II del artículo 3 de la ley reglamentaria de la materia, se descuentan del cómputo los días sábado y domingo, así como 4 y 5 de febrero, todos de 2013, por haber sido inhábiles.
5. Respecto de la falta de oportunidad de la presente controversia con motivo de la publicación de la reforma a este artículo, resulta aplicable el plazo que se contabilizó respecto del artículo 66, modificado en virtud del mismo decreto legislativo y que quedó realizado en la página 35 de esta sentencia.
6. "Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para:
"...
"II. Promover ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que señale la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales."
7. "Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:
"...
"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos."
8. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:
"...
"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al pleno del Congreso del Estado; ..."
9. "Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones:
"...
"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."
10. Artículo 21. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponden las siguientes:
"...
"XXXI. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decretos del Ejecutivo, así como refrendar y publicar las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado de Morelos;
"...
"XXXIV. Dirigir, administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."
11. Novena Época. Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, tesis P./J. 109/2001, página 1104, de texto: "Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia."
12. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."
13. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, de contenido: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."
14. "Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."
15. Así lo ha sostenido también la Primera Sala de este Alto Tribunal en la tesis 1a./J. 2/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 130, de rubro siguiente: "JURISPRUDENCIA. TIENEN ESE CARÁCTER LAS RAZONES CONTENIDAS EN LOS CONSIDERANDOS QUE FUNDEN LOS RESOLUTIVOS DE LAS SENTENCIAS EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, POR LO QUE SON OBLIGATORIAS PARA LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN TÉRMINOS DEL ACUERDO GENERAL 5/2001 DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN."
16. Las demandas de controversia constitucional 55/2005 y 89/2008, se presentaron por el Municipio de Xochitepec y se resolvieron el 19 de agosto de 2005 y el 8 de noviembre de 2010, respectivamente. La controversia constitucional 90/2008 se promovió por el Municipio de Zacatepec; la diversa 91/2008 por el Municipio de Jiutepec y la 92/2008 por el Municipio de Ixtla, resolviéndose los tres juicios el 8 de noviembre de 2010.
17. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:
"...
"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado. ..."
18. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)" y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, en las páginas 515 y 514, respectivamente.
19. "Artículo 115. ...
"IV. ...
"Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, ...
"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."


Esta ejecutoria se publicó el viernes 11 de julio de 2014 a las 08:25 horas en el Semanario Judicial de la Federación.