Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz
Número de registro41664
Fecha28 Febrero 2015
Fecha de publicación28 Febrero 2015
Número de resolución397/2013
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 15, Febrero de 2015, Tomo I, 126
EmisorPleno

Voto concurrente que formula el M.J.R.C.D., en relación con la contradicción de tesis 397/2013.


I. Antecedentes


1. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la contradicción de tesis 397/2013, en sesión celebrada el seis de noviembre de dos mil catorce. La temática del asunto atendió a la determinación de la normatividad que rige la oportunidad de una demanda de amparo promovida a partir del tres de abril de dos mil trece, en contra de actos que hayan causado perjuicio a los derechos individuales de ejidatarios o comuneros, sin afectar los derechos y el régimen jurídico del núcleo de población al que pertenezcan, respecto de los cuales, a esa fecha, no había vencido el plazo de treinta días previsto en el artículo 218 de la Ley de Amparo abrogada, para la presentación de la demanda. En tal resolución se definió como criterio imperante que la oportunidad referida es de treinta días, contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación del acto o resolución que se reclama o a aquel que haya tenido conocimiento o se ostente sabedor del mismo o de su ejecución. Lo anterior, en términos de lo dispuesto en el artículo 218 de la Ley de Amparo abrogada.


II. Razones de la mayoría


2. La resolución se sustentó en las siguientes consideraciones:


• Definida la temática de fondo, la resolución tiene como base el hecho de que el régimen transitorio contenido en la nueva legislación del juicio de amparo no prevé la oportunidad para promover el juicio de amparo a partir del tres de abril de dos mil trece, contra actos como los reseñados, ya que de su análisis y, concretamente, de una interpretación teleológica del artículo quinto transitorio de la ley referida, el cual podría pensarse que es el aplicable, se podía advertir que no fue diseñado para regir el caso específico que se analizaba.


• Así, del estudio del proceso legislativo, se llega a la conclusión de que el segundo párrafo del artículo quinto transitorio, tenía como finalidad que los plazos ampliados que se habían propuesto en la iniciativa de ley en un comienzo, para la promoción del juicio de amparo, también beneficiara a los quejosos que promovieran la demanda respecto de actos dictados antes de la entrada en vigor de la nueva Ley de Amparo, en relación con los cuales en ese momento no hubiere vencido el plazo previsto en los artículos 21 y 22 de la legislación abrogada, siendo lógico que a pesar de ese beneficio, el plazo correspondiente se computara a partir de la fecha indicada en el primero de los numerales.


• De ahí, se concluye que el párrafo en comento de ninguna manera implica que en el nuevo sistema legal, se pretendiera establecer que en el cómputo de los plazos previstos en el artículo 17 de la Ley de Amparo vigente se tomaran en cuenta los días transcurridos antes de su entrada en vigor con el objeto de afectar la situación jurídica de los quejosos. Ya que, tal situación sería notoriamente violatorio al principio de irretroactividad de la ley, establecido en el párrafo primero del artículo 14 constitucional.


• Por tanto, se concluyó que el párrafo referido no es aplicable a la hipótesis de que se trata, pues considerar lo contrario sería violar el principio de irretroactividad en perjuicio de los justiciables, sin que exista elemento hermenéutico alguno para arribar a esa conclusión, salvo el derivado de la lectura aislada de la disposición transitoria de mérito.


• La conclusión anterior fue reforzada con la jurisprudencia P./J. 38/2014 (10a.) emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "AMPARO DIRECTO CONTRA SENTENCIAS CONDENATORIAS QUE IMPONEN PENA DE PRISIÓN DICTADAS ANTES DEL TRES DE ABRIL DE DOS MIL TRECE. EL PLAZO PARA PROMOVERLO NO SE RIGE POR LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL TRES DE ABRIL DE DOS MIL TRECE)."(1)


• Por ello, en función a la tutela de los derechos fundamentales de seguridad jurídica y acceso a la justicia que consagran los artículos 14, 16 y 17 constitucionales; y ante la inexistencia absoluta de una norma expresamente aplicable para la definición del plazo correspondiente, se determina que la impugnación de los actos en comento, son a través del juicio de amparo en el plazo de treinta días previsto en el artículo 218 de la Ley de Amparo abrogada, contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos, conforme a la ley del acto, la notificación del acto o resolución que se reclame.


• De ahí que la sentencia provea de contenido integrador al artículo quinto transitorio de la Ley de Amparo en vigor, máxime si se considera que el régimen transitorio de toda ley tiene, entre otras, la función de regular las situaciones jurídicas acaecidas durante la vigencia de una ley abrogada, que trascienden a la nueva normatividad. Lo anterior, con el fin de que no se genere un estado de inseguridad jurídica.


• Las consideraciones anteriores son acordes al principio constitucional de interpretación más favorable que se consagra en el párrafo segundo del artículo 1o. de la Constitución Federal; y además, evita que perdure el estado de incertidumbre jurídica por la falta de previsión legislativa antes apuntada.


A partir de las razones jurídicas sintetizadas, el Tribunal Pleno resolvió que debían prevalecer como criterios jurisprudenciales las siguientes tesis:


• "OPORTUNIDAD PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO EN LOS CASOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 218 DE LA LEY DE AMPARO ABROGADA, EN CONTRA DE ACTOS DICTADOS DURANTE LA VIGENCIA DE ESA LEY Y RESPECTO DE LOS CUALES, A LA ENTRADA EN VIGOR DE LA ACTUAL LEY DE AMPARO, AÚN NO HABÍA VENCIDO EL PLAZO PARA SU IMPUGNACIÓN. NO SE RIGE POR EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DE ESTE ÚLTIMO ORDENAMIENTO."


• "OPORTUNIDAD PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO EN LOS CASOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 218 DE LA LEY DE AMPARO ABROGADA, EN CONTRA DE ACTOS DICTADOS DURANTE LA VIGENCIA DE ESA LEY Y RESPECTO DE LOS CUALES, A LA ENTRADA EN VIGOR DE LA ACTUAL LEY DE AMPARO, AÚN NO HABÍA VENCIDO EL PLAZO PARA SU IMPUGNACIÓN. SE RIGE POR LO DISPUESTO EN ESE PRECEPTO DE LA LEY ABROGADA."


III. Razones del disenso


3. Si bien comparto el criterio de que el plazo para promover el juicio de amparo en contra de los actos a que se ha venido haciendo referencia, es el previsto en el artículo 218 de la Ley de Amparo abrogada, disiento de las consideraciones jurídicas desarrolladas por la mayoría para llegar a esa misma conclusión, pues seguimos un método diferente.


4. Así pues, el objetivo del presente voto es otorgar una respuesta razonada de nuestra posición frente a la problemática jurídica que se dilucidó, la cual parte de la configuración del conjunto de normas jurídicas potencialmente aplicables y de ahí deducir las razones de su exclusión, tal como lo hice en los votos de minoría formulados por el que suscribe y el Ministro A.G.O.M., en relación con las resoluciones dictadas en las contradicciones de tesis números 366/2013 y 371/2013, en las cuales el tema a dilucidar es similar al aquí resuelto, pero en materia penal. En este ejercicio concluimos lo siguiente:


• No es aplicable al supuesto jurídico previsto en el artículo 218 de la Ley de Amparo expedida en mil novecientos treinta y seis, en virtud de que este ordenamiento fue abrogado en términos del artículo segundo transitorio del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, por el que se expidió la nueva legislación reglamentaria de la materia que entró en vigor al día siguiente.


• Tampoco, es aplicable el artículo tercero transitorio del referido decreto, porque se refiere a juicios de amparo iniciados bajo la vigencia de la abrogada Ley de Amparo, que se continuarán tramitando con las reglas de esa legislación; en cambio, en el supuesto jurídico en discusión, el problema derivaba de que la demanda de amparo se presenta una vez que ha entrado en vigor la nueva Ley de Amparo.


• Lo mismo acontece con el artículo quinto transitorio del referido decreto, porque se refiere a la oportunidad para promover el juicio de amparo contra ciertos actos en materia agraria que afecten los derechos de los núcleos de población ejidal o comunal (que efectivamente no incluyen a los que se analizaron en la presente contradicción de tesis); y respecto de aquellos que al entrar en vigor la nueva Ley de Amparo no haya concluido el plazo de oportunidad para presentar la demanda de amparo cuando esté transcurriendo el término fijado por la legislación ya abrogada. En el supuesto jurídico que se analizó, la demanda de amparo podía presentarse en el término de treinta días.


5. En este comparativo, aunque por razones diversas, coincidimos que la oportunidad para presentar la demanda de amparo, en la que se reclamen actos que causaran perjuicio a los derechos individuales de ejidatarios o comuneros, sin afectar los derechos y el régimen jurídico del núcleo de población al que pertenezcan, respecto de los cuales, a esa fecha, no había vencido el plazo de treinta días previsto en el artículo 218 de la Ley de Amparo abrogada, esto, a partir del tres de abril de dos mil trece, que fue cuando entró en vigor la actual Ley de Amparo, es un supuesto jurídico que no comprendió el legislador al regular la sucesión normativa de las legislaciones reglamentarias de los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal.


6. El punto de disenso con la mayoría radica en que nosotros consideramos que frente al resultado del ejercicio de exclusión de las normas que no comprenden el supuesto jurídico analizado, entonces deben observarse las reglas establecidas para la presentación de la demanda de amparo en la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, que es el supuesto jurídico analizado; específicamente, el artículo 17 de esa legislación.


7. Sin embargo, el criterio de la mayoría no se ocupa en realizar este segundo paso, derivado de la inicial afirmación de que el supuesto jurídico no está comprendido en los artículos transitorios que regulan la transición de la vigente Ley de Amparo; aun cuando presupone que efectivamente el problema se puede resolver con las disposiciones del ordenamiento jurídico vigente. En su lugar, en la ejecutoria se opta por resaltar la importancia de la función de las normas transitorias de regular las situaciones jurídicas suscitadas bajo la vigencia de la ley abrogada que pudieran verse impactadas con la entrada en vigor de una nueva legislación.


8. A partir de lo anterior, la mayoría decide disolver el estado de inseguridad jurídica generado con el vacío legislativo de prever el supuesto jurídico al que nos hemos referido, mediante la integración de contenido al artículo quinto transitorio del decreto por el que se expidió la Ley de Amparo en vigor, para establecer que la demanda de amparo puede presentarse en un término de treinta días, cuando se reclamen los actos que se preveían en el numeral 218 de la Ley de Amparo abrogada, cuya emisión y notificación se haya verificado durante la vigencia de la norma adjetiva mencionada. Interpretación que se consideró acorde al principio de interpretación más favorable reconocido en el artículo 1o. de la Constitución Federal.


9. No estamos de acuerdo con tal afirmación, porque esta forma de definición no tiene sustento en una real interpretación de la norma jurídica, concretamente del artículo quinto transitorio en comento. Pues se trata de un supuesto que no previó el legislador, como se reconoce en la propia ejecutoria. Es decir, ésta no se realiza un ejercicio de determinación de los alcances de la norma o de la forma en que debe entenderse para que no sea calificada de inconstitucional. En realidad se sustituye la función del legislador para modificar la norma jurídica transitoria e incorporar a su contenido otro supuesto que no comprendía. Esta forma de solucionar la problemática, en nuestra opinión, es ajena a la función jurisdiccional que se realiza, al resolver la impugnación contra la determinación que desechó una demanda de amparo.


10. Desde nuestro criterio, aun la aplicación del principio de interpretación más favorable, no tiene el alcance de justificar que el juzgador esté en posibilidad de sustituir al legislador, para introducir en la ley un contenido que no tiene, ejerciendo de facto un acto legislativo. En estricto sentido, el control de constitucionalidad de las normas jurídicas permite la revisión de su contenido para constatar que no sean contrarias al orden constitucional, o cuando la norma tenga problema de interpretación, sea dotada de contenido que permita entenderla de cierta forma que no vulnere la Constitución Federal, sin soslayar que esta determinación atienda a la interpretación más favorable para el gobernado.


11. Por lo anterior, sostenemos que el supuesto jurídico identificado encontraba respuesta en la aplicación del artículo 17, párrafo primero, de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, en relación con el artículo primero transitorio del decreto que expidió la legislación adjetiva de amparo.(2) Así, al no actualizarse ninguno de los supuestos de excepción a la regla general de oportunidad para promover la acción constitucional de amparo, es aplicable el plazo de quince días para presentar la demanda de amparo a partir del tres de abril de dos mil trece, cuando se reclamen actos que hayan causado perjuicio a los derechos individuales de ejidatarios o comuneros, sin afectar los derechos y el régimen jurídico del núcleo de población al que pertenezcan, respecto de los cuales, a esa fecha, no había vencido el plazo de treinta días previsto en el artículo 218 de la Ley de Amparo abrogada, para la presentación de la demanda.


12. El aserto anterior nos obligaba a cuestionar la constitucionalidad de esa prescripción normativa.


13. Así, la pregunta que surge es: ¿La norma aplicable al supuesto jurídico identificado es constitucional?


14. Desde nuestra perspectiva de análisis constitucional, a la pregunta corresponde asignarle una respuesta negativa, porque consideramos que la regla general de quince días establecida en el artículo 17, párrafo primero, de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, la que condiciona la oportunidad para presentar la demanda de amparo, en la que se reclamen actos de la naturaleza apuntada viola el principio de progresividad y el criterio de razonabilidad externa de la ley.


15. Lo anterior, porque el principio de progresividad, que en sentido negativo implica la prohibición correlativa de regresividad, consagrado en el artículo 1o. de la Constitución Federal y que encuentra su correlativo reconocimiento en los artículos 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; implica que una vez logrado un avance en la protección en materia de derechos sociales, como lo es el de la protección a los derechos agrarios individuales (reconocido en el artículo 27 constitucional), entre otros, no podrá disminuir el nivel alcanzado.


16. D. que también debe observarse por el legislador en la amplia libertad de creación de las normas e instituciones, a fin de que los estándares y/o contenidos alcanzados no decrezcan lo ya conseguido en materia de tales derechos. Así, se fortalecerá la obligación constitucionalmente impuesta a todas las autoridades del Estado para promover, respetar, proteger y garantizar los derechos referidos.


17. Al existir una restricción al acceso a un derecho central, como es el de un recurso efectivo para la protección de derechos constitucionales, estimamos que el asunto debía analizarse con el estándar de "regresividad", el cual exige un escrutinio estricto, al equipararse a una restricción a un derecho constitucional, que, desde nuestra perspectiva, no es superado por la norma analizada.


18. En estos términos, consideramos que todo retroceso debe presumirse, prima facie, inconstitucional, y solamente de manera excepcional puede justificarse en casos que superen un control judicial severo. Pero en el caso en estudio, no existe justificación de la regresión.


19. En particular, porque el juicio de amparo se ha configurado en el sistema jurídico mexicano, como un medio de control constitucional que debe garantizar los derechos previstos en la Constitución. De ahí que la fijación de un plazo de quince días, establecida en el artículo 17, párrafo primero, de la Ley de Amparo vigente, que rige la oportunidad para ejercer la acción constitucional de amparo, contra el tipo de actos ya señalados, conlleva una transgresión al principio de progresividad al limitar la oportunidad de reclamar la posible violación de los derechos individuales de los ejidatarios o comuneros.


20. Esto es así, porque el solo reconocimiento constitucional a una protección especial a favor de los ejidatarios o comuneros, no es suficiente si no va acompañada de garantías que aseguren su efectividad. Por ello, el poder público no sólo debe tutelar ese derecho en abstracto, sino que le corresponde garantizar todas las condiciones para que tal derecho no sea vulnerado sin una causa que la justifique en términos constitucionales y, en caso contrario, que se puedan recuperar.


21. Por tal motivo, estimo que el cambio que tuvo la legislación sí afecta a los receptores de la norma; pues no obstante que se pudiera argumentar que se trata de una norma adjetiva, al referirse a la determinación del plazo para la interposición de la demanda, lo cierto es que implícitamente tutela aspectos sustantivos, al incidir en la posibilidad de que los ejidatarios y comuneros puedan proteger sus derechos individuales a través del control constitucional de amparo.


22. Por otra parte, consideramos que en el proceso legislativo no se expresaron razones que justificaran el retroceso en la tutela y consideración especial a favor de los ejidatarios o comuneros al momento en que se imparte justicia. Lo que denota la inconstitucionalidad de la aplicación del plazo general de quince días al supuesto jurídico analizado. Esto es importante resaltarlo, porque un poder constituido, como el legislativo, aunque obre en ejercicio de sus facultades constitucionales, no puede actuar de manera arbitraria, pues es precisamente la razonabilidad con la que ejerce la prerrogativa que tiene encomendada lo que le otorga validez a sus actos.


23. En efecto, de la revisión del proceso legislativo de creación de la actual Ley de Amparo, se aprecia la falta de razonabilidad. Ello, porque el legislador, a pesar de que inicialmente sostuvo la pertinencia de ampliar los plazos para la presentación de la demanda de amparo, a fin de otorgar el tiempo necesario a las partes para que con mayor cuidado y calidad prepararan la exposición de sus argumentos en los que se basen sus pretensiones; y, con ello, que se mejorara la calidad de los litigios y se facilitara la función del juzgador sobre los puntos de derecho que deben resolverse. Finalmente, terminó por fijar un plazo restringido para la presentación de la demanda de amparo, en la que se reclamaran actos que causaran perjuicio a los derechos individuales de ejidatarios o comuneros, sin afectar los derechos y el régimen jurídico del núcleo de población al que pertenezcan, sin aducir ninguna razón que la justificara.


24. A partir de las razones jurídicas expuestas, en mi opinión, debió reconocerse que el plazo aplicable al supuestojurídico referido, no respeta el principio de progresividad y razonabilidad jurídica, que se desprenden del artículo 1o. de la Constitución Federal.


25. Por ello, propusimos que para hacer compatible la norma jurídica analizada con los parámetros constitucionales, en ejercicio de un control ex officio, debería inaplicarse la porción normativa del párrafo primero del artículo 17 de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, para que se aplicara el término previsto en el artículo 218 de la Ley de Amparo abrogada, cuando se afecten los derechos que ese mismo precepto dispone.


26. Así, la porción normativa referida permitiría garantizar que la acción constitucional de amparo contra cualquier acto que causara perjuicio a los derechos individuales de ejidatarios o comuneros, sin afectar los derechos y -el régimen jurídico del núcleo de población al que pertenezcan, respecto de los cuales, a esa fecha, no había vencido el plazo de treinta días previsto en el artículo 218 de la Ley de Amparo abrogada, esto, a partir del tres de abril de dos mil trece, que fue cuando entró en vigor la actual Ley de Amparo-, pueda ejercerse en un término de treinta días.


27. Es así como quedan expresadas en el presente voto de minoría las consideraciones jurídicas por las cuales disentimos de las alcanzadas por la mayoría, al resolver el asunto indicado.








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1. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 7, Tomo I, junio de 2014, página 13 y con número de registro digital: 2006588.


2. El contenido de las normas es el siguiente:

"Artículo 17. El plazo para presentar la demanda de amparo es de quince días, salvo:

"I. Cuando se reclame una norma general autoaplicativa, o el procedimiento de extradición, en que será de treinta días;

"II. Cuando se reclame la sentencia definitiva condenatoria en un proceso penal, que imponga pena de prisión, podrá interponerse en un plazo de hasta ocho años;

"III. Cuando el amparo se promueva contra actos que tengan o puedan tener por efecto privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a los núcleos de población ejidal o comunal, en que será de siete años, contados a partir de que, de manera indubitable, la autoridad responsable notifique el acto a los grupos agrarios mencionados;

"IV. Cuando el acto reclamado implique peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la incorporación forzosa al Ejército, Armada o Fuerza Aérea nacionales, en que podrá presentarse en cualquier tiempo."

Artículo primero transitorio. "La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."

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