Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto que formula el señor M.L.M.A.M. respecto a la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014.

Por acuerdo de nueve de septiembre de dos mil catorce, dentro de los autos relativos a la acción de inconstitucionalidad citada en el encabezado, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó la adecuación constitucional de diversos preceptos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ley General de Partidos Políticos, Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Aunque, en general, coincido con el sentido de la resolución, hay diversas consideraciones que estimo debieron haber quedado incluidas en ella, otras más de las que me separo y algunas con las que no convengo, y me referiré a ellas a lo largo de las líneas que desarrollo a continuación.

Por principio de cuentas, aludo a lo establecido en el considerando décimo segundo, en el que se verificó la constitucionalidad de la prohibición de fijar propaganda electoral en el equipamiento urbano, contenida en el artículo 250, párrafo 1, incisos a), b) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuya validez fue reconocida en el fallo.

En lo que ahora me interesa destacar, dentro del apartado de referencia se establece, de manera medular, que el precepto indicado no violenta las libertades de imprenta y expresión, cuyos límites son los ataques a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provocar algún delito o perturbar el orden público, como expresamente lo prevé el primer párrafo del artículo 6o. de la Ley Fundamental.

A mi juicio, efectivamente, no se vulnera la libertad de expresión, pero no por las razones apuntadas, sino porque el dispositivo jurídico en comento no impide la difusión de lo que cada partido estime conveniente, sino que sólo regula el que la propaganda se establezca en los espacios públicos urbanos permitidos para ello, esto es, se refiere a la colocación de la propaganda (que únicamente se haga uso de los espacios públicos permitidos para ello), no a su contenido.

Así las cosas, aunque estoy de acuerdo con el sentido del análisis que se realiza en el considerando de referencia, estimo que la sentencia pudo hacerse cargo de la razón expresada en los párrafos precedentes, que me parece útil para robustecer lo resuelto.

Por otra parte, en el considerando décimo noveno se analizó el artículo 329 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, controvertido al estimar que, a través de él, se reguló de manera extemporánea el voto de los mexicanos en el extranjero, y se omitió hacerlo respecto de los diputados locales e integrantes de los Ayuntamientos.

En la sentencia se declaró la validez del precepto aludido, en lo que interesa, en la lógica medular de que no permitir el voto por diputados locales e integrantes de los Ayuntamientos obedece a que se dejó abierta la posibilidad de que los propios Estados determinaran la forma en que sería ejercido el derecho en cita.

Sobre el particular, me interesa dejar apuntado que aun cuando coincido con el sentido de la ejecutoria, me parece que, en relación con el argumento recién precisado, pudo tenerse presente que la falta de previsión que se tilda de inconstitucional encuentra una justificación válida en el hecho de que los cargos referidos representan, de manera inmediata, a la ciudadanía asentada en un territorio determinado y, en esta lógica, a mi juicio, es razonable que sólo sean elegidos por las personas cuyos intereses concretos y actuales se encargarán de proteger, es decir, por quienes residen en el lugar o demarcación específica que representarán.

Para robustecer lo anterior, debe tenerse en consideración, por principio de cuentas que, en general, la elección de diputados por el principio de representación proporcional se encuentra relacionada con un criterio de asignación de votos, pues cada legislador será elegido en relación con un distrito electoral específico y, en esta lógica, a mi juicio, existe dificultad para establecer, de manera certera, una correspondencia entre el votante en el extranjero y la unidad territorial arriba señalada, máxime porque ésta es establecida a partir de un criterio poblacional y, consecuentemente, podrá sufrir modificaciones o adecuaciones conforme éste varíe.

Por otro lado, en el caso de los Ayuntamientos, en mi opinión, debe tenerse presente el criterio que transcribo a continuación:

"REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. AL INTRODUCIR ESTE PRINCIPIO EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, SE DEBE ATENDER A LOS MISMOS LINEAMIENTOS QUE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SEÑALA PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. El artículo 115, fracciones I, párrafo primero y VIII, párrafo primero, de la Constitución Federal señala que las entidades federativas tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre; que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento electo popular y directamente, el cual se integrará por un presidente y el número de síndicos y regidores que la legislación local determine; que el gobierno municipal se ejercerá exclusivamente por el Ayuntamiento y que las autoridades legislativas locales, al expedir sus leyes electorales, deberán introducir el principio de representación proporcional para la elección de los Ayuntamientos de los Municipios que conforman la entidad. Ahora bien, como puede advertirse del indicado precepto constitucional, el Municipio es la célula primaria territorial, política y administrativa en los Estados, por lo que es el primer nivel de gobierno que entra en contacto con la ciudadanía asentada en él; de ahí que corresponda a sus habitantes elegir directamente a los funcionarios que deberán conformar el órgano de gobierno municipal. Así, los miembros de los Ayuntamientos que hayan resultado electos como tales, integran el órgano de gobierno municipal y representan los intereses de una comunidad municipal determinada, por tanto, el principio de representación proporcional que se instituye para los Municipios, tiene como finalidad que los partidos políticos contendientes en una elección municipal cuenten con un grado de representatividad que deberá ser acorde a su presencia en los Municipios que integren a la entidad federativa correspondiente, lo anterior, en atención al carácter nacional y estatal de los partidos políticos que contienden en las elecciones municipales. En efecto, el principio de representación proporcional previsto para la conformación de los órganos legislativos, se instituyó para dar participación a los partidos políticos con cierta representatividad en la integración de dichos órganos, para que cada uno de ellos tenga una representación proporcional al porcentaje de su votación total y evitar la sobrerrepresentación de los partidos dominantes, lo que implica que los institutos políticos tengan cierto grado de representatividad a nivel estatal, puesto que en su caso, conformarán precisamente un órgano de Gobierno Estatal. En esta tesitura, el establecimiento del sistema de representación proporcional en el ámbito municipal debe atender a los mismos lineamientos que la Constitución Federal señala para la integración de los órganos legislativos, esto es, que los partidos políticos que cuenten con cierto grado de representatividad estatal puedan acceder al órgano de gobierno municipal, sin que ello signifique que se limite la representación integral y genérica de los intereses de una concreta colectividad, ni que éstos se subordinen a lo que ocurra en otros Municipios."(1)

Ello, porque de dicha tesis es dable desprender que los integrantes de dichos órganos representan los intereses de la comunidad que los elige, en tanto que forman parte del primer nivel de gobierno con el que tienen contacto, y esto justifica que sean votados sólo por quienes, de manera inmediata, dentro de la comunidad específica, quieren que determinadas personas sean las que velen por sus intereses concretos y actuales.

Destaco las consideraciones previas, pues aun cuando, como adelanté, estoy de acuerdo con el sentido del estudio que se lleva a cabo en el considerando de referencia, estimo que la sentencia pudo hacerse cargo de tales razones para arribar a una conclusión sobre el tópico particular mencionado.

En otro orden de ideas, dentro del considerando vigésimo sexto se determinó la inconstitucionalidad del artículo 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos, en el que se disponía que los sufragios en los que se hubiese marcado más de una opción de los partidos políticos coaligados serían considerados válidos para el candidato postulado, y contarían como un solo voto sin que pudieran ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas.

Para arribar a la conclusión anterior, en un primer momento, se determinó que el régimen de coaliciones debe ser regulado por el Congreso de la Unión y, por tanto, las entidades federativas carecen de atribuciones para legislar en torno a dicha figura y, con posterioridad, se concluyó la inconstitucionalidad del precepto aludido en la lógica esencial de que el legislador no puede establecer condicionantes adicionales a las previstas en la Constitución para la asignación de representación proporcional, so pena de afectar la integración de las Cámaras del Congreso de la Unión y distorsionar la voluntad del elector, además de que tal disposición limita injustificadamente el efecto total del voto ciudadano, toda vez que sólo contará para la elección de mayoría relativa y no para la de representación proporcional y, finalmente, también violenta el otorgamiento de prerrogativas a los partidos políticos en materia de financiamiento público y acceso a medios de comunicación, que dependen del porcentaje de votos obtenidos por los partidos políticos.

Precisado lo anterior, señalaría que, en mi opinión, el tema relativo a la competencia para legislar respecto del modelo de coaliciones no debió estudiarse en el presente asunto al no haber sido planteado por los accionantes y, además, a mi juicio, partiendo de la ley general, las Legislaturas Estatales tienen cierto margen para poder regular en la materia, siempre que no vayan en contra o excedan lo establecido en la normativa general.

Por tanto, reitero, en mi concepto, si bien es verdad que, en principio, conforme a la Constitución, el tema de coaliciones debe quedar establecido en una ley general expedida por el Congreso de la Unión, los Estados podrían regularlo siempre que se ajusten a los lineamientos y modalidades establecidos en dicha norma, pues así se garantiza que exista uniformidad en lo relativo a este tópico.

Por otro lado, no comparto las razones que sirven de base para concluir la inconstitucionalidad del precepto que se analiza dentro del considerando en cita, el cual, a mi juicio, debía declararse válido.

Ello, porque considero que la medida prevista en el artículo 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos, ahora declarado inconstitucional por la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno, estaba relacionada con la necesidad de garantizar la certeza de la manifestación de la voluntad ciudadana de respaldo a un cierto instituto político para el efecto de que, como consecuencia, le fueran asignadas las prerrogativas correspondientes.

En efecto, las citadas prerrogativas se distribuyen conforme a diversos parámetros, entre los que se encuentra el relativo al respaldo o representatividad del instituto político frente al electorado y, en este sentido, me parece que es necesario conocer con claridad a qué equivale éste para que la distribución correspondiente sea correcta y equitativa, lo que adquiere mayor importancia si se tiene presente que los beneficios en comento involucran el acceso a recursos públicos.

Por tanto, estimo que si no existe certeza en relación con el apoyo que correspondió a los partidos coaligados por parte de alguno o algunos ciudadanos que marcaron los espacios relativos a varios de ellos, entonces se encuentra justificado que el voto sólo cuente para el candidato postulado y no para los institutos políticos pues, si así fuera, en mi concepto, se correría el riesgo de construir un respaldo artificioso a partir del cual se repartirían las prerrogativas.

En mi opinión, lo mismo ocurre en relación con la distribución o asignación de representación proporcional que también impacta en el tema de recursos públicos por lo que, reitero, también en torno a este tema debería garantizarse la certeza.

Ello, máxime que entiendo que la idea de esta figura es, justamente, asegurar que el número de votos que obtuvo un partido político conlleve una representación adecuada, es decir, equivalente y, en este escenario, si no hay elementos para determinar con claridad a quién pertenece un sufragio, se corre el riesgo de que haya una sub o sobrerrepresentación de los institutos políticos, a costa de este tipo de votos surgidos de meras presunciones y, por tanto, alejados de la necesaria certidumbre que rige la materia electoral.

A mi juicio, el precepto considerado inconstitucional estaba encaminado a evitar la contabilidad de votos en un estado de incertidumbre respecto de la verdadera intención del votante en relación con el partido político al que se refirió al momento de cruzar la boleta y, por ello, como indiqué previamente, estimo que debía declararse válido pues, para mí, abonaba a la certeza que debe prevalecer en los procesos electorales, en tanto que evitaba contar votos por meras suposiciones, y otorgarlos a un partido determinado, sin ninguna garantía de que realmente fuera para él.

Para mí, la distribución discrecional de los votos emitidos por más de un partido conlleva el desconocimiento y manipulación de la intención del elector y, por ello, estimo que el sistema desarrollado en el precepto analizado en el considerando de referencia era constitucional, pues permitía que el voto contara para la opción política, pero lo excluía de los temas relativos a la asignación de representación proporcional y prerrogativas, al no arrojar certeza respecto de a quién favorece en lo individual.

Así, en mi concepto, dicha disposición garantizaba la finalidad principal de los partidos políticos, a saber, acceder al ejercicio del poder público, y aseguraba que las cuestiones colaterales a ella se definieran a partir de elementos objetivos, y no de meras suposiciones o presunciones.

Lo cierto es que, para mí, el retirar los votos emitidos a favor de más de un partido coaligado de la bolsa a partir de la cual se realizaría el cómputo y asignación correspondientes, era una herramienta que garantizaba que esta última tarea se llevara a cabo con base en el apoyo real obtenido por cada partido en el proceso electoral, de forma que todos los institutos que tuvieran derecho a participar en ella lo hicieran en igualdad de condiciones.

Esto, porque considero que distribuir indiscriminadamente los votos en los que no haya certeza de la voluntad del elector implicaría beneficiar a los partidos coaligados en demérito de aquellos que, de manera individual o conjunta, hayan obtenido un respaldo determinado, concreto y claro.

Adicionalmente a lo anotado con antelación, considero que el precepto declarado contrario a la Ley Fundamental tampoco vulnera el derecho al voto de los ciudadanos, en tanto que su respaldo queda garantizado al contabilizarse el voto a favor del candidato.

Así las cosas, como adelanté, no comparto el sentido ni las consideraciones de la sentencia pues, por las razones expresadas, considero que el artículo analizado dentro del apartado en cita debió tenerse como constitucional.

Por último, dentro del considerando Trigésimo se resuelve la constitucionalidad del artículo 369 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que regula los plazos para que los aspirantes a ser registrados como candidatos independientes a ocupar los cargos de presidente, senador o diputado obtengan el respaldo ciudadano necesario al efecto, en la lógica medular de que la inconstitucionalidad propuesta se hizo derivar de la comparación entre dos formas diferentes de promoción política, a saber, los partidos de nueva creación y las referidas candidaturas ciudadanas.

Como en supuestos anteriores, comparto el sentido de la consulta en este apartado, aunque considero que, adicionalmente a las razones que la sostienen, debió tomarse en consideración lo siguiente.

El artículo 362(2) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone que los ciudadanos que cumplan con los requisitos, condiciones y términos establecidos al efecto tendrán derecho a participar y, en su caso, ser registrados como candidatos independientes para ocupar los cargos de presidente, senadores y diputados del Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa.

Por su parte, el artículo 366(3) de la normativa en cita establece las etapas del proceso de selección de los referidos candidatos ciudadanos, a saber: convocatoria, actos previos al registro, obtención del apoyo ciudadano y registro.

En lo relativo a la obtención del respaldo ciudadano, el diverso artículo 369(4) prevé que éste podrá obtenerse a partir del día siguiente al que los interesados a ser registrados como candidatos independientes obtengan la calidad de aspirantes, y dispone que esta etapa durará ciento veinte días, si la intención es contender en la elección de presidente de la República, noventa para el caso de los senadores, y sesenta en el supuesto de los diputados, aunque se precisa que el Consejo General podrá realizar ajustes a estos periodos para garantizar los plazos de registro, y que los actos respectivos se ciñan a dicha temporalidad.

Finalmente, en relación con lo anterior, el artículo 382(5) dispone que los plazos y órganos competentes para el registro de candidaturas independientes serán los mismos que se señalan para el presidente de la República, diputados y senadores; mientras que el 388(6) prevé que dentro de los tres días siguientes a que venzan los plazos relacionados con la entrega de la solicitud, y la verificación del cumplimiento de los requisitos respectivos, los Consejos General, Locales y D. celebrarán la sesión de registro de candidaturas en los términos de ley, y el 389(7) señala que se tomarán las medidas para hacer pública la conclusión del registro de candidaturas independientes, dando a conocer los nombres de los candidatos o fórmulas registradas y de aquellos que no cumplieron los requisitos.

Destaco lo anterior porque, en mi concepto, las consideraciones referidas evidencian que la etapa de obtención del respaldo ciudadano es una más de las que se siguen en el proceso de selección de candidatos independientes, y se lleva a cabo antes de que proceda el registro de éstos.

En virtud de lo anterior, me parece claro que debe quedar sujeta a una temporalidad determinada, no sólo para hacerla congruente con las otras que se desarrollan dentro del proceso comicial general del Estado, sino para permitir la eficacia de la etapa posterior, que no podría llevarse a cabo si antes no se ha cumplido con ella.

En esta lógica, el establecimiento de un plazo específico para el desarrollo de esta etapa, en mi concepto, resulta razonable en tanto que, reitero, al ser parte de un proceso de selección conformado por una sucesión de etapas continuas y concatenadas, debe quedar delimitada en su temporalidad pues, de lo contrario, se afectaría a las restantes, que dependen de ella y, de esta forma, se haría nugatorio el ejercicio del derecho previsto en el artículo 35, fracción II, de la Ley Fundamental, relativo a que los ciudadanos puedan aspirar a ocupar un cargo público de manera independiente a los partidos políticos.

En esta lógica, en mi concepto, el plazo establecido en el precepto que se analizó en el apartado de referencia, se entiende lógico y razonable para garantizar el derecho de votar y ser votado con este carácter.

Así las cosas, aun cuando, como adelanté, estoy de acuerdo con el sentido del estudio que se lleva a cabo en el considerando en cita, estimo que la sentencia pudo hacerse cargo de las razones referidas para arribar a una conclusión sobre el tópico particular mencionado.

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1. Tesis 19/2013, Jurisprudencia, Pleno, Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XX, Tomo I, mayo de dos mil trece, página 180, número de registro digital: 159829.

2. "Artículo 362.

"1. Los ciudadanos que cumplan con los requisitos, condiciones y términos tendrán derecho a participar y, en su caso, a ser registrados como candidatos independientes para ocupar los siguientes cargos de elección popular:

"a) Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y

"b) Diputados y Senadores del Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa. No procederá en ningún caso, el registro de aspirantes a candidatos independientes por el principio de representación proporcional."

3. "Artículo 366.

"1. Para los efectos de esta ley, el proceso de selección de los candidatos independientes comprende las etapas siguientes:

"a) De la convocatoria;

"b) De los actos previos al registro de candidatos independientes;

"c) De la obtención del apoyo ciudadano, y

"d) Del registro de candidatos independientes."

4. "Artículo 369.

"1. A partir del día siguiente de la fecha en que obtengan la calidad de aspirantes, éstos podrán realizar actos tendentes a recabar el porcentaje de apoyo ciudadano requerido por medios diversos a la radio y la televisión, siempre que los mismos no constituyan actos anticipados de campaña.

"2. Los actos tendentes a recabar el apoyo ciudadano en los procesos en que se elijan a los dos Poderes de la Unión o en el que se renueve solamente la Cámara de Diputados, se sujetarán a los siguientes plazos, según corresponda:

"a) Los aspirantes a candidato independiente para el cargo de presidente de la República, contarán con ciento veinte días;

"b) Los aspirantes a candidato independiente para el cargo de senador de la República, contarán con noventa días, y

"c) Los aspirantes a candidato independiente para el cargo de diputado, contarán con sesenta días.

"3. El Consejo General podrá realizar ajustes a los plazos establecidos en este artículo a fin de garantizar los plazos de registro y que la duración de los actos tendentes a recabar el apoyo ciudadano se ciñan a lo establecido en los incisos anteriores. Cualquier ajuste que el Consejo General realice deberá ser difundido ampliamente."

5. "Artículo 382.

"1. Los plazos y órganos competentes para el registro de las candidaturas independientes en el año de la elección, serán los mismos que se señalan en la presente ley para el presidente de la República, diputados y senadores del Congreso de la Unión.

"2. El instituto dará amplia difusión a la apertura del registro de las candidaturas independientes y a los plazos a que se refiere el presente artículo."

6. "Artículo 388.

"1. Dentro de los tres días siguientes al en que venzan los plazos, los Consejos General, Locales y D., deberán celebrar la sesión de registro de candidaturas, en los términos de la presente ley."

7. "Artículo 389.

"1. El secretario del Consejo General y los presidentes de los Consejos Locales o D., según corresponda, tomarán las medidas necesarias para hacer pública la conclusión del registro de candidaturas independientes, dando a conocer los nombres de los candidatos o fórmulas registradas y de aquéllos que no cumplieron con los requisitos."

Este voto se publicó el viernes 06 de febrero de 2015 a las 09:00 horas en el Semanario Judicial de la Federación.