Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular y concurrente que formula el Ministro A.G.O.M., en relación con la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014

1. En sesión de nueve de septiembre de dos mil catorce, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas citadas al rubro, promovidas por los representantes de los partidos políticos Movimiento Ciudadano, del Trabajo, y de la Revolución Democrática, en contra de diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ley General de Partidos Políticos, Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

2. Al respecto, el Tribunal Pleno, por votaciones diferenciadas, determinó que las acciones eran procedentes o parcialmente procedentes y parcialmente fundadas o infundadas; sobreseyó las acciones respecto al artículo 209, fracción XXXI, de la referida ley orgánica; desestimó dos acciones por lo que hace a la objeción del artículo 44, párrafo 1, inciso u), y 320, párrafo 1, incisos d), e), j) y k), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; reconoció la validez tanto del procedimiento legislativo que dio lugar a las reformas impugnadas como del contenido de varias de las normas reclamadas; declaró la invalidez de las porciones normativas o de la totalidad de ciertos artículos objetados, y consideró que ciertos preceptos reclamados resultaban constitucionales si se interpretaban de manera conforme.

3. Ahora bien, el presente voto tiene como objetivo hacer las aclaraciones pertinentes respecto a mi posicionamiento sobre el alegato de las supuestas violaciones en el procedimiento legislativo y el análisis de regularidad constitucionalidad de siete artículos impugnados que se hizo en la sentencia [los numerales 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos y 250, párrafo 1, incisos a) y b), 329, 369, 385, párrafo 2, incisos b) y g), 391 y 392 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales]. Así, en los subsecuentes apartados, únicamente expondré las razones que me llevaron a apartarme parcial o totalmente de las consideraciones o sentido de la resolución respecto a tales preceptos legales, siguiendo la metodología de estudio del propio fallo.

I.P. en torno al considerando quinto

4. En el considerando quinto de la sentencia, se señaló que, contrario a lo argumentado por los partidos políticos, no hubo violación al proceso legislativo en relación con las reformas a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, toda vez que, si bien en la convocatoria para la celebración del periodo extraordinario de sesiones no se precisó que también se someterían a discusión y reforma esas leyes, su modificación se debió a que existía un mandato constitucional para que a más tardar el treinta de abril de dos mil catorce, el Congreso de la Unión expidiera la legislación secundaria necesaria para la eficacia de la reforma electoral de diez de febrero de dos mil catorce.

5. En ese tenor, se dijo, dado que la convocatoria para el periodo extraordinario iba a tratar sobre el dictamen a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley General de Partidos Políticos, era previsible que hubiese necesidad de ajustar otros textos normativos que guardan relación con dichas materias y leyes.

6. En relación con lo anterior, aun cuando coincido con el argumento de la mayoría en que aun cuando en la convocatoria al periodo extraordinario no se señaló de manera expresa que abarcaría la reforma a la Ley General de Sistema de Medios de Impugnación, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, ello no provoca en automático una violación constitucional al procedimiento legislativo.

7. Desde mi particular punto de vista, aunado a los argumentos recién expuestos y como una cuestión que no fue destacada por la mayoría, estimo importante resaltar que el que se modifiquen ciertas normas relacionadas con las que fueran objeto expreso de la convocatoria para el periodo extraordinario, es una consecuencia natural del procedimiento legislativo y el Congreso de la Unión se encuentra facultado para ello, al ser precisamente el que detenta la facultad legislativa y el que tiene la obligación de armonización normativa del ordenamiento jurídico mexicano. La única condición es que las modificaciones legales que no fueron objeto expreso de la convocatoria guarden una relación directa con las que sí lo fueron, lo cual acontece en el caso concreto. Si no lo hubieran tenido, la modificación resultaría inconstitucional.

II.P. en torno al considerando noveno

8. En el noveno considerando de la sentencia, se analizó el tema de la renovación de los Magistrados electorales locales. En este apartado, se concluyó que resultaban infundados los conceptos de invalidez del Partido del Trabajo, pues, en primer lugar, la renovación de los Magistrados electorales locales es un mandato constitucional, el cual obedece al propósito de que el Constituyente Permanente dé cumplimiento a los artículos 116, fracción IV, inciso c), párrafo 5, y décimo transitorio del decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce.

9. En segundo lugar, porque si la Constitución es la que dispuso la renovación de los Magistrados electorales locales, no puede existir contravención de algún principio constitucional ni mucho menos alguna infracción a las normas de fuente convencional, al tratarse de restricciones impuestas por la propia N.F..

10. En relación con lo anterior, aun cuando comparto la declaratoria de constitucionalidad, no coincido con la totalidad de las consideraciones. A mi juicio, lo previsto en el Texto Constitucional no se trata de una restricción expresa al ejercicio de un derecho humano. El fallo presupone un significado de este concepto, el cual no ha sido puesto a discusión en el seno del Tribunal Pleno.

11. A mi juicio, el citado artículo décimo transitorio es un poder de ejercicio obligatorio para los Estados y para el senador de la República, consistente en la renovación y designación de los nuevos Magistrados electorales locales, lo cual no puede ni debe ser confundido con una restricción del ejercicio de un derecho.

III. Pronunciamiento en torno al considerando décimo segundo

12. En el considerando décimo segundo se hace el examen de regularidad constitucional de la prohibición de fijar propaganda electoral en el equipamiento urbano establecida en el artículo 250, párrafo 1, incisos a), b) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

13. Sobre este aspecto, el Partido del Trabajo promovente argumentó que el artículo reclamado resultaba es inconstitucional, porque violaba la libertad de expresión; fija una veda en el intervalo entre una elección y otra; impide a los partidos dar a conocer su ideario político, postulados, documentos básicos, plan de acción y plataforma electoral; no señala cuál propaganda y bajo qué condiciones puede publicarse; coloca al Partido del Trabajo en estado de indefensión violando en su perjuicio el principio de igualdad por ser un partido minoritario, y pisotea la libertad de imprenta por la estrecha relación que guarda con la libertad de expresión.

14. La sentencia califica estos conceptos de invalidez como infundados, toda vez que la finalidad de la norma impugnada radica en prever los tiempos en que los partidos políticos pueden hacer campaña; además, toda vez que no existe obligación para el legislador de redactar las normas enumerando en forma precisa qué propaganda y bajo qué condiciones puede publicarse y, finalmente, porque las condiciones económicas de operación del partido en nada influye en la constitucionalidad de la norma. Para ello, se citó la tesis que derivó de lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 102/2008 y su acumulada, en donde la Suprema Corte desestimó planteamientos similares.

15. Ahora, si bien estoy de acuerdo con la constitucionalidad de la norma, no comparto la totalidad de sus consideraciones. El artículo 250 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece prohibiciones para fijar propaganda electoral en equipamiento urbano. El texto del artículo es el siguiente:

"Artículo 250.

"1. En la colocación de propaganda electoral los partidos y candidatos observarán las reglas siguientes:

"a) No podrá colgarse en elementos del equipamiento urbano, ni obstaculizar en forma alguna la visibilidad de los señalamientos que permiten a las personas transitar y orientarse dentro de los centros de población. Las autoridades electorales competentes ordenarán el retiro de la propaganda electoral contraria a esta norma;

"b) Podrá colgarse o fijarse en inmuebles de propiedad privada, siempre que medie permiso escrito del propietario;

"c) Podrá colgarse o fijarse en los bastidores y mamparas de uso común que determinen las juntas locales y distritales ejecutivas del instituto, previo acuerdo con las autoridades correspondientes;

"d) No podrá fijarse o pintarse en elementos del equipamiento urbano, carretero o ferroviario, ni en accidentes geográficos cualquiera que sea su régimen jurídico, y

"e) No podrá colgarse, fijarse o pintarse en monumentos ni en edificios públicos. ..."

16. Para el partido político, esta norma vulnera su libertad de expresión e imprenta, impidiéndole propagar su ideario político. La sentencia contesta aplicando un precedente del Tribunal Pleno. Como adelante, no comparto tal asimilación. En principio, el precedente no resuelve por completo el cuestionamiento formulado por el partido político. En aquel caso, el artículo reclamado establecía una prohibición, pero parcial, ya que podía colgarse propaganda electoral en los elementos del equipamiento urbano, siempre y cuando no se dañara tal equipamiento, se impidiera la visibilidad de conductores de vehículos, se impidiera la circulación de peatones, ni se obstaculizara en forma alguna la visibilidad de los señalamientos. Por el contrario, en el supuesto que nos ocupa, el artículo 250 de la ley general prevé una prohibición absoluta, por lo que el raciocinio jurídico para efectuar su análisis de constitucionalidad parte de premisas diferenciadas.

17. En ese sentido, tal como lo dice el fallo basándose en el precedente, si bien es cierto que existe libertad de configuración para regular los requisitos de la propaganda electoral en la legislación secundaria, ello no significa que cualquier norma que reglamente tales aspectos deberá ser declarada constitucional.

18. La sentencia prescinde totalmente de un análisis de razonabilidad de la prohibición. Desde mi punto de vista, aunque exista libertad de configuración, la norma resultante debió haber sido objeto de un escrutinio constitucional de carácter ordinario o estricto, según corresponda.

19. En el caso concreto, al verse involucrados los derechos a la libertad de expresión de los partidos políticos y de los candidatos, era necesario que en el fallo se hiciera un estudio de la proporcionalidad de la medida prohibitiva, aclarando si busca un fin legítimo, y si la medida elegida por el Congreso cumple con criterios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad.

20. Sentado lo anterior, desde mi perspectiva, considero que en el caso la norma impugnada satisfacía un escrutinio de constitucionalidad, ya que busca evitar la proliferación indiscriminada de propaganda política en espacios públicos y, adicionalmente, esta prohibición no evita que los partidos y candidatos hagan saber a la población sus idearios políticos, propuestas y planes de trabajo mediante otros medios de expresión o imprenta. Simplemente lo que se prohíbe es que lo hagan usando recursos públicos del Estado, que en realidad están orientados a la satisfacción de servicios administrativos, educativos, de salud, recreativos, entre otros, y que el legislador consideró prudente dejar ajenos al ámbito electoral.

IV. Pronunciamiento en torno al considerando décimo noveno

21. En el décimo noveno considerando se abordaron los conceptos de invalidez relativos a la regulación extemporánea del voto de los mexicanos residentes en el extranjero y la omisión de hacerlo respecto de diputados locales e integrantes de los Ayuntamientos.

22. Sobre este aspecto, el Partido del Trabajo promovente señaló en su demanda que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales se emitió después de la fecha constitucionalmente programada, es decir, a más tardar el treinta de abril de dos mil catorce, además que la dicha extemporaneidad transgrede los derechos de los connacionales, porque la autoridad electoral ejerció sus funciones fuera de la ley.

23. Adicionalmente, afirmó que la legislación electoral federal es regresiva en perjuicio de la ciudadanía, y que el artículo 329 es inconstitucional, porque no permite a los mexicanos que radican en el extranjero emitir su voto en elecciones para diputados federales o locales, ni para la integración de los Ayuntamientos. A su vez, agrega que la legislación federal electoral es inconstitucional, ya que omite otorgar diputaciones representativas de los mexicanos residentes en el extranjero. Finalmente, sostiene que la legislación federal electoral es inconstitucional, porque omite conferir a los mexicanos residentes en el extranjero el derecho a votar en consultas populares.

24. En contestación a estos razonamientos, en el fallo se consideró que todos eran infundados en razón de lo siguiente. Por lo que hace a la emisión extemporánea de la legislación federal electoral, se dice que es una objeción que ya quedó superada con la promulgación de las leyes necesarias para hacer efectivos los mandatos constitucionales, además de no poder ser analizado en esta vía porque únicamente puede realizarse un análisis abstracto de la regularidad constitucional de las leyes y sobre todo porque el artículo quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales de diez de febrero de dos mil catorce, previó la posibilidad de que no se cumpliera con la programación de la emisión de la legislación secundaria dándole a la legislación anterior cierta ultraactividad.

25. Sobre el tema de que la norma reclamada es regresiva y restrictiva de los derechos electorales de los mexicanos residentes en el extranjero, también se califica como infundado, toda vez que la misma ley dejó abierta la posibilidad de que los propios Estados determinen la forma en que abrirán el acceso al voto en esos supuestos.

26. Respecto a que no se prevé la posibilidad de otorgar representatividad en la Cámara de Diputados a los mexicanos residentes en el extranjero, éste también se declara como infundado, ya que no existe disposición constitucional en tal sentido, ni tampoco podría haber la obligación para que en la legislación secundaria necesariamente se introduzcan reglas de tal naturaleza.

27. Finalmente, por lo que hace a la falta de previsión legal para que los mexicanos desde el extranjero emitan su voto en las consultas populares, se argumenta que la regulación normativa no constituye una deficiencia legislativa, al existir un ordenamiento exclusivamente que regula todo lo necesario para ese tipo de consultas.

28. En torno a todos estos argumentos, estoy de acuerdo con el alegato de inexistencia de una omisión inconstitucional, pero en contra del estudio de constitucionalidad de las reglas de votación para mexicanos con residencia en el extranjero.

29. A mayor abundamiento, la norma impugnada en esa instancia era la que sigue:

"Artículo 329.

"1. Los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al voto para la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos y senadores, así como de gobernadores de las entidades federativas y del jefe de Gobierno del Distrito Federal, siempre que así lo determinen las Constituciones de los Estados o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"2. El ejercicio del voto de los mexicanos residentes en el extranjero podrá realizarse por correo, mediante entrega de la boleta en forma personal en los módulos que se instalen en las embajadas o consulados o, en su caso, por vía electrónica, de conformidad con esta ley y en los términos que determine el instituto.

"3. El voto por vía electrónica sólo podrá realizarse conforme a los lineamientos que emita el instituto en términos de esta ley, mismos que deberán asegurar total certidumbre y seguridad comprobada a los mexicanos residentes en el extranjero, para el efectivo ejercicio de su derecho de votar en las elecciones populares."

30. Como se adelantó, en el fallo se afirma que no tiene razón el partido político promovente, pues el hecho de que la norma no prevea el voto de los mexicanos con residencia en el extranjero para diputados locales o miembros del Ayuntamiento no provoca una violación constitucional, ya que ello podrá ser regulado libremente en las Constituciones y leyes locales. Asimismo, se sostiene que tampoco existe una violación constitucional, al no preverse la participación democrática de los mexicanos residentes en el extranjero para los diputados federales, al no haber disposición constitucional expresa al respecto.

31. Si bien coincido con el primer argumento, en cuanto a que las Legislaturas Locales establecerán las reglas para la participación de los mexicanos en el extranjero en la elección de diputados locales e integrantes de los Ayuntamientos. No obstante, estimo que existe una razón de inconstitucionalidad no advertida por el fallo que afecta a la norma impugnada y que, aunque no fue alegada por el partido promovente, debe estudiarse, al ser la competencia una cuestión de orden público.

32. En el texto del artículo 329, párrafo 1, de la ley general, se abarca dentro de la habilitación para otorgar sufragio a los mexicanos residentes en el extranjero a los gobernadores y al jefe de Gobierno; sin embargo, a mi juicio, el Congreso no estaba facultado para regular dicho ámbito de validez. Dicho de otra manera, de conformidad con los artículos 116, fracciones II y IV, 122, base primera, fracción V, inciso f), y 124 de la Constitución Federal, le compete a los Estados establecer las reglas de elección de sus gobernadores, diputados y miembros de Ayuntamientos. En este tema no hay facultades concurrentes.

33. Por tanto, si bien el artículo 73, fracción XXIX-U, de la Constitución Federal prevé que el Congreso de la Unión tendrá facultades para emitir una ley general que distribuya competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de procesos electorales, ello no significa que pueda abarcar cualquier supuesto o regular cualquier aspecto de los Estados.

34. La propia fracción XXIX-U del citado artículo 73 señala que esa facultad se llevará a cabo "conforme a las bases previstas en esta Constitución". Así, no advierto en el Texto Constitucional alguna habilitante para que dentro de la regulación de la ley general se regule el voto de los mexicanos residentes en el extranjero para gobernadores o jefe de Gobierno, aun cuando en la norma reclamada se indique que tal aspecto depende de que sea autorizado por la Constitución Local o el Estatuto de Gobierno.

35. Por el contrario, advierto en el artículo 116, fracción I, constitucional, una facultad expresa para los Estados para regular la elección de los gobernadores de sus Estados. El segundo párrafo de esa fracción señala que: "... La elección de los gobernadores de los Estados y de las Legislaturas Locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas."

36. Consecuentemente, por más de que se trate de una ley general, su ámbito material de validez también está delimitado. Tal razonamiento se comprueba con la asignación de facultades expresa en el artículo 116 constitucional a los Estados y con el segundo artículo transitorio de la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, en la que se establecen los supuestos materiales que podrán abarcar las leyes generales de partidos políticos o de procesos electorales. No hubiera sido necesario este transitorio, si se pretendiera que la ley general pudiera abarcar cualquier aspecto de los procesos electorales locales con independencia del resto de las normas constitucionales.

37. Además, si se aceptara la postura contraria, nos llevaría a consentir que la ley general puede regular todos los aspectos de los procesos electorales de las entidades federativas a pesar de la inexistencia de mandato expreso por parte de la Constitución y, tal situación, vulneraría gravemente la distribución de competencias del sistema federal.

38. A mi juicio, lo que el artículo 73, fracción XXIX-U, constitucional señala es que la ley general distribuirá competencias, no que el Congreso de la Unión puede regular todo tipo de reglas o requisitos para los procesos electorales locales. En ese sentido, dado que no hay una disposición constitucional que faculte al Congreso de la Unión para regular el voto de los mexicanos residentes en el extranjero para ciertos tipos de elecciones locales en una ley general, es a las entidades federativas a quien le corresponde reglamentar los aspectos relacionados con la elección de sus Poderes Ejecutivos a partir de las disposiciones generales del artículo 116 constitucional, entre los que se incluye si participan o no los mexicanos oriundos de esa entidad que residen en el extranjero.

39. En ese tenor, se estima que debería declararse inconstitucional la porción normativa del párrafo 1 del artículo 329 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que dice: "... así como de gobernadores de las entidades federativas y del jefe de Gobierno del Distrito Federal, siempre que así lo determinen las Constituciones de los Estados o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal."

40. Por otro lado, me genera cierta duda la calificativa de infundado del argumento relativo a que no es posible aceptar la participación de los mexicanos con residencia en el extranjero para la elección de diputados federales. El fallo se circunscribe a afirmar que no existe disposición constitucional que lo obligue, por lo que el Congreso estaba facultado para negarlo. No coincido del todo con este razonamiento. A mi juicio, la ausencia de regulación para participar en la elección de diputados federales, por parte de los mexicanos con residencia en el extranjero, afecta invariablemente el contenido del derecho humano a votar.

41. En ese sentido, estimo que la sentencia tendría que efectuar un estudio de proporcionalidad en cuanto a la distinción legislativa, ya que la participación de los mexicanos en el extranjero se permite para la elección de senadores y no para la de diputados. Así, tendría que hacerse un escrutinio constitucional para verificar si ello obedece a un fin legítimo y si tal negativa implícita a la participación electoral es idónea, razonable y proporcional.

42. Sin efectuar un examen exhaustivo, considero que la norma pasaría dicho escrutinio constitucional, pues los supuestos de representatividad entre un senador y un diputado son distintos, uno representa al Estado y el otro a una población determinada con residencia en cierta circunscripción electoral, por lo que sería legítimo hacer una diferenciación al respecto.

43. Bajo esa premisa, las reglas que se establecieron en la ley general para sólo permitir la participación de mexicanos en el extranjero en elecciones para senadores permiten, por un lado, que la persona oriunda de alguna entidad tenga cierto grado de representatividad en la Federación, respetando su derecho a votar y, por otro lado, valora las limitaciones en cuanto a los recursos escasos y las problemáticas de representatividad que surgirían de una persona que se dice perteneciente a cierto distrito electoral para la elección de diputado, pero que no reside en el mismo.

V.P. en torno al considerando vigésimo sexto

44. En el considerando vigésimo sexto de la sentencia se efectuó el estudio de la limitación de los efectos del voto cuando se marque más de un emblema de los partidos coaligados en una boleta electoral, previsto en el artículo 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos.

45. Sobre este aspecto, el fallo calificó como fundados los conceptos de invalidez de los partidos políticos promoventes y se declaró inconstitucional el precepto reclamado. La razón principal radicó en que al contabilizarse el voto múltiple para el candidato propuesto en coalición, pero no para alguno de los partidos postulantes, constituye una medida que priva de su total eficacia al voto popular en relación con el derecho de los partidos políticos a que se haga efectivo el sufragio otorgado a favor de la coalición, pues no obstante que existen posibilidades de solución menos gravosas, como sería la de distribuir equitativamente entre los diversos partidos este tipo de sufragios irregulares en los que se cruce más de un emblema, el legislador secundario optó por una medida radical y extremadamente desfavorable, consistente en desconocer el voto para todas las organizaciones políticas coaligadas, como si el candidato no hubiera sido propuesto por ningún partido.

46. Al respecto, a pesar de que coincido con la declaratoria de inconstitucionalidad, no comparto sus fundamentos argumentativos. Desde mi perspectiva, el precepto legal impugnado no viola el derecho a votar, ni el principio de representación proporcional, ambos contenidos en la Constitución Federal, pues la regulación del legislador no incide en el ámbito tutelado por dichos contenidos constitucionales.

47. Los derechos políticos son derechos humanos que se relacionan estrechamente con otros derechos como la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y, en conjunto, hacen posible el juego democrático. Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado que es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva.

48. Para ello, la ley debe establecer regulaciones y "organizar los sistemas electorales y establecer un complejo número de condiciones y formalidades para que sea posible el ejercicio del derecho a votar y ser votado".1 Es importante mencionar que el tribunal interamericano ha destacado, expresamente, que: "... los Estados legítimamente pueden y deben regular los derechos políticos, siempre y cuando dicha reglamentación cumpla con los requisitos de legalidad, esté dirigida a cumplir con una finalidad legítima, sea necesaria y proporcional; esto es, sea razonable de acuerdo a los principios de la democracia representativa".2

49. De la interpretación de la jurisprudencia interamericana, ante la pregunta de si el derecho a votar abarca el derecho a votar por individuos y partidos, la respuesta debe ser en sentido afirmativo puesto que desde la Convención Americana -y del Pacto de Derechos Civiles y Políticos- no se establece una limitación al respecto.

50. En el presente caso corresponde analizar, entonces, si la norma combatida limita los derechos políticos de los individuos, al impedirles ser representados por más de un partido en un sistema de representación plurinominal.

51. En primer lugar, considero necesario precisar cuál es la naturaleza jurídica del artículo impugnado. Como se ha mencionado, el legislador dispuso una regla general aplicable cuando dos o más partidos determinen convenir coaliciones, consistente en que los votos de los ciudadanos en los que hubiesen marcado más de una opción de los partidos coaligados, serán considerados válidos para el candidato postulado, contarán como un solo voto, pero no podrán ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas. La porción combatida es la que impide contar estos votos para la asignación de representación proporcional.

52. Así, el cuestionamiento que el fallo debió responder era ¿si la decisión del legislador de cancelar la posibilidad de que las coaliciones obtengan los resultados de sus votos en común para la asignación de representación proporcional vulnera el derecho constitucional al voto? La respuesta debe ser negativa. No existe, per se, un derecho a votar por más de un partido o por más de una persona. La regla impugnada no limita la libertad política de un ciudadano para otorgar su sufragio a favor de una opción política de su preferencia.

53. Por el contrario, lo que la regla impugnada hace claramente es cancelar la posibilidad de coalición entre los partidos políticos en la asignación de la representación proporcional, mediante una técnica peculiar, que no es la inhabilitación inicial del convenio de coalición, sino el impedimento de obtener sus resultados. Así, la regla objetada tiene la naturaleza jurídica de delimitar el ámbito de aplicación de las coaliciones en nuestro país, al permitir su existencia sólo para la asignación de la representación por mayoría relativa, pero no para la asignación de representación proporcional.

54. En ese sentido, la regla combatida es equivalente a la disposición aplicable cuando no existe coalición entre partidos políticos. El artículo 288, fracción 2, inciso b), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que son votos nulos: "Cuando el elector marque dos o más cuadros sin existir coalición entre los partidos cuyos emblemas hayan sido marcados.". Luego, exista o no exista convenio de coalición entre los partidos políticos, los ciudadanos deben otorgar su voto por un solo partido político cuando se determine la asignación de la representación proporcional. Siempre que marquen más de un partido político, su voto será nulo.

55. Así, la peculiaridad de la norma es que en lugar de establecer que los partidos políticos no pueden celebrar convenios de coalición para la asignación de representación proporcional, les permite hacerlo y llevar a cabo la campaña común por coalición; sin embargo, les impide obtener los resultados de ese ejercicio.

56. La misma disposición, además, opera cuando no existe coalición, pues, insisto, el artículo 288, fracción 2, inciso b), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que serán nulos los votos que se otorguen a favor de más de un partido. Esta delimitación, desde mi perspectiva, lejos de limitar el derecho constitucional de los ciudadanos, establece un mecanismo que ayuda a otorgar certeza a las preferencias de los electores.

57. Las elecciones democráticas tienen la finalidad de que, mediante la regla de mayoría, los ciudadanos escojan los candidatos que han de integrar los órganos políticos. Las preferencias de los electores han de manifestarse de una forma cierta para poder determinar qué opciones están respaldadas por la población. Por tanto, que los ciudadanos sean convocados al proceso democrático para que escojan con un solo voto a la opción política de su preferencia no vulnera su derecho constitucional.

58. En suma, la norma impugnada no viola el derecho al voto del ciudadano, pues no incide en el ámbito tutelado por ese derecho. Su función es otra, cancelar la posibilidad de coaliciones en las elecciones de representación proporcional.

59. Adicionalmente, a diferencia de lo concluido en el fallo, estimo que la norma impugnada tampoco vulnera el principio constitucional de representación proporcional, porque no incide en su ámbito de aplicación, ya que la decisión del Constituyente, de asignar la representación democrática proporcionalmente, no incluye o excluye que sea mediante coaliciones. Además, el precepto impugnado no impide que los órganos de representación se integren conforme a una fórmula de representación proporcional, pues no obstaculiza, por utilizar la definición sostenida por este Pleno en distintos precedentes, "la asignación de curules de manera proporcional al número de votos obtenidos". Esta definición se utilizó al resolver la acciones de inconstitucionalidad 2/2009 y 3/2009.

60. Asimismo, desde mi perspectiva, además de que el referente de parámetro de control constitucional de la norma impugnada no es el derecho al voto ni el principio de representación proporcional, tampoco considero que la norma sufra de un vicio de constitucionalidad en razón de competencia. Las normas constitucionales relevantes no establecen limitación alguna para que el legislador decida ampliar o restringir la posibilidad de la coalición entre partidos políticos a un tipo de elecciones y no a otras.

61. El artículo 73, fracción XXIX-U, constitucional establece en términos amplios que el Congreso de la Unión tiene facultades para "expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales; conforme a las bases previstas en esta Constitución."

62. Las normas transitorias de la reforma constitucional tampoco establecen una limitación al respecto. El artículo segundo transitorio, inciso f), dispone que la ley reglamentaria deberá establecer el "sistema de participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de coaliciones". En el numeral 1, se lee: "se establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales". Finalmente, en el numeral 4 se dispone, en términos generales, la facultad del legislador para determinar "las reglas conforme a las cuales aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades del escrutinio y cómputo de los votos".

63. Por tanto, al no existir una delimitación material en las normas constitucionales, debe concluirse que el legislador tiene libertad de configuración para determinar, si puede haber o no coaliciones para la asignación de representación proporcional.

64. No obstante todo lo anterior, estimo que la norma controvertida resulta inconstitucional, toda vez que el régimen legislativo por el que se decante el legislador, debe ser acorde al resto de los principios constitucionales, entre ellos, el de equidad aplicable en la materia electoral, desprendible de lo dispuesto por los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución Federal, según el cual, el legislador debe disponer de reglas que hagan que la competencia electoral se lleve a cabo en condiciones equitativas que no otorgue ventajas indebidas en favor de uno y obstáculos para otros.

65. A mi juicio, el legislador reguló las coaliciones de una forma incompatible con dicho principio de equidad. Al cancelar la posibilidad de que los partidos obtengan los votos repartidos en común al final del proceso cuando ya han llevado a cabo una campaña de coalición para las elecciones de representación proporcional, permitiendo obtener esa votación para la elección de candidatos por el principio de mayoría relativa, generó un esquema que impacta desproporcionadamente de manera desfavorable en una clase bien identificada de esos partidos coaligados: los que tengan menor representación.

66. Como lo había mencionado, la norma entra en acción para impedir a los partidos coaligados cosechar lo que han sembrado para la asignación de representación proporcional, y sólo les permite beneficiarse de su empresa común para la asignación de representación por mayoría relativa. Sin embargo, la imposibilidad de lograr el cómputo de esos votos otorgados en común a los partidos de coalición no impacta de manera idéntica entre todos los partidos. Los partidos menores resienten un costo mayor que el resentido por los que cuentan con mayor representación.

67. Los partidos políticos tendrán derecho de unir sus apoyos a favor de un candidato que, en caso de resultar vencedor, accederá al cargo de representación popular. Bajo este esquema, el vencedor obtiene los cargos sometidos a competencia y los vencidos no obtienen nada. Por tanto, la coalición posicionará con mayor fuerza a quien obtenga mayores votos conforme a la regla de mayoría.

68. Sin embargo, ese esfuerzo de coalición no redituará el mismo beneficio para la asignación de curules por el principio de representación proporcional. Los partidos coaligados sólo podrán recolectar los votos que directa y exclusivamente se hayan otorgado en su favor, pero no podrán beneficiarse de aquellos votos otorgados en común. El trabajo de campaña que llevó a un ciudadano a otorgar un voto a todos o algunos de los partidos de la coalición será declarado nulo y ese costo es resentido de una forma desproporcional por los partidos con menor representación.

69. Los partidos con mayor representación, por su posición mayoritaria, se beneficiarán del trabajo de campaña de coalición realizado por los partidos con menor representación, con mayores posibilidades de consolidar su posición mayoritaria. Ante este escenario, los votos divididos entre las distintas fuerzas de coalición repercutirán marginalmente en sus porcentajes totales de votación; mientras que esas afectaciones marginales significan una pérdida de gran entidad para los partidos de menor representación.

70. Mi punto es que cuando los ciudadanos decidan repartir su voto entre los partidos políticos coaligados, el costo de la anulación de ese voto impacta desproporcionadamente en los partidos pequeños, fortaleciendo a los que obtengan el mayor apoyo por la regla de mayoría simple. Así, la norma impugnada termina imponiendo un obstáculo a determinados partidos políticos para competir en los canales de participación política que deben mantenerse abiertos.

71. Sobre estas bases, considero que la norma impugnada resulta inconstitucional, no por vulnerar el derecho al voto de los electores ni tampoco el principio de representación proporcional, sino porque viola un principio objetivo del proceso democrático, a saber, la equidad.

VI.P. en torno al considerando trigésimo

72. En el apartado trigésimo de la sentencia, se realizó el análisis del alegato de inequidad de los plazos de registro de los aspirantes a candidatos independientes frente a los establecidos para la creación de nuevos partidos políticos. En la demanda se impugnó la constitucionalidad del artículo 369 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. El Partido Movimiento Ciudadano argumentó que dicho precepto era contrario al principio de equidad, en virtud de que los plazos de 120, 90 y 60 días para recabar el porcentaje de apoyo ciudadano conferidos a los aspirantes a candidatos independientes a los cargos de presidente de la República, senador y diputado, respectivamente, son desproporcionalmente menores al periodo de un año que se otorga a los partidos políticos de nueva creación.

73. El fallo califica tal argumento como infundado, ya que es notable la diferencia entre el tiempo que se les da a las organizaciones aspirantes a nuevos partidos políticos y el tiempo que necesita una persona para encontrar el respaldo y ser candidata independiente; por tanto, no era necesario un tratamiento igualitario entre el plazo fijado para ello.

74. Ello, pues mientras que, por un lado, el registro de un nuevo partido requiere una amplia estrategia que promueva sus ideales en busca de permanecer más allá de una sola contienda, lo cual justifica el plazo de un año para lograr tal adoctrinamiento entre la población, por otro lado, las candidaturas independientes pretenden demostrar que una persona cuenta con la aceptación de un sector importante del conglomerado para que ésta quede registrada, y ello justifica que se fije el plazo fijado respectivamente.

75. Sentado lo anterior, aun cuando concuerdo con estos razonamientos, considero que debió efectuarse un análisis de constitucionalidad de igualdad, en el examen de regularidad de la norma. Como se señaló, en el fallo se concluyó que resultaba constitucional la diferenciación en los plazos para conseguir el apoyo de los aspirantes a candidatos independientes, dada la diferencia entre la naturaleza y objetivos de un partido político con las de un candidato independiente. No obstante, la sentencia pasa por alto que tal medida legislativa invariablemente incide en el derecho a ser votado de las personas que quisieran ser candidatos independientes.

76. En ese tenor, se tendría que haber realizado explícitamente un escrutinio de constitucionalidad basado en el principio de proporcionalidad, con la finalidad de verificar si la diferenciación y requisitos diferenciados para cada partido y candidato independiente obedece a un fin legítimo y si cumple con los criterios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad.

77. Dicho de otra manera, aun cuando implícitamente en el fallo se efectúa el análisis sobre la existencia de un fin legítimo (la diferenciación en la naturaleza de los partidos políticos), tendría que haberse llevado a cabo de manera expresa el resto de los pasos del escrutinio constitucional para evidenciar que no se afecta ni el derecho humano de igualdad ni el derecho a ser votado.

VII.P. en torno al considerando

trigésimo segundo

78. En el considerando trigésimo segundo se efectuó el estudio de constitucionalidad de los artículos 383, 385, párrafo 2, incisos b) y g), y 386, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Sobre éstos:

79. El partido Movimiento Ciudadano sostuvo que los requisitos establecidos en esas normas para postularse como candidato independiente para los cargos de senador o diputado federal no tienen concordancia con los requisitos para acceder a dichos cargos mediante un partido político. En principio, porque exigen copia del acta de nacimiento y de la credencial para votar, manejo de recursos económicos de la postulación, informes de ingresos y egresos para obtener apoyo ciudadano y cédula de respaldo, requisitos que no están previstos en la Constitución.

80. El fallo sostiene que tales argumentos son infundados. En cuanto a los requisitos que se solicitan para ser candidato independiente, son congruentes con las necesidades de acreditar ser mexicano en pleno ejercicio de sus derechos políticos, mediante su acta de nacimiento y su credencial para votar vigente.

81. Respecto a la exigencia de la cuenta bancaria, se dice que ello es necesario para vigilar el origen lícito de los recursos utilizados y de su correcta aplicación al destino particular, con el fin de cumplir la obligación de fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos que establece la Constitución Federal en su artículo 41, fracción V, apartado B, inciso a), subinciso 6.

82. Por su parte, en la sentencia se señaló que la obligación de reunir la documentación de las cédulas de respaldo no se traduce en un requisito de elegibilidad, sino que tiene el propósito de acreditar si se alcanzó el valor porcentual de apoyo del electorado; por lo que tampoco es desmedido que se soliciten copias de las credenciales de los electores, sin que tal supuesto pueda acreditarse con mencionar los datos de identificación de dichas credenciales, como ocurre con partidos políticos nacionales de nueva creación, ya que estos últimos acreditan la veracidad de los datos mediante la celebración de asambleas para la conformación del número de sus afiliados, documentando en actas sus resultados.

83. Por otro lado, en la demanda el Partido Movimiento ciudadano afirmó que era inconstitucional que en caso de que una misma persona haya presentado manifestación en favor de más de un aspirante, sólo se compute la primera manifestación presentada, toda vez que ello violenta la libertad de los ciudadanos de decidir a quién brindarán su apoyo, ya que pasa por alto que los integrantes de la ciudadanía pueden cambiar de opinión y que la última manifestación es la que debe definir el respaldo otorgado. A diferencia de ello, cuando existe doble afiliación tratándose de los partidos políticos, se notifica al simpatizante para que decida, y en caso de no hacerlo, subsistirá la afiliación más reciente.

84. Este último argumento se calificó a su vez como infundado en la sentencia, ya que la participación de la candidatura independiente para una sola elección, sólo debe considerarse una única oportunidad de pronunciarse a favor de uno o de otro aspirante a participar como candidato independiente y, por ello, debe ser la primera opción la única válida, sin que proceda una consulta al ciudadano, ya que el apoyo no implica que éste tenga la calidad de militante ni otra categoría, sino que es un mero respaldo coyuntural.

85. Ahora bien, comparto las argumentaciones del fallo para declarar la constitucionalidad de las normas reclamadas, con excepción del reclamo en contra del artículo 385, párrafo 2, inciso g), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual dispone que: "En el caso que una misma persona haya presentado manifestación en favor de más de un aspirante, sólo se computará la primera manifestación presentada."

86. Desde mi punto de vista, esta norma impugnada no supera un análisis estricto de constitucionalidad, toda vez que, a pesar de que acredita un fin constitucionalmente legítimo, como puede ser que el aspirante a candidato independiente goce de una verdadera representación en el electorado, la medida legislativa no es idónea ni proporcional.

87. La norma reclamada regula la manifestación de apoyo ciudadano como si fuera la emisión de un voto, nulificando su efecto si se asigna a dos o más aspirantes a candidato independiente, pasando por alto que en realidad se trata del ejercicio de un derecho humano interrelacionado, como es el de libertad de expresión y la participación democrática indirecta. A través de este tipo de manifestación de apoyo a un aspirante a candidato independiente, la persona en cuestión en realidad están haciendo pública una idea, ideología, postura política, social, económica o de cualquier otra índole que se encuentra respaldada por un determinado aspirante, con el objetivo de que esos idearios lleguen a materializarse en una candidatura y que puedan ser conocidos por otras personas a través del proceso de elección popular para la consecución del cargo público.

88. Así, si se le concede a una persona la oportunidad para manifestar sus ideas, ideologías o posturas y, por ende, su respaldo a cierto aspirante a candidato independiente que las represente, la propia normatividad no puede anular los efectos de esa expresión bajo el simple argumento de que la persona la ejerció en dos ocasiones. Se insiste, no se está ante la presencia de un voto, se trata del ejercicio de una manifestación ideológica o política que tiene como interés que ese ideario representado por otra persona tenga la oportunidad de acceder a un cargo público, el cual puede ser múltiple. Un ciudadano puede compartir varias posturas de distintos aspirantes que quisiera ver materializadas en candidaturas, para llegado el momento oportuno decidirse por una de ellas de manera definitiva.

89. Dicho de otra manera, la restricción a este tipo de manifestación de respaldo debe obedecer a una de carácter imperioso que cumpla con las características de máxima idoneidad y proporcionalidad, al estar relacionada consecuencialmente con la libertad de expresión. En ese sentido, la norma reclamada, aunque tiene un fin legítimo, impone medidas que no son las más idóneas para la consecución del mismo. Anular por completo el efecto de la segunda manifestación ideológica o política de apoyo a un aspirante, provoca que el propio fin de la norma quede sin sentido.

90. Cabe destacar que podría argumentarse que no existe una afectación a la libertad de expresión, porque se permite a la persona manifestar su apoyo; lo que se invalida es su efecto. No obstante, a mi consideración, de qué sirve la posibilidad de que el Estado consienta a una persona respaldar a otra a través de su manifestación ideológica o política, si al final de cuentas no le dará ninguna utilidad a esa conducta. El respeto y protección de los derechos humanos no se circunscribe a la no interferencia en su ejercicio, sino a la toma de las medidas necesarias para que las conductas efectuadas al amparo de esos derechos tengan una protección jurídica.

91. Por último, tratándose de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, el artículo 71, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que la no conformidad de las leyes electorales al Texto Constitucional, sólo podrá referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial.

92. Al respecto, los partidos políticos promoventes no hicieron alusión a los fundamentos constitucionales de la libertad de expresión, razón por la cual, varios Ministros se negaron a efectuar su estudio a partir de dicho derecho; sin embargo, debe destacarse que en la demanda sí se citó como norma violada el artículo 1o. constitucional, dando pie a realizar, en suplencia de la queja, el análisis de constitucionalidad a la luz del nuevo parámetro de regularidad constitucional que incluye a los tratados internacionales en lo referente a las normas que regulan los derechos humanos.

VIII.P. en torno al considerando cuadragésimo primero

93. Como último punto de este voto, en el considerando cuadragésimo primero de la sentencia, se llevó a cabo el análisis de los artículos 391 y 392 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que hace a la impugnación de la prohibición para sustituir los propietarios de las fórmulas de diputados o senadores postulados como candidatos independientes.

94. En la demanda, el partido Movimiento Ciudadano sostuvo que era inconstitucional que la ausencia del propietario anule la fórmula de la candidatura independiente y la del suplente no la invalide, toda vez que tanto propietario como suplente recibieron el respaldo ciudadano como aspirantes independientes y, en esta etapa de registro, no se tiene porqué eliminar la posibilidad de los suplentes de acceder al registro y mucho menos en el caso de los senadores al acudir en fórmula, pues la ausencia de uno de los candidatos propietarios cancela la totalidad de la fórmula (incluyendo la del segundo propietario).

95. En el fallo se llegó a la conclusión de que tales conceptos de invalidez eran infundados, ya que si la postulación de las candidaturas independientes constituye el ejercicio de un derecho ciudadano, ante la ausencia definitiva de la persona registrada, carece de sentido proseguir con la candidatura; además, se señaló que, conforme al artículo 56 de la Constitución Federal, para la elección de senadores de mayoría relativa se requiere del registro de dos fórmulas integradas por dos propietarios y, por tanto, era lógico que ante la ausencia de uno de los propietarios carezca a su vez de sentido proseguir con la postulación, toda vez que nuevamente se está en presencia de derechos personalísimos ejercidos en forma conjunta por ambos candidatos.

96. Si bien coincido con la constitucionalidad del artículo 391 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, no comparto el reconocimiento de validez del artículo 392 de la misma ley. Las normas objetadas son del tenor siguiente:

"Artículo 391.

"1. Tratándose de la fórmula de diputados, será cancelado el registro de la fórmula completa cuando falte el propietario. La ausencia del suplente no invalidará la fórmula."

"Artículo 392.

"1. En el caso de las listas de fórmulas de candidatos independientes al cargo de senador, si por cualquier causa falta uno de los integrantes propietarios de una de las fórmulas, se cancelará el registro de ambas. La ausencia del suplente no invalidará las fórmulas."

97. Para la mayoría de los Ministros, ambas normas resultaban constitucionales, debido a que la postulación de las candidaturas independientes constituye el ejercicio de un derecho ciudadano, por lo que la ausencia definitiva del titular registrado provoca que no se pueda proseguir con la candidatura. En pocas palabras, para el fallo se trata del ejercicio de un derecho personalísimo.

98. Sobre este razonamiento, estimo que es correcto cuando exista una ausencia del titular de la fórmula para diputado, pues el apoyo que se dio a tal fórmula derivó precisamente de su integración total (titular y suplente). Consecuentemente, si hace falta la persona que se suponía que iba a ejercer el cargo, tiene lógica que se difumine y no se tenga certeza sobre el apoyo ciudadano a la candidatura independiente.

99. No obstante, desde mi perspectiva y a diferencia de lo expuesto en la sentencia, tal argumentación no es aplicable para el caso de las candidaturas independientes a senadores. Dada la regulación y requisitos previstos en la Constitución Federal y en la propia ley general, para que una persona pueda ser candidato independiente a senador, debe registrarse en doble fórmula; es decir, no es posible plantear una candidatura singular para el puesto de senador, sino que el procedimiento para conseguir el apoyo ciudadano y el registro como candidatos se tiene que llevar de manera conjunta en doble fórmula, en la que existan dos aspirantes a senadores y dos suplentes.

100. Con base en esta premisa, estimo que debe declararse la invalidez del artículo 392 de la ley general impugnado, pues ante la ausencia de uno solo de los titulares de la fórmula, se deja de lado, por completo, el apoyo ciudadano que recibió la fórmula en su conjunto y se afecta el derecho a ser votado con el que cuenta la otra persona titular de la fórmula para ser senador, así como los suplentes.

101. En este caso, no se difumina o se pierde certeza sobre el apoyo, pues aún existe otra persona integrante de la fórmula que fue apoyada por el electorado como titular de la misma y un suplente que, a su vez, recibió de igual manera, un apoyo ciudadano.

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1. Cfr., Corte IDH. C.G. vs. México. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párrafo 157.

2. Cfr., Corte IDH. Caso Yatama vs. Nicaragua. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 105, párrafo 207, y Corte IDH. C.G. vs. México, Op. cit., párrafo 149.

Este voto se publicó el viernes 06 de febrero de 2015 a las 09:00 horas en el Semanario Judicial de la Federación.