Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 41624 |
| Fecha | 31 Enero 2015 |
| Fecha de publicación | 31 Enero 2015 |
| Número de resolución | 14/2011 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 14, Enero de 2015, Tomo I, 438 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la acción de inconstitucionalidad 14/2011.
1. En sesión de veinticuatro de junio de dos mil trece, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la procuradora general de la República.
2. En la respectiva demanda, se solicitó la invalidez del "Decreto por el que se adiciona una N. ‘29 Mejoramiento a las Condiciones de Equidad y Competitividad para el Abasto Público’, a los programas delegacionales y parciales de desarrollo urbano del Distrito Federal", publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el veinte de mayo de dos mil once. Al respecto, el Tribunal Pleno, por votaciones diferenciadas, determinó que la acción era parcialmente procedente y fundada, sobreseyó parcialmente la acción por algunos artículos, se desestimó la acción respecto de los vicios formales del proceso de creación del decreto impugnado y declaró la invalidez del decreto aludido.
3. Aunque comparto las consideraciones y conclusiones de la sentencia, el presente voto tiene como objetivo hacer las aclaraciones pertinentes respecto a mi posicionamiento sobre el análisis del citado decreto impugnado. En los subsecuentes apartados, explicaré brevemente la decisión a la que se llegó en el fallo y expondré las razones adicionales que a mi juicio se actualizaban para declarar su inconstitucionalidad.
I. El decreto reclamado y su efecto en el mercado
4. En el considerando noveno de la sentencia, se declara la inconstitucionalidad de los artículos segundo al vigésimo quinto, con excepción del décimo segundo, del referido "Decreto por el que se adiciona una N. ‘29 Mejoramiento a las Condiciones de Equidad y Competitividad para el Abasto Público’, a los programas delegacionales y parciales de desarrollo urbano del Distrito Federal", en el cual se fijan las áreas geográficas en las delegaciones del Distrito Federal en las que deberán ubicarse los establecimientos mercantiles que utilicen el sistema de autoservicio -tienda de autoservicios, supermercado, minisúper o tienda de conveniencia-, lo cual únicamente podrá ser en predios cuya zonificación sea habitacional mixto (HM), así como en predios con frente a vías públicas en los que resulte aplicable alguna norma de ordenación sobre vialidad que otorgue la zonificación HM.
5. Para el Tribunal Pleno, tal norma resulta inválida al inhibir el proceso de competencia y libre concurrencia en la comercialización de productos de la canasta básica, pues además de desplazar a nuevos competidores mercantiles con características de autoservicio de aquellas zonas permitidas para tiendas de abarrotes y misceláneas, es contraria al eje rector económico que prohíbe toda práctica monopólica. Aunque estoy de acuerdo con este razonamiento, me gustaría explicar una posición particular en cuanto a mi entendimiento del decreto reclamado y de las razones para considerarlo inconstitucional.
6. En principio, el argumento central del fallo es que la inclusión de la "N. 29", en ciertos programas delegacionales y parciales de desarrollo urbano del Distrito Federal, afecta el libre mercado al establecer barreras de entrada a ciertos competidores, lo cual en última instancia produce una afectación al principio de libre concurrencia y una fluctuación de los precios de los bienes.
7. Al respecto, estimo que, si bien desde el punto de vista económico, es verdad que las restricciones de entrada de ciertos agentes económicos al libre mercado de venta de algún bien o servicio distorsionan en cierto grado al propio mercado, toda vez que invariablemente se afectará la oferta y, por ende, se puede modificar el precio, lo cierto es que la Constitución Federal no castiga o prohíbe cualquier afectación al libre mercado.
8. El artículo 28 constitucional habla de monopolios y prácticas monopólicas, de concentración o acaparamiento del mercado, de acuerdos, procedimientos o combinación de agentes económicos que eviten la libre competencia y que obligue a los consumidores a pagar precios exagerados, así como de cualquier ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas que produzcan un perjuicio del público en general o de alguna clase social. En ese sentido, habrá casos en que ciertas afectaciones al mercado van a ser ajenas a la protección constitucional o se justificarán por la salvaguarda de otro bien constitucional.
9. La sentencia tiene como premisa que nos encontramos ante un supuesto en el que se inhibe la libre concurrencia y competencia; sin embargo, no abunda sobre la supuesta afectación al público en general, ya que se basa meramente en la opinión de la Comisión Federal de Competencia Económica y desacredita la justificación que dio la Asamblea Legislativa para emitir la norma con un argumento de literalidad.
10. Para la mayoría de los Ministros, no se afecta la declaratoria de inconstitucionalidad que la N. 29 busque garantizar "una sana competencia que pretende salvaguardar los centros de barrio y la actividad de los mercados públicos, en tanto que, de la simple lectura de la disposición impugnada y aun con la referencia a los conceptos técnicos de los programas delegacionales, no se advierte que esté justificada la restricción de la zona de uso de suelo a los establecimientos mercantiles con sistema de autoservicio".
11. Sobre este aspecto, considero que no debe pasarse por alto que la prohibición a los referidos establecimientos mercantiles no los excluye totalmente del mercado, sino que condiciona su actividad a que se sitúen en predios cuya zonificación secundaria sea habitacional mixta o en predios con frente a vías públicas. Así, la prohibición no provoca su sustracción total de ciertas áreas geográficas, sino de algunos predios con usos de suelo distintos. Ello disminuye el efecto adverso en el mercado y no deja claro en qué grado se afectan los precios y en qué magnitud se causa perjuicio al público en general, las cuales son condicionantes del artículo 28 de la Constitución Federal.
II. Razones adicionales para la inconstitucionalidad
12. Aunado a lo argumentado en párrafos previos, estimo que el decreto reclamado resulta inconstitucional, por dos razones adicionales. En primer lugar, la Asamblea Legislativa no actuó dentro de su estricto marco de competencias.
13. Si bien, tanto el artículo 122, base primera, fracción V, inciso j), de la Constitución Federal, como los artículos 42 del Estatuto de Gobierno y 5 de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal establecen la facultad de la Asamblea Legislativa para regular el desarrollo urbano y el uso de suelo, lo cierto es que de los antecedentes legislativos se puede apreciar que la intención para emitir la referida "N. 29", fue equidad económica y no, en estricto sentido, un aspecto de desarrollo urbano.
14. En ese tenor, a mi juicio, aunque se hizo uso formalmente de la competencia para legislar en uso de suelo, la razón jurídica para emitir la nueva normatividad fue estrictamente de regulación económica y, por ende, ajena materialmente a las facultades de la Asamblea Legislativa. El mismo epígrafe de la "N. 29" establece que su objeto es el "MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE EQUIDAD Y COMPETITIVIDAD PARA EL ABASTO PÚBLICO", lo cual lógicamente no se relaciona de manera directa con el desarrollo urbano. Así, la facultad constitucional en materia de competencia económica está asignada a la Federación, por lo que estaríamos ante una situación diferente si la facultad se hubiera ejercido para establecer nuevas condiciones y restricciones a los usos de suelo por cuestiones demográficas.
15. Aunado a lo anterior, considero que al margen de la afectación que se pueda dar o no al mercado de la canasta de productos básicos en el Distrito Federal, la inclusión generalizada de la "N. 29", en la mayoría de los programas delegacionales, tiene como consecuencia necesaria que se provoque algún tipo de distorsión en la oferta y demanda, no sólo en el Distrito Federal, sino de los diferentes Estados. Por lo tanto, habrá una afectación interestatal al comercio, lo cual conlleva a que la facultad para regular el mercado y el comercio tampoco corresponda al órgano legislativo del Distrito Federal, sino a la Federación.
16. En suma, concuerdo con la declaratoria de inconstitucionalidad tomada por la mayoría de los Ministros, pero aprecio que la razón primigenia para declarar su inconstitucionalidad es la ausencia de competencias de la Asamblea Legislativa para regular el mercado, tal como lo pretendió hacer con la citada "N. 29".
