Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz
Número de registro41737
Fecha30 Junio 2015
Fecha de publicación30 Junio 2015
Número de resolución12/2014
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 19, Junio de 2015, Tomo I, 707
EmisorPrimera Sala

Voto particular del Ministro J.R.C.D. en la controversia constitucional 12/2014, promovida por el Municipio de Apodaca del Estado de Nuevo León.


Tema del voto: ¿El Municipio actor carece de interés legítimo en tanto que no se acredita una afectación a su ámbito competencial?


I. Antecedentes


El Municipio de Apodaca del Estado de Nuevo León promovió la controversia constitucional 12/2014(1) en contra de los siguientes actos:


a) Oficio 4.1.2534, de 15 de diciembre de 2010, a través del cual el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes autoriza la actualización del Programa Maestro de Desarrollo correspondiente al periodo 2011- 2025 propuesto por la concesionaria aeroportuaria Aeropuerto de Monterrey, S.A. de C.V.


b) Los oficios 4.1.202.3123/VUS, de 24 de septiembre de 2010 y 4.1.2020.3680/VUS, de 7 de diciembre de 2010, ambos respecto a la construcción del edificio de locales comerciales expedido (sic) por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.


c) El oficio 4.1.202.1583/VUS, de 11 de julio de 2011 dictado por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que contiene la autorización del proyecto ejecutivo denominado "Construcción de una estación de servicio en el Aeropuerto de Monterrey".


d) El oficio 4.1.202.5037,5339/VUS, de 19 de diciembre de 2012 dictado por el director de Aeropuertos de la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que contiene la autorización del proyecto ejecutivo denominado "Urbanización del Parque Industrial MTY, en el Aeropuerto de Monterrey".


El Municipio actor señaló en esencia que los citados oficios fueron emitidos sin darle participación o intervención sobre la factibilidad de la realización de las obras conforme a su plan de desarrollo municipal, que si bien, conforme a la Ley de Aeropuertos, dichas instalaciones son de jurisdicción federal, ello no implica que se desconozcan otros ordenamientos del mismo nivel jerárquico que obligan a la Federación a dar un cierto grado de participación al Municipio, tales como la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y que además, conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, se pueden celebrar convenios sobre la administración y custodia de zonas federales.


II. Decisión de la sentencia


La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de tres votos(2) declaró infundada la controversia y reconoció la validez de los actos impugnados, esencialmente por las siguientes razones:


1. En cuanto al acto impugnado identificado en el inciso a) se reconoció su validez, por considerar que se respetó la participación de la comisión consultiva, de la cual forma parte el Municipio actor en términos del artículo 44 de la Ley de Aeropuertos, puesto que el programa maestro de desarrollo no se autorizó sin ser informado previamente a la comisión consultiva, en una reunión a la cual fue invitado el Ayuntamiento actor como integrante de la misma.


2. En relación al acto impugnado en el inciso b), la sentencia concluyó que la comisión consultiva de la cual el Municipio actor es integrante, sí fue informada de la construcción de locales comerciales y de la diversificación comercial del aeropuerto de Monterrey, con lo cual se cumplió con la obligación que establece el artículo 44 de la Ley de Aeropuertos. Además, que ello tuvo lugar en una reunión de la comisión consultiva, a la cual fue convocado y asistió el entonces presidente municipal de Apodaca.


3. En tercer lugar, se analizó el acto identificado en el inciso d), dada su vinculación, y se concluyó su validez, en tanto que sí se informó a la citada comisión consultiva respecto de las construcciones de urbanización y de las obras que se incluirían en el aeropuerto de Monterrey, consistentes en una plaza comercial, un parque industrial y un hotel, por lo que se determinó que sí se respetó la participación que le correspondía a dicha comisión en términos del artículo 44 de la Ley de Aeropuertos.


4. En cuanto al acto impugnado identificado en el inciso c) se determinó su validez porque respecto de la construcción de una gasolinera o estación de servicio no se requería que se informara previamente a la comisión consultiva por lo que se consideró que no se incumplió con ninguna obligación legal.


III. Razones del voto


V. en contra de lo decidido en la sentencia porque, en mi opinión, el Municipio actor no acreditó una afectación a su ámbito competencial.


En efecto, el mero hecho de la existencia de facultades concurrentes en materia de equilibrio ecológico y asentamientos humanos, no es suficiente para considerar que existe una afectación competencial al Municipio. Tampoco coincido con la opinión de que el interés legítimo en la controversia constitucional pueda ser reconocido mediante algún tipo de afectación material al Municipio, ya que la controversia es una vía para la protección de competencias, por lo que el principio de afectación y el interés legítimo tienen que estar referidos a éstas.(3)


Si bien estoy de acuerdo con la cita del precedente de la controversia constitucional 94/2010, de ella sólo puede extraerse esencialmente que en materia de asentamientos humanos existen dos vías de análisis (paralelas y complementarias) de las cuestiones relacionadas con la competencia de los tres órdenes de gobierno: a) la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno; y, b) la vía de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como congruencia, coordinación y ajuste.


En mi opinión, desde el punto de vista del ámbito municipal, el artículo 115 de la Constitución Federal, en distintos incisos de su fracción V, establece diversas facultades del Municipio en materia de asentamientos humanos; sin embargo, el ejercicio de estas facultades se encuentran acotadas a desarrollarse en los términos de las leyes federales y estatales relativas, tal como lo indica el acápite de la propia fracción; además, las facultades normativas establecidas en esta fracción se ejercitan en el territorio de jurisdicción municipal y no en áreas que se encuentran bajo otro tipo de jurisdicción, como puede ser la jurisdicción federal. Ni de las normas de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, ni de la Ley General de Asentamientos Humanos, se desprende que alguna facultad del Municipio deba desarrollarse dentro de este tipo de áreas, la competencia sobre las mismas es exclusivamente federal, por lo que le resultan aplicables las leyes federales, como la Ley de Aeropuertos.


Aun cuando la sentencia da por hecho una supuesta competencia del Municipio a participar por vía de una comisión consultiva, esta facultad no se encuentra ni en la Ley General de Asentamientos ni en la General de Equilibrio Ecológico. De considerarse que existiera una violación a la Ley Aeroportuaria, como la falta de la constitución o consulta a la comisión consultiva establecida en su artículo 44, ésta no sería una violación al ámbito competencial originario y constitucional del Municipio, sino solamente actualizaría una violación de legalidad que, en todo caso, debía impugnarse en los términos y bajo los procedimientos de las propias leyes violentadas y tener las consecuencias que estas propias leyes señalen para este tipo de violaciones, que en este caso son de naturaleza eminentemente federal.


De este modo, considero que no existe una afectación al ámbito municipal que genere la actualización de un interés legítimo. Aun cuando se ha aceptado por el Alto Tribunal, desde la controversia constitucional 72/2008,(4) que existe la posibilidad de coordinación con los Municipios tanto para los fines del artículo 115 constitucional, así como para el mejor funcionamiento e integración de estas áreas de jurisdicción federal con el territorio de jurisdicción municipal, esta coordinación no resulta obligatoria y sólo generaría el interés requerido para una controversia de este tipo, si se hubiera presentado el convenio y la impugnación se hubiera realizado a partir de la falta de cumplimiento del mismo. De igual modo, resulta aplicable la controversia constitucional 65/2013,(5) ya que tanto en ésta como en la citada 72/2008, estamos frente a espacios de jurisdicción federal y se requiere de algún tipo de acto o documento, más allá de la competencia genérica, donde se acredite la coordinación, concesión o participación vía convenio o programa específico en donde intervenga el Municipio.


Finalmente, quiero ser muy enfático en que lo anterior, de ningún modo significa que se genere un espacio donde los concesionarios o permisionarios puedan operar sin la observancia de las normas federales, estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y protección ambiental, lo que reconoce la misma Ley de Aeropuertos en su artículo 41.(6) Sin embargo, esta obligación no es para la secretaría, ni impacta en el procedimiento del otorgamiento de la concesión, sino que vincula directamente a los particulares que obtengan la concesión o permiso y pueden hacerse acreedores a las clausuras, multas o sanciones correspondientes ante el incumplimiento de las mismas.


En suma, voté en contra de la sentencia mayoritaria, porque el Municipio no demostró contar con el interés legítimo para impugnar los oficios emitidos por el director de aeropuertos y, por tanto, la controversia debió sobreseerse por falta de afectación al ámbito municipal.








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1. Esta controversia se falló en sesión de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de dieciocho de febrero de dos mil quince.


2. Los tres votos a favor del sentido de la resolución fueron los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de L., J.M.P.R. (ponente) y A.G.O.M..


3. Esta opinión ya la había sostenido en otras ocasiones, por ejemplo, al resolver en sesión de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de 21 de enero de 2015, las controversias constitucionales 94 y 109 de 2012 del Estado de Sonora, en las que por mayoría de cuatro votos se declaró inválido un procedimiento para la autorización de impacto ambiental.


4. Fallada en sesión del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de 12 de mayo de 2011.


5. Resuelta en sesión de la Primera Sala del Alto Tribunal de la República el 7 de febrero de 2014.


6. "Artículo 41. Los concesionarios y permisionarios deberán cumplir con las disposiciones federales, estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y protección ambiental, que correspondan."


Este voto se publicó el viernes 19 de junio de 2015 a las 09:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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