Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Fernando Franco González Salas
Número de registro41572
Fecha30 Noviembre 2014
Fecha de publicación30 Noviembre 2014
Número de resolución1/2014
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, 415
EmisorPleno

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta popular 1/2014.


En la sesión de treinta de octubre de dos mil catorce en que se analizó el proyecto presentado bajo la ponencia de la Ministra O.S.C. de G.V., manifesté que compartía el sentido de considerar inconstitucional la materia de la consulta formulada por diversos ciudadanos, cuya propuesta de pregunta se encontraba formulada en los siguientes términos:


¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?


Como lo señalé durante mi participación, respetuosamente disiento de algunas de las consideraciones, motivo por el cual dejo constancia de algunos aspectos que, a mi juicio, resultaban relevantes para la solución del asunto.


I. Sobre la posibilidad de plantear consultas populares que tuvieran como consecuencia la necesidad de generar reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En principio, señalo que este tema no fue materia de debate durante la discusión del asunto, pues se reconoció implícitamente que el resultado de una consulta popular podía tener dicho efecto; sin embargo, estimo conveniente hacer expresas las razones que me motivaron a compartir ese criterio implícito.


Para tal efecto, parto de señalar que la revisión sobre la constitucionalidad de la materia de una consulta popular se encuentra regulada en lo dispuesto por el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al prohibir que puedan ser objeto de consulta las cuestiones relacionadas con: a) la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución; b) los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; c) la materia electoral; d) los ingresos y gastos del Estado; e) la seguridad nacional; y, f) la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. El precepto constitucional de mérito es del tenor siguiente:


"Artículo 35. Son derechos del ciudadano:


"...


"VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:


"1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición de:


"a) El presidente de la República.


"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o


"c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley.


"Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la petición deberá ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión;


"2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes;


"3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;


"4o. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados;


"5o. La consulta popular se realizará el mismo día de la jornada electoral federal;


"6o. Las resoluciones del Instituto Nacional Electoral podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta Constitución; y


"7o. Las leyes establecerán lo conducente para hacer efectivo lo dispuesto en la presente fracción."


La fracción de mérito fue incorporada al Texto Constitucional con motivo de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de nueve de agosto de dos mil doce. Del análisis de los trabajos legislativos de dicha reforma, en particular del dictamen de la Cámara de Senadores de veintisiete de abril de dos mil once, se desprende que la incorporación a la Constitución de la consulta popular obedeció a lo siguiente:


"... este dictamen propone añadir la consulta popular en temas de trascendencia nacional. Esa figura, como se plantea en el proyecto de decreto, es una variante de otras formas de la llamada ‘democracia semidirecta’, como lo son el plebiscito y el referéndum. La singularidad de la consulta popular es que puede ser activada -propuesta- por un determinado número de ciudadanos, en el porcentaje respecto de la lista nominal de electores que definiría la propia Constitución, y con los demás requisitos que determine la ley. Tanto el Ejecutivo Federal como una minoría de legisladores, en cualquiera de las dos Cámaras, pueden activar el mecanismo de la consulta popular, pero en todo caso, se requerirá que sea aprobada por mayoría de votos en las dos Cámaras, y no así para las consultas convocadas por los ciudadanos. La propia Constitución señalará las materias que no podrán ser objeto de consulta popular, tales como la derogación de derechos humanos, los ingresos y gastos del Estado o la forma de gobierno consagrada en el artículo 40 de la propia Carta Magna; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. Previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta.


"...


"Las democracias modernas son, por definición, representativas. Es decir, se trata de formas de gobierno en las que el proceso de toma de decisiones involucra a representantes elegidos popularmente mediante sufragio universal, que son quienes en nombre de sus representados procesan y adoptan las decisiones colectivas. La participación de los ciudadanos en ese proceso se concreta, en primera instancia, en el ejercicio del derecho de votar para elegir a quienes los representarán en las fases sucesivas del proceso de adopción de las decisiones políticas. Esa participación de los ciudadanos en el proceso democrático de decisión en México se ha venido ampliando y garantizando a través de múltiples reformas constitucionales y legales que hoy permiten el ejercicio de las libertades políticas en un contexto jurídico e institucional caracterizado por la existencia de varios mecanismos de garantía.


"Sin embargo, a la par de los mecanismos de democracia representativa, ha existido una tendencia, en las Constituciones de la segunda posguerra, a introducir algunas fórmulas adicionales que tienen la finalidad de multiplicar los espacios de la participación ciudadana en los procesos de decisión política. Estas fórmulas de la así llamada democracia ‘semidirecta’, como el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular, han tenido una gran proliferación en el constitucionalismo contemporáneo como complementos de la representación democrática.


"En América Latina, por ejemplo, todas las Constituciones, salvo las de México y de República Dominicana, contemplan algún mecanismo de participación directa de los ciudadanos en los procesos de decisión política.


"Estos mecanismos tienen la virtud de estimular la participación política de los ciudadanos más allá de las elecciones, al permitirles intervenir en la discusión pública de temas de relevancia nacional que ameritan un pronunciamiento explícito de los ciudadanos que corre paralelo al debate y a las decisiones que se adoptan por los órganos representativos del Estado, en primer lugar, las instancias parlamentarias o legislativas.


"Es particularmente necesario asumir que estos mecanismos no son, ni deben ser, sustitutivos de las instancias de representación política en los procesos de decisión colectiva. Las fórmulas o métodos de la democracia ‘semidirecta’, adecuadamente reguladas, son instancias complementarias y subsidiarias de la democracia representativa. En efecto, su uso excesivo y una regulación inadecuada pueden terminar por erosionar las instituciones representativas y dar pie a lo que en el ámbito de la teoría política se conoce como ‘democracia plebiscitaria’, que, en realidad, sólo en apariencia es una democracia, pues ahí anidan graves pulsiones autoritarias. Los totalitarismos del siglo XX nos recuerdan con claridad que los sistemas autocráticos siempre utilizan evocaciones directas ‘al pueblo’ como una manera de legitimación.


"Cabe señalar que el recurso a estos mecanismos de consulta a los ciudadanos no son ajenos al ordenamiento jurídico mexicano. Existen varias entidades federativas en donde el marco normativo local introduce instrumentos a través de los cuales los ciudadanos pueden expresar su sentir en torno a temas de importancia para sus respectivas sociedades. En esa circunstancia se encuentran los Estados de Baja California, Colima, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Tlaxcala y Veracruz.


"Estas comisiones unidas reconocen, por un lado, la importancia de contar con un mecanismo a nivel federal que permita al conjunto de ciudadanos de la República expresarse en torno al sentido que deben tener las decisiones relativas a los asuntos de gran importancia nacional, pero también asumimos que la introducción, sin controles adecuados, de mecanismos de la llamada democracia ‘semidirecta’, puede lograr el efecto contrario al de la consolidación y fortalecimiento del régimen democrático y propiciar su erosión y eventual vaciamiento.


"Hay una plena convicción de que, con una adecuada regulación, la introducción de mecanismos que supongan el involucramiento de los ciudadanos en los procesos de decisión colectiva puede aumentar y fortalecer la participación política de éstos y con ello contribuir a construir una ciudadanía más fuerte, consciente y atenta a los problemas que la aquejan y corresponsable de las soluciones colectivas que se adopten para enfrentarlos.


"La figura de la consulta popular, aunada a la de la iniciativa ciudadana, puede ser un mecanismo que permita fortalecer el proceso de decisión democrática en la medida en la que se abre otro canal para que propuestas legislativas, en este caso realizadas directamente por grupos de ciudadanos, sean conocidas y tomadas en consideración por las Cámaras del Congreso de la Unión.


"A juicio de estas comisiones dictaminadoras, se considera que, ponderando las experiencias comparadas, resulta pertinente incorporar a través de la figura de la consulta popular la posibilidad de que exista ese pronunciamiento directo de los ciudadanos en relación con asuntos de gran trascendencia nacional de manera que su voluntad, vinculante conforme determine la ley, para el Congreso de la Unión en caso de reunirse determinados requisitos de participación, deba ser asumida por el Poder Legislativo en el procesamiento de la decisión que corresponda.


"La consulta popular, como mecanismo de participación e intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones relacionadas con temas relevantes, constituye además una vía para poder resolver, a través de la consulta a la base política de la sociedad, eventuales diferendos relativos a temas de suma importancia que se presenten en los órganos representativos o entre éstos.


"Atendiendo a esa finalidad estas Comisiones Unidas consideran que este mecanismo debe poder ser inducido mediante solicitud que puedan realizar tanto el titular del Poder Ejecutivo, como una parte de los integrantes de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, e incluso un grupo de ciudadanos, equivalente al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores utilizada en la elección federal previa.


"Por otra parte, al tratarse de un mecanismo, cuyos resultados de alcanzarse un índice de participación en la consulta, resultarán vinculantes para los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, resulta pertinente que, con independencia de quién haya solicitado la realización de una consulta popular, exista una aprobación respecto de la realización de la misma por parte de la mayoría de los integrantes de cada una de las Cámaras en las que se deposita la función legislativa federal, respecto a las consultas convocadas por el presidente de la República o el porcentaje establecido para los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, requisito que no será aplicable para las consultas convocadas por los ciudadanos. Este requisito, lejos de constituir un impedimento o un obstáculo innecesario, representa una garantía para que las consultas populares no se conviertan en un instrumento sustitutivo de la instancia democrática-representativa por excelencia, sino que implique un acompañamiento de los órganos que tendrán la responsabilidad y la obligación de procesar normativamente la voluntad ciudadana expresada en la consulta. En ese sentido, el requisito de contar con esa mayoría para convocar a la consulta expresa el compromiso del Congreso -y en ese sentido es la mejor garantía- de acatar en sus términos la voluntad ciudadana manifestada en ella.


"Es sabido que la formulación de la pregunta que debe ser sometida a la consulta de los ciudadanos, constituye un aspecto especialmente delicado, pues su redacción puede, eventualmente, condicionar el sentido de la respuesta. Por su propia naturaleza, las consultas populares, como todos los demás mecanismos de democracia directa en los que se recaba la opinión de los ciudadanos, suponen respuestas simplificadas que en la mayoría de los casos suele reducirse a una alternativa entre dos posibles respuestas.


"Esporádicamente pueden preverse alternativas más complejas. Ello implica que el modo de plantear la pregunta resulta determinante para el adecuado desarrollo de este ejercicio democrático. En ese sentido, el presente dictamen plantea que previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta.


"Consecuentemente, la ley que regule esta modalidad de participación ciudadana deberá contener los procedimientos y mecanismos que deberán seguirse para que todo el proceso de organización y desarrollo de la consulta se rija por los principios de objetividad, imparcialidad y certeza. Por ello, se dispone que las consultas populares serán responsabilidad, en términos de su organización y realización del Instituto Federal Electoral, en forma integral. El propio instituto deberá certificar, en su caso, la veracidad de la promoción ciudadana al respecto.


"La experiencia comparada enseña que todos los mecanismos de consulta popular o de otros mecanismos de democracia ‘semidirecta’ (referéndum o plebiscito), cuando tienen un carácter vinculante para los poderes públicos, están sujetos a la existencia de un quórum de participación ciudadana. En ese mismo sentido, este dictamen plantea establecer un umbral de participación para que el resultado de la consulta popular sea vinculante para los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, consistente en que un porcentaje de al menos el cuarenta por ciento del total de ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores que corresponda haya acudido y participado con su voto en la consulta.


"En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, se considera pertinente establecer ciertas materias en las cuales no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas, en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esas materias, en las que no procede la realización de consultas populares son: la electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas.


"Por lo que hace a los tiempos para realizar el ejercicio mediante el cual los ciudadanos darán respuesta a la o las preguntas planteadas a través de las consultas populares, se propone que la realización de las consultas populares coincida con la fecha de realización de la jornada electoral federal, es decir, el primer domingo de julio de cada tres años. Ello no implica que a lo largo del periodo que media entre dos elecciones no pueda proponerse la realización de una consulta popular y determinarse su procedencia por parte del Congreso, sino que el ejercicio específico de someter a la consideración ciudadana la o las preguntas en las que la consulta se articule coincidirá con la jornada electoral federal. En virtud de lo anterior, en caso de que no haya sido solicitada y aprobada la realización de una sola consulta, sino de varias en el periodo que media entre dos elecciones federales, las preguntas correspondientes a todas ellas serán sometidas a la consideración de los ciudadanos de manera simultánea y concurrente con la fecha de realización de las elecciones respectivas.


"Lo anterior obedece esencialmente a dos razones fundamentales: en primer lugar a simplificar desde un punto de vista logístico y de racionalidad de esfuerzo y gasto, la realización de las consultas populares, pues en vez de instalar específicamente centros de votación en los cuales los ciudadanos puedan emitir su opinión respecto de las preguntas sometidas a su consideración, se aprovecharía la logística que en cada elección federal despliega el Instituto Federal Electoral para instalar en todo el país las mesas directivas de casilla, órganos en los cuales, además del procesamiento y escrutinio de los votos emitidos en las elecciones que correspondan, serán responsables de recibir y procesar las respuestas de los ciudadanos sobre los temas sometidos a su consulta.


"Por otra parte, la concurrencia de las consultas populares con los procesos electorales federales tiene también la finalidad de inyectar en la discusión electoral un contenido programático en el debate público que tendrá que ver con los temas sobre los cuales versarán dichas consultas. Una de las características que han distinguido las recientes contiendas electorales es el escaso debate programático e ideológico, centrando la atención en los candidatos y en los lemas de sus campañas, más que en las plataformas electorales que los partidos tienen la obligación de presentar y registrar ante las autoridades electorales. La coincidencia de las consultas populares con las elecciones puede ser, en ese sentido, una oportunidad para reivindicar la importancia de la confrontación pacífica de ideas y de contenidos programáticos en el marco de las precampañas y campañas electorales.


"Finalmente, lo anterior implica que la organización, desarrollo, cómputo y declaración de los resultados de la o las consultas populares que se realicen cada tres años, esté a cargo del Instituto Federal Electoral, para lo cual la ley establecerá puntualmente los actos y los procedimientos que dicho instituto deberá desplegar para la adecuada realización de las consultas, así como de la verificación del requisito del número de ciudadanos que deben respaldar la solicitud de realización de una consulta cuando sea el caso."


En el dictamen de la Cámara de Diputados que se constituyó como R., fechado el veinticinco de octubre de dos mil once, se propusieron modificaciones a la minuta enviada por el Senado.(1)


Dado el resultado de la votación obtenida en la Cámara de Diputados, en la que no se aprobó la reforma en los términos propuestos por la C. respecto, entre otros, al artículo 35, fracción VIII, constitucional, se envió minuta a la Cámara de Senadores, en la cual se elaboró un nuevo dictamen fechado el trece de diciembre de dos mil once, que en la parte relativa señala lo siguiente:


"... Estas Comisiones Dictaminadoras proponen insistir en la adición de la fracción VIII, en los mismos términos aprobados originalmente por el Senado, ya que resultaría un contrasentido que la consulta popular, que ha quedado establecida en la fracción III del artículo 36, en los términos aprobados por ambas Cámaras, no tuviese las bases constitucionales para su reglamentación en la ley secundaria, más aún si se considera que la organización y desarrollo de las consultas populares se encomienda al Instituto Federal Electoral, que al tener carácter de órgano constitucional autónomo y cuyas facultades emanan directamente de la Constitución, debe contar con una base constitucional explícita a fin de poder ejercer esa facultad. Por ese motivo, en el proyecto de decreto se propone insistir en la adición de esa fracción VIII."


Mediante nuevo dictamen elaborado en la Cámara de Diputados el dieciocho de abril de dos mil doce, se aprobó en sus términos la propuesta original de reforma al artículo 35, fracción VIII, constitucional enviada por la Cámara de Senadores.(2)


Del análisis de los trabajos legislativos antes mencionados se desprende que la consulta popular puede conceptualizarse como un derecho humano, el cual debe regirse por los principios y reglas que la propia Constitución Federal establece para tal efecto, en particular, en el artículo 1o., que señala:


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de junio de 2011)

"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.


(Adicionado, D.O.F. 10 de junio de 2011)

"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. ..."


El citado precepto constitucional establece en la parte que interesa al presente voto, que los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales de que México sea parte, no podrán restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia Carta Magna establece. Asimismo, se prevé que en la interpretación de las normas relativas a derechos humanos deberá prevalecer el principio pro persona, entendido como la idea de favorecer en todo tiempo la protección más amplia.


En los asuntos en los que este Tribunal Pleno ha analizado el contenido de dicho precepto, en todo momento he sostenido que si bien la reforma constitucional tuvo por objeto ampliar el catálogo de derechos humanos que antes preveía, al incorporar como parte de la misma los reconocidos en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, ello no implica que éstos prevalezcan en todo momento, sino que su ejercicio puede suspenderse o restringirse en los casos y bajo las condiciones que la propia Constitución establece.


De igual manera, he considerado que esos casos y condiciones, entendidos como restricciones constitucionales, deben estar expresamente contenidos en el Texto Constitucional, pues al tratarse de un tema de restricción de derechos humanos, la interpretación debe ser estricta.


Expuesto lo anterior, me refiero ahora al contenido del artículo 35, fracción VIII, constitucional que, al prever la figura de la consulta popular, expresamente excluye de la misma lo siguiente:


• La restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución;


• Los principios consagrados en el artículo 40 de la misma;


• La materia electoral;


• Los ingresos y gastos del Estado;


• La seguridad nacional; y,


• La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.


Del análisis de dicho precepto desprendo, en los dos primeros apartados, que al vedar la posibilidad de que los temas de restricción de derechos humanos, así como los principios de la República representativa, democrática, laica y federal puedan ser objeto de una consulta popular, expresamente reconoce que cualquiera otro, en principio, que pudiera tener como consecuencia una reforma constitucional sí podrían ser materia de dicha consulta, siempre y cuando no se actualizara alguno de los otros temas vedados, esto es, los relativos a la materia electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional, así como la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.


Esta conclusión deriva, a mi juicio, de una interpretación que favorece a la persona la protección más amplia. Me explico. Si el Constituyente Permanente hubiere previsto como supuesto de restricción constitucional para la figura de consulta popular, que el resultado de ésta pudiera derivar en la necesidad de una reforma constitucional, así lo habría previsto expresamente, esto es, se habría vedado cualquier consulta popular, cuyo objeto pudiera ser una posible reforma constitucional, y no así únicamente las materias que expresamente señala el artículo 35, fracción VIII, constitucional.


Así, de conformidad con lo previsto en el artículo 1o. constitucional, y tomando en consideración que las normas de derechos humanos deben interpretarse en favor de la persona de modo tal que se logre la protección más amplia, y dado que las únicas restricciones constitucionales para la figura de la consulta popular son las expresamente contenidas en su numeral 35, fracción VIII, respetuosamente considero que cualquier otra materia que pudiera implicar una reforma constitucional, siempre que no se refiera a los temas de restricción de derechos humanos, principios del artículo 40, materia electoral, ingresos y gastos del Estado, seguridad nacional, así como la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente, debería ser permitida.(3)


La conclusión anterior no pierde de vista que la Ley Federal de Consulta Popular prevé en su artículo 5o. que el resultado de una consulta será vinculante para los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales, así como para las autoridades competentes, sin referirse en este último supuesto expresamente a las Legislaturas Locales, cuya aquiescencia resulta necesaria para una reforma constitucional; sin embargo, considero que dentro del término "autoridades competentes", debe comprenderse a las legislaturas locales cuando el resultado de la consulta implique la necesidad de una reforma constitucional, pues de no considerarlo así, se estaría afectando el grado de efectividad de la consulta popular como derecho humano, cuyas restricciones únicamente pueden derivarse del texto expreso de la Constitución Federal.


II. Sobre la noción de "ingresos y gastos del Estado" como prohibición para ser materia de una consulta popular.


La sentencia dictada en el presente asunto concluye que la materia de la consulta popular es inconstitucional, en tanto que:


"... De la exégesis de la reforma al artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal y de la emisión de su ley reglamentaria, este Tribunal Pleno arriba a la conclusión que los términos ‘ingresos y gastos’ para el ámbito de la consulta popular, deben ser entendidos como aquellos recursos económicos que guardan una relación directa con la regulación del sistema necesario para su obtención y distribución por parte del Estado para hacer frente a sus necesidades y obligaciones, respecto de los cuales, no habrá lugar a realizar la consulta por ser un tema que no puede ser objeto de la misma, por disposición constitucional expresa. Además por ser una función reservada por el propio Poder Revisor de la Constitución a los órganos legislativos federales, dada su importancia estratégica.


"Así, en el caso concreto, la solicitud de consulta popular parte de la siguiente pregunta: ‘¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?’


"La anterior interrogante, al cuestionar la posibilidad de otorgar contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica resulta inconstitucional, en la medida que las actividades referidas pertenecen al régimen de ingresos del Estado Mexicano.


"Por su importancia para la obtención de ingresos para el financiamiento del Estado Mexicano, el cuarto párrafo del artículo 28 de la Constitución Federal define cuáles son las áreas estratégicas de la economía nacional, entre las cuales se encuentran: (i) el sistema eléctrico nacional; (ii) el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; (iii) la exploración y extracción del petróleo; y, (iv) la exploración y explotación de los demás hidrocarburos. En concordancia con lo anterior, el párrafo cuarto del artículo 25 constitucional señala que las actividades del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, se llevará a cabo en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución.


"En este orden, el párrafo segundo del artículo 27 constitucional señala cuáles son los recursos y actividades sobre los que la nación ejerce un dominio directo, es decir, sujeta su explotación a la rectoría del Estado Mexicano, dentro de los cuales enuncia tanto el sistema eléctrico nacional, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como al petróleo y todos los hidrocarburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y su párrafo séptimo establece que las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos tienen el propósito de obtener ingresos para el Estado, y las cuales se llevarán a cabo mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares en los términos de la ley reglamentaria.


"Relacionado con esto último el párrafo sexto del artículo 28 de la Norma Fundamental instituyó un fideicomiso público estatal denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, el cual, en términos de lo previsto por la ley, tiene por objeto, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos.


"En el régimen transitorio de la reforma constitucional de diciembre de dos mil trece, en específico en su artículo décimo cuarto destaca, a propósito del referido fideicomiso público estatal, el Constituyente Permanente estableció que dicho ente será el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado Mexicano derivados del sistema de asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución. Se estableció también un esquema que la ley correspondiente deberá establecer, a través del cual administrará y distribuirá los ingresos que se obtengan por esos rubros, de los cuales destaca el referente a la transferencia a la Tesorería de la Federación, de los recursos necesarios para que los ingresos petroleros del Gobierno Federal que se destinan a cubrir el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año, se mantengan en el cuatro punto siete por ciento del Producto Interno Bruto; que para efectos de esa transferencia, se deben considerar los siguientes rubros: Derecho ordinario sobre hidrocarburos, derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización, derecho extraordinaria sobre exportación de petróleo crudo, derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía, derecho para la fiscalización petrolera, derecho sobre extracción de hidrocarburos, derecho para regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, derecho especial sobre hidrocarburos y derecho adicional sobre hidrocarburos.


"Como puede observarse, los sistemas de contratación y asignación que la Norma Suprema diseñó para los sectores estratégicos de energía eléctrica, petróleo y de hidrocarburos, tienen como finalidad toral, la obtención de ingresos que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación, de ahí que indudablemente su relación es directa con el concepto de ingresos del Estado, respecto del cual, no es posible que tenga verificativo una consulta popular.


"Lo anterior, también se corrobora, si acudimos a la legislación secundaria que reglamenta la reforma constitucional, así, la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, en la fracción I de su artículo 1o., establece que dicho ordenamiento tiene por objeto reglamentar los ingresos que recibirá el Estado Mexicano derivados de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos que se realicen a través de las asignaciones y contratos a que se refieren el artículo 27, párrafo séptimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"Conforme a lo expuesto en este apartado, es de concluirse que la materia de la consulta popular que se analiza se relaciona, de manera directa, con el sistema de contrataciones y asignaciones diseñado para obtener ingresos para el Estado Mexicano de las áreas estratégicas eléctrica, petrolera y de hidrocarburos, en la reforma publicada el veinte de diciembre de dos mil trece a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Federal, por lo que, al estar inmerso en el concepto de ingresos, respecto del cual el apartado 3o. de la fracción VIII del artículo 35, señala que no es posible llevar a cabo una consulta popular, debe declararse su inconstitucionalidad ..."


Como lo señalé, si bien comparto el sentido de la resolución y, en general, las consideraciones que lo sustentan, estimo que la misma debió tomar en cuenta que al reformar los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de diciembre de dos mil trece, la intención del Constituyente Permanente fue la de establecer una política fiscal constitucional en materia de energéticos, que tiene por objeto establecer reglas y sentar obligaciones directamente relacionadas con los ingresos y gastos del Estado.


En efecto, los preceptos constitucionales de mérito, en la parte que interesan al presente voto, señalan lo siguiente:


"Artículo 25


"...


"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.


(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.


(Reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2013)

"Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente."


"Artículo 27.


"... Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la ley reglamentaria."


"Artículo 28.


"... El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos."


De la lectura de dichos preceptos se desprende que el Constituyente Permanente pretendió que el Estado obtuviera mayores ingresos que contribuyeran al desarrollo del país; lo anterior, al prever la asignación a empresas productivas del Estado, así como la celebración de contratos con éstas o con particulares, que tuvieran por objeto las actividades de exploración y explotación del petróleo y demás hidrocarburos.


De igual manera, fue el propio Constituyente Permanente el que estableció una política fiscal constitucional relacionada con los ingresos derivados de las actividades relacionadas con la exploración y explotación del petróleo, al establecer reglas específicas de obtención, administración y aplicación de los recursos a través de diversos fideicomisos.


Esta conclusión se desprende de los trabajos legislativos que dieron origen a la citada reforma constitucional, en específico del dictamen elaborado en la Cámara de Senadores, del cual se transcribe, en la parte que interesa, lo siguiente:


"... Un primer elemento a considerar, es que en las reformas constitucionales que se dictaminan (artículos 27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto) se incluyen los conceptos de exploración y extracción del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en el subsuelo. Estas actividades son áreas estratégicas que no constituyen monopolios, aun y cuando el Estado ejerza funciones sobre ellas, de manera exclusiva.


"Esta modificación tiene el propósito de clarificar, en el artículo 27, que tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en el subsuelo, la propiedad de la nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones.


"Ahora bien, con el propósito de que la nación obtenga ingresos que contribuyan a su desarrollo de largo plazo, ésta llevará a cabo la exploración y extracción de los productos referidos en el párrafo que antecede, mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva . ...


"La reforma podría incrementar la producción de petróleo en cerca de 1.5 millones de barriles de petróleo crudo diarios adicionales para 2025, lo que representa un aumento del 60% respecto de la producción actual. En el caso del gas natural, la producción podría aumentar para ese mismo año, aproximadamente a 7.3 miles de millones de pies cúbicos diarios, más del doble de la producción actual.


"El incremento en la inversión podría generar un impacto positivo en el crecimiento del Producto Interno Bruto de alrededor del 1% anual en 2018 y hasta 1.6% anual antes de 2025. ...


"La ley también especificará las contraprestaciones y contribuciones que las empresas productivas del Estado o los particulares que celebren con éste los contratos a que se refiere el inciso anterior, deberán cubrir por llevar a cabo, por cuenta de la nación, las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos.


"Sobre el particular, es importante precisar que las empresas productivas organismos del Estado que cuenten con alguna asignación o que tengan suscrito un contrato con el Estado Mexicano, podrán a su vez contratar con particulares para llevar a cabo las actividades propias de la exploración o extracción del petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos.


"Adicionalmente, la nación deberá escoger la modalidad de contraprestación que le brinde el mayor beneficio para su desarrollo de largo plazo. Como se señaló con antelación, uno de los propósitos centrales de la reforma constitucional en materia energética es que con la apertura del sector petrolero de México, se logren atraer un número importante de recursos que posibiliten incidir, de manera efectiva, no sólo en el bienestar de los mexicanos de hoy, sino también en el de las generaciones por venir. ...


"Así como una idea central de la reforma constitucional que ahora se dictamina es que los hidrocarburos que se localizan en el subsuelo son y serán siempre de la nación mexicana, otro de sus pilares fundamentales es que los ingresos que el Estado Mexicano obtenga como consecuencia de las actividades propias de la exploración y extracción del petróleo y demás carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, deberán servir para el fortalecimiento de las finanzas nacionales, con visión de largo plazo, en beneficio de todos los mexicanos.


"Así las cosas, la reforma constitucional prevé la creación de un fideicomiso público, en el que el Banco de México fungirá como fiduciario, en el que habrán de concentrarse todos los ingresos, con excepción de las contribuciones que correspondan al Estado Mexicano, derivados de los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 constitucional.


"Este fideicomiso se denominará Fondo Mexicano del Petróleo (fondo petrolero) y será responsable de administrar y realizar los pagos que se establezcan en los contratos referidos en el párrafo que antecede y las transferencias que se especifiquen en la ley.


"...


"En términos generales, el fondo petrolero que se contempla en la reforma constitucional, materia de este dictamen, se prevé que la secretaría del ramo en materia de hacienda, una vez que se expidan las normas a que se refiere el transitorio cuarto del decreto, realizará las acciones que resulten necesarias para la constitución y funcionamiento del fondo.


"En términos generales, el fondo petrolero funcionará de la siguiente manera:


"a) El Fondo concentrará todos los ingresos, salvo las contribuciones, que el Estado Mexicano reciba con motivo de la suscripción de los contratos para llevar a cabo la exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, previstos en el párrafo séptimo del artículo 27 de la Constitución. Asimismo, será el responsable de administrar y realizar los pagos establecidos en dichos contratos.


"b) Con los ingresos del Estado Mexicano que deriven de los contratos relativos a exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, el fondo deberá realizar los pagos establecidos en dichos contratos y las transferencias que se especifiquen en la ley.


"c) Los ingresos del Estado Mexicano que en cada ejercicio sean recibidos como proporción del valor bruto de los hidrocarburos extraídos (regalías) serán destinados por el fondo, a los Fondos de Estabilización de los Ingresos Petroleros y de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas, de acuerdo a lo que establezca la ley.


"d) Con los ingresos que reciba el fondo, deberá asimismo realizar las transferencias al Fondo de Extracción de Hidrocarburos; a los fondos de investigación en materia de hidrocarburos y sustentabilidad energética, y en materia de fiscalización petrolera, así como los demás destinos específicos que se determinen en la ley.


"e) Una vez cubiertas las erogaciones a que se refieren los incisos b) a d) anteriores, el fondo destinará los ingresos remanentes en el siguiente orden:


"i) Serán transferidos a la Tesorería de la Federación, los recursos necesarios para asegurar que los ingresos petroleros del Gobierno Federal que se destinan a cubrir el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año, se mantengan en la misma proporción respecto del PIB que la proporción correspondiente a dichos ingresos en el año 2013, en términos de lo que disponga la ley. Se prevé que en caso necesario, se podrán emplear para ello, recursos provenientes del ahorro de largo plazo.


"Los ingresos petroleros referidos, incluyen el monto que se destina a cubrir las participaciones y aportaciones a entidades federativas y Municipios correspondientes y son netos de las transferencias a los fondos de estabilización y de los destinos específicos que se determinen en la ley.


"Con esta disposición se obliga a mantener siempre una base sólida de recursos para el Estado, de manera que éstos no sólo se puedan utilizar en el corto plazo, la visión y el objetivo, como se dijo con antelación, es garantizar que los recursos que obtendrá el Estado Mexicano al abrir el sector petrolero a la participación privada, se vea reflejada en beneficios palpables no sólo en el corto y mediano plazos, sino también en mejoras a la calidad de vida de las generaciones del futuro de nuestro país.


"ii) Una vez cubierto lo establecido en el inciso que antecede, los flujos anuales que reciba el fondo petrolero se destinarán a ahorro de largo plazo, incluyendo inversión en activos financieros, la reducción de pasivos financieros vinculados a los requerimientos financieros del sector público del año previo de que se trate y la amortización de manera anticipada de la deuda pública.


"Sólo cuando el saldo de las inversiones en ahorro público de largo plazo, referido anteriormente, sea igual o mayor al 3% del producto interno bruto del año previo al que se trate, el Comité Técnico del Fondo Petrolero podrá destinar recursos del saldo acumulado para lo siguiente:


"- Hasta por un monto equivalente al 0.15% del producto interno bruto del año previo al que se trate, a financiar los pasivos adicionales derivados de la transición a sistemas de pensiones de contribuciones definidas e incrementos en la cobertura de los sistemas de pensiones públicos;


"- Hasta por un monto equivalente al 0.15% del producto interno bruto del año previo al que se trate, para financiar proyectos de inversión en ciencia y tecnología, y en energías renovables; y,


"- Hasta por un monto equivalente al 0.15% del producto interno bruto del año previo al que se trate, para fondear un vehículo de inversión especializado en proyectos petroleros, sectorizado en la secretaría del ramo en materia de energía; en becas para la formación de capital humano; en proyectos de mejora a la conectividad; así como para el desarrollo regional de la industria. Con excepción del programa de becas, no podrán emplearse recursos para gasto corriente.


"La asignación de recursos a los destinos antes señalados no deberá llevar a que el saldo destinado a ahorro de largo plazo se reduzca por debajo del 3% del producto interno bruto del año anterior, y tampoco podrá exceder el flujo anual de recursos que se espere recibir. Sujeto a lo anterior y con la aprobación de las dos terceras partes de los legisladores presentes, la Cámara de Diputados podrá modificar los límites y los posibles destinos que se mencionan con anterioridad.


"iii) La reforma constitucional también dispone que en tanto el saldo acumulado del ahorro público de largo plazo sea equivalente o superior al 10% del producto interno bruto del año previo al que se trate, los rendimientos financieros reales anuales asociados a los recursos del fondo petrolero destinados al ahorro de largo plazo, serán transferidos a la Tesorería de la Federación.


"Bajo condiciones excepcionales, con la aprobación de las dos terceras partes de los legisladores presentes, la Cámara de Diputados podrá aprobar la integración de recursos de ahorro público de largo plazo al Presupuesto de Egresos de la Federación, aun cuando el saldo de ahorro de largo plazo se redujera por debajo del 3 por ciento del producto interno bruto del año anterior. Los recursos transferidos por estos conceptos, así como los que en su caso se transfieran, de conformidad con el inciso ii) anterior serán adicionales a las transferencias que se realicen de acuerdo al inciso i) que antecede ..."


El contenido del dictamen de mérito antes transcrito, que da sustento a los artículos transitorios de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de veinte de diciembre de dos mil trece,(4) permite concluir, a mi juicio, que la intención del Constituyente Permanente fue la de crear una política fiscal constitucional en materia energética, en la cual se fijaron bases claras para la obtención de ingresos y su aplicación (gastos).


Para tal efecto, se establecieron a nivel constitucional reglas específicas a seguir por un fideicomiso público, cuyo fiduciario sería el Banco de México, denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, de las cuales destaco que los ingresos se administrarán y distribuirán (gastarán) conforme a la siguiente prelación y conforme se establezca en la ley para:


a. Realizar los pagos establecidos en dichas asignaciones y contratos.


b. Realizar las transferencias a los Fondos de Estabilización de los Ingresos Petroleros y de Estabilización de los Ingresos de las entidades federativas. Una vez que el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, o su equivalente, haya alcanzado su límite máximo, los recursos asignados al fondo se destinarán al ahorro de largo plazo.


c. Realizar las transferencias al Fondo de Extracción de Hidrocarburos; a los fondos de investigación en materia de hidrocarburos y sustentabilidad energética, y en materia de fiscalización petrolera.


d. Transferir a la Tesorería de la Federación los recursos necesarios para que los ingresos petroleros del Gobierno Federal que se destinan a cubrir el presupuesto de egresos de la Federación de cada año, se mantengan en el cuatro punto siete por ciento del producto interno bruto, que corresponde a la razón equivalente a la observada para los ingresos petroleros del dos mil trece.


e. Destinar recursos al ahorro de largo plazo, incluyendo inversión en activos financieros.


De lo expuesto con antelación, arribo a la conclusión de que la reforma constitucional a que se ha hecho referencia introdujo una nueva política fiscal constitucional en materia energética, cuyo principal propósito fue el de obtener mayores ingresos para el Estado, así como establecer reglas específicas para la aplicación de los recursos obtenidos por dichos conceptos, motivo por el cual indudablemente se trata de un aspecto relacionado con los ingresos y gastos del Estado, de ahí que se actualice la prohibición para ser materia de una consulta popular, en términos de lo dispuesto en el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.








_____________

1. En ese dictamen se señaló, en lo que interesa al presente asunto, lo siguiente:

"... La consulta popular, se constituye en una institución valiosa, para lograr un mejor sistema democrático en México. Lo anterior es así, en virtud de que de aprobarse la reforma constitucional, se crearán los mecanismos constitucionales, que permitirán la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, expresando que sus aspiraciones y necesidades que reclaman, serán satisfechas por el Estado. En este sentido, la consulta popular se coloca junto a otras referéndum, plebiscito, voto popular, como una figura indispensable dentro de la democracia participativa, frente al poder público. La naturaleza jurídica de la consulta popular, legitima las decisiones del Estado, generando canales de comunicación entre el pueblo y el poder público, es decir, obliga al Estado a escuchar al pueblo como titular del poder público. En estas condiciones, las Comisiones Dictaminadoras coinciden en modificar el porcentaje contenido en la minuta del Senado de la República en esta materia, del dos al uno por ciento, pues se considera excesivo y además nugatorio del derecho a la consulta, además de que dicho porcentaje pone en riesgo el objetivo de la presente reforma, ya que impediría en los hechos, que los gobernados puedan acceder a este importante derecho democrático. A través de esta figura, la ciudadanía es convocada por el Congreso de la Unión a petición del presidente de la República, el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión o los ciudadanos, en un número equivalente, al uno por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley, con el objeto de resolver un asunto de carácter general y de vital importancia para la vida del país. Asimismo, estas Comisiones Unidas no comparten el porcentaje equivalente al cuarenta por ciento de los ciudadanos en la lista nominal, contenido en la minuta que se resuelve, ya que en el umbral y para que la consulta popular sea vinculatoria es muy alto, por ello, coincidimos en proponer la reducción al veinticinco por ciento de la lista nominal de electores. En este sentido, cobra importancia lo expresado por Adela Cortina, en su obra Ética Aplicada y Democracia Radical, al enfatizar que el modelo de participación ciudadana debe contemplar ‘una igual participación en doble sentido que cada quien tenga igualdad de oportunidades para llevar al orden del día las decisiones colectivas y los problemas que para él son importantes; segundo, que sean atendidos sus puntos de vista en los resultados de las decisiones colectivas. La participación tiene que ser entonces, igual y efectiva, de modo que a través de ella se exprese el sentido político del hombre’. Además de lo anterior, es procedente modificar el contenido de la fracción VIII en su inciso 5o., que establece que la consulta popular procederá el mismo día de la jornada electoral federal, por considerarse que el ejercicio de este derecho se sujetaría a cada tres años, por tanto esta C. comparte el espíritu de la modificación y por justicia llega a la convicción de establecer una consulta popular por año, y que no coincida su ejercicio con el proceso electoral federal."


2. Las razones que dieron origen a dicha aprobación fueron las siguientes:

"... la incorporación de la fracción VIII al artículo 35 dará sentido y coherencia a la reforma constitucional que transitará en las Legislaturas de los Estados, por lo que estas dictaminadoras, consideran conveniente admitirla en sus términos, porque perfecciona y facilita la instrumentación de las reformas aprobadas. No pasa por desapercibido para estas Comisiones Unidas, que la Consulta Popular, se constituye en una institución valiosa para lograr un mejor sistema democrático en México. Lo anterior es así, en virtud de que de aprobarse la reforma constitucional que se propone, se crearán los mecanismos constitucionales que permitirán la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, expresando que sus aspiraciones y necesidades que reclamen, serán satisfechas por el Estado. En este sentido, la consulta popular se coloca como una figura indispensable dentro de la democracia participativa y frente al poder público. La naturaleza jurídica de la consulta popular, legitimará las decisiones del Estado generando canales de comunicación entre el pueblo y el poder público, es decir, obliga al Estado a escuchar al pueblo como titular del poder público. A través de esta figura, la ciudadanía es convocada por el Congreso de la Unión, presidente de la República, el 33% de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión o los ciudadanos, en número equivalente al menos al 2% de los inscritos de la lista nominal de electores que determine la ley, con el objeto de resolver un asunto de carácter general y de vital importancia para la vida del país. En suma, la reforma política en México permite crear nuevas condiciones para una gobernanza democrática y eficiente. Esta requiere de la existencia de mecanismos que eviten y resuelvan cualquier tipo de conflicto, que ponga en peligro la gobernabilidad del país y el interés legítimo de la representatividad de los mexicanos ..."


3. Para reforzar dicha conclusión, hago notar que, durante la discusión de los trabajos legislativos que dieron origen a la Ley Federal de Consulta Popular, diversos legisladores se pronunciaron en el sentido de dejar claro que el resultado de una consulta popular podía implicar la necesidad de una reforma constitucional. A manera de ejemplo, cito las siguientes:

"Diputada L.M.A.L.: ... Se limita a la consulta para reformas constitucionales trascendentes, como si por sí mismo una reforma constitucional no fuese un asunto de importancia suficiente como ser motivo de consulta ..."

"Diputada Z.H.G.: Dado que la trascendencia de las reformas constitucionales radican en la aplicación general de los cambios que éstas plantean resulta absolutamente importante conocer la opinión de los destinatarios de la norma, y que, por supuesto ésta sea vinculante, razón por la cual proponemos que todas aquellas reformas que pretendan modificar el Texto Constitucional se sujeten a consulta popular ..."

"Senador A. de J.E.: Yo creo que el objetivo de esta ley reglamentaria, el fundamental, debe ser, hacer ejercible el derecho de los ciudadanos a ser consultados en los temas de trascendencia nacional; y en este caso, en materia de reformas constitucionales ..."

"Senador H.L.C.: ... Ha quienes interpretan, y con argumentos jurídicos aparentemente sólidos, a juicio de los que no somos abogados, que los temas de trascendencia nacional necesariamente incluyen reformas constitucionales ..."

"Senador H.L.C.: Me parece que ese tema, mi opinión personal no es trascendente, porque corresponderá en cada consulta específica determinar a la Corte sobre la constitucionalidad de la materia de la pregunta. Incluso sobre la forma de redacción de la pregunta corresponde a la Corte porque hay muchas maneras de modificar la Constitución. Yo sí creo que se puede modificar la Constitución, sí creo que los ciudadanos pueden dar un mandato al Congreso y al Constituyente Permanente ..."

"Senadora Dolores Padierna Luna: ... Y algo muy grave es que en la Constitución, artículo 35, fracción VIII, se especifica cuáles materias no pueden ser materia de consulta y habla de los derechos humanos, de la materia electoral, de la seguridad nacional, de los ingresos y gastos del Estado y de la organización de las Fuerzas Armadas. Todo lo demás es sujeto a consulta ..."

"Senador M.B.D.: Se trata, y ha sido esencial, de que la consulta pueda llevarse a cabo en materia constitucional ..."

"Senador R.M.O.: ... De forma particular, el hecho de que el artículo 6 de la propia legislación en cita, imponga que la consulta únicamente procede para la creación de nuevas leyes o modificación de las existentes, excluye la posibilidad de que se realicen adiciones, modificaciones o derogaciones del Texto Constitucional, vía consulta popular. Esa limitación irracional e injustificada, se impone, no obstante, que las únicas excepciones de la consulta las establece la propia Constitución en su artículo 35, y la mayoría de los artículos constitucionales, no forman parte de ellas ..."


4. Destaco por su relevancia para el presente voto, el contenido de los artículos cuarto, décimo, décimo segundo y décimo cuarto transitorios de la reforma en comento, que señalan:

"Cuarto. Dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico, a fin de hacer efectivas las disposiciones del presente decreto, entre ellas, regular las modalidades de contratación, que deberán ser, entre otras: de servicios, de utilidad o producción compartida, o de licencia, para llevar a cabo, por cuenta de la nación, las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, incluyendo las que puedan realizar las empresas productivas del Estado con particulares, en términos de lo dispuesto por el artículo 27 de esta Constitución. En cada caso, el Estado definirá el modelo contractual que mejor convenga para maximizar los ingresos de la nación.

"La ley establecerá las modalidades de las contraprestaciones que pagará el Estado a sus empresas productivas o a los particulares por virtud de las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos que hagan por cuenta de la nación. Entre otras modalidades de contraprestaciones, deberán regularse las siguientes: I) en efectivo, para los contratos de servicios; II) con un porcentaje de la utilidad, para los contratos de utilidad compartida; III) con un porcentaje de la producción obtenida, para los contratos de producción compartida; IV) con la transmisión onerosa de los hidrocarburos una vez que hayan sido extraídos del subsuelo, para los contratos de licencia, o V) cualquier combinación de las anteriores. La nación escogerá la modalidad de contraprestación atendiendo siempre a maximizar los ingresos para lograr el mayor beneficio para el desarrollo de largo plazo. Asimismo, la ley establecerá las contraprestaciones y contribuciones a cargo de las empresas productivas del Estado o los particulares y regulará los casos en que se les impondrá el pago a favor de la nación por los productos extraídos que se les transfieran."

"...

"Décimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico a sin de establecer, entre otras, las siguientes atribuciones de las dependencias y órganos de la administración pública federal:

"a) A la secretaría del ramo en materia de energía: establecer, conducir y coordinar la política energética, la adjudicación de asignaciones y la selección de áreas que podrán ser objeto de los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con la asistencia técnica de la Comisión Nacional de Hidrocarburos; el diseño técnico de dichos contratos y los lineamientos técnicos que deberán observarse en el proceso de licitación; así como el otorgamiento de permisos para el tratamiento y refinación del petróleo, y procesamiento de gas natural. En materia de electricidad, establecerá los términos de estricta separación legal que se requieren para fomentar el acceso abierto y la operación eficiente del sector eléctrico y vigilará su cumplimiento.

"b) A la Comisión Nacional de Hidrocarburos: la prestación de asesoría técnica a la secretaría del ramo en materia de energía; la recopilación de información geológica y operativa; la autorización de servicios de reconocimiento y exploración superficial; la realización de las licitaciones, asignación de ganadores y suscripción de los contratos para las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos; la administración en materia técnica de asignaciones y contratos; la supervisión de los planes de extracción que maximicen la productividad del campo en el tiempo, y la regulación en materia de exploración y extracción de hidrocarburos.

"c) A la Comisión Reguladora de Energía: en materia de hidrocarburos, la regulación y el otorgamiento de permisos para el almacenamiento, el transporte y la distribución por ductos de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos; la regulación de acceso de terceros a los ductos de transporte y al almacenamiento de hidrocarburos y sus derivados, y la regulación de las ventas de primera mano de dichos productos. En materia de electricidad, la regulación y el otorgamiento de permisos para la generación, así como las tarifas de porteo para transmisión y distribución.

"d) A la secretaría del ramo en materia de hacienda, entre otras, el establecimiento de las condiciones económicas de las licitaciones y de los contratos a que se refiere el presente decreto relativas a los términos fiscales que permitan a la nación obtener en el tiempo ingresos que contribuyan a su desarrollo de largo plazo.

"La ley establecerá los actos u omisiones que den lugar a la imposición de sanciones, el procedimiento para ello, así como las atribuciones de cada dependencia u órgano para imponerlas y ejecutarlas.

"Lo anterior, sin perjuicio de las demás facultades que a dichas autoridades les otorguen las leyes, en estas materias.

"La ley definirá los mecanismos para garantizar la coordinación entre los órganos reguladores en materia de energía y la administración pública federal, para que, en el ámbito de sus respectivas competencias, emitan sus actos y resoluciones de conformidad con las políticas públicas del Ejecutivo Federal."

"...

"Décimo segundo. Dentro del mismo plazo previsto en el transitorio cuarto del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para que la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía, se conviertan en órganos reguladores coordinados en la materia, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión; asimismo, podrán disponer de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios en la emisión y administración de los permisos, autorizaciones, asignaciones y contratos, así como por los servicios relacionados con el Centro Nacional de Información de Hidrocarburos, que correspondan conforme a sus atribuciones, para financiar un presupuesto total que les permita cumplir con sus atribuciones. Para lo anterior, las leyes preverán, al menos:

"a) Que si al finalizar el ejercicio presupuestario, existiera saldo remanente de ingresos propios excedentes, la comisión respectiva instruirá su transferencia a un fideicomiso constituido para cada una de éstas por la secretaría del ramo en materia de energía, donde una institución de la banca de desarrollo operará como fiduciario.

"b) Que las comisiones respectivas instruirán al fiduciario la aplicación de los recursos de estos fideicomisos a la cobertura de gastos necesarios para cumplir con sus funciones en posteriores ejercicios respetando los principios a los que hace referencia el artículo 134 de esta Constitución y estando sujetos a la evaluación y el control de los entes fiscalizadores del Estado.

"c) En el caso de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, se dará prioridad al desarrollo y mantenimiento del Centro Nacional de Información de Hidrocarburos, mismo que contendrá al menos la información de los estudios sísmicos, así como los núcleos de roca, obtenidos de los trabajos de exploración y extracción de hidrocarburos del país.

"Los fideicomisos no podrán acumular recursos superiores al equivalente de tres veces el presupuesto anual de la comisión de que se trate, tomando como referencia el presupuesto aprobado para el último ejercicio fiscal. En caso de que existan recursos adicionales, éstos serán transferidos a la Tesorería de la Federación.

"Los fideicomisos a que hace referencia este transitorio estarán sujetos a las obligaciones en materia de transparencia conforme a la ley de la materia. Asimismo, cada comisión deberá publicar en su sitio electrónico, por lo menos de manera trimestral, los recursos depositados en el fideicomiso respectivo, así como el uso y destino de dichos recursos y demás información que sea de interés público.

"La Cámara de Diputados realizará las acciones necesarias para proveer de recursos presupuestales a las comisiones, con el fin de que éstas puedan llevar a cabo su cometido. El presupuesto aprobado deberá cubrir los capítulos de servicios personales, materiales y suministros, así como de servicios generales, necesarios para cumplir con sus funciones."

"...

"Décimo Cuarto. El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo será un fideicomiso público en el que el Banco de México fungirá como fiduciario. La secretaría del ramo en materia de hacienda realizará las acciones para la constitución y funcionamiento del fideicomiso público referido, una vez que se expidan las normas a que se refiere el transitorio cuarto del presente decreto.

"El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo será el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado Mexicano derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución. Los ingresos se administrarán y distribuirán conforme a la siguiente prelación y conforme se establezca en la ley para:

"1. Realizar los pagos establecidos en dichas asignaciones y contratos.

"2. Realizar las transferencias a los Fondos de Estabilización de los Ingresos Petroleros y de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas. Una vez que el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, o su equivalente, haya alcanzado su límite máximo, los recursos asignados al fondo se destinarán al ahorro de largo plazo mencionado en el numeral 5. Dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico en materia del límite máximo del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros y del Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización.

"3. Realizar las transferencias al Fondo de Extracción de Hidrocarburos; a los fondos de investigación en materia de hidrocarburos y sustentabilidad energética, y en materia de fiscalización petrolera.

"4. Transferir a la Tesorería de la Federación los recursos necesarios para que los ingresos petroleros del Gobierno Federal que se destinan a cubrir el presupuesto de egresos de la Federación de cada año, se mantengan en el cuatro punto siete por ciento del producto interno bruto, que corresponde a la razón equivalente a la observada para los ingresos petroleros del año 2013. Para lo anterior, se consideran los rubros siguientes: Derecho ordinario sobre hidrocarburos, derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización, derecho extraordinario sobre exportación de petróleo crudo, derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía, derecho para la fiscalización petrolera, derecho sobre extracción de hidrocarburos, derecho para regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, derecho especial sobre hidrocarburos y derecho adicional sobre hidrocarburos. Para efectos del cumplimiento del monto establecido en este numeral, se considerarán incluidos los recursos transferidos acorde a los numerales 2 y 3.

"5. Destinar recursos al ahorro de largo plazo, incluyendo inversión en activos financieros.

"Únicamente cuando el saldo de las inversiones en ahorro público de largo plazo, sea igual o mayor al tres por ciento del Producto Interno Bruto del año previo al que se trate, el Comité Técnico del Fondo podrá destinar recursos del saldo acumulado del fondo para lo siguiente:

"a) Hasta por un monto equivalente a diez por ciento del incremento observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, al fondo para el sistema de pensión universal conforme a lo que señale su ley;

"b) Hasta por un monto equivalente a diez por ciento del incremento observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, para financiar proyectos de inversión en ciencia, tecnología e innovación, y en energías renovables;

"c) Hasta por un monto equivalente a treinta por ciento del incremento observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, en fondear un vehículo de inversión especializado en proyectos petroleros, sectorizado en la secretaría del ramo en materia de energía y, en su caso, en inversiones en infraestructura para el desarrollo nacional, y

"d) Hasta por un monto equivalente a diez por ciento del incremento observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo; en becas para la formación de capital humano en universidades y posgrados; en proyectos de mejora a la conectividad; así como para el desarrollo regional de la industria. Con excepción del programa de becas, no podrán emplearse recursos para gasto corriente.

"La asignación de recursos que corresponda a los incisos a), b), c) y d) anteriores no deberán tener como consecuencia que el saldo destinado a ahorro de largo plazo se reduzca por debajo de tres por ciento del producto interno bruto del año anterior. Sujeto a lo anterior y con la aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, la Cámara de Diputados podrá modificar los límites y los posibles destinos mencionados en los incisos a), b), c) y d) de este numeral. Una vez que el saldo acumulado del ahorro público de largo plazo sea equivalente o superior al diez por ciento del producto interno bruto del año previo al que se trate, los rendimientos financieros reales anuales asociados a los recursos del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el desarrollo destinados a ahorro de largo plazo serán transferidos a la Tesorería de la Federación. Los recursos transferidos a estos destinos serán adicionales a las transferencias que se realicen de acuerdo al numeral 4 del presente transitorio.

"En caso de una reducción significativa en los ingresos públicos, asociada a una caída en el Producto Interno Bruto, a una disminución pronunciada en el precio del petróleo o a una caída en la plataforma de producción de petróleo, y una vez que se hayan agotado los recursos en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros o su equivalente, la Cámara de Diputados podrá aprobar, mediante votación de las dos terceras partes de sus miembros presentes, la integración de recursos de ahorro público de largo plazo al presupuesto de egresos de la Federación, aun cuando el saldo de ahorro de largo plazo se redujera por debajo de tres por ciento del producto interno bruto del año anterior. La integración de estos recursos al presupuesto de egresos de la Federación se considerarán incluidos en la transferencia acorde con el numeral 4 del presente transitorio.

"El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo estará sujeto a las obligaciones en materia de transparencia de conformidad con la ley. Asimismo, deberá publicar por medios electrónicos y por lo menos de manera trimestral, la información que permita dar seguimiento a los resultados financieros de las asignaciones y los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, así como el destino de los ingresos del Estado Mexicano conforme a los párrafos anteriores.

"El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo se constituirá durante 2014 y comenzará sus operaciones en el 2015."


VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR