Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 38/2013. DIVERSOS INTEGRANTES DE LA CÁMARA DE SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 4 DE NOVIEMBRE DE 2014. PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIOS: R.M.M.G.Y.L.P.R.Z..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cuatro de noviembre de dos mil catorce, por el que se emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la acción de inconstitucionalidad 38/2013, promovida por diversos integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en contra del decreto por el que se expide la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil catorce, y se reforma el primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece.

I. Trámite

1. Presentación de la demanda, autoridades (emisora y promulgadora) y norma impugnada. Diversos senadores de la República, integrantes de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso de la Unión, promovieron acción de inconstitucionalidad(1) en la que solicitaron la invalidez del decreto por el que se expide la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce y se reforma el primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece. Señalaron como autoridades emisoras a las Cámaras de Diputados y de Senadores de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso de la Unión, y como autoridad promulgadora al presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

2. Conceptos de invalidez. Los promoventes manifestaron en sus conceptos de invalidez, en síntesis, lo siguiente:

I.P. del estudio del artículo 2o. de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil trece reformado.

a) Como cuestión previa, indican que procede estudiar los conceptos de invalidez hechos valer en contra de dicha norma, sin que se actualice lo previsto en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria en la materia, que dispone que las acciones de inconstitucionalidad serán improcedentes cuando hayan cesado los efectos de la norma general, ya que su inconstitucionalidad se plantea sobre la base de la progresividad de sus efectos en el tiempo, pues éstos trascenderán inevitablemente al ejercicio fiscal dos mil catorce. Lo anterior, porque se trata de una norma facultativa que autoriza al Ejecutivo Federal para que, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, realice determinadas conductas de endeudamiento a cargo de la hacienda pública federal, sin más limitantes que una determinada cuantía a modo de tope de deuda contratable de hasta setenta mil millones de pesos y la temporalidad en la contratación, hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil trece.

b) En el caso de que se ejerza dicha atribución, los efectos del endeudamiento trascenderían de manera necesaria e inevitable al ejercicio fiscal dos mil catorce, ya que se concede una autorización irrestricta al Ejecutivo Federal para que aumente el déficit presupuestario a nivel de deuda interna hasta por un monto de setenta mil millones de pesos en el plazo que transcurra del veintiuno de noviembre al treinta y uno de diciembre de dos mil trece, pretendiendo que en el mismo plazo quede amortizada dicha deuda -monto adicional al originalmente autorizado en la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil trece-.

c) Este tipo de deudas pesa sobre las finanzas del Estado y afectan hacia el futuro los recursos públicos que han de destinarse para su pago, por lo que se dejan cargas a las generaciones futuras, pues son los gobernados quienes aportan los recursos con lo que dichos compromisos públicos han de cumplirse. Dicha circunstancia se acredita con la motivación de la iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, en cuyo texto se aprecia que las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal, para el periodo de dos mil trece a dos mil dieciocho, estarán determinadas por su déficit anual más las amortizaciones de la deuda pública interna y externa.(2)

II. Consideraciones de inconstitucionalidad aplicables tanto al artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece reformado, como al artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil catorce.(3)

II.A Violación al artículo 134 constitucional.

a) No se impugna el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, sino la reforma que el Congreso de la Unión realizó al primer párrafo de este precepto y que se publicó en el Diario Oficial de la Federación de veinte de noviembre de dos mil trece. También se impugna el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil catorce.

b) Las normas generales impugnadas contravienen el artículo 134 constitucional, ya que violan los principios de conducción del gasto público que deben observar la Federación y los demás órdenes de gobierno, respecto de los recursos económicos que tengan a su disposición, en específico, los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia, honradez y legalidad exigibles en toda la actividad que se relacione con el manejo de recursos públicos, incluyendo la facultad para la contratación de deuda pública y los supuestos que configuran la viabilidad para ejercer dicha facultad. El contenido y alcances del primer párrafo de dicho artículo se encuentran desarrollados en la tesis: "GASTO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 134 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ELEVA A RANGO CONSTITUCIONAL LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ EN ESTA MATERIA."(4) y, atendiendo a dicha interpretación, los principios de eficacia y economía se contravienen, en virtud de que la autorización para acrecentar el déficit público a nivel interno en setenta mil millones de pesos durante el último tramo del ejercicio fiscal de dos mil trece, así como para contratarlo en quinientos setenta mil millones de pesos y diez millones de dólares durante el ejercicio dos mil catorce, implica un despilfarro de los recursos públicos, ya que se autoriza la contratación de deuda pública sin que exista una verdadera necesidad para ello ni el menor indicio de que se podrá hacer frente a su amortización.

c) Del análisis de los informes sobre las finanzas públicas y la deuda pública que rindió el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión, se advierte que es injustificada la necesidad de financiar el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece a la que se hizo referencia en la iniciativa del decreto impugnado, incluso, dicha necesidad es frontalmente contradictoria con lo que el Ejecutivo Federal manifestó en el "Informe sobre finanzas públicas", relativo al tercer trimestre de dos mil trece, en el que se concluye que el gasto neto presupuestario se encontró prácticamente en línea con el programa original y los ramos administrativos ejercieron su presupuesto, de conformidad con el calendario establecido y la previsión original, por lo que no se requería una "inyección" adicional de ingresos para cumplir con las metas programadas. Por ello, se violan los principios de eficacia y economía previstos en el artículo 134 constitucional, pues a pesar de que el Ejecutivo Federal contaba con la capacidad suficiente para cumplimentar sus expectativas de gasto para el ejercicio fiscal de dos mil trece, solicitó y obtuvo una autorización para contratar gasto adicional por la cantidad de setenta mil millones de pesos, sin existir causa de justificación económica o financiera, generando así la creación de un pasivo a cargo de la hacienda federal que trascenderá a varios ejercicios fiscales.

d) El presupuesto de gasto para dos mil catorce muestra un incremento injustificado, ya que el ejercicio anterior terminó conforme a lo presupuestado, además de que el déficit público se destinará a gasto corriente y no a inversión productiva, tal como lo exige la fracción VIII del artículo 73 constitucional. Además, la contratación de deuda interna y externa implicará un pasivo cuyos plazos de amortización no son conocidos por los promoventes, ya que el Ejecutivo Federal no se pronunció en ese sentido en su iniciativa ni en la comparecencia del secretario de Hacienda y Crédito Público ante el Congreso de la Unión. Por ello, se violan los principios de eficacia y economía previstos en el artículo 134 constitucional.

e) Derivado de lo anterior, también se viola lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que exige que, en caso de que la iniciativa de Ley de Ingresos prevea un déficit presupuestario, el Ejecutivo Federal, por conducto del secretario de Hacienda, debe comparecer ante el Congreso de la Unión y dar cuenta del monto específico de financiamiento necesario para cubrir el déficit presupuestario, así como de las razones excepcionales que lo justifican y del número de ejercicios fiscales y las acciones requeridas para que dicho déficit sea eliminado y se restablezca el equilibrio presupuestario, cuestiones que el Ejecutivo Federal no justificó. En dicho artículo se establece también que, en caso de que el Congreso de la Unión modifique el déficit presupuestario, deberá motivar su decisión dando cuenta del monto específico de financiamiento necesario para cubrir el déficit presupuestario y las razones excepcionales que lo justifican, sin embargo, ninguna de las Cámaras cumplió con el requisito de justificar el déficit presupuestario. De este modo, tanto el Congreso Federal como el Ejecutivo Federal incumplieron con las obligaciones impuestas en el artículo de referencia, violentando de manera paralela el principio de legalidad en el manejo de los recursos públicos previsto en el artículo 134 constitucional.

f) Igualmente, se viola lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que establece que si durante el ejercicio fiscal correspondiente disminuyen los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal podrá aplicar una serie de medidas de disciplina presupuestaria, que son verdaderas condiciones de operatividad que hacen efectivos los principios de eficacia y economía en materia de contratación y ejercicio de deuda pública, sin embargo, entre dichas medidas no se establece la posibilidad de solicitar un endeudamiento adicional al autorizado en la Ley de Ingresos correspondiente. Aun cuando el precepto establece que "podrá" recurrirse a tales medidas, lo cierto es que deben agotarse estas posibilidades antes de acudir a otra para conseguir la finalidad que se persigue; sin embargo, los poderes públicos mencionados hicieron uso de los recursos económicos del Estado de manera liberal y arbitraria, sin atender a las medidas referidas, las que no pueden entenderse como "buenos deseos" o "buenas recomendaciones" en la contratación y ejercicio de déficit público presupuestario, por lo que se violenta lo establecido en el artículo 134 constitucional.

g) Las normas impugnadas violentan el principio de legalidad establecido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, pues no se atendió a la normatividad prevista en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, ya que se determinó que, para hacer frente al déficit detectado, debía autorizarse un aumento al endeudamiento interno aprobado en diciembre de dos mil doce, en lugar de ajustar el gasto público, de conformidad con las medidas ahí previstas. Asimismo, el Ejecutivo Federal no cumplió con su obligación de fundar y motivar su decisión de aumentar el endeudamiento interno, ya que en su exposición de motivos sólo mencionó que debía hacerse una reducción al gasto, ya que era un año en el que la economía estaba creciendo por debajo de su potencial y ello podría agravar la desaceleración. Con dicho argumento, se pretendió justificar que el endeudamiento es la medida más adecuada para afrontar el déficit surgido, sin embargo, ésta es una razón general y dogmática que no explica por qué no podía acudirse previamente a cualquiera de las medidas de disciplina fiscal establecidas por el legislador.

h) No se desconoce que la Corte ha sostenido que la fundamentación de los actos legislativos se satisface cuando la autoridad actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le confiere y la motivación se satisface cuando las leyes se refieren a relaciones sociales que deben regularse jurídicamente; sin embargo, estos requisitos no deben entenderse como una mera formalidad, ya que, en los hechos, se estaría avalando la actuación arbitraria de los Poderes del Estado, por lo que en este tipo de actos dichos requisitos deberían ser reforzados, por lo que lo mínimo que se tendría que justificar y no se hizo es:

• ¿Cuándo se originó el desequilibrio económico que obligó al Ejecutivo a proponer un déficit de setenta mil millones de pesos para el dos mil trece y en cantidad de quinientos setenta mil millones de pesos y diez mil millones de dólares para el dos mil catorce?

• ¿Cuáles fueron las medidas hacendarias y presupuestales que se tomaron para atender esa contingencia?

• ¿Por qué no se informó al Congreso de dicha situación fiscal?

• ¿Por qué el déficit contenido en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece aparece inesperadamente y con la expectativa de mantenerse en los próximos meses?

i) Por tanto, al no haberse justificado ninguna de estas cuestiones, resulta claro que las disposiciones impugnadas vulneran los principios de eficacia y economía en el manejo del gasto público, previstos en el artículo 134 de la Constitución Federal.

II.B Violación al artículo 73, fracción VIII, constitucional.

a) Los artículos impugnados autorizan la celebración de empréstitos con un fin distinto a los autorizados en la fracción VIII del artículo 73 constitucional, ya que en ellos se establece que la deuda será para el financiamiento del presupuesto de egresos de la Federación de ambos ejercicios fiscales de referencia. En la iniciativa enviada por el Ejecutivo Federal se señala que con la modificación al artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, se evitará que se afecten el gasto público, los niveles de inversión pública y los programas de gobierno. Lo anterior evidencia que la deuda solicitada para ambos ejercicios no está etiquetada para cumplir con alguno de los fines previstos en la norma constitucional de referencia, sino para solventar el gasto público, la inversión pública y los programas de gobierno. Cabe mencionar que el gasto público y los programas de gobierno no son obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, ya que son gastos, y si bien la inversión pública sí podría redundar en un incremento en los ingresos públicos, ni de la iniciativa enviada por el Ejecutivo Federal ni de los dictámenes de ambas Cámaras del Congreso de la Unión que la aprobaron puede concluirse que se aplicaran a ello. No existe documento justificativo alguno que establezca que los ingresos aprobados serán destinados a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los recursos públicos, a propósitos de regulación monetaria, a operaciones de conversión o que se requieren para hacer frente a alguna emergencia declarada por el presidente de la República, en términos del artículo 29 constitucional.

b) Los artículos impugnados vulneran el artículo 73, fracción VIII, de la Constitución Federal, porque otorgan al Poder Ejecutivo Federal una autorización a priori para la contratación de deuda, sin que dicha celebración sea aprobada posteriormente por el Congreso de la Unión, órgano facultado para dictar las bases que se deben respetar para que los empréstitos celebrados por el Ejecutivo sean válidos, los cuales no deben tener un fin distinto a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo que se actualice algún supuesto de excepción (regulación monetaria, operaciones de conversión o emergencia declarada, en términos del artículo 29 de la Constitución Federal).

c) El propio artículo 73, fracción VIII, constitucional prescribe los requisitos necesarios para que los empréstitos celebrados por el Ejecutivo Federal sean válidos:

• Es facultad del Congreso de la Unión dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo Federal podrá celebrar los empréstitos, bases que se encuentran en la Ley General de Deuda Pública y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;

• Los empréstitos sólo podrán celebrarse si su fin es la ejecución de obras que produzcan directamente un incremento en los ingresos públicos; y,

• Los empréstitos celebrados conforme a las bases establecidas por el Congreso de la Unión deberán ser aprobados por dicho órgano legislativo.

d) La aprobación del Congreso de la Unión es una condición suspensiva de validez de los empréstitos celebrados por el Poder Ejecutivo y su aprobación la regula el inciso h) del artículo 72 de la Constitución Federal, que indica que los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

e) La Constitución faculta al Poder Ejecutivo Federal para que celebre empréstitos, sin embargo, suspende la validez jurídica de los mismos a la aprobación posterior que de ellos haga el Congreso de la Unión; este mecanismo constitucional de control legislativo sobre el Poder Ejecutivo en materia de empréstitos ha sido reconocido en la jurisprudencia, de rubro: "DEUDA PÚBLICA. EL PODER LEGISLATIVO FEDERAL POSEE LA ATRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL PARA RECONOCERLA Y MANDARLA PAGAR.";(5) sin embargo, en los artículos impugnados se otorga al Ejecutivo Federal una autorización a priori para la contratación de deuda, sin tener que acudir, posteriormente, al Congreso para pedir su aprobación, lo cual la torna inconstitucional.

f) No puede argumentarse que dicha inconstitucionalidad es inexistente, debido a que los dispositivos que regulan las bases para la contratación de deuda, en específico, la Ley General de Deuda Pública y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, solamente establecen como requisito para su celebración que el Congreso de la Unión autorice los montos del endeudamiento en la Ley de Ingresos. De la lectura de los artículos 9o., 10 y 12 de la Ley General de Deuda Pública podría pensarse que la aprobación del Congreso sobre la deuda únicamente se refiere a la aprobación en la Ley de Ingresos de los montos máximos de la deuda que podrá contratar el Ejecutivo Federal en el año en cuestión; o bien, que una vez autorizados, el Ejecutivo Federal es libre de contraer deuda por la cantidad y en el lugar que estime conveniente sin necesitar que el Congreso de la Unión le otorgue validez jurídica. Ambos supuestos son incorrectos, ya que la determinación del monto máximo al que se refiere la Ley General de Deuda Pública no corresponde al supuesto relativo a la "aprobación de esos empréstitos", previsto en el artículo constitucional de referencia, sino a las "bases" a las que remite el mismo, tal y como lo establece el artículo 12 de dicha ley. Asimismo, es incorrecto que la determinación de los montos máximos excluye la aprobación de la deuda por parte del Congreso una vez que se encuentra individualizada, porque otorga a las previsiones de la Ley General de Deuda Pública mayores alcances de los que tienen. La ley no prescribe que la determinación del monto máximo deba equipararse a una aprobación completa y previa a la existencia de los contratos de deuda que celebre el Ejecutivo Federal.

g) La necesidad de que la aprobación de la deuda a la que se refiere la fracción VIII del artículo 73 constitucional, junto con la de tratados internacionales, se realice por cada acto individualizado, tiene justificación histórica: los dos actos son celebrados por el Ejecutivo y, posteriormente, son sometidos para su aprobación o rechazo ante el Legislativo Federal; si ambos han sido procesados de la misma forma, es difícil argumentar que deban ser tratados de manera distinta. Además, a lo largo de toda la historia mexicana, con excepción de las bases orgánicas de la República Mexicana, el Congreso siempre ha intervenido en la contratación de deuda, ya sea celebrándola o aprobando la que celebre el titular del Ejecutivo Federal. Actualmente, el modelo de aprobación que sigue nuestra Constitución Política es aquel en el que el Congreso sienta las bases para la contratación de empréstitos y el titular del Ejecutivo está facultado para celebrarlos, pero para que sean válidos, el Congreso debe aprobarlos posteriormente.

h) De este modo, el procedimiento constitucional para la celebración y aprobación de la deuda del Estado Mexicano consiste en que el Congreso sienta las bases normativas que el Ejecutivo Federal debe respetar al momento de celebrar contratos de deuda; el Ejecutivo Federal es el único facultado para celebrar dichos contratos; una vez celebrado alguno de estos contratos, debe ser sometido al Congreso para su aprobación puesto que su validez depende de ello; una vez sometido al Congreso, dicho contrato podrá ser aprobado y se perfeccionará jurídicamente, o rechazado, en cuyo caso se retrotraerán sus efectos jurídicos al momento de su celebración.

II.C Violación al artículo 31, fracción IV, constitucional.

a) Los artículos impugnados violan lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, pues como lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de rubro: "DEUDA PÚBLICA. LAS DECISIONES ACERCA DEL ENDEUDAMIENTO DEL ESTADO DEBEN SER REFLEJO DE UN EJERCICIO DEMOCRÁTICO DEL PODER Y UNA MANIFESTACIÓN DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.", las deudas que pesan sobre las finanzas del Estado comprometen el crédito público, esto es, afectan hacia el futuro los recursos públicos que han de destinarse para su pago o garantía y las cargas que se dejan a las generaciones futuras, a las que se impondrá la obligación de soportar una contribución al gasto público de forma ruinosa, excesiva y confiscatoria. Así, los artículos impugnados devienen inconstitucionales porque al estar proyectados al futuro, legalizan una cuestión contraria al dispositivo jurídico referido y lo hacen en adición a las distintas cargas presupuestarias que se tendrán que soportar, derivadas del presupuesto del dos mil catorce, en un momento en que es prácticamente imposible exigir rendición de cuentas sobre la situación financiera y el endeudamiento autorizado.

III. Consideraciones de inconstitucionalidad aplicables exclusivamente al artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece.

a) Se viola lo previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales, ya que en su emisión no se observó el principio de legalidad. Si bien conforme a los artículos 9, 10 y 12 de la Ley de Deuda Pública se autoriza el endeudamiento interno para financiar al Gobierno Federal, también se señala, de manera clara y expresa, que los montos correspondientes deberán quedar establecidos en la Ley de Ingresos del año correspondiente, lo que quiere decir que la autorización de endeudamiento, por su naturaleza, es previa a su ejercicio y no posterior, de conformidad con los artículos 24 al 38 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que dedica esos artículos a las reglas, actividades y responsabilidades para la programación, presupuestación y aprobación de los proyectos de ingresos y egresos.

b) Conforme al artículo 74 constitucional, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación, a más tardar el ocho de septiembre, y la Cámara Baja del Congreso deberá aprobar el presupuesto referido, cuando mucho, el quince de noviembre siguiente; de tal forma que el Congreso de la Unión sólo puede aprobar aquello que se propone exista a partir del primer día del ejercicio fiscal siguiente. La autorización es siempre anterior al año en que se ejerce, por ello, en el caso, el Ejecutivo Federal sólo podía proponer el precepto impugnado y el Congreso aprobarlo, si para su modificación se hubiera argumentado y acreditado que el endeudamiento externo fue menor al monto autorizado en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, en una cantidad equivalente a la del monto del endeudamiento interno adicional pretendido, sin embargo, al no haber actuado de esa forma su actuación fue inconstitucional.

c) Se viola el principio de irretroactividad contenido en el artículo 14 constitucional, así como lo establecido en los artículos 126 y 73 de ese ordenamiento, ya que la disposición impugnada entró en vigor el veintiuno de noviembre de dos mil trece, esto es, pocos días antes de que finalizara el ejercicio fiscal para el que fue aprobada y varios meses después de que se había autorizado el límite al financiamiento interno, por lo que se modificó una situación acaecida con anterioridad, lo que evidencia que, más que prevenir situaciones futuras, sirvió para regularizar un endeudamiento en el que ya se había incurrido. Lo anterior vulnera lo establecido en el artículo 126 constitucional que establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté soportado ex ante en el presupuesto o en una ley posterior, y si bien el artículo modificado establece un aumento en el déficit interno aprobado en dos mil doce para el siguiente ejercicio fiscal, no se hizo ninguna reforma a la disposición que rige los egresos adicionales solicitados por el Ejecutivo y aprobados por la mayoría del Congreso.

d) Se solicita a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, además de declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas y con el objeto de restituir el orden jurídico que ha sido quebrantado, declare la nulidad de los actos jurídicos que, en ejercicio de la facultad contenida en los artículos impugnados, lleve a cabo el Ejecutivo Federal; ordenar a esta última autoridad que rinda la justificación constitucional del déficit público interno y que, en lo sucesivo, se cumpla con el referido ejercicio de justificación; ordenar que informe el destino de los recursos que, en su caso, se obtengan con motivo del acrecentamiento del déficit público interno y, en su caso, calificar si su destino se apega a los fines constitucionales trazados en la fracción VIII del artículo 73 de la Constitución Federal. Asimismo, se solicita que la Corte ordene al Ejecutivo Federal que someta a la previa aprobación del Congreso de la Unión cada acto jurídico que tenga por objeto la contratación de déficit público interno o externo y que ordene a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del ámbito federal que, en ejercicios subsecuentes, lleven a cabo los requerimientos previstos en los artículos 73, fracción VIII y 134 constitucionales, a fin de contratar y ejercer déficit público presupuestario.

3. Admisión y trámite. La Ministra decana, como presidenta en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad bajo el número 38/2013 y, conforme a la certificación del turno que realizó el secretario de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal, turnó el asunto al M.J.R.C.D. para que fungiera como instructor.(6)

4. El Ministro instructor admitió la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, así como al Poder Ejecutivo Federal para que rindieran sus informes dentro del plazo de quince días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquel en que surtiera efectos la notificación del citado auto.(7)

5. Informe de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.(8) El presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República manifestó en su informe, en síntesis, lo siguiente:

a) La acción de inconstitucionalidad debe declararse improcedente, respecto del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, ya que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con los artículos 59 y 65, todos de la ley reglamentaria de la materia, dado que han cesado los efectos de la norma impugnada, pues estuvo vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil trece. Sirve de apoyo la jurisprudencia, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS."(9)

b) El acto legislativo que creó las disposiciones impugnadas se ajusta a los procedimientos que para ello establecen los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución General de la República y las expidió de acuerdo a las facultades y atribuciones derivadas del artículo 74, fracción IV, constitucional, por lo que las normas impugnadas tienen plena validez formal. Además, el Poder Legislativo fundó y motivó las normas impugnadas, ya que tiene facultades para emitir dicha regulación y existe una exigencia social y administrativa de proveer las disposiciones necesarias para el funcionamiento administrativo del Estado; de modo que no quede paralizado su actuar ante las contingencias financieras o materiales inciertas. Resultan aplicables las jurisprudencias, de rubros: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."(10) y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, EN USO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 131, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(11)

c) Las disposiciones impugnadas cumplen con los principios de eficacia, economía y legalidad enunciados en el artículo 134 de la Constitución Federal, en virtud de que los dos primeros son aspectos de la ejecución del gasto público, no de la proyección de ingresos para solventarlos. Deben diferenciarse los actos legislativos que autorizan el ejercicio de una facultad reglamentada, como es la contratación de deuda que puede o no realizarse atendiendo a las circunstancias futuras de aquellos actos que constituyen la autorización de actos específicos que consuman una deuda a cargo del erario público.

d) Es inatendible la afirmación de que las normas impugnadas implican un despilfarro de recursos, al autorizar la contratación de deuda pública sin que exista necesidad para ello, ya que se trata de normas de carácter instrumental, sujetas al principio de anualidad del gasto público, de carácter futuro y contingente, sin que autoricen por sí mismas una deuda o empréstito específico, ya que dicha autorización deberá ejercerse en términos de la Ley General de Deuda Pública, es decir, existe una limitante normativa que evita que el Ejecutivo Federal pueda contratar deuda sin previa aprobación del Congreso de la Unión, a través de la ley referida, en cuyo artículo 4o., fracción I, se establece que los empréstitos se destinarán a la inversión pública productiva, para canje o refinanciamiento de obligaciones o con propósitos de regulación monetaria.

e) Lo anterior es acorde con el texto de la fracción VIII del artículo 73 constitucional, en el que se señala que ningún empréstito podrá celebrarse, sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada en términos del artículo 29 constitucional. En el mismo artículo se prevé como facultad del Congreso de la Unión aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la Ley de Ingresos, conforme a las bases de la ley correspondiente, que es la Ley General de Deuda Pública. En consecuencia, no puede sostenerse que se está otorgando una autorización ilimitada y absoluta al Ejecutivo Federal para contratar deuda. Sirve de apoyo la jurisprudencia, de rubro: "DEUDA PÚBLICA. EL PODER LEGISLATIVO FEDERAL POSEE LA ATRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL PARA RECONOCERLA Y MANDARLA PAGAR.",(12) conforme a la cual, la facultad de dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo Federal puede celebrar empréstitos sobre el crédito a la nación se realiza con la creación de la Ley General de Deuda Pública, con la cual, se cumple con la atribución de reconocer, no reconocer o reconocer parcialmente la deuda nacional, en términos de dicha ley.

f) Las normas impugnadas sólo constituyen la autorización del límite de deuda susceptible a contraerse para hacer frente a las contingencias que se pudieran presentar en las finanzas públicas, ya que la contratación de deuda por el Ejecutivo Federal queda condicionada al cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Deuda, lo que implica que los actos de endeudamientos son un reflejo del ejercicio democrático del poder. Sirve de apoyo la jurisprudencia, de rubro: "DEUDA PÚBLICA. LAS DECISIONES ACERCA DEL ENDEUDAMIENTO DEL ESTADO DEBEN SER REFLEJO DE UN EJERCICIO DEMOCRÁTICO DEL PODER Y UNA MANIFESTACIÓN DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES."(13)

g) Por lo anterior, es falso que con el solo incremento en el monto autorizado de deuda se esté generando de hecho una deuda, cuya afectación sea patente en el mediano y largo plazo, pues las normas impugnadas únicamente versan sobre la autorización general del monto máximo del endeudamiento, subordinado ello al cumplimiento de la Ley General de Deuda Pública, sin que sea posible materialmente que exista motivación para solicitar un límite de endeudamiento, pues éste atiende a hechos futuros de realización incierta, por lo que carece de fundamento argumentar que el aumento en la autorización de deuda pública representa un despilfarro de recursos que contraviene los principios de eficacia y economía, ya que se trata de una afirmación subjetiva, como también es el argumento consistente en que las finanzas públicas no reflejan la necesidad de tal solicitud, ya que es imposible materialmente motivar la existencia de contingencias financieras, cuya realización es futura e incierta.

h) No se transgrede el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, ya que es una norma inaplicable como fundamento del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación, pues los promoventes confunden la naturaleza de la Ley de Ingresos con el presupuesto de egresos, porque los artículos impugnados sólo autorizan el límite de endeudamiento sin que ello represente el endeudamiento mismo. Por ello, es inaplicable sostener que se trata de un endeudamiento para compensar un déficit presupuestario que deba cumplir con lo estipulado en el mencionado artículo 17, como es determinar un monto específico, las razones de justificación del déficit presupuestario y el número de ejercicios fiscales, así como las acciones requeridas para eliminar dicho déficit, sin aportar los elementos o actos jurídicos que se hayan celebrado con fundamento en dicha ley.

i) Por las mismas razones, los actos tendientes al ingreso y egreso son de naturaleza distinta y no deben confundirse, por lo que debe desestimarse la afirmación, en el sentido de que se contravino lo establecido por el artículo 21 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que hace referencia al supuesto de déficit presupuestario -estableciendo las medidas que el Ejecutivo deberá tomar en caso de que los ingresos previstos en la Ley de Ingresos sean inferiores a lo estimado-, ya que de ninguna forma se refiere a los ingresos que se estimen percibir, incluyendo los estimados por autorización de deuda, supuesto que trata la norma impugnada.

j) Las normas impugnadas cumplen con los principios de legalidad y de debida fundamentación y motivación, por virtud de que su fundamento es el artículo 73, fracción VIII, constitucional, en relación con la Ley General de Deuda Pública, que establece las bases por las que el Congreso de la Unión norma los controles legislativos, los cuales debe atender el Poder Ejecutivo Federal, al hacer efectivas las atribuciones conferidas por el Poder Legislativo Federal, y toda vez que constituye una autorización de un hecho contingente, como es la posibilidad de que pueda incrementarse el límite de endeudamiento, mas no de un acto jurídico que genere una deuda específica, es dable concluir también que no se actualiza supuesto alguno previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, pues no se está ante un déficit presupuestario, tal y como lo afirman los promoventes de manera subjetiva y sin aportar mayores elementos para sustentar tal argumento.

k) Es falso el argumento de los promoventes en el que indican que se autorizó al Ejecutivo Federal para contraer deuda con fines distintos a la ejecución de obra pública que aumente los ingresos del Estado, pues el acto que materialmente autorizó el Congreso de la Unión no fue un déficit presupuestario, sino el incremento al límite de endeudamiento previsto para los ejercicios fiscales dos mil trece y dos mil catorce, sin que ello represente la existencia de una deuda real, que tenga que amortizarse en los siguientes ejercicios, tal como lo señalaron los promoventes.

l) Los artículos impugnados no autorizan al Ejecutivo Federal para "contratar un empréstito por un valor de cuatrocientos ochenta y cinco mil millones de pesos y quinientos setenta mil millones de pesos, respectivamente", tal y como lo afirman los accionantes, lo que autorizan es un límite de deuda a través de los instrumentos ahí enunciados -de los que el empréstito es uno de ellos-, siendo que dicha autorización:

• Se refiere a acciones de carácter puramente instrumental; y,

• Se subordina el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Deuda Pública, concretamente su artículo 4o., que indica que los empréstitos autorizados de forma genérica deben destinarse a los fines ahí señalados.

m) Los accionantes tratan de confundir al juzgador, al afirmar que la autorización a la que hacen referencia los artículos impugnados es para contratar un empréstito por cuatrocientos ochenta y cinco mil millones de pesos y quinientos setenta mil millones de pesos, respectivamente, y que el mismo se va a destinar al financiamiento del presupuesto de egresos de dos mil trece y dos mil catorce, violentando con ello el artículo 73, fracción VIII, constitucional, que indica que los empréstitos deberán destinarse únicamente para la ejecución de obras que produzcan un incremento en los ingresos públicos. Lo anterior es incorrecto, pues como se ha dicho, tal autorización es meramente instrumental para hacer frente rápida y efectivamente a posibles contingencias, y de ninguna manera se refiere a generar montos de deuda indeterminados, ilimitados o empréstito específico alguno.

n) Los artículos impugnados, al indicar que la autorización de contratación de deuda al Ejecutivo Federal deberá darse en términos de la Ley General de Deuda Pública, observan lo previsto por el artículo 73, fracción VIII, constitucional, ya que el artículo 9o. de la citada ley indica que la aprobación de los "montos" de deuda -es decir, la contratación en específico de montos por concepto de deuda-, se hará por el Congreso de la Unión, por lo tanto, es incorrecta la afirmación en el sentido de que los artículos impugnados constituyen una autorización a priori del Congreso de la Unión.

o) No se violenta el artículo 31, fracción IV, constitucional, en relación a los principios de proporcionalidad y equidad en las contribuciones, ya que la autorización no versa sobre déficit presupuestario alguno, sino sólo consiste en la posibilidad de hacer frente a contingencias financieras, por lo que es claro que los accionantes, una vez más, confunden la naturaleza instrumental de las normas impugnadas con la de un gasto consumado.

p) Respecto de la modificación al artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, la motivación presentada por el Ejecutivo Federal para justificar dicha reforma es suficiente, ya que señaló cuestiones como una desaceleración de la economía, la estimación de menores ingresos tributarios y petroleros, así como la no afectación de las inversiones programadas. Además, tal motivación fue sujeta a la valoración del Congreso de la Unión, quien la aprobó por considerar que se trataba de valoraciones económicamente justificables, por ello, no se viola el artículo 14 de la Constitución Federal.

q) Los accionantes sostienen que la reforma al citado artículo violó el principio de legalidad, pues el artículo previo estipulaba que el Ejecutivo Federal y las entidades de control directo podrían contratar obligaciones constitutivas de deuda pública interna adicionales a lo autorizado, siempre que el endeudamiento neto externo fuera menor al establecido en el aludido artículo o en el presupuesto de las entidades respectivas en un monto equivalente al de dichas obligaciones adicionales; sin embargo, la citada condición sólo era aplicable a la autorización implícita de poder contratar deuda adicional a la ya establecida en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, es decir, adicional a los cuatrocientos quince mil millones de pesos, circunstancia ajena a la iniciativa de modificación para autorizar un incremento de cuatrocientos ochenta y cinco mil millones de pesos. Es decir, la citada condición sólo era aplicable en caso de que el Ejecutivo Federal hubiera hecho uso de la autorización ex profeso contenida en el artículo de referencia, antes de la reforma modificatoria, sin embargo, no nos encontramos ante dicho supuesto de deuda adicional, contratada por el Ejecutivo Federal en ejercicio de esa facultad, sino de la solicitud de autorización de un incremento a la aprobada, conforme a las facultades del Ejecutivo Federal y del Congreso para aprobar la deuda pública, en términos del artículo 73, fracción VIII, constitucional.

r) Es falso sostener que, al aprobar el veintiuno de noviembre de dos mil trece una modificación a la Ley de Ingresos de la Federación para ese año, se violenta el principio de irretroactividad de la norma, pues se están regulando situaciones vigentes, atendiendo a la naturaleza contingente de los hechos que influyen en la economía y la proyección de ingresos durante el ejercicio fiscal de dos mil trece y, mientras no concluya éste, el Ejecutivo Federal, de estimar necesario y a fin de cubrir las necesidades del presupuesto para ese año, podrá solicitar un incremento del límite de deuda. Así, tal modificación se ha llevado a cabo dentro de un ámbito temporal de validez sin afectar situaciones jurídicas definidas o derechos adquiridos por el gobernado con anterioridad a su entrada en vigor, como lo señala la tesis, de rubro: "RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA." (sic)(14)

6. Informe de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.(15) El presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión manifestó en su informe, en síntesis, lo siguiente:

a) Debe sobreseerse respecto de la impugnación del primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 20, fracción II, 19, fracción V, en relación con el diverso 59 de la ley reglamentaria de la materia, en atención a que los efectos de la norma impugnada han cesado por ser dicha norma de vigencia anual. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido este criterio, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/2003 y su acumulada 8/2003, en la que se determinó que, al ser anual la materia de impugnación, no se advertía que pudiera producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza. Procede el sobreseimiento, a pesar de las manifestaciones de los promoventes en el sentido de que los efectos de dicho artículo trascenderán el citado ejercicio fiscal, ya que las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general vigente y la Constitución Federal, por lo que no se puede sostener su procedencia derivado de los efectos o actos de aplicación de dicha norma sin vigencia, pues para su control existen otros medios de impugnación que pueden hacerse valer. Apoyan lo anterior las tesis de rubros siguientes: "IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS.",(16) "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS.",(17) "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES."(18) y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA."(19)

b) Las normas impugnadas son formal y materialmente constitucionales, ya que el procedimiento legislativo, por el cual fueron expedidas, cumplió con los requisitos procesales que disponen los artículos 71, 72, 73 y 74 de la Constitución Federal, sin contravenir lo dispuesto por los artículos 14, 16, 32, fracción IV, 73, fracción VIII, 126 y 134 de dicho ordenamiento.

c) El artículo 2o. del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece no vulnera los principios del artículo 134 constitucional, sino que encuentra clara justificación en ellos, en virtud de que el monto de endeudamiento fue modificado a efecto de no afectar al gasto público. Si se analiza dicho artículo constitucional y el criterio sostenido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 55/2008, se advierte que la modificación al límite de endeudamiento interno establecido en el precepto impugnado, no vulneró los principios a los que se encuentra sujeto el gasto público, pues con independencia de que estos principios únicamente se vinculan a las erogaciones públicas contenidas en el presupuesto de egresos de la Federación correspondiente, el citado aumento encontró clara justificación en los principios de economía y eficacia.

d) Las causas que justificaron la modificación del límite de endeudamiento no consisten en un "despilfarro" del gasto aprobado, sino en la desaceleración que mostró la economía mexicana en la primera mitad de dos mil trece y en la necesidad de no afectar al gasto público programado.

e) La constitucionalidad del modificado artículo 2o. de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil trece, no depende de la evaluación sobre el ejercicio de los recursos públicos programados en el presupuesto de egresos de la Federación, el cual será analizado por las instancias técnicas respectivas, así como por la Auditoría Superior de la Federación, autoridades que evaluarán la gestión financiera del Estado. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis, de rubro: "AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. ALCANCE DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES."(20)

f) Los argumentos de los accionantes devienen ineficaces, ya que aun en el caso de que los recursos federales hayan sido erogados sin respetar los principios a los que se sujeta el gasto público, dicha circunstancia no se vincularía a pronunciamientos respecto de la invalidez del precepto impugnado, pues la evaluación de la gestión financiera de los egresos del Estado no puede producir la invalidez del precepto que se impugna, así como tampoco los actos fiscalizados derivados de la misma, sino que dicha aplicación, en todo caso, será materia del sistema de responsabilidades de los servidores públicos consagrado en los artículos 109 a 113 de la Constitución Federal. Sustenta lo anterior la tesis: "AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. AL PRACTICAR LA FISCALIZACIÓN ORDINARIA DE LA CUENTA PÚBLICA NO PUEDE PRONUNCIARSE SOBRE LA VALIDEZ O INVALIDEZ DE LOS ACTOS FISCALIZADOS."(21)

g) En relación con las manifestaciones de los promoventes, respecto a que el monto de endeudamiento autorizado no es para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, aun en el caso de ser cierta dicha circunstancia, ello no tornaría inconstitucional la norma, ya que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en la tesis, de rubro: "LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE QUE ESTABLEZCAN CONCEPTOS INDETERMINADOS."(22) -criterio aplicable por analogía al presente asunto-, que el hecho de que en una norma secundaria no se establezca la determinación exacta de un supuesto determinado no la hace inconstitucional por sí misma, además de que el presupuesto de egresos de la Federación establece la ejecución de obras que directamente producen un incremento en los ingresos públicos, con lo cual, se satisface el requerimiento constitucional previsto en el artículo 73, fracción VIII, constitucional.

h) En relación con la aprobación a priori de la contratación de deuda, es procedente mencionar que el artículo 73, fracción VIII, no establece disposición alguna que establezca la imposibilidad de autorizar montos de endeudamiento en la Ley de Ingresos de la Federación, sino, por el contrario, se advierte la facultad del Congreso de la Unión para aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la Ley de Ingresos, los cuales serán presentados por el Ejecutivo Federal, al rendir la cuenta pública correspondiente.

i) Las normas impugnadas no contravienen el artículo 31, fracción IV, constitucional, ya que la materia de la presente acción de inconstitucionalidad no se relaciona con la afectación a la facultad tributaria del Estado o con la obligación de los ciudadanos para contribuir con el gasto público. De lo anterior, no se advierte un motivo de invalidez constitucional que pueda estimarse aducido por el actor, en relación con dicho precepto; no obstante, resulta procedente hacer referencia al criterio plasmado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 163/2007, en la que se interpretaron los artículos 116, 117 y 49 de la Constitución Federal, y resolvió que las determinaciones relativas al endeudamiento del Estado deben ser reflejo de un ejercicio democrático del poder y una manifestación del principio de división de poderes. Esto es, un ejercicio compartido de las facultades en materia de endeudamiento entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, circunstancia que se actualiza en el caso concreto en el que las normas impugnadas son claramente reflejo de un ejercicio democrático del poder y una manifestación del principio de división de poderes.

j) Los preceptos impugnados no contravienen los artículos 14 y 16 de la Ley Fundamental, ya que el principio de legalidad previsto en dichos artículos se satisface cuando el Congreso que expide la ley está constitucionalmente facultado para ello (fundamentación) y las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación). En este sentido, las normas impugnadas fueron expedidas, siguiendo el proceso legislativo previsto en los artículos 70 a 74 constitucionales, satisfaciendo el requisito de fundamentación, mientras que también encuentran justificación en las necesidades sociales objeto de la regulación, tal y como se advierte de sus exposiciones de motivos. Sirve de apoyo la jurisprudencia, de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."(23)

k) En cuanto a las manifestaciones en torno a que la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece no debió haber sido reformada con posterioridad al inicio del periodo para el cual tuvo vigencia -reclamo que los promoventes fundan en los artículos 9o., 10 y 12 de la Ley de Deuda Pública-, de dichos artículos no se establece dicha imposibilidad constitucional; además, los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal no diferencian o establecen un procedimiento legislativo diverso al de otras normas generales, más que la salvedad establecida en el artículo 72, inciso h), relativa a que los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, deberán discutirse inicialmente en la Cámara de Diputados.

l) Es infundado el concepto de invalidez relativo a la invalidez de la reforma al artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, al argumentar que entró en vigor el veintiuno de noviembre de ese año, es decir, días antes de que finalizara el ejercicio fiscal para el que fue aprobada, pues proviene de una interpretación incorrecta de la figura de la retroactividad, en virtud de que a la fecha de entrada en vigor del decreto impugnado -veintiuno de noviembre de dos mil trece-, aún no finalizaba el ejercicio fiscal respecto del cual tenía vigencia. Además, es criterio reiterado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que el principio de irretroactividad de la ley se encuentra vinculado a la teoría de los derechos adquiridos, la cual, no es aplicable respecto del principio motivo de impugnación, al tratarse de un dispositivo que establece un límite al endeudamiento interior neto, lo cual, no se relaciona con derechos patrimoniales en posesión de particulares.

7. Informe del Poder Ejecutivo Federal.(24) El secretario de Hacienda y Crédito Público, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, manifestó en su informe, en síntesis, lo siguiente:

a) Se debe sobreseer respecto de la modificación al artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, con apoyo en lo dispuesto por el numeral 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción V, 59 y 65 de la ley reglamentaria de la materia, ya que dicho ordenamiento tuvo una vigencia anual, por lo que han cesado sus efectos. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado al respecto en la tesis, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS."(25)

b) Al respecto, los promoventes confunden las causas con sus efectos, al atribuir supuestos efectos ultractivos a la autorización que el Congreso de la Unión otorgó en dos mil trece al Ejecutivo Federal, pues la autorización para que el Ejecutivo Federal contrate hasta por el monto indicado y durante el plazo establecido para ello (treinta y uno de diciembre de dos mil trece) ha perdido todos sus efectos, al concluir la vigencia de la Ley de Ingresos de tal ejercicio. Es importante señalar que los efectos económicos o financieros de las operaciones de financiamiento que se generan con motivo del ejercicio de la autorización otorgada por el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo, en cuanto al monto del endeudamiento y su vigencia, es precisamente lo que puede trascender en el tiempo, pero no la autorización en sí misma, pues ésta se agotó una vez que perdió vigencia el ordenamiento legal.

c) En la acción de inconstitucionalidad 29/2008, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que en acciones de inconstitucionalidad procede analizar la norma impugnada por violaciones a la Constitución Federal, sean directas o indirectas, pero en el último supuesto es requisito indispensable que la formalidad legal se exija para la validez del proceso de reforma de la ley impugnada, ya que si no se acredita ello no procede el estudio de fondo de la cuestión planteada, porque no se actualizaría una violación constitucional ni siquiera indirecta. De tal forma, los conceptos de invalidez en los que se pretende hacer valer la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, por violaciones a las leyes secundarias, son inoperantes, ya que dichos argumentos no contienen una formalidad inherente al proceso de creación y reforma de las normas impugnadas, por lo que es evidente que no puede analizarse el fondo de la pretensión planteada, porque no implica siquiera una violación indirecta a la Constitución Federal, dado que sólo se refieren al desarrollo normativo específico que el legislador ordinario hace de las atribuciones que en materia de deuda dispone nuestra Constitución Federal.

d) Es incorrecta la afirmación de los promoventes, en el sentido de que la norma impugnada en el precedente de la acción de inconstitucionalidad 4/2011 es análoga a las que se impugnan en esta acción, ya que si bien en ambos casos se faculta al Poder Ejecutivo, Estatal y Federal, respectivamente, a contratar financiamientos, en el caso de la legislación estatal, no había una limitante determinada en la cantidad y, sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró válida dicha norma, al considerar que sí había limitantes para la contratación de dicho financiamiento. Esto, lejos de apoyar los argumentos de los accionantes, abona por la validez de las normas impugnadas.

e) Es infundado el argumento relativo a que se violan los principios de conducción del gasto público, en específico, el de eficacia, economía, legalidad y honradez contenidos en el artículo 134 constitucional. Los accionantes pretenden hacer extensivo lo relativo al ejercicio del gasto público a las disposiciones constitucionales en materia de deuda pública, es decir, confunden las diversas disposiciones constitucionales aplicables durante el proceso de planeación, programación, ejercicio y rendición de cuentas. Es en la etapa de ejercicio del gasto en la cual los órganos públicos deben administrar y ejercer los recursos públicos que les fueron autorizados dando estricto cumplimiento al artículo 134 constitucional. Lo anterior no quiere decir que el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión no tengan límites para incurrir en endeudamiento público, por el contrario, la fracción VIII del artículo 73 constitucional prevé expresamente el destino de dicho endeudamiento y establece un mecanismo de colaboración entre poderes para aprobarlo y ejercerlo.

f) El artículo 134 de la Constitución Federal regula el actuar de las autoridades, al ejercer los recursos públicos, sin embargo, dicho aspecto no debe ser revisado en esta vía, ya que dicho actuar debe analizarse cuando se haya concluido el ejercicio fiscal, es decir, al revisar la cuenta pública, lo que es facultad de la Cámara de Diputados, a través de la Auditoría Superior de la Federación.

g) Los promoventes confunden los montos reportados sobre el ejercicio del gasto en los informes trimestrales que citan en su demanda, con las estimaciones de ingresos para los meses finales del ejercicio fiscal. Es decir, los montos reportados sobre el ejercicio del gasto durante los dos primeros meses indicaban que el presupuesto de egresos se estaba ejerciendo en tiempo y forma, pero eso no quiere decir que los ingresos esperados para los meses subsecuentes estuvieran en línea con lo aprobado en la Ley de Ingresos. Lo que se reporta en los informes trimestrales es el gasto ejercido y los ingresos observados hasta el periodo que se reporta y, por otro lado, las estimaciones para el resto del ejercicio. En este sentido, al presentar el paquete económico para el ejercicio dos mil catorce, el Ejecutivo Federal contaba con información sobre las estimaciones de ingresos que serían obtenidos en los últimos meses del año; de las cuales, se desprendía que los ingresos caerían durante dicho periodo, así como que la desaceleración de la economía requería una acción contundente por parte del gobierno para detenerla e impulsar el crecimiento económico a partir del propio ejercicio dos mil trece. Cabe aclarar que la información correspondiente al tercer trimestre de dos mil trece se conoció a finales de octubre, en tanto que la solicitud que realizó el Ejecutivo Federal tuvo como base la información que se había observado; de manera preliminar hasta julio y estimada en agosto.

h) La demanda tergiversa la definición del principio de eficacia establecido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que adiciona el concepto de capacidad económica a dicha definición cuando la tesis se refiere a que dicho principio significa que es indispensable contar con la capacidad suficiente para lograr las metas estimadas, es decir, que el órgano público es capaz de lograr los resultados proyectados en el presupuesto y no como lo pretenden entender los promoventes, que ya existan recursos suficientes (puesto que esto ya no es parte del ejercicio del gasto).

i) Es infundado el argumento relativo a que se viola el principio de economía, al no existir justificación económica o financiera para obtener la autorización de contratar deuda interna, ya que los promoventes confunden la causa con los efectos económicos o financieros de las operaciones de endeudamiento que el Ejecutivo Federal celebre al amparo de la autorización otorgada, sin embargo, tales efectos no constituyen el objeto de la autorización, el cual consiste en posibilitar la celebración de operaciones, no que se generen efectos económicos o financieros determinados en años subsecuentes; es decir, no se trata de un tema de la constitucionalidad de la Ley de Ingresos -que, por definición, tiene la naturaleza de regir los ingresos que recibirá el Estado en un ejercicio fiscal determinado-, sino de un acto posterior que es el ejercicio de esos ingresos una vez obtenidos, que constituye un tema de egresos o gasto público.

j) A través de este medio de control, los promoventes pretenden fijar normas para la aprobación del endeudamiento público que no están previstas en la Constitución Federal y que se encuentran reguladas de manera distinta en las leyes secundarias que el propio Congreso de la Unión ha establecido para regular el endeudamiento público. Esto es inadmisible, pues en todo caso, las consideraciones económicas que señalan en la demanda deberían ser objeto de una iniciativa de ley para ser discutida y, en su caso, aprobada por el Congreso de la Unión, mas no constituyen argumentos que hagan factible declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

k) Son inoperantes los conceptos de invalidez tendientes a demostrar que no se observan las condiciones de operatividad que permiten la efectividad de los principios de eficacia y economía en el gasto público, ya que en ningún momento se demuestran violaciones directas o indirectas a la Constitución por parte de las normas impugnadas. En efecto, esta afirmación derivada de la confrontación entre las normas impugnadas y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, por lo que se señala que existen supuestas violaciones entre leyes del mismo rango, lo que no puede ser materia de la acción de inconstitucionalidad.

l) No obstante lo anterior, son infundados los argumentos hechos valer por la accionante, en cuanto a que se violó el principio de legalidad, ya que no se observó lo previsto por el artículo 17, fracción III, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, porque en la comparecencia del secretario de Hacienda y Crédito Público no dio cuenta del número de ejercicios fiscales y de las acciones requeridas para que el déficit solicitado sea eliminado y se restablezca el equilibrio presupuestario. Lo anterior es así, porque no existe ningún argumento válido para sostener que el citado artículo se debe cumplir a través de una comparecencia del titular del ramo ante las Cámaras del Congreso de la Unión, lo cual, en el caso, sí justificó; además de que no se entiende porqué una omisión del Ejecutivo haría inconstitucional un acto legislativo del Congreso Federal.

m) Resulta de suma importancia traer a colación el hecho de que la iniciativa de Ley de Ingresos y su consecuente aprobación formó parte de una amplia reforma hacendaria en la que el Ejecutivo Federal propuso, junto con la solicitud de mayor endeudamiento, una reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para fortalecer las finanzas públicas, misma que se aprobó por el Congreso de la Unión y, a través de la cual, se regula el balance entre el PIB y la deuda externa. Por lo anterior, es incorrecta la aseveración de que la autorización del monto máximo de endeudamiento se llevó a cabo sin considerar sus efectos a futuro y sin cuidar la estabilidad de las finanzas públicas, por lo que el Ejecutivo Federal dio cabal cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 17, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

n) Es infundado que el Congreso de la Unión haya violado la fracción II del artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a través de la reforma a la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, por no haber motivado su decisión ni haber establecido las razones excepcionales que justifican el déficit presupuestario. El Congreso de la Unión discutió, analizó y modificó la propuesta del Ejecutivo Federal conforme al proceso legislativo e hizo suyos la mayoría de los argumentos expuestos en la exposición de motivos, por lo cual, no se contravino la disposición secundaria que alegan los promoventes, lo que demuestra lo infundado de su concepto de invalidez, aunado a que no se hacen valer violaciones directas o indirectas a la Constitución. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia, de rubro: "LEYES. NO SON INCONSTITUCIONALES PORQUE SE APARTEN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LAS INICIATIVAS QUE LES DAN ORIGEN."(26)

o) Además, tratándose de la emisión de leyes, no existe obligación alguna de los órganos legislativos de fundar y motivar expresamente sus correspondientes decretos legislativos en normas explícitas y razones que justifiquen sus atribuciones, sino que basta con que desde el punto de vista formal estén facultados para disciplinar normativamente el orden jurídico para que se cumpla con los requisitos de fundamentación y motivación legal. Suponiendo sin conceder que no existiera justificación alguna, conforme al criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la motivación de los actos del legislativo se cumple cuando se actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución confiere en el artículo 73, fracción VIII, mientras que la motivación se da cuando las leyes que se emiten se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas. Sirve de apoyo la tesis, de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."(27)

p) No se viola el artículo 21 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, ya que es una disposición facultativa y no imperativa, pues cuando en un ejercicio fiscal se produce una disminución en los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo tiene como alternativa aplicar el citado artículo, pero también dispone de otras posibilidades, como presentar una iniciativa ante el Poder Legislativo para que éste proceda a incrementar alguna de las contribuciones, o bien, como fue el caso, obtener una autorización para la contratación de un crédito interno o externo. Desde luego, la decisión de cuál es la vía idónea corresponderá siempre al Congreso de la Unión.

q) Es infundado el argumento de los promoventes en el que pretenden demostrar que las normas impugnadas fueron aprobadas con un fin distinto al señalado en la Constitución. Los promoventes dan por hecho que los créditos que habrán de contratarse lo serán para gasto corriente y no para obras que produzcan un incremento en los ingresos públicos o para refinanciamiento, y llegan a la conclusión subjetiva de que la Ley de Ingresos es inconstitucional, porque el endeudamiento autorizado no lo fue para el destino que prevé la Carta Magna; sin embargo, en la fase de fiscalización y rendición de cuentas del procedimiento presupuestario, la Auditoría Superior de la Cámara de Diputados procederá a verificar la eficiencia y eficacia del gasto, así como que se ajuste al principio de legalidad, ya sea en su expresión constitucional o de ley reglamentaria. La forma de verificar esto, es en la medida en que el endeudamiento neto aprobado por el Congreso de la Unión sea menor al monto total de gasto de programas y proyectos de inversión y, cuando ello es así, se comprueba que el endeudamiento asumido por el Estado fue en efecto aplicado para gasto de inversión, sin embargo, esto no debe ser materia de la acción de inconstitucionalidad.

r) Las disposiciones impugnadas no violan el artículo 73, fracción VIII, constitucional, ya que no otorgan al Ejecutivo una autorización a priori para la contratación de deuda. De hecho, dicho precepto no establece que la aprobación del Congreso de la Unión sobre los empréstitos celebrados por el Ejecutivo Federal deba realizarse en un momento determinado, ya sea ex ante o ex post a que esté sujeta la atribución del Congreso para aprobar el endeudamiento, como lo afirman los promoventes. De igual manera, el artículo 72, inciso h), constitucional, no tiene el sentido que se argumenta, pues únicamente se limita a señalar la prelación camaral con que deberán discutirse los empréstitos: primero, en la Cámara de Diputados. Así el Congreso de la Unión ha determinado, a través de la Ley General de Deuda Pública, que el ejercicio de su atribución de aprobar empréstitos se realiza de la siguiente manera:

1. Se aprueba un monto máximo de endeudamiento interno y externo, y se faculta al Ejecutivo para realizar las operaciones que correspondan por dicho monto.

2. Se obliga al Ejecutivo a informarle trimestralmente sobre el ejercicio de dicha facultad. De este modo, se debe entender que corresponde al Congreso la posibilidad de cambiar el mecanismo de los empréstitos si la propia legislación secundaria así lo determinase, pues el Constituyente Permanente, al no establecer mayores elementos, delegó tal atribución en el legislador ordinario federal.

s) En la época actual, resulta impensable considerar que cada operación de deuda, las cuales suman varios cientos al año, a pesar de estar dentro del techo de endeudamiento aprobado por el Congreso, tuviera que "regresar", una por una, para aprobación del Congreso de la Unión, pues ello implicaría que dichas operaciones no pudieran concretarse hasta contar con la aprobación de ambas Cámaras del Congreso. Lo anterior implicaría deteriorar las condiciones de contratación en perjuicio de las finanzas públicas, al quedar sujeta cada operación en particular a una decisión de carácter político. Al respecto, no debe perderse de vista que como parte de la autorización de los empréstitos por parte del Congreso, se establece en el artículo 2o. de la Ley de Ingresos para el ejercicio dos mil trece y en el artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la obligación del Ejecutivo Federal de rendirle un informe trimestral al propio Congreso sobre el ejercicio que hubiere hecho de la autorización concedida. Dichos artículos hacen evidente que el Congreso de la Unión determinó, al dar las bases sobre las cuales se puede incurrir en endeudamiento, que el mecanismo de aprobación de los empréstitos consiste en una autorización global de los mismos para el año correspondiente y la rendición de cuentas sobre el ejercicio de dicha autorización por parte del Ejecutivo Federal.

t) Afirmar, como lo hacen los promoventes, que debido a que en ciertas ocasiones el órgano de representación popular ha gozado de la atribución de aprobar a posteriori los empréstitos suscritos por el Ejecutivo y que, consecuentemente, así debe interpretarse nuestro actual Texto Constitucional, constituye una falacia lógica-argumentativa conocida como "falacia de hume": que algo sea (o haya sido) de determinada manera en los hechos, no quiere decir que así deba ser en términos normativos. Adicionalmente, tal interpretación resultaría contraria a lo que, por lo menos en las últimas tres décadas, no ha sucedido en nuestro país.

u) Los propios senadores en el apartado "Cuestiones previas" de su demanda, indican que el artículo 73, fracción VIII, es una norma facultativa. En el caso específico, la facultad de aprobar empréstitos es conferida por el Constituyente al Poder Legislativo sin prescribir forma o mecanismo alguno para el ejercicio de dicha facultad. Por tal razón, contrario a lo establecido en los artículos 29 y 76, fracción I, constitucionales, es válido que el legislador establezca cualquier mecanismo o forma que considere conveniente para dicho propósito, por lo que es claro que las aprobaciones otorgadas por el legislador en las Leyes de Ingresos de la Federación cumplen con la norma constitucional. Por ello, resulta incorrecto pretender que las acciones realizadas por el Ejecutivo Federal en materia de deuda, deban ser confirmadas o ratificadas en una segunda oportunidad por el propio Congreso de la Unión, pues ello disminuiría la capacidad del Estado Mexicano para ser sujeto de crédito, pues no debe perderse de vista qué partes de los montos brutos del endeudamiento contratado y ejercido se destinan al pago de amortizaciones (refinanciamiento) de la deuda previamente contraída, lo que sin lugar a dudas generaría que cualquier posible acreedor prefiera detener la transacción hasta que se cuente con la aprobación del Congreso de la Unión.

v) No se transgrede el artículo 31, fracción IV, constitucional, ya que:

• No se encuentra relación alguna entre la obligación de los mexicanos de contribuir al gasto público de la manera proporcional y equitativa que señalen las leyes y la supuesta inconstitucionalidad en la autorización de endeudamiento otorgada por el Congreso de la Unión con fundamento en sus facultades constitucionales;

• Es inexacto que tal autorización se haya dado en un entorno en el que es imposible rendir cuentas sobre la situación financiera, puesto que dicha autorización se dio en estricta sujeción al procedimiento constitucional previsto en nuestra Carta Magna, disponiendo el Poder Legislativo de toda la información financiera acerca de la situación, manejo y destino de la deuda;

• Los efectos económicos o financieros de las operaciones de financiamientos constituyen el objeto de la autorización prevista en la Ley de Ingresos; y,

• La aprobación de la Ley de Ingresos se dio como resultado de un ejercicio democrático.

w) No se viola el principio de legalidad previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales, ya que en ninguna disposición de nuestra Constitución Federal se prohíbe, de forma expresa o implícita, la posibilidad de modificar la Ley de Ingresos del ejercicio vigente. El Poder Legislativo, en cualquier tiempo, puede reformar o derogar disposiciones en materia tributaria, incluida la Ley de Ingresos, máxime que el régimen de gasto público actúa bajo un esquema de flexibilidad presupuestal; esta posibilidad de modificación encuentra sentido en la actividad financiera del Estado. Si fuera válido el argumento de los promoventes, en el sentido de que la Ley de Ingresos sólo puede iniciarse antes del comienzo del ejercicio fiscal, la misma suerte correría el gasto público, es decir, no podría aprobarse gasto alguno durante el ejercicio, puesto que no habría fuente de ingresos posible para aprobarse durante dicho año, lo cual, a todas luces, es equívoco de la simple lectura del artículo 126 constitucional, el cual claramente permite mayores gastos durante el ejercicio fiscal, mediante ley posterior.

x) No se viola el principio de irretroactividad contenido en el artículo 14 de la Constitución Federal, así como los artículos 126 y 73, fracción VII, de la Ley Fundamental. Es infundado argumentar que existe una aplicación retroactiva de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, cuando en el decreto de reformas referido no existe siquiera la más mínima referencia, vinculación o aplicación normativa respecto a hechos sucedidos (contratación de deuda pública) con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Ingresos para dos mil trece, con lo cual, se cancelan cualquier posibilidad de que exista un conflicto de leyes en el tiempo y la posibilidad de retroactividad.

y) La afirmación en el sentido de que la reforma a la Ley de Ingresos para dos mil trece sirvió para regularizar un endeudamiento en el que el Ejecutivo Federal ya había incurrido resulta subjetiva y gratuita, puesto que no ofrece argumento alguno para sostenerlo ni prueba para demostrarla. Además, como lo señaló la iniciativa de reformas respectiva, para dos mil trece se actualizó un faltante de ingresos tributarios y petroleros que, de acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se debería ajustar a través de una reducción del gasto en la misma medida que la caída de ingresos, pero ello podría haber agravado la desaceleración económica, razón por la cual, se optó de manera extraordinaria por acudir al órgano constitucionalmente facultado para aprobar un déficit adicional.

8. Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República opinó que la acción de inconstitucionalidad es procedente, oportuna y quienes las promovieron cuentan con la debida legitimación para accionarla. En cuanto al fondo, opinó, en síntesis, que:

a) Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, ya que los ordenamientos combatidos no constituyen normas generales. Lo anterior, conforme al criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 55/2012, toda vez que su contenido no es el de un acto materialmente legislativo, porque una vez ejercida la facultad del titular del Ejecutivo ésta se extingue y, por tanto, carece de las características de generalidad, impersonalidad, abstracción y obligatoriedad que distinguen al acto legislativo.

b) Tal como lo indican las autoridades legislativas que emitieron la norma, en el caso, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria en la materia, respecto del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, debido a que dicho artículo cesó en sus efectos, al ser vigente sólo para el ejercicio fiscal señalado, mismo que ya concluyó.

c) Resultan inatendibles varios de los argumentos formulados por los accionantes, especialmente los relativos a la contratación de deuda pública, ya que se basan en afirmaciones dogmáticas, en cuestiones probatorias y en situaciones hipotéticas y futuras (en cuanto a si se contratará dicha deuda y las condiciones y procedimiento para ello). Estas consideraciones exceden la naturaleza propia de la acción de inconstitucionalidad, en la cual, se deben plantear razonamientos tendientes a demostrar la contradicción entre las leyes impugnadas y los principios que establece la Constitución Federal.

d) Los preceptos impugnados no vulneran ninguno de los principios de administración de los recursos económicos de los que dispone la Federación como eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, ya que la fracción VIII del artículo 73 constitucional otorga facultades al Congreso de la Unión que implican un mecanismo constitucional de control legislativo sobre el Ejecutivo Federal en materia de empréstitos, pues si bien estos créditos son contratados por el Ejecutivo Federal, corresponde al Congreso de la Unión dar las bases para su celebración, aprobarlos, reconocerlos y, en su caso, mandarlos a pagar, siendo que en ninguna parte de los artículos impugnados se aprecia que se autorice al Ejecutivo Federal a celebrar contratos de deuda pública sin dicha aprobación.

e) No se actualiza ninguna violación al artículo 73, fracción VIII, constitucional, puesto que los recursos que se generen con motivo del endeudamiento interno y externo en los últimos días del ejercicio fiscal de dos mil trece y todo el ejercicio fiscal dos mil catorce se destinarán a responder a los retos coyunturales que enfrenta el país, para acelerar la consolidación de la agenda estructural que eleva su potencial de crecimiento y a consolidar el compromiso nacional con la estabilidad macroeconómica y el manejo responsable de las finanzas públicas como una política de Estado, objetivos plenamente autorizados por dicho artículo constitucional.

f) Los artículos impugnados no violan el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, toda vez que sólo establecen el monto máximo de endeudamiento interno para ambos ejercicios fiscales y no puede determinarse a priori que el ejercicio de dichos recursos se vaya a realizar en perjuicio de los contribuyentes. Además, el artículo 73, fracción VIII, junto con los artículos 74, fracciones II y IV, 79 y 93 de la Constitución Federal establecen un mecanismo constitucional de control legislativo sobre el Poder Ejecutivo en materia de empréstitos, mecanismo de control que forma parte de todo el régimen de fiscalización de la cuenta pública que tiene como finalidad revisar la correcta aplicación de los fondos públicos. Entonces, aun suponiendo que los recursos que se obtengan se destinaran a fines distintos a la ejecución de obra pública que aumente los ingresos del Estado, éstos serán objeto de fiscalización posterior y, en caso de que así sea, se originará el establecimiento de responsabilidades previsto en el artículo 108 constitucional, siendo incuestionable que la Cámara de Diputados tiene las más amplias facultades constitucionales para revisar la cuenta pública a través de la Auditoría Superior de la Federación.

g) Son inatendibles los argumentos relativos a que los preceptos impugnados vulneran el principio de legalidad consagrado en el primer párrafo del artículo 16 constitucional, ya que los accionantes no acreditan por qué, a su juicio, no es aplicable al caso el criterio del Máximo Tribunal, en el sentido de que, tratándose de actos legislativos, la fundamentación se cumple cuando la autoridad legislativa emite la norma de conformidad con las facultades que la Constitución le confiere y la motivación, cuando se refiere a relaciones sociales que deben ser reguladas.

h) Son infundados los argumentos relativos a la violación del primer párrafo del artículo 134 constitucional en el que se establecen principios para el uso de recursos públicos. Es decir, son bases constitucionales especialmente dirigidas a los servidores públicos que ejercen el gasto público y no criterios que el Congreso de la Unión deba observar para fijar el tope máximo de endeudamiento.

i) Son infundados los conceptos de invalidez en los que se alega la vulneración a los principios de eficacia y economía, debido a que implican un despilfarro de recursos públicos. Dichos principios son aplicables al ejercicio de los recursos públicos y no a la fijación del tope máximo de endeudamiento.

j) Son inatendibles los argumentos relativos a que las normas impugnadas violaron lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley General de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, toda vez que la acción de inconstitucionalidad es un procedimiento constitucional en el que, por su propia y especial naturaleza, se elabora un contraste entre la norma impugnada y la propia Constitución Federal y no con otra ley del mismo rango, como lo es dicha ley federal.

k) Son infundados los conceptos de invalidez emitidos en contra de la validez del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, en el sentido de que no se respetó la limitante constitucional que establece que los topes de endeudamiento interno y externo tienen que ser aprobados con anterioridad al inicio del periodo anual durante el cual serán aplicados. Lo anterior, ya que tal limitante no implica que no se pueda, durante el transcurso del ejercicio fiscal, incrementar el tope de endeudamiento interno o externo, dadas las variantes de la economía nacional.

l) Las circunstancias que justificaron el incremento del tope de endeudamiento fijado en la norma impugnada fueron expuestas por el Ejecutivo Federal en los "Criterios generales de política económica 2014", presentados al Congreso de la Unión conjuntamente con la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce, mismos que fueron analizados y aprobados por el Legislativo durante el proceso legislativo correspondiente.

m) Es inatendible el argumento de los accionantes, relativo a la violación al principio de retroactividad, ya que el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece no es una norma retroactiva, sino una reforma legal derivada de un ajuste en el déficit presupuestario del indicado ejercicio fiscal.

9. Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción en este asunto se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

II. Competencia

10. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver de esta acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre diversas normas de carácter general y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ver votación 1

III. Oportunidad

11. El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general impugnada haya sido publicada en el correspondiente medio oficial, sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. Ver votación 2

12. Al efecto, el decreto por el que se expidió la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce, y se reformó el primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece,(28) por lo que el plazo de treinta días naturales para efectos del cómputo respectivo transcurrió del veintiuno de noviembre al veinte de diciembre de dos mil trece.

13. De tal forma, si la acción se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el seis de diciembre de dos mil trece, evidentemente, es oportuna su promoción.(29)

IV. Legitimación

14. De conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se promueva por integrantes de la Cámara de Senadores, en contra de leyes expedidas por el Congreso de la Unión, deberán satisfacerse los siguientes requisitos: Ver votación 3

a) Los promoventes deben ser integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión;

b) Dichos promoventes deben representar, cuando menos, el equivalente al treinta y tres por ciento de la citada Cámara; y,

c) La acción de inconstitucionalidad se debe plantear en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.

15. En relación con el primero de los puntos señalados, en las fojas sesenta y cuatro a cuatrocientos cincuenta y dos del presente expediente, obran copias certificadas de las constancias de mayoría y validez, de las constancias de asignación a la fórmula de primera elección y del acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se asignaron a diversos partidos políticos los senadores que les correspondieron por el principio de representación proporcional, todos de acuerdo al proceso electoral dos mil once-dos mil doce.

16. De dichas constancias se desprende que existe identidad entre los nombres de quienes fueron electos para ocupar el cargo de senadores y quienes promovieron esta acción de inconstitucionalidad, por lo que existe convicción respecto de su calidad de senadores integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, con lo que se cumple con el primer requisito señalado.(30)

17. Por cuanto al segundo presupuesto, el artículo 56 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la Cámara de Senadores se integra por ciento veintiocho senadores, por lo que los cuarenta y cuatro senadores que firmaron el escrito de acción equivalen al treinta y cuatro por ciento (34%) de los integrantes de dicho órgano legislativo, con lo que se cumple con el porcentaje mínimo requerido para promover esta acción.(31)

18. Respecto del tercer supuesto, debe precisarse que la acción de inconstitucionalidad se promueve contra el decreto por el que se expide la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce, y se reforma el primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece, expedido por el Congreso de la Unión, por lo que también se cumple con ese requisito.

19. En mérito de lo anterior, debe concluirse que en el caso se satisfacen los requisitos a que aluden los artículos 105, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal y 62, párrafo primero, de su ley reglamentaria; por tanto, los senadores promoventes sí cuentan con legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad.

V.C. de improcedencia

Ver votación 4

21. Al respecto, este Tribunal Pleno estima que se actualiza la citada causa de improcedencia, ya que, en efecto, el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, modificado a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece -norma impugnada en su primer párrafo en la presente acción de inconstitucionalidad-, es una norma que regula el gasto público, con carácter anual y, por tanto, se sujeta a los principios de temporalidad que se vinculan con la planificación y distribución de la recaudación fiscal a favor del Estado, realizada en ese periodo.

22. La anualidad en este tipo de normas se soporta en un principio de derecho financiero presupuestario que tiene como fundamento la coordinación y seguridad jurídica en la distribución del presupuesto del Estado. Por otro lado, la temporalidad de este tipo de normas también obedece a principios como el de legalidad o reserva de ley, que determinan que su modificación sólo puede ser elaborada por el órgano legislativo competente. Este principio de anualidad se sustenta en la tesis de jurisprudencia, de rubro: "IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS."(32)

23. En este sentido, conviene señalar que ha sido criterio consistente de este Tribunal Pleno que, en materia de acciones de inconstitucionalidad, procede sobreseer en los juicios cuando concluya la vigencia anual de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación que se hayan impugnado, con base en los principios que derivan del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Mexicana, criterio que se reflejó en la tesis de jurisprudencia P.9., de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS."(33)

24. Cabe mencionar que el mismo criterio ha sido aplicado por este Tribunal Pleno, para el sobreseimiento de diversas controversias constitucionales en las que las normas impugnadas fueron leyes de ingresos locales y municipales, tales como la controversia constitucional 7/2007, en la que se impugnaron diversos preceptos de la Ley de Ingresos del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, y la Ley de Ingresos del citado Estado, ambas para el ejercicio fiscal de dos mil siete; la controversia constitucional 9/2008, en la que se impugnó la Ley de Ingresos del Municipio de Z., Estado de Morelos para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, y la controversia constitucional 46/2008, en la que se impugnaron diversos preceptos de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Xochitepec, Jiutepec, Z. y Puente de Ixtla, todos del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.(34)

25. De este modo, el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, modificado a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece, es una norma de vigencia anual, vigencia que comprendió únicamente el ejercicio fiscal de dos mil trece, por lo que ha dejado de tener aplicación y, por ende, han cesado los efectos que produjo durante su vigencia y, por ello, procede sobreseer en la acción respecto de su impugnación.(35)

26. Cabe señalar que, incluso, cuando se estudiara el citado precepto impugnado, la sentencia no podría surtir plenos efectos, toda vez que ésta no tendría efectos retroactivos, conforme a lo dispuesto en los artículos 105, fracciones I y II (en lo conducente) y penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 45 de su ley reglamentaria.

27. Por lo tanto, conforme al artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que prevé que el sobreseimiento procederá cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna causa de improcedencia, procede sobreseer en el juicio respecto de la impugnación del primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, modificado a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece.

28. No es obstáculo a la anterior decisión el argumento de los promoventes, en el que sostienen la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, respecto de la impugnación del primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece -modificado a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece-, ya que, según indican, su inconstitucionalidad la plantean sobre la base de la progresividad de sus efectos en el tiempo, pues el pago de la deuda que se haya contraído con fundamento en dicho precepto trascenderá a ejercicios fiscales posteriores generando cargas a generaciones futuras.

29. En efecto, el primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece -modificado a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece-, autorizó al Poder Ejecutivo Federal para: a) contratar y ejercer créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso, mediante la emisión de valores, en los términos de la Ley General de Deuda Pública y para el financiamiento del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, por un monto de endeudamiento neto interno hasta por cuatrocientos ochenta mil millones de pesos; b) contratar obligaciones constitutivas de deuda pública interna adicionales a lo autorizado, siempre que el endeudamiento neto externo sea menor al establecido en el propio precepto; c) contratar y ejercer en el exterior créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso, mediante la emisión de valores, para el financiamiento del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, así como para canjear o refinanciar obligaciones del sector público federal, a efecto de obtener un monto de endeudamiento neto externo de siete mil millones de dólares de los Estados Unidos de América, incluyendo el monto de endeudamiento neto externo que se ejercería con organismos financieros internacionales; y, d) contratar obligaciones constitutivas de deuda pública externa adicionales a lo autorizado, siempre que el endeudamiento neto interno sea menor al establecido en el propio artículo.

30. Esto es, si bien el primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece -modificado a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece-, autorizó, esencialmente, al Poder Ejecutivo Federal para contratar y ejercer -tanto en el interior como en el exterior- créditos, empréstitos y otras formas de ejercicio del crédito público, incluso, mediante la emisión de valores y en los términos de la Ley General de Deuda Pública, así como para contratar obligaciones constitutivas de deuda pública -tanto interna como externa- adicionales a lo autorizado, estas autorizaciones o facultamientos podían ejercerse únicamente durante la vigencia del ejercicio fiscal de dos mil trece, lo cual, es independiente de la duración del plazo por el que se hubieren contratado dichas obligaciones, ya que esta duración, de ninguna manera, prorroga la vigencia de la norma impugnada pues, como se ha señalado, dicha norma únicamente autorizaba o facultaba al Poder Ejecutivo Federal para llevar a cabo determinadas conductas de endeudamiento. En efecto, estas autorizaciones son facultamientos que únicamente podían ejercerse durante el ejercicio fiscal de dos mil trece, mientras que la duración de la contratación o el plazo correspondiente de dicho endeudamiento, se refiere al tiempo en el que se ejercerá o ejecutará lo autorizado en el ejercicio fiscal y ello de conformidad con las disposiciones de la Ley de General de Deuda Pública, dada la remisión expresa que hizo el legislador federal en el propio artículo impugnado.

31. Además, la vía de acción de inconstitucionalidad, como se encuentra establecida en la fracción II del artículo 105 de la Constitución, es una vía para el contraste de una norma general con la propia Constitución y no una vía para el análisis de los efectos producidos por la norma, aun cuando se argumente que los mismos son de tracto sucesivo. El examen de constitucionalidad es en abstracto, por lo que depende de la vigencia de la norma que se pretende impugnar.(36)

32. Además, como ya lo dijimos, las resoluciones que se dicten en este tipo de procedimientos constitucionales no tienen efectos retroactivos, salvo que se trate de la materia penal, lo cual, implica que, de manera general, las declaratorias de invalidez emitidas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no producen efectos hacia el pasado, siendo que, en el caso, lo impugnado es el primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece -modificado a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece-, el cual autorizaba al Poder Ejecutivo Federal para contratar y ejercer -tanto en el interior como en el exterior- créditos, empréstitos y otras formas de ejercicio del crédito público, incluso, mediante la emisión de valores y en los términos de la Ley General de Deuda Pública, así como para contratar obligaciones constitutivas de deuda pública -tanto interna como externa- adicionales a lo autorizado, autorizaciones o facultamientos que, en todo caso, debieron ejercerse en el ejercicio fiscal de dos mil trece.

33. Finalmente, tampoco es óbice a la conclusión alcanzada, el argumento de los promoventes en el sentido de que "No se impugna el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, sino la reforma que el Congreso de la Unión realizó al primer párrafo de este precepto y que se publicó en el Diario oficial de la Federación de veinte de noviembre de dos mil trece".(37) Para que una acción de inconstitucionalidad sea procedente, lo impugnado necesariamente debe ser una norma general, pues de lo contrario, el medio de control sería improcedente. Además, aun en el caso de solamente pretender la impugnación del procedimiento de reforma, al tratarse de una ley de vigencia anual, la procedencia de la acción está sujeta a la vigencia de la norma, la cual, en el caso, ya hemos precisado, ha cesado en sus efectos dada su naturaleza y vigencia acotada únicamente al ejercicio fiscal correspondiente.(38)

34. Por lo tanto, lo procedente es sobreseer en el juicio, respecto de la impugnación del primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, modificado a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece.

Ver votación 5

36. El argumento del procurador resulta infundado y no se actualiza la causal de improcedencia que invoca.

37. La acción de inconstitucionalidad 55/2012, resuelta por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en sesión de veintitrés de enero de dos mil trece, utiliza una serie de precedentes para fundamentar el sobreseimiento de la acción, basándose en la naturaleza de lo impugnado, para considerar que se trata de actos materialmente administrativos. La línea de precedentes utilizados parte de la acción de inconstitucionalidad 4/98, que se refiere a la naturaleza del presupuesto de egresos como acto administrativo; continuando con la acción 2/2007, donde se afirma que se traslada el criterio a la Ley de Ingresos. Posteriormente, retrocediendo temporalmente, analiza la acción 11/2001, donde al pronunciarse sobre la naturaleza jurídica tanto de Ley de Ingresos como del presupuesto de egresos del Estado de Sinaloa, se resolvió que ambos ordenamientos reunían las características de una ley formal y material, apartándose de la aplicación del criterio resuelto en la acción 4/98, previamente citada, en el que sólo se impugnaba un decreto de presupuesto de egresos. Este retroceso temporal en la narrativa de los precedentes se hace para justificar que "en la definición sobre la naturaleza jurídica de los ordenamientos de egresos e ingresos, no existen criterios cerrados y de automática aplicación", por lo que su solución "dependerá del análisis concreto del contenido de las disposiciones correspondientes". Finalmente, cita como último precedente aplicable la acción de inconstitucionalidad 1/2010, resuelta por la misma Segunda Sala en sesión de dieciocho de agosto de dos mil diez, por mayoría de cuatro votos, con voto en contra del M.F.G.S..(40)

38. Este Tribunal Pleno advierte que en la citada acción 55/2012 la Segunda Sala no tomó en cuenta lo resuelto en la diversa acción de inconstitucionalidad 4/2011, resuelta previamente el seis de diciembre de dos mil once por este mismo Pleno, en la que, por mayoría de seis votos de los Ministros C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.C. de G.V. y presidente S.M., se resolvió que las acciones contra las Leyes de Ingresos son procedentes dada su naturaleza formal y material de ley, independientemente que en el texto de sus normas contengan autorizaciones, ya que éstas deben examinarse como normas de atribución de competencias y no como normas dirigidas a particulares.

39. Ambos argumentos se desarrollaron de la siguiente manera en la acción 4/2011:

1) Naturaleza formal y material de ley:

• La procedencia de la acción de inconstitucionalidad se encuentra delimitada por el carácter de la norma controvertida (que exige tener el carácter de ley o tratado), por lo que será indispensable analizar en cada caso la naturaleza jurídica de la misma, partiendo de la base de que un proceso legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales, es decir, la ley es aquella que emite la autoridad legislativa y que regula una situación jurídica para el futuro, siendo de observancia obligatoria, general, impersonal y abstracta.

• La figura de la "ley" presupone que su contenido es abstracto, impersonal y general. De hecho, si una ley no tuviera estos atributos, posiblemente tendría vicios de inconstitucionalidad, como es el caso de una ley privativa en donde la norma emitida por el legislador y calificada formalmente de ley, se dirigiera a un caso concreto y su vigencia se agotará con su aplicación. Existen casos menos claros pero que potencialmente también tienen problemas de constitucionalidad, lo que sucede cuando una ley, utilizando elementos generales, abstractos e impersonales, de manera encubierta contemplara un caso o un número muy reducido de casos, convirtiéndose, efectivamente, en una ley de caso único.

• Si se decidiera la procedencia de la acción de inconstitucionalidad mediante el examen del contenido de las leyes de manera aislada, se estaría negando la propia condición formal de la ley, sin posibilidad de estudiar sus contenidos particulares, esto es, la evaluación material para la procedencia de la vía se sobrepondría a la finalidad del control abstracto, además de que dejaría ciertos contenidos materiales de las leyes sin posibilidad de control.

• Si bien es cierto que el acápite de la fracción II del artículo 105 se refiere a la competencia de esta Suprema Corte para conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, también lo es que todos los incisos del artículo 105 se refieren a "leyes" en sus distintas expresiones formales, esto es, leyes federales, estatales y del Distrito Federal.

• El concepto material de "normas generales" establecido en el acápite del artículo, no puede limitar el concepto formal de leyes contenido en los incisos del mismo artículo; más bien, su finalidad es contemplar, además de las leyes, a los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano como objeto de la acción en los incisos b), c) y g). Ese concepto de normas generales puede funcionar como un concepto que amplía la competencia de la materia impugnable por la vía de acción de inconstitucionalidad, pero no como restrictivo del concepto formal de ley.

• Este concepto formal puede ser interpretado de manera sistemática y llegar, incluso, a incluir normas que no sean formalmente leyes, pero no a la inversa, esto es, restringir el concepto formal mediante un estudio material y aislado de sus contenidos y cerrar la procedencia de la vía en los casos en los que pareciera que el contenido particular no cumple con los requisitos materiales del concepto, esto generaría un espacio no reclamable que claramente iría en contra de la finalidad de la figura de control constitucional.

2) Leyes de ingresos como normas de atribución de competencias:

• Cuando nos referimos a una ley, como la de ingresos, la mayoría de las disposiciones que contiene se refieren a normas cuyo destinatario no es directamente el particular, sino que son normas de atribución de competencias, cuyo destinatario es un órgano del Estado. La evaluación de la generalidad de este tipo de normas no debe hacerse de la misma manera que con las normas dirigidas a los gobernados, ya que lo que puede parecer una autorización análoga con un permiso administrativo, resulta en disposiciones cuyo efecto es general frente a la población o los individuos que se encuentran dentro de un cierto ámbito territorial específico.(41)

• Las normas de competencia que autorizan a un titular específico para la realización de una cierta acción contenidas en un ordenamiento formalmente calificado como ley, no pueden analizarse de manera independiente, aislada y no sistemática, en relación con la totalidad del ordenamiento que las contiene pues, de hacerlo así, muchas de las disposiciones de atribución competencial dentro de cualquier ley orgánica se calificarían como individualizadas sólo por estar dirigidas al titular de alguna secretaría o de cualquier órgano específico, haciéndolas inimpugnables en esta vía.

• El artículo segundo impugnado de la "Ley de Ingresos del Estado de Nuevo León para el año 2011", era una ley en sentido formal que se ajustaba de manera precisa al supuesto de legitimación y objeto de esta vía de control. Asimismo, del examen integral de su contenido, se concluyó que, además de su denominación formal, ésta constituía una norma general y, por tanto, podía ser impugnada por este medio de control.

• Si bien el artículo impugnado establecía una autorización al Ejecutivo del Estado, esta autorización no se consideró un acto individualizado; el mismo no se dirigía a una persona en concreto, sino al titular de un órgano del Estado al cual autorizaba para que ejerciera una facultad; se afirmó que no se podía confundir entre una norma individualizada que tiene como destinatario a un individuo en concreto como parte de la hipótesis normativa o de la sanción, con el titular que detenta una facultad para llevar a cabo acciones dependientes de eventos contingentes. En el caso concreto: la contratación de financiamiento adicional para la reconstrucción o sustitución de infraestructura pública dañada o destruida con motivo de desastres naturales y otras contingencias similares, así como a reestructurar el perfil de vencimientos y a reducir el servicio de la deuda.

• Si bien se consideró que, en el caso concreto, se trataba de una autorización, también se dijo que ésta es la naturaleza de todas las normas que confieren facultades, ya que todas ellas implican una autorización o permiso para que las autoridades puedan actuar en determinado sentido cada vez que se susciten las hipótesis señaladas durante la vigencia de este tipo de normas.

40. De este modo, es evidente que existe un precedente de este Tribunal Pleno anterior al de la Segunda Sala citado por el procurador general de la República para hacer valer la causal de improcedencia aquí analizada. Si bien el criterio de la acción 4/2011 no constituye jurisprudencia, en términos del artículo 43 de la ley reglamentaria de la materia, no puede ser soslayado por ninguna de las Salas en casos posteriores, a menos que el mismo órgano que lo emitió lo reconsidere y argumente en sentido contrario para apartarse del mismo. No obstante, este tribunal advierte que en la acción 55/2012, la Segunda Sala sólo utilizó los precedentes que resultaban útiles para el criterio resultante, sin hacerse cargo de ningún modo del último criterio emitido por este Tribunal Pleno.

41. Es por ello que este tribunal considera que el criterio que debe ser tomado en cuenta para analizar y desvirtuar la causal de improcedencia invocada por el procurador es el último precedente directamente aplicable emitido por el Tribunal Pleno, contenido en la acción de inconstitucionalidad 4/2011, y no así el contenido en la acción de inconstitucionalidad 55/2012, fallado por la Segunda Sala.

42. Cabe señalar que la competencia de la Segunda Sala para resolver y sobreseer la acción de inconstitucionalidad 55/2012 se surtió solamente porque mantiene una mayoría de cuatro votos sobre el criterio de la naturaleza de la norma como acto administrativo. De haberse considerado que se impugnaba una norma general, con la consecuente necesidad del estudio de fondo, la acción hubiera sido competencia exclusiva del Tribunal Pleno. Este Tribunal Pleno debe ser quien conozca todas las acciones en las cuales su resultado dependa del criterio de procedencia y no exista un criterio previo, pero más aun cuando el criterio depende del análisis concreto de las normas que se impugnan y exista un precedente como la acción 4/2011. Éste debe ser el sentido en el que debe aplicarse el reparto competencial contenido en los acuerdos delegatorios emitidos por este Tribunal Pleno; las Salas sólo podrán sobreseer en acción de inconstitucionalidad cuando exista un criterio firme aplicable directamente contenido en un precedente votado por este Tribunal Pleno por mayoría de ocho votos.

43. De las normas impugnadas en esta acción y del desarrollo de sus argumentos, resulta claro que nos encontramos ante casos análogos, se impugnan normas que confieren atribuciones en forma de autorizaciones, lo cual, no les priva de su naturaleza formal y material de ley, ni su análisis puede hacerse de manera aislada para determinar la improcedencia de la vía.

VI. Consideraciones y fundamentos

44. Conforme al apartado anterior, la norma a analizar en esta acción de inconstitucionalidad es el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil catorce. Ver votación 6

45. En los conceptos de invalidez planteados por los promoventes, relativos al artículo que será materia de esta acción de inconstitucionalidad, pueden identificarse tres tipos de violaciones constitucionales aducidas: al artículo 134, al artículo 73, fracción VIII y al artículo 31, fracción IV.

47. Argumentan que los principios de eficacia y economía se contravienen en virtud de que la autorización para contratar el déficit público a nivel interno en quinientos setenta mil millones de pesos y diez mil millones de dólares durante el ejercicio dos mil catorce, implica un despilfarro de los recursos públicos, ya que se autoriza la contratación de deuda pública sin que exista una verdadera necesidad para ello ni el menor indicio de que se podrá hacer frente a su amortización.

48. Sostienen que el presupuesto de gasto para dos mil catorce muestra un incremento injustificado, ya que el ejercicio anterior terminó conforme a lo presupuestado, además de que el déficit público se destinará a gasto corriente y no a inversión productiva, tal como lo exige la fracción VIII del artículo 73 constitucional. Asimismo, la contratación de deuda interna y externa implicará un pasivo cuyos plazos de amortización no son conocidos por los promoventes, ya que el Ejecutivo Federal no se pronunció en ese sentido en su iniciativa ni en la comparecencia del secretario de Hacienda y Crédito Público ante el Congreso de la Unión. Por ello, se violan los principios de eficacia y economía previstos en el artículo 134 constitucional.

En particular, sobre la violación al artículo 73, fracción VIII, los promoventes sostienen, por un lado, que los artículos impugnados autorizan la celebración de empréstitos con un fin distinto a los autorizados en la fracción VIII del artículo 73 constitucional, ya que la deuda solicitada no está etiquetada para cumplir con alguno de los fines previstos en la norma constitucional de referencia, sino para solventar el gasto público, los programas de gobierno y la inversión pública, siendo que los dos primeros no son obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos.

49. Por otro lado, se argumenta que los artículos impugnados vulneran el artículo 73, fracción VIII, de la Constitución Federal, porque otorgan al Poder Ejecutivo Federal una autorización a priori para la contratación de deuda, sin que dicha celebración sea aprobada posteriormente por el Congreso de la Unión. Se indica que la aprobación del Congreso de la Unión es una condición suspensiva de validez de los empréstitos celebrados por el Poder Ejecutivo y su aprobación la regula el inciso h) del artículo 72 de la Constitución Federal, ya que se trata de un mecanismo constitucional de control legislativo sobre el Poder Ejecutivo en materia de empréstitos. Se sostiene que, una vez celebrado alguno de estos contratos, debe ser sometido al Congreso para su aprobación, puesto que su validez depende de ello; una vez sometido al Congreso, dicho contrato podrá ser aprobado y se perfeccionará jurídicamente, o rechazado, en cuyo caso, se retrotraerán sus efectos jurídicos al momento de su celebración.

50. Es importante resaltar una primera característica de la impugnación realizada por los promoventes: señalan que la autorización de contratación de deuda establecida en la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil catorce sin hacer referencia al sistema financiero establecido en la Constitución de manera integral, esto es, sin incorporar dentro de la mecánica financiera al presupuesto de egresos -que se presenta de manera conjunta con la Ley de Ingresos, aunque ya no es discutido por la Cámara de Senadores, ya que es facultad exclusiva de la de Diputados (artículo 74, fracción IV, segundo párrafo)-. Asimismo, se omite hacer referencia a la presentación y revisión de cuenta pública ante la misma Cámara de Diputados, a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación -también facultad exclusiva de esta última Cámara establecida en la fracción VI del artículo 74 constitucional-.

51. Como este tribunal lo ha afirmado desde el análisis de la procedencia de la presente acción, la Ley de Ingresos contiene normas de atribución de competencias, autorizaciones generales para el ejercicio del gasto por parte del Poder Ejecutivo. La relación con el presupuesto de egresos de la Federación debe ser simétrica -es éste el que prevé las condiciones de ejercicio del gasto-, simetría que debe evaluarse, finalmente, en el proceso de revisión de la cuenta pública, a fin de analizar si las autorizaciones contenidas en la Ley de Ingresos fueron ejercidas conforme al presupuesto y a las restricciones constitucionales y legales correspondientes, para que, en caso de no haberlo hecho, se hagan las observaciones y, finalmente, se atribuyan las responsabilidades que resulten de este complejo y dinámico proceso.

52. Es por ello que este tribunal considera que para abordar la problemática planteada, debe tomarse en cuenta el sistema financiero en su integridad y preguntarse ¿Qué es lo que debe autorizarse por el Congreso de la Unión en la Ley de Ingresos? Es decir, deberá determinarse si le corresponde o no autorizar de manera general la contratación de deuda, vía montos límite, o se requiere una autorización específica para cada uno de los empréstitos, lo que llevaría a la constante formulación de iniciativas de modificación de la Ley de Ingresos y su consecuente proceso legislativo cada vez que se pretendiera realizar un nuevo contrato de deuda por parte del Ejecutivo Federal, para que el Congreso analizara su pertinencia, sus condiciones de amortización, así como su destino y aplicación.

53. El artículo 72, inciso h), de la Constitución establece que todo proyecto de ley que verse sobre empréstitos, debe iniciarse en la Cámara de Diputados. La iniciativa de la Ley de Ingresos se presenta, por tanto, en dicha Cámara y, de manera conjunta, al proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día ocho del mes de septiembre de cada año, salvo cuando el Ejecutivo inicie su encargo al inicio del sexenio, que será a más tardar el quince de noviembre, como lo establece el artículo 74, fracción IV, de la Constitución.

La misma fracción IV establece una prelación en la aprobación de ambos instrumentos, al indicar que el presupuesto de egresos de la Federación deberá aprobarse anualmente una vez que se hayan aprobado las contribuciones necesarias para cubrirlo, mismas que deben estar contenidas en la Ley de Ingresos.

54. Por su parte, el mismo artículo 74, en su fracción VI, prevé la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para la revisión de la cuenta pública, a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

En caso de que se advirtiesen discrepancias entre los ingresos o egresos frente a los conceptos y las partidas respectivas o no existiese exactitud en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se fincarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. La cuenta pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá presentarse para su revisión el treinta de abril del año siguiente, debiendo la Cámara concluir su revisión el treinta y uno de octubre del año siguiente al de su presentación.

55. Así, bajo el esquema constitucional vigente, una Ley de Ingresos presentada en el año cero (A.0) junto con su presupuesto de egresos, se ejercerá en el año uno (A.1), hasta la conclusión de su vigencia el treinta y uno de diciembre; a su vez, la cuenta pública de ese ejercicio fiscal del año uno (A.1) deberá presentarse a más tardar el treinta de abril del año dos (A.2) y su revisión deberá concluir a más tardar el treinta y uno de octubre del año tres (A.3).

De este modo, la evaluación del ejercicio del paquete aprobado en el año cero (A.0) y ejercido en el año uno (A.1), sólo puede tener "efectos" hasta la aprobación del paquete en el año tres (A.3), el cual, se ejercerá en el año cuatro (A.4).

56. Lo que este tribunal quiere decir con "efectos" se refiere a dos cosas:

a) Efecto jurídico-administrativo. La terminación del proceso para el fincamiento de responsabilidades correspondientes si se hubiesen advertido discrepancias o irregularidades en el ejercicio del gasto durante el año uno (A.1).

b) Efecto político. La valoración política de ese ejercicio del gasto del año uno (A.1), lo que puede repercutir en la aprobación de contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, así como en su aprobación, para su ejercicio en el año cuatro (A.4).

57. Es decir, la dinámica constitucional del sistema financiero tiene un ciclo administrativo y político de tres años. Si se empata este ciclo con el ciclo político de duración de las Cámaras de Senadores y Diputados, tenemos lo siguiente:

A. Cámara de Diputados: en el año que hemos identificado como año cero (A.0), que corresponde al inicio de funciones del Poder Ejecutivo conforme al artículo 83 de la Constitución, entra en funciones el primero de agosto, terminando el último día de agosto del año tres (A.3).

B. Cámara de Senadores: en el año que hemos identificado como año cero (A.0), que corresponde al inicio de funciones del Poder Ejecutivo, conforme al artículo 83 de la Constitución, entra en funciones el primero de agosto, terminando el último día de agosto del año seis (A.6).

58. En este escenario, la iniciativa y el proyecto de presupuesto de egresos aprobado en el año cero (A.0), para su ejercicio en el año uno (A.1), es aprobado por las Cámaras entrantes; sin embargo, la aprobación de la cuenta pública de ese ejercicio (A.1), será aprobada hasta el año tres (A.3), por una nueva Cámara entrante de Diputados. En el caso de la Cámara de Senadores, el escenario de cambio sólo se presenta en el año cero (A.0) y en el año seis (A.6), ya que tiene una mayor duración en su periodo, empatando con el del Ejecutivo.

59. Podemos concluir que, en lo que se refiere a la Cámara de Diputados, ninguna Cámara aprueba el ejercicio de la cuenta pública de los años que autorizó. La cuenta del año cero (A.0) es aprobada por la Cámara entrante a más tardar el treinta y uno de octubre del año tres (A.3), escenario que se repite con la Cámara entrante del nuevo año seis/año cero (A.6/A.0).

60. En lo que se refiere a la Cámara de Senadores, el escenario es distinto, ya que, dada la duración de su periodo, es la única que podrá tener una intervención con base en lo que hemos denominado el efecto político para la aprobación de las iniciativas de Leyes de Ingresos presentadas el ocho de septiembre de los años: año tres (A.3) y año cuatro (A.4), para ser ejercidas en año cuatro (A.4) y año cinco (A.5).

61. Tenemos un sistema dinámico y complejo, en el que la intervención de cada una de las Cámaras se da de manera distinta y cumplen funciones diferenciadas en los tiempos políticos que les corresponden.

En estas condiciones, los integrantes de la Cámara de Senadores, al desempeñar su cargo en un periodo de seis años, cuentan con una posibilidad de intervención política continua en el control financiero de la segunda parte de un sexenio por sus mismos integrantes; en cambio, la duración del periodo de los integrantes de la Cámara de Diputados es de sólo tres años, por lo que las condiciones de ejercicio de ingresos autorizados son revisados por una nueva integración de la Cámara, lo que implica que existe una intervención democrática por parte del electorado, al elegir a los nuevos integrantes de esta Cámara a la mitad del sexenio.

En resumen, mientras una Cámara ejerce un control político continuo, la otra permite un control democrático de las condiciones del ejercicio de gasto.

62. Este ejercicio se ejemplifica en el anexo siguiente:

Ver anexo

63. Después de la descripción del sistema financiero constitucional, es fácil percatarse de la distribución de funciones específicas por cada uno de los instrumentos normativos que lo componen.

De éstos, la Ley de Ingresos es el instrumento general y abstracto que contiene las autorizaciones generales para que el mismo Congreso, sucesivamente, a través de la Cámara de Diputados, autorice las partidas de gasto y, posteriormente, evalúe su ejercicio a través de la revisión de la cuenta pública.

64. La función de una norma general dentro del sistema financiero no puede ser, entonces, la de autorizar actos concretos. De ser así, estaríamos frente a una clara contradicción al admitir la acción de inconstitucionalidad contra normas individualizadas.

Ya lo sostuvo este tribunal, al analizar y desestimar las causales de improcedencia, en particular, la expresada por el procurador general de la República, en cuanto a que la Ley de Ingresos es una ley en sentido formal y material, por lo que su contenido no pueden ser actos concretos y no puede pretenderse que sea un instrumento para la administración de cada uno de los actos individualizados del ejercicio de la gestión financiera. Es decir, la naturaleza de la norma impugnada como ley justamente previene que se le considere como una autorización administrativa concreta y, si se le considerara como tal, esta vía sería improcedente imposibilitando su control judicial.

65. Esto explica que la Ley de Ingresos tenga un momento de presentación específico en el año y una vigencia anual, porque la pretensión es que la misma no se modifique continuamente durante el año. Esto no quiere decir que ello sea imposible pues, en caso de ser necesario, existe el procedimiento legislativo, dado que es una ley en sentido formal y material; sin embargo, su modificación debe ser sólo en casos excepcionales. De cualquier modo, ésta no es una situación que pudiese ser evaluada por este tribunal en ejercicio de sus competencias de control constitucional, sino que es responsabilidad política de los órganos que realizan la modificación, esto es, del propio Congreso de la Unión y del Ejecutivo Federal, ya que este último es responsable de la iniciativa correspondiente, resultado del ejercicio de la gestión financiera durante el año.

66. Entender de otra manera la función de la Ley de Ingresos implicaría tergiversar el sistema financiero constitucional y condicionar la autorización de cada uno de los actos administrativos en una ley general, esto es, administrar a través de la ley, lo que no sólo rompe con la naturaleza propia de la misma, sino con el principio de división de poderes establecido en el artículo 49 de la Constitución.

Esto se comprueba por la pretensión de los propios promoventes, en la que, esencialmente, solicitan a esta Suprema Corte: "Declarar la nulidad ... de los actos jurídicos que, en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio 2014, lleve a cabo para contratar y ejercer déficit público a nivel interno hasta en cantidad de 570 mil millones de pesos y a nivel externo hasta en cantidad de 10 mil millones de dólares. Lo anterior en atención a que, como ha quedado expuesto en los conceptos de invalidez arriba desarrollados, los actos que se lleven a cabo por el Ejecutivo Federal en ejercicio de las facultades confiadas por las normas impugnadas devienen, de pleno derecho, en inválidos siempre que tengan como fundamento normas que son inconstitucionales." (punto A del capítulo X. Pretensión de los legisladores demandantes en las páginas 56 y 57 de la demanda)

67. Por lo tanto, el argumento de los promoventes en el sentido de la vulneración al artículo 73, fracción VIII, de la Constitución Federal, por otorgar al Poder Ejecutivo Federal una supuesta autorización a priori para la contratación de deuda, sin que dicha celebración sea aprobada, posteriormente, por el Congreso, siendo esta aprobación una condición suspensiva de validez de los empréstitos celebrados por el Poder Ejecutivo, resulta infundado.

68. Por otro lado, los promoventes señalan que se transgrede el artículo 73, fracción VIII, de la Constitución Federal, ya que el artículo impugnado autoriza la celebración de empréstitos con un fin distinto a lo previsto por el mencionado precepto, al establecer que la deuda aprobada será para "solventar el gasto público, la inversión pública y los programas de gobierno", siendo que el gasto público y los programas de gobierno no son obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, pues son gastos.

Si bien la inversión pública productiva sí podría generar un incremento en los ingresos públicos, esto no es posible concluirlo ni de la iniciativa del Ejecutivo Federal ni de los dictámenes que aprobaron ambas Cámaras, pues en ninguno de estos documentos se señala en qué consiste la inversión pública que será financiada con el déficit aprobado, ni la forma en que esta inversión pública incrementará los ingresos.

69. Este concepto de invalidez resulta infundado. Lo que los promoventes pretenden es que los fines del financiamiento autorizado en el artículo 2o. de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil catorce se encuentren explicitados de manera pormenorizada, es decir, que se establezca de manera expresa y específica el destino que se dará a cada uno de los ingresos que provienen del aumento de la autorización de deuda.

70. Funcionalmente, el ejercicio y gestión del gasto no se encuentran en la Ley de Ingresos, sino en el otro instrumento del paquete financiero autorizado por la Cámara de Diputados, esto es, la gestión del gasto se encuentra en las partidas del presupuesto de egresos.

Ahora bien, no es posible pretender que desde los ingresos autorizados se establezca su destino específico, ya que no estamos frente a una transferencia de dinerario en físico, sino frente a una correspondencia de partidas contables. La Ley de Ingresos no es el instrumento para hacer esta evaluación contable, sino que ésta debe limitarse a la justificación general y política de la autorización de un monto de endeudamiento, entendido éste, como ya se afirmó, no como una autorización ex ante de cada uno de los empréstitos por el Senado, sino como un tope total posible de endeudamiento. Es en el presupuesto de egresos, que es el instrumento en donde se contienen las partidas específicas y los montos particulares para cada uno de los conceptos de gasto, en donde se debe realizar este contraste, cuidando la correspondencia entre las partidas de ingreso por deuda y los egresos por concepto de inversión pública, que son las partidas que se refieren a la inversión en infraestructura productiva a largo plazo.

71. Como lo ha subrayado este tribunal, el sistema financiero constitucional es dinámico e integral y sus diversos componentes se coordinan y complementan, asignando funciones determinadas a cada uno de los órganos que participan en el proceso; no puede pretenderse, como lo hacen los promoventes, que la Cámara de Senadores intervenga en todas y cada una de las fases de este proceso, pues cada uno de los órganos tiene una intervención delimitada constitucionalmente, tal y como se desarrolló en el concepto anterior.

72. El hecho de que en la exposición de motivos de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil catorce se haya justificado de manera genérica que el aumento de deuda era para evitar que: "ante la caída de ingresos prevista, se afecte el gasto público, los niveles de inversión pública y los programas de gobierno en comparación a lo aprobado en el presupuesto de egresos de la Federación para 2013", y que en el propio artículo 2o. de la Ley de Ingresos se indique que esta autorización "es para el financiamiento del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2014", de ningún modo genera la inconstitucionalidad del artículo impugnado como fue planteada por los promoventes.

El planteamiento no permite una visión integral del sistema financiero establecido constitucionalmente, pues únicamente se basa en lo previsto en uno de sus instrumentos -la Ley de Ingresos-, y deja de lado lo dispuesto en el presupuesto de egresos, pretendiendo así los promoventes mejorar su posicionamiento dentro del ciclo político descrito anteriormente, mediante el desconocimiento de las funciones y los límites competenciales constitucionales de los órganos encargados de cada una de las fases del proceso que estos instrumentos integran.

73. Es el propio artículo 2o. impugnado de la Ley de Ingresos el que remite al presupuesto de egresos, indicando que la autorización de la deuda es para su financiamiento. Esto debe ser entendido en los términos ya precisados, lo que quiere decir que debe ser visto mediante una operación de correspondencia entre partidas contables de donde se pueda advertir que el monto de la deuda no se dedicará a otras finalidades que no sean inversión pública productiva, tal como lo exige la propia Constitución Federal. Este último tipo de inversión no puede entenderse de otro modo dentro del presupuesto de egresos, sino como inversión pública que tiene como finalidad la constitución de un activo, que es de lo que, finalmente, puede esperarse un retorno o producto financiero; es así como está definido desde la fracción XXXI Bis del artículo 2 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.(42)

No son los artículos de las diversas leyes relacionadas con el sistema financiero las que evitan que la deuda se dedique a otras finalidades distintas de las indicadas, no estamos frente a un problema de cumplimiento de disposiciones de nivel legal, la obligación se encuentra directamente establecida en la Constitución Federal. La falta de correspondencia de estas partidas es lo que podría llevar a considerar que el artículo 2o. impugnado resultase inconstitucional.

74. Los montos destinados a esta inversión física se desarrollan de manera general en el tomo I del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de dos mil catorce, denominado información global y específica, y de manera particular, por ramos, entidades, programas y proyectos, en los tomos II al VIII, además, cada uno de estos tomos contienen la estrategia programática de gasto, que se refiere a la justificación general del destino de los recursos.(43)

75. Esto reitera que es la Cámara de Diputados la que se encuentra facultada constitucionalmente para determinar si los montos autorizados de deuda pública por el Congreso de la Unión son menores o iguales a los montos destinados a la inversión física, al mantenerse menores los montos de deuda a los de inversión física, no puede entenderse que la deuda sobrepase el límite constitucional de la fracción VIII del artículo 73.

Sólo si el monto de la deuda sobrepasara el monto de este este rubro, es que podríamos verificar que la deuda se estaría dedicando o dirigiendo a otros rubros distintos al de inversión, como podría ser el gasto corriente estructural.

76. Así, en el tomo I del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce, de la tabla correspondiente al análisis administrativo económico del gasto programable, puede extraerse un monto para inversión física de 820 mil 919.5 millones de pesos, monto que, contrastado con los montos autorizados de 570 mil millones de pesos y 10 mil millones de dólares para endeudamiento neto interno y externo, respectivamente, no resulta sobrepasado, por lo que nos encontramos debajo del margen establecido constitucionalmente por la fracción VIII del artículo 73 constitucional.(44)

Ver tabla

77. Es por ello que los argumentos de los promoventes resultan infundados, ya que, como se ha demostrado, los montos generales de endeudamiento neto interno y externo autorizados en el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil catorce, no resultan violatorios del artículo 73, fracción VIII, de la Constitución Federal, no sólo porque no sobrepasan el monto presupuestado para inversión física, sino también porque la aplicación y destino de este monto se encuentra desglosado de manera pormenorizada en los demás tomos del presupuesto y justificada en la estrategia programática del gasto.

78. En otro de sus conceptos de invalidez, los promoventes señalan que se transgrede el artículo 134 constitucional, ya que se violan los principios de gasto sobre los recursos económicos públicos, tales como eficiencia, eficacia, economía, transparencia, honradez y legalidad. Indican que se genera un despilfarro de recursos públicos, al autorizarse la contratación de deuda sin que exista la necesidad para ello, ya que el incremento en deuda para el ejercicio fiscal de dos mil catorce es injustificado, porque el ejercicio fiscal anterior terminó conforme a lo presupuestado y el déficit se destinará a gasto corriente y no a inversión pública productiva, además de que no se conocen los plazos de amortización.

79. El argumento de los promoventes resulta infundado. El artículo 134 de la Constitución se refiere a la administración del gasto público y a los principios para su evaluación y fiscalización en la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y sus delegaciones. Es hasta que este gasto ha sido ejercido que pueden realizarse estas evaluaciones y determinarse si su administración se realizó conforme a los principios que ahí se establecen. Conforme a este precepto constitucional, la evaluación de la administración de los recursos económicos estará a cargo de las instancias técnicas que se establezcan por la Federación, los Estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos, conforme a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados; esto sin menoscabo de lo establecido en los artículos 74, fracción VI y 79 de la Constitución.

80. Este artículo establece, entonces, los principios generales mínimos que deben seguir las instancias técnicas para la evaluación de la administración de los recursos, para propiciar que los mismos así sean asignados en los presupuestos, además de aquellos establecidos en los artículos que de manera específica, establecen los órganos y procesos de fiscalización de recursos federales -artículos 74, fracción VI y 79 de la Constitución-, en cualquiera de los niveles en que éstos se ejerzan.

81. Esto en ningún momento se refiere a condiciones de la Ley de Ingresos, sino a la evaluación posterior de la administración del gasto ejercido en el presupuesto. Es esa evaluación posterior la que debe propiciar la asignación futura de los recursos con la racionalidad contenida en los principios previstos en el artículo 134 para la consecución de los objetivos establecidos en el propio presupuesto. De aquí no puede derivarse ninguna condición necesaria para la aprobación de la Ley de Ingresos, sino que es un mecanismo que conecta a la revisión de la cuenta pública con la administración de los recursos. En un momento dado, nada impide que el Congreso pueda tomar en cuenta el cumplimiento de los principios aquí establecidos para autorizar o no cierto tipo de ingresos, pero esto no puede llegar al extremo de condicionar la validez de la autorización de deuda por parte del Congreso. De este modo, si bien los principios pueden resultar instrumentales para los distintos papeles que juegan los órganos en el ciclo político financiero establecido en la Constitución, los mismos no constituyen un presupuesto de validez para la fase en la que interviene la Cámara de Senadores al aprobar la Ley de Ingresos.

82. Lo anterior es lo que anteriormente denominamos como "efectos" dentro del ciclo administrativo y político del sistema financiero. La valoración política del gasto de un año debe repercutir en la aprobación de contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, así como en la aprobación de éste para su ejercicio en el año siguiente al que se entrega su cuenta pública.

83. Como lo dijimos, la dinámica constitucional del sistema financiero tiene un ciclo administrativo y político de tres años. Si se empata este ciclo con el ciclo político de duración de las Cámaras de Senadores y Diputados, reiteramos la conclusión de que en lo que se refiere a la Cámara de Diputados, ninguna Legislatura aprueba el ejercicio de la cuenta pública de los años que autorizó, mientras que en la Cámara de Senadores, el escenario es distinto, dada la duración de su periodo. De este modo, ambas Cámara tiene una intervención diferenciada en este proceso, derivada de la distinta duración en el periodo del encargo de sus integrantes, para la aprobación de las futuras iniciativas de Leyes de Ingresos.

84. Se reitera que el sistema financiero es dinámico y complejo y en él intervienen cada una de las Cámaras de manera distinta, cumpliendo funciones diferenciadas en los tiempos políticos que les corresponden. En estas condiciones, la Cámara de Senadores presenta una mayor estabilidad y, por ello, un control político continuo e intervención en el control financiero de la segunda parte de un sexenio por parte de los mismos integrantes, mientras que la Cámara de Diputados revisa las condiciones de ejercicio de ingresos autorizados por Cámaras anteriores permitiendo un control democrático de esta gestión.

85. De este modo, también debe ser calificado como infundado el argumento relativo al "despilfarro presupuestario", en el que los promoventes señalan que este despilfarro es consecuencia de la autorización para la contratación de deuda sin que exista una verdadera necesidad para ello, ya que el ejercicio fiscal anterior terminó conforme a lo presupuestado, por lo que la autorización para la contratación de deuda resulta injustificada.

86. En este sentido, aducen que se violan los artículos 17 y 21 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, pues argumentan que se debieron observar las medidas de disciplina presupuestaria ahí previstas, lo que ellos denominan "condiciones de operatividad" y que, al no haberse atendido éstas, se viola el principio de legalidad previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales, lo que, a su vez, genera una violación al artículo 134 de la Constitución. Indican también que esta inobservancia genera que la autorización de deuda para el ejercicio fiscal dos mil catorce resulte arbitraria, pues indican que en ningún momento se expresaron las razones por las cuales resultaba necesario utilizar esa mecánica de financiamiento de gasto y no las medidas de austeridad contempladas en la ley federal aludida, lo que actualiza una falta de fundamentación y motivación reforzada necesaria para este tipo de actos. Según los promoventes, la justificación en la iniciativa requería de este tipo de motivación reforzada a través de la respuesta de cuatro preguntas mínimas planteadas, las cuales, ya se han transcrito en el párrafo 2, II, A, h), de esta resolución.

87. Conforme a las razones dadas y las conclusiones alcanzadas en el desarrollo de esta sentencia, resulta claro que la exigencia de los promoventes queda fuera del entendimiento de las funciones de los distintos órganos que participan en el ciclo financiero constitucional. La motivación reforzada que ellos exigen no resulta de los factores que identifican, ni resulta simplemente del equilibrio presupuestal alcanzado en el año anterior o de las pretendidas respuestas a las preguntas. Los elementos de legalidad que utilizan para explicar su entendimiento de la violación a los principios del artículo 134 constitucional, no pueden ser parte del parámetro para evaluar el tipo de motivación requerida para autorizar el aumento de deuda.

88. Como ha sido desarrollado por este Alto Tribunal en el cuerpo de esta sentencia, los principios del artículo 134 y este pretendido despilfarro deben ser evaluados con la administración del gasto realizado y su ejercicio por la entidad técnica establecida en el mismo artículo que contiene los mencionados principios. De este modo, la observancia de estos principios no puede ser evaluada de manera autónoma y, como lo pretenden los promoventes, en cada una de las motivaciones de la Ley de Ingresos. Esta evaluación de la entidad técnica es aprobada por la Cámara de Diputados hasta el tercer año posterior al ejercicio de los ingresos y presupuesto autorizados, por lo que se reitera que los efectos político y democrático aludidos, así como su utilización para la aprobación o restricción de los ingresos, sólo puede hacerse por las Cámaras en la fase del ciclo correspondiente.

89. El análisis de la legalidad de la actuación del Poder Ejecutivo en el año inmediato anterior al de la autorización de la deuda no es posible en esta fase del ciclo ni en esta vía de control, es la entidad técnica identificada por el propio artículo 134 constitucional, la facultada para el desarrollo de este proceso, como se encuentra regulado en los artículos 79 y 74, fracción VI, a los que el propio artículo remite.

90. Además, en esta vía no es analizable la legalidad del ejercicio del gasto frente a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, si bien el análisis de principios constitucionales pudiera, en algún caso, llevarnos a evaluar la aplicación de normas inferiores, conforme a lo que éstos dispongan, en el caso concreto, estos principios no juegan de manera directa ningún papel en esta fase del ciclo financiero.

91. Debe quedar claro, por tanto, que no puede exigirse una motivación reforzada como lo pretenden los promoventes. Si bien es cierto que la falta absoluta de motivación podría generar un cuestionamiento sobre la legalidad del proceso de aprobación de la norma, llegando al extremo de considerar que se actualiza una irregularidad en el mismo, dado que todos los actos de autoridad requieren de una fundamentación y motivación y una mínima razonabilidad (incluso, los legislativos), en el caso, claramente sí existe una motivación que cumple este grado de escrutinio, tal como se advierte de la exposición de motivos de la propia Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal dos mil catorce.

92. En efecto, de una lectura de esta iniciativa puede apreciarse la evaluación negativa del entorno económico para el año de dos mil trece y una previsible mejoría para el año siguiente, sin dejar de puntualizar los riesgos que pudieran impedir la actualización de ese escenario económico positivo. Asimismo, puede apreciarse que esta evaluación positiva, junto con un programa específico (programa de aceleración de crecimiento para incrementar el potencial de crecimiento de la economía mexicana lo antes posible y apoyar el empleo), son las razones para solicitar el aumento de la deuda contenida en el artículo 2o. de la Ley de Ingresos impugnado, razones que este Alto Tribunal considera suficientes para cubrir el requisito de motivación requerido para este tipo de actos.(45)

93. En este punto, ya no es necesario considerar puntualmente la segunda parte de su argumento sobre el destino del gasto, ya que esta cuestión ha sido suficientemente analizada en el desarrollo de esta sentencia.

94. Violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal. Finalmente, los promoventes aducen que se viola el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, porque las deudas en las finanzas del Estado comprometen el crédito público y afectan hacia el futuro los recursos públicos que deben destinarse para su pago y garantía, ya que las cargas que se dejan a las generaciones futuras les generará la obligación de soportar una contribución al gasto público de forma ruinosa, excesiva y confiscatoria.

95. Cabe expresar que este último argumento tendría sentido sólo si se hubiera demostrado que la autorización contenida en el artículo 2o. impugnado fuera inconstitucional, pues sólo así podría darse contenido a los adjetivos utilizados en el argumento de los promoventes. Sin embargo, al no haber resultado inconstitucional la norma impugnada y en atención a todas las razones dadas, este argumento no resulta atendible por este Alto Tribunal.

96. Por lo expuesto y fundado, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

RESUELVE:

PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad respecto del primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece.

TERCERO. Se reconoce la validez del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil catorce.

CUARTO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N..

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., respecto de los apartados I, II y IV, relativos, correspondientemente, al trámite, a la competencia y a la legitimación.

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., con salvedades, F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., respecto del apartado III, relativo a la oportunidad.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., en contra de las consideraciones relativas a la segunda causa de improcedencia, C.D., L.R., en contra de las consideraciones relativas a la segunda causa de improcedencia, F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., en contra de las consideraciones relativas a la segunda causa de improcedencia, S.C. de G.V., P.D., en contra de las consideraciones relativas a la segunda causa de improcedencia, y presidente S.M., respecto del apartado V, relativo a las causas de improcedencia. Los Ministros G.O.M. y A.M. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., en contra de algunas consideraciones, F.G.S., con reservas en cuanto al grado de motivación, Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. con salvedades y presidente S.M., con salvedades, respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M..

El Ministro S.A.V.H. no asistió a la sesión por licencia concedida.

El Ministro presidente S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de los Ministros de formular los votos que consideren pertinentes.

________________

1. Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el seis de diciembre de dos mil trece.

2. Cita como apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 103/2010, de rubro: "DEUDA PÚBLICA. LAS DECISIONES ACERCA DEL ENDEUDAMIENTO DEL ESTADO DEBEN SER REFLEJO DE UN EJERCICIO DEMOCRÁTICO DEL PODER Y UNA MANIFESTACIÓN DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2010, página 1206. Asimismo, indica que el Tribunal Pleno, al aprobar por mayoría de seis votos la acción de inconstitucionalidad 4/2011, analizó un artículo prácticamente idéntico al que se impugna en esta acción.

3. Los promoventes indican que las consideraciones que hacen valer en el apartado VIII de su demanda son aplicables para ambos artículos impugnados, ya que buscan demostrar la inconstitucionalidad de su núcleo normativo (esto lo indican en la página 14 de su escrito).

4. Tesis 1a. CXLV/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, septiembre de 2009, página 2712.

5. Tesis P./J. 86/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 966.

6. Auto de nueve de diciembre de dos mil trece.

7. Auto de nueve de diciembre de dos mil trece.

8. Recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Jurisprudencia el veinte de enero de dos mil catorce (fojas 475 a 519 del expediente).

9. Tesis P.9., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 957.

10. Tesis del Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 239.

11. Tesis 1a./J. 41/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 361.

12. Tesis P./J. 86/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 966.

13. Tesis P./J. 103/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2010, página 1206.

14. Tesis 1a./J. 78/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2011, página 285

15. Recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el veintiuno de enero de dos mil catorce (fojas 556 a 605 del expediente).

16. Tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo II, Primera Parte, julio-diciembre de 1988, página 20.

17. Tesis P.9., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 957.

18. Tesis P./J. 22/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 257.

19. Tesis P./J. 24/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, mayo de 2005, página 782.

20. Tesis P. XXIII/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2009, página 15.

21. Tesis P. XXV/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de 2005, página 799.

22. Tesis 1a./J. 1/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, página 357.

23. Tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 239.

24. Recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el veinte de enero de dos mil catorce (fojas 523 a 551 del expediente).

25. P.9., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 957.

26. Tesis P./J. 15/1992, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 52, abril de 1992, página 11.

27. Tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 239.

28. Fojas 46 y 47 del expediente.

29. Tal como se advierte del sello que obra al reverso de la foja 63 vuelta del expediente.

30. Los senadores que suscribieron el escrito de acción fueron: M.E.O.D. -quien suscribe como M.O.D.-, G.C.B., J.L.P.R., F.S.L.B., M.O.S., E.J.C.A. -quien suscribe como E.C.-, C.M.D., J.R.A.T. -quien suscribe como J.R.A.T.-, M.A.B.S. -quien suscribe como M.A.B.-, M.P.G., E.R.A., J.C.J., C.O.P.G., H.L.C., L.M.C.H., J.L.A., J.M.M.M. -quien suscribe como J.M.M.-, D.G.Á.R. -quien suscribe como D.Á.R.-, A.D.F., Ma. del P.O.M., I.P.C., A. de la P.G., V.M.C.S. -quien suscribe como M.C.S.-, L.S.J., F.E.M.C. -quien suscribe como F.M.C.-, F.D.H. -quien suscribe como F.D.H.-, L.C.C. -quien suscribe como L.C.C.-, A.A.L.H. -quien suscribe como A.A.L.H.-, S.R.H. -quien suscribe como S.R.-, M.D.C., A. de J.E.R. -quien suscribe como A.E.R.-, Z.R.A. -quien suscribe como Z.R. A-, D.P.L., M.B.D. -quien suscribe como M.B.D.-, M.A.B.M. -quien suscribe como A.B.-, A.G.G.E. -quien suscribe como A.G.G.-, D.M.Á. -quien suscribe como D.M. A-, R.G.Z., M.G.d.C.G. -quien suscribe como M.G.d.C.-, F.Y.M., L.S.S.R. -quien suscribe como L.S.-, R.M.O., I.V.M.M. -quien suscribe como I.V.M.M.- y M.M.T.P..

31. "Artículo 56. La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.

"Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. "La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos.

"La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años."

32. Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo II, Primera Parte, julio a diciembre de 1988, página 20. El texto del criterio es el siguiente: "Ni del texto del artículo 74, fracción IV, constitucional ni de ningún otro, se puede desprender que las Leyes de Ingresos no puedan ser modificadas sino de año en año. Luego entonces, esto no es posible obtenerse de una interpretación literal del precepto. Ahora bien, en un afán teleológico de interpretación, debe decirse que la finalidad que tuvo el legislador al establecer una disposición de esta naturaleza, consiste en la necesidad de controlar, evaluar y vigilar el ejercicio del gasto público por parte de la soberanía popular, de los representantes populares, de la Cámara de Diputados, derivada de la circunstancia de que es el pueblo, a través de sus representantes, a quien corresponde decidir, a propuesta del Ejecutivo, a qué renglones deben aplicarse los recursos aportados por el propio pueblo para sufragar el gasto público, lo cual hace al aprobar el presupuesto de egresos, así como vigilar el que dichos recursos se apliquen precisamente a los fines autorizados por la representación popular al aprobar ese presupuesto de egresos, lo cual realiza cuando en el año siguiente revisa la cuenta pública del ejercicio anterior, a raíz de la cual conocerá los resultados de la gestión financiera, comprobará si el Ejecutivo se ajustó a los criterios señalados en el presupuesto y si se dio cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas. Hasta aquí se ha hablado del gasto público, de autorización de presupuesto de egresos, de control, de evaluación, de vigilancia de ese gasto público, actividades y facultades que corresponden a la representación popular de manera exclusiva, sin intervención de la otra Cámara y que constituyen actos que sólo son formalmente legislativos, a diferencia de las Leyes de Ingresos, actos que son formal y materialmente legislativos, y que no son facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, sino del Congreso de la Unión, del que ésta sólo es una parte, por más que en tratándose de leyes tributarias tenga forzosamente que funcionar como Cámara de Origen y su colegisladora, la de Senadores, como la Cámara Revisora. Luego entonces, puede decirse que no se advierte razón jurídica alguna para regular, entre facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, una que no lo es (la de discutir primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto), y mucho menos que se pretenda hacerle partícipe de principios que por tratarse de un acto diferente no le corresponden. El presupuesto de egresos tiene vigencia anual, porque el ejercicio fiscal por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año. La disposición contenida en el artículo 74, fracción IV, constitucional, representa un esfuerzo en materia de planeación del gasto público, implica la programación de actividades y cumplimiento de programas, al menos durante ese corto plazo de un año. Sin embargo, la propia Constitución acepta que ese presupuesto de egresos no debe ser estricto, no debe ser inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que haya variación cuando en su artículo 126 establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior. Ahora bien, las Leyes de Ingresos tendrán vigencia anual, a lo sumo, porque de acuerdo con esa fracción IV del artículo 74, el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar cada año, antes del 15 de noviembre, o excepcionalmente el 15 de diciembre en el caso señalado por la propia Carta Magna, una iniciativa de Ley de Ingresos, en la que se contemplen las contribuciones a cobrarse en el año siguiente para cubrir el presupuesto de egresos; entonces, su vigencia cuando mucho será de un año, es más su vigencia normal será de un año, pero eso no implica que el Ejecutivo no pueda presentar otra iniciativa tendiente a modificarla antes de transcurrido ese año, o que dicha ley no pueda ser modificada, reformada o adicionada en el transcurso de ese año, cuando las circunstancias socioeconómicas así lo requieran y el legislador estime conveniente atenderlas, pues no existe ninguna limitación temporal para que el Congreso de la Unión expida leyes en las que imponga las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, mucho menos para introducir, como en el caso, sólo una modificación a propósito de la periodicidad de los pagos provisionales. El Ejecutivo Federal tiene la obligación de presentar, cada año, esa iniciativa de Ley de Ingresos, y la Cámara de Diputados tiene la obligación de discutir esos ingresos y de aprobarlos, en su caso, como Cámara de Origen, pero ni el uno ni la otra tienen la prohibición para presentar o para estudiar, respectivamente, antes de transcurrido el año, alguna iniciativa de ley que a aquélla modifique. De estimar que no existe la posibilidad jurídica de modificar, adicionar o reformar las Leyes de Ingresos y partiendo de una identificación o correspondencia exacta entre ingresos y egresos, no se podría atender la excepción al principio de anualidad a propósito de los egresos, contenida en el artículo 126 constitucional, pues en relación con los ingresos no existe una excepción expresa que hiciere posible fijar nuevos ingresos o incrementar los existentes para cubrir esos egresos no presupuestados originalmente. Por otra parte, si se considera que ni las disposiciones que integran esas Leyes de Ingresos deben tener forzosamente vigencia anual, sino que pueden ser modificadas antes del término de un año, con mucha razón puede sostenerse que no hay impedimento legal alguno para que el Congreso de la Unión, en cualquier tiempo, reforme, adicione, modifique o derogue disposiciones en materia tributaria, siempre que en dichas leyes se respeten esos principios de legalidad, proporcionalidad y equidad que para todo impuesto derivan de la fracción IV del artículo 31 constitucional.-Amparo en revisión 6003/87. Impulsora de Lubricantes Automotrices e Industriales, S.A. de C.V. y otras. 10 de noviembre de 1988. Unanimidad de 16 votos de los señores Ministros: de S.N., R.D., Alba Leyva, A.G., D.I., F.D., V.L., M.F., S.T., C.G., D.R., S.O. y presidente del R.R.. El señor M.G.M. se retiró de la sesión. Ponente: M.A.G.. Secretario: F.M.G.."

33. Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2004, página 957. El texto de la tesis es el siguiente: "De lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la Ley de Ingresos y con el presupuesto de egresos de la Federación rige el principio de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar la Federación durante un ejercicio fiscal, así como la forma en que aquéllos han de aplicarse, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia del ejercicio del gasto público, lo cual se patentiza con el hecho de que el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de egresos de la Federación, en la cual se deberán contemplar las contribuciones a cobrar en el año siguiente, para cubrir el presupuesto de egresos, aunado a que en la propia Ley de Ingresos se establece que su vigencia será de un año, así como la de todas las disposiciones referentes a su distribución y gasto. En consecuencia, si la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos tienen vigencia anual y ésta concluyó, resulta indudable que no es posible realizar pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación, y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en ese medio de control constitucional no tiene efectos retroactivos. Por tanto, procede sobreseer en la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción V, 59 y 65, todos de la mencionada ley reglamentaria."

34. Estas controversias constitucionales se fallaron en sesión de 27 de enero de 2009, por mayoría de siete votos de los señores Ministros: L.R., F.G.S., G.P., G.P., V.H., S.M. y presidente O.M.. Estuvo ausente el señor M.J.R.C.D.. Votaron en contra los señores Ministros: A.A., A.G. y S.C. de G.V.. Cabe señalar que la controversia constitucional 46/2008 se votó por mayoría de seis votos de los mismos señores Ministros señalados en la mayoría que antecede, con excepción de la Ministra L.R.; ello, porque el asunto se trataba de una exención de impuestos y ella fue la ponente.

35. La redacción del primer párrafo del artículo 2o. de la Ley Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil trece, modificado a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de noviembre de dos mil trece, indica:

"Artículo 2o. Se autoriza al Ejecutivo Federal; por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para contratar y ejercer créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, en los términos de la Ley General de Deuda Pública y para el financiamiento del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013, por un monto de endeudamiento neto interno hasta por 485 mil millones de pesos. Asimismo, el Ejecutivo Federal y las entidades de control directo podrán contratar obligaciones constitutivas de deuda pública interna adicionales a lo autorizado, siempre que el endeudamiento neto externo sea menor al establecido en el presente artículo o en el presupuesto de las entidades respectivas en un monto equivalente al de dichas obligaciones adicionales. El Ejecutivo Federal queda autorizado para contratar y ejercer en el exterior créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, para el financiamiento del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013, así como para canjear o refinanciar obligaciones del sector público federal, a efecto de obtener un monto de endeudamiento neto externo de 7 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América, el cual incluye el monto de endeudamiento neto externo que se ejercería con organismos financieros internacionales. De igual forma, el Ejecutivo Federal y las entidades de control directo podrán contratar obligaciones constitutivas de deuda pública externa adicionales a lo autorizado, siempre que el endeudamiento neto interno sea menor al establecido en el presente artículo o en el presupuesto de las entidades respectivas, en un monto equivalente al de dichas obligaciones adicionales. El cómputo de lo anterior se realizará, en una sola ocasión, el último día hábil bancario del ejercicio fiscal de 2013 considerando el tipo de cambio para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera pagaderas en la República Mexicana que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación, así como la equivalencia del peso mexicano con otras monedas que dé a conocer el propio Banco de México, en todos los casos en la fecha en que se hubieren realizado las operaciones correspondientes."

36. Esto lo ha definido este Alto Tribunal desde la Novena Época, al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/99 y su acumulada 3/99, en sesión de ocho de junio de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de votos, de donde emanó la tesis P./J. 129/99, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN.", consultable en el Tomo X, noviembre de 1999, página 791 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Este criterio se ha reiterado y continúa siendo aplicado, como lo muestra la tesis P./J. 71/2000, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.", consultable en el Tomo XII, agosto de 2000, página 965, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

37. Tal como lo indican en la página 15 del escrito de acción.

38. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 35/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS ACTOS QUE INTEGRAN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL.", consultable en el T.X., junio de 2004, página 864 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Además, debe señalarse que los propios promoventes, en la página 7 del escrito de acción, señalan que: "... impugnamos específicamente el primer párrafo del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2013, reformado en virtud del artículo segundo del decreto en cuestión", de donde se advierte claramente que lo que impugnan es la norma reformada.

39. Resuelta el 23 de enero de 2013, por unanimidad de cinco votos, aunque en la votación se señala que el M.J.F.F.G.S. "se separó del criterio, por lo que votó con salvedades".

40. La acción 4/98 se resolvió el 28 de mayo de 1998, por mayoría de ocho votos, votaron en contra A.A., A.A. y G.P.; la acción 11/2001 se resolvió el 29 de enero de 2001; la acción 2/2007 se resolvió el 7 de agosto de 2007, por mayoría de 6 votos de los Ministros L.R., G.P., A.G., V.H., S.M. y O.M., en el sentido de considerar improcedente la acción respecto de tres artículos transitorios de la Ley de Ingresos de Aguascalientes para el ejercicio fiscal de 2007, por no considerarlos normas generales, votando en contra los Ministros A.A., C.D., G.P., F.G.S. y S.C..

41. Cabe señalar que este Tribunal Pleno ha analizado en innumerables ocasiones, por la vía de acción de inconstitucionalidad, la impugnación a Leyes de Ingresos sin hacer un análisis de los contenidos específicos de las mismas para determinar su procedencia.

42. "Artículo 2. Para efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

"XXXI Bis. Inversión física y financiera directa: las erogaciones que tienen como contraprestación la constitución de un activo."

43. Esto es consultable en la página web de la Secretaría de Hacienda en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2014/

44. No teniendo un tipo de cambio fijo, lo que sí podemos determinar es la diferencia entre el monto autorizado de deuda interna frente al total de la inversión física, de lo que resulta una diferencia de 250 mil 919.5 millones de pesos. De este modo, para que resultara sobrepasado este monto de inversión física, el tipo de cambio, al momento de autorizar el monto de deuda externa de 10 mil millones de dólares, tendría que ser mayor a los 25 pesos.

45. Tal como se advierte del texto de la iniciativa que los propios promoventes transcriben en la página 35 de su demanda.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 13 de marzo de 2015 a las 09:00 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del martes 17 de marzo de 2015, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.