Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 84/2010 (CONEXA CON LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 70/2010). PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. 18 DE MARZO DE 2014. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: Ó.E.Q..

México, Distrito Federal. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al dieciocho de marzo de dos mil catorce, emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 84/2010 (conexa con la controversia constitucional 70/2010) y, resultando que, por oficio presentado el veinticuatro de noviembre de dos mil diez en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, N.G.S.A. y C.J.A.M., quienes se ostentaron con el carácter de presidenta y secretaria, respectivamente, de la Mesa Directiva de la XX Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, promovieron, en representación del Poder Legislativo de la entidad, controversia constitucional en la que demandaron:

Autoridad demandada: Poder Ejecutivo del Estado de Baja California.

Acto cuya invalidez se demanda: Las observaciones al Decreto No. 01 que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, emitidas por el titular del Poder Ejecutivo de la misma entidad, mediante oficio de fecha veinte de octubre de dos mil diez, en el que textualmente declara: "... NIEGO EN TODAS Y CADA UNA DE SUS PARTES SU SANCIÓN ASÍ COMO SU PUBLICACIÓN EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA ..."

I. Antecedentes

1. El dos de octubre de dos mil diez, se celebró sesión ordinaria de la XX Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, previa notificación de la convocatoria a cada uno de los veinticinco diputados que la integran, anexándose el orden del día y copia de los documentos para su análisis, discusión y, en su caso, aprobación, de conformidad con lo previsto en el procedimiento relativo a las prácticas parlamentarias de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Baja California.

2. Durante el desarrollo de la sesión ordinaria antes señalada, con base en los artículos 27, fracción I, 28, fracción I y 31 de la Constitución Política del Estado de Baja California; así como en los numerales 110, 112 y 119 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Baja California, se presentó la iniciativa por la que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California.

3. A la iniciativa recayeron dos votaciones aprobatorias: una en relación con la dispensa para el trámite de remisión a la comisión correspondiente, por razones de urgencia y obvia resolución previstas en el artículo 31 de la Constitución Política de la entidad; y, la segunda, con la finalidad de aprobar la iniciativa en los términos presentados.

4. Una vez aprobado el decreto, el doce de octubre de dos mil diez, se remitió oficio 003091 signado por las diputadas N.G.S.A. y C.J.A.M., presidenta y secretaria, respectivamente, de la Mesa Directiva de la XX Legislatura del Congreso del Estado, dirigido al Gobernador Constitucional de la entidad, adjuntando las veintitrés fojas útiles del Decreto No. 01 conteniendo las reformas, adiciones y derogaciones de diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, en cumplimiento de lo señalado en los artículos 161 de esa ley y 3, fracción I, de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Baja California, para su debida publicación.

5. El veinte de octubre de dos mil diez, el Gobernador Constitucional del Estado de Baja California dirigió un escrito a la diputada presidenta de la Mesa Directiva de la XX Legislatura, a través del cual manifestó: "... NIEGO EN TODAS Y CADA UNA DE SUS PARTES SU SANCIÓN ASÍ COMO SU PUBLICACIÓN EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA ...", especialmente por lo que hacía al artículo segundo transitorio que señala que éste entraría en vigor al momento de su publicación en la gaceta parlamentaria. Dicha controversia se registró en esta Suprema Corte con el número 70/2010.

6. El veinticuatro de noviembre de dos mil diez, la XX Legislatura del Estado de Baja California promovió controversia constitucional ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

II. Conceptos de invalidez

7. El Poder Legislativo actor esgrimió, en síntesis, las siguientes consideraciones en su único concepto de invalidez:

a) El Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, al expedir las observaciones al Decreto No. 01, negando en todas sus partes su sanción, así como su publicación en el Periódico Oficial, vulnera la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se atendió a los mínimos jurídicos que se contemplan en los artículos 43 y 70 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al intentar materialmente establecer una especie de veto sobre las reformas que atañen únicamente al ámbito legislativo.

b) De la interpretación del artículo 70 constitucional, se desprende que las reformas que se hagan a las leyes orgánicas del Congreso Federal y de las Legislaturas Estatales, no podrán ser vetadas ni necesitarán de promulgación por parte del Ejecutivo Federal o de los titulares de los Poderes Ejecutivos estatales.

c) El Congreso del Estado, por imperativo constitucional tiene la capacidad para redactar y aprobar, sin intromisión de otros poderes, las normas que rigen su actuación interior y de acuerdo con las cuales ha de cumplir sus funciones, por lo que el actuar del Poder Ejecutivo se limita a la publicación del decreto, sin que pueda recurrir a la figura del veto.

d) Por otra parte, se aduce que el principio de división de poderes, previsto en los artículos 49 de la Constitución General de la República y 11 de la Constitución Local, implica una distribución de funciones hacia uno u otro de los Poderes del Estado, referidas preponderantemente a garantizar su buen funcionamiento, finalidad que se actualiza con la expedición de su ley orgánica. En este orden de ideas, se considera que la actuación del Poder Ejecutivo transgrede el principio de no intervención de un poder en otro consagrado en la Constitución Local, ya que violenta e invade la esfera política y administrativa del Poder Legislativo al tratar de obstaculizar e impedir que éste pueda organizarse de acuerdo a las necesidades que le son propias y singulares para el cumplimiento de sus fines.

e) El artículo 34, párrafo séptimo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, hace alusión a la posibilidad de observar leyes, ordenamientos y disposiciones de observancia general, carácter que no tiene la Ley Orgánica del Poder Legislativo, por regular el funcionamiento interno del Congreso.

f) Los diputados en su totalidad decidieron obligarse a cumplir las disposiciones contenidas en la reforma desde el momento de su aprobación, por lo que adquirieron plena validez desde el momento mismo en que fueron aprobadas y tienen carácter obligatorio, por tanto, constituyen un acto consumado.

III. Artículos constitucionales violados

8. Los preceptos que se estiman infringidos son el artículo 43, en relación directa con el 70, segundo, tercer y cuarto párrafos, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

IV. Trámite de la controversia constitucional

9. La demanda de controversia se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinticuatro de noviembre de dos mil diez.(1)

10. Por acuerdo de veinticinco de noviembre de dos mil diez, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 84/2010,(2) y determinó turnarla al M.A.Z.L. de L. por la conexidad que tiene con la diversa controversia constitucional 70/2010, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California.

11. En sesión de siete de mayo de dos mil trece, la mayoría del Pleno de esta Suprema Corte votó en contra del proyecto originalmente propuesto y, en consecuencia, retiró la controversia constitucional 70/2012, conexa con el presente asunto.

12. El presidente del Máximo Tribunal decidió returnar la controversia discutida y su conexa, a fin de proponer un nuevo proyecto.

13. Ante esa decisión, las controversias constitucionales mencionadas fueron enviadas a la ponencia del Ministro A.G.O.M., para la elaboración de los proyectos respectivos.

V.C. de la demanda

14. El Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Baja California, señaló, en el escrito respectivo, sustancialmente, lo siguiente:

a) No es aplicable el artículo 70 de la Constitución General de la República, ya que éste regula el régimen federal, sin que tal prohibición se haga extensiva a los Poderes Ejecutivos Locales, ni incluya a las leyes orgánicas expedidas por los Poderes Legislativos Locales, ya que los Estados se rigen por su propio marco jurídico, en términos del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

b) En términos del referido precepto constitucional, es imperativo para los Estados darse su Constitución y, en ella, establecer la división de poderes, su organización y las reglas y principios básicos correspondientes, con apego a las normas de la Constitución Federal.

c) La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California es clara en establecer las normas que rigen las distintas etapas del proceso legislativo para la formación de leyes y decretos en el Estado, las cuales a su vez se desarrollan en la Ley Orgánica del Poder Legislativo y en la Ley Orgánica de la Administración Pública, ambas del Estado de Baja California.

d) El artículo 34 de la Constitución Local prevé expresamente la facultad del Ejecutivo Estatal de hacer observaciones a los proyectos de ley aprobados por el Congreso del Estado, con excepción de los supuestos expresamente señalados en el citado numeral y en el diverso 164 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, a saber, cuando se trate de decretos que manden abrir o cerrar sesiones, los emitidos cuando el Congreso Local actúe en funciones de jurado de sentencias y los que se refieran a reformas constitucionales, sin que esté incluido en estas excepciones el decreto relativo a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado. Por tanto, se colige que el acto impugnado fue emitido en el marco de lo que señala la legislación local.

e) La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado es una ley en sentido formal y material, a la cual le son inherentes las características de generalidad, abstracción, impersonalidad y permanencia, pues la norma en cuestión es de observancia general en tanto rige la estructura, organización y funcionamiento del Poder Legislativo; por tanto, sí podía ser objeto de observaciones.

f) Para la plena validez de una ley, necesariamente debe ser promulgada por el Ejecutivo del Estado y publicada en el Periódico Oficial, por tanto, se puede concluir que, en forma alguna se esté ante la presencia de actos consumados, ya que en estricta observancia a la Constitución Estatal y a la ley orgánica, el decreto no ha adquirido plena validez.

g) El Poder Ejecutivo Estatal, al ejercer el derecho de veto, no obstruye facultades que no sean de su competencia, ni invade la esfera del Poder Legislativo, ya que el sentido del veto consiste en un mecanismo de control político que impide que el Poder Legislativo se exceda en sus facultades. Asimismo, el hecho de que se hagan observaciones a la Ley Orgánica del Poder Legislativo, no significa que el Poder Ejecutivo se entrometa en una cuestión del Poder Legislativo, porque es una facultad constitucional del Ejecutivo para participar en la creación de leyes.

VI. Consideraciones del procurador general de la República

15. El procurador general de la República, a través del oficio PGR/531/2010,(3) manifestó que de la interpretación integral y sistemática de los artículos 49 y 116 de la Constitución Federal, se advierte que la división de poderes opera de manera flexible, ya que la distribución de atribuciones y funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante; sino que, entre ellas, se presenta una colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado en beneficio del pueblo mexicano.

16. Aduce que, de acuerdo con los precedentes del Máximo Tribunal del país, la no intromisión, la no dependencia y la no subordinación son grados de una prohibición establecida en la Constitución General, con el objeto de que los poderes instituidos en la propia Ley Fundamental no puedan ejercer toda la potestad e imperio en su propio interés, de manera que cuando se actualiza cualquiera de esa prohibiciones, se vulnera el postulado de la división de poderes.

17. Por tanto -continúa-, la facultad de veto es una prerrogativa del órgano ejecutivo consistente en la posibilidad de hacer llegar al órgano legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales que pudieron no haberse tomado en cuenta en el momento de discutirse la iniciativa durante el procedimiento legislativo, pues el veto es un medio de participación para una colaboración efectiva entre poderes.

18. Así, existen actos que, por su naturaleza no requieren de colaboración entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, como en el caso de las facultades propias del órgano legislativo, por ser una facultad excepcional, por lo que el veto conferido al Poder Ejecutivo, conforme al artículo 34 de la Constitución Local, no es ilimitado, sino que existen actos que no pueden ser objeto de ese control, porque vulneraría la independencia del Poder Legislativo y paralizaría su vida interna.

19. Finalmente, concluye sus argumentos en el sentido de que, al ser fundado el concepto de invalidez, debe declararse la inconstitucionalidad del acto reclamado, por violentar el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 de la Constitución Federal, siendo innecesario ocuparse de los restantes argumentos.

VII. Cierre de la instrucción

20. Agotado en sus términos el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución y se puso el expediente en estado de resolución.

VIII. Conexidad

21. Con fundamento en el artículo 38 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y dada la relación que existe entre el presente asunto y la diversa controversia constitucional 70/2010, ambos serán resueltos en la misma sesión; lo cual se acordó en proveído de veinticinco de noviembre de dos mil diez.

IX. Competencia

22. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Baja California. Ver votación 1

X. Existencia del acto impugnado

23. El acto impugnado en la presente controversia es el oficio emitido por el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California el veinte de octubre de dos mil diez, a través del cual efectuó observaciones al Decreto No. 01 del Congreso del Estado de Baja California por el que se reformaron diversos preceptos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad. Ver votación 2

24. La existencia de dicho acto se acredita con la copia certificada que la parte actora exhibió del oficio respectivo,(4) cuyo primer párrafo dice:

"En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 34 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, y estando dentro de la fase del proceso legislativo en que me corresponde intervenir, presento observaciones al Decreto Número 01, aprobado en la sesión ordinaria de la XX Legislatura celebrada el día 02 de octubre del año en curso, mediante el cual, se decretaron diversas reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California (la ley orgánica) y, en consecuencia, NIEGO EN TODAS Y CADA UNA DE SUS PARTES SU SANCIÓN ASÍ COMO SU PUBLICACIÓN EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA, basándome en las consideraciones siguientes: ..."

XI. Oportunidad

25. La presente controversia se hace valer en contra de un acto del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, consistente en la realización de observaciones a un decreto legislativo, por lo que debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(5) conforme al cual, cuando se impugnan actos en la controversia constitucional, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que: a) surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o, c) se ostente sabedor de los mismos. Ver votación 3

26. De las constancias de autos se desprende que la parte actora tuvo conocimiento del oficio impugnado en la misma fecha de su emisión, el veinte de octubre de dos mil diez, según consta en la copia certificada del propio documento, en la que aparece un sello de recibido de la Oficialía de Partes del Congreso del Estado de Baja California, con esa fecha.

27. Por tanto, el plazo de treinta días para la promoción de la demanda transcurrió del veintiuno de octubre al seis de diciembre de dos mil diez, descontándose los días veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de octubre, seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de noviembre, y cuatro y cinco de diciembre, todos ellos por ser sábados y domingos; así como los días uno, dos y quince de noviembre por ser inhábiles, de conformidad con lo establecido por los artículos 2 y 3 de la ley reglamentaria de la materia,(6) en relación con el numeral 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(7) y el punto primero, incisos a), b) y c) (este último en relación con el artículo 74, fracción VII, de la Ley Federal del Trabajo) y del Acuerdo General 2/2006 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los días inhábiles y de descanso.

28. Por tanto, al haberse recibido la demanda el veinticuatro de noviembre de dos mil diez, debe concluirse que su presentación fue oportuna.

XII. Legitimación

29. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia,(8) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. Ver votación 4

30. En el caso, la demanda de controversia constitucional fue suscrita por las diputadas N.G.S.A. y C.J.A.M., presidenta y secretaria, respectivamente, de la Mesa Directiva de la XX Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, cuyos cargos acreditaron con copia certificada de las actas de sesión previa y de instalación de treinta de septiembre y primero de octubre de dos mil diez.(9)

31. Conforme al artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California,(10) se advierte que la representación legal del Congreso Estatal, ante toda autoridad, recae en la mesa directiva, órgano compuesto por su presidente y secretario; por lo anterior, se concluye que las promoventes se encuentran debidamente legitimadas para promover la presente controversia constitucional, además de que el Poder Legislativo es de los entes enunciados en el artículo 105, fracción I, constitucional.

32. Por su parte, del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California compareció C.C.B., secretario general del Gobierno del Estado de Baja California, en su carácter de representante legal del Poder Ejecutivo, cargo que acreditó con el nombramiento expedido por el Gobernador del Estado Libre y Soberano de Baja California, de diecinueve de julio de dos mil diez.(11)

33. De conformidad con el artículo 19, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California,(12) corresponde al secretario de Gobierno representar legalmente al Poder Ejecutivo del Estado en las acciones y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que se concluye que el secretario general de Gobierno se encuentra legitimado para comparecer en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, quien expidió las observaciones que constituyen el acto impugnado.

XIII. Procedencia y sobreseimiento

34. No se hacen valer, ni de oficio se advierte que se actualice alguna causal de improcedencia. Ver votación 5

35. Este Tribunal Pleno observa que el acto impugnado consiste en el oficio de observaciones de veinte de octubre de dos mil diez, emitido por el Gobernador Constitucional del Estado de Baja California, en el cual se abordaron dos vertientes: a) señalar la ilegalidad del artículo segundo transitorio del Decreto No. 01 de dos de octubre de dos mil diez, y; b) mencionar aspectos particulares de determinados artículos reformados mediante el decreto mencionado.

36. Al respecto, no pasa desapercibido que, desde el dos de octubre de dos mil diez, la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California ha sido modificada en diversas ocasiones; reformas que comprendieron artículos cuya modificación se pretendió a través del Decreto No. 01 referido. En el caso de que dichas modificaciones tengan alguna trascendencia en la materia de la controversia, deberán determinarse en el estudio del fondo de la misma.

XIV. Cuestiones preliminares

XIV.1. Problemática en la presente controversia constitucional

37. En el presente caso se presenta una problemática relacionada con la producción de una norma con naturaleza de ley, emitida por el cuerpo legislativo de una entidad federativa, respecto de la cual el titular del Poder Ejecutivo Local ejerció derecho de veto. Ver votación 6

38. Sobre dicha problemática, este Tribunal Pleno considera relevante tener presente dos premisas: 1) las Constituciones deben interpretarse con base en principios; 2) siguiendo estos últimos, debe respetarse la libertad que corresponda al Legislador Constituyente, en el ámbito federal o local, para configurar el régimen constitucional que consideren conveniente.

39. En el caso, el principio que debe regir el análisis y conclusión de la controversia es el principio de división de poderes que establece el régimen constitucional federal. A partir de ello, debe analizarse el régimen constitucional local para determinar si éste se encuentra conforme al régimen federal, en cuanto a lo que la Constitución Federal le manda establecer, y si las consecuencias que derivan del procedimiento legislativo configurado por el legislador local deben o no apegarse a los términos del procedimiento legislativo federal. Finalmente, de lo anterior, desprender si el legislador ordinario local puede privar al Poder Ejecutivo Local del derecho de veto que le confiere la Constitución de la entidad federativa.

XIV.2. El principio de división de poderes

40. En el orden federal, el principio de división de poderes fue expresado por el legislador Constituyente en el artículo 49(13) de la Constitución Federal. Dicha disposición establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Adicionalmente, señala que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación.

41. Debido a su eminente relevancia en el régimen constitucional mexicano, el principio de división de poderes ha sido abordado en diversas ocasiones por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte. De ello, este Tribunal Pleno retoma el criterio expresado en la tesis jurisprudencial P./J. 52/2005, a través de la cual destacó que en el núcleo del principio de división de poderes se encuentra la exigencia de un equilibrio interinstitucional entre los poderes del Estado.(14)

42. Este equilibrio es alcanzado a través de un sistema de pesos y contrapesos que hace prevalecer el sistema de competencias previsto constitucionalmente, asegura la vigencia del principio democrático y evita afectaciones a los derechos fundamentales y a sus garantías.

43. Adicionalmente, este Tribunal Pleno ha establecido que el principio de división de poderes se desarrolla constitucionalmente a través de una división funcional de los mismos, estableciendo las facultades o competencias a los órganos correspondientes en el seguimiento al principio por el cual las autoridades sólo pueden realizar lo que expresamente les ha sido facultado. V. al respecto el criterio jurisprudencial P./J. 9/2006.(15)

44. De lo anterior, se desprende que el Tribunal Pleno ha interpretado la norma constitucional para señalar que los derechos fundamentales, el principio democrático y el sistema competencial que reconoce y establece la Constitución Federal son posibles a través del adecuado equilibrio interinstitucional que el principio de división de poderes -en su distribución funcional- produce. En dichos términos, el principio de división de poderes, conforme al orden constitucional vigente, se erige como una garantía constitucional que protege los derechos, principios y competencias de nuestro sistema jurídico.

45. Para los propósitos de la presente controversia constitucional, este Tribunal Pleno considera necesario profundizar en el principio de división de poderes y abordar analíticamente algunos de sus elementos relevantes, particularmente: el sistema de pesos y contrapesos que este principio supone.

46. Como lo observa la jurisprudencia establecida de esta Suprema Corte, el principio de división de poderes nace sobre la idea de evitar la concentración de poder en alguna de las funciones esenciales del Estado y, en ese sentido, la división de poderes es inherente a los fundamentos básicos de un régimen constitucional moderno.

47. El régimen constitucional no divide los poderes del Estado conforme a un esquema jerárquico; por el contrario, su esencia se desenvuelve únicamente en la igualdad que entre ellos debe imperar. Por ello, eliminar la concentración de poder es posible sólo si cada poder es límite y contrapeso de los demás. De ahí que el constitucionalismo moderno explique la división de poderes a través de un diseño de pesos y contrapesos; es decir, organizando la estructura estatal -y sus respectivas funciones- de modo tal que cada una de ellas sea contrapeso de la otra.

48. En ese sentido, el sistema de pesos y contrapesos busca que los mismos poderes del Estado se conserven, a través de las relaciones mutuas, en su sitio y conforme al ámbito de poder que la Constitución les confiere.

49. Lo anterior provoca un cuestionamiento relevante, en el sentido de entender si el objetivo de evitar la acumulación de poder implica la separación y diferenciación absoluta entre los poderes del Estado; es decir, si se considera que la división de poderes es respetada únicamente cuando las funciones estatales se encuentran absolutamente separadas y diferenciadas entre sí.

50. En un plano práctico, este planteamiento puede traducirse en cuestionar si "pesos y contrapesos" es un esquema para que un poder se oponga a otro solamente cuando la actuación de este último invada el ámbito de poder del primero.

51. El diseño constitucional que establece la Constitución Federal arroja una respuesta negativa. Diversos ejemplos en las normas constitucionales revelan la posibilidad de que un poder actúe o reaccione ante los actos de otro poder, independientemente de que estas últimas tengan como fin explícito o implícito la invasión del ámbito de actuación del otro.

52. De manera ilustrativa, deben tenerse presente tres situaciones relevantes que regulan las normas constitucionales: i) importantes funciones de la administración pública son ejercidas por funcionarios públicos, cuyo nombramiento depende de la ratificación del cuerpo legislativo;(16) ii) la función jurisdiccional puede, en ocasiones, quedar en manos de este último(17) -lo que incluye la posibilidad de realizar decisiones jurisdiccionales sobre las personas a quienes compete la función judicial- y, finalmente, iii) el legislador no puede hacer ley por sí solo, dada la participación que la Constitución otorga al titular de la función ejecutiva.(18)

53. Los tres ejemplos revelan pesos y contrapesos del Poder Legislativo al Ejecutivo, al participar en la elección de los colaboradores del presidente; del Poder Legislativo al Judicial ante la posibilidad de realizar una función materialmente jurisdiccional; y del Poder Ejecutivo al Legislativo al intervenir en la conformación y aprobación de la ley. Por su parte, el contrapeso que compete ejercer al Poder Judicial, sobre los otros dos, radica en su facultad para emitir decisiones que invaliden la actuación de estos últimos.(19)

54. Como puede notarse, en lo que se refiere a las relaciones mutuas referidas en el párrafo anterior, entre las que se encuentran las relacionadas con los poderes cuya actuación ha dado lugar a la controversia en la que se actúa (funciones legislativas y ejecutivas), se trata de pesos y contrapesos que se materializan en la participación que uno de ellos realiza sobre la función del otro.

55. En lo anterior, este Tribunal Pleno advierte un elemento fundamental del equilibrio interinstitucional que deriva del principio de división de poderes: la colaboración entre poderes para ejercer las funciones del Estado.

56. Los ejemplos antes mencionados y descritos como situaciones en las que un poder tiene la posibilidad de ejercer un contrapeso en el ejercicio competencial de otro, puede traducirse en la siguiente colaboración interinstitucional: los Poderes Legislativo y Ejecutivo colaboran en la elección de los funcionarios idóneos para ejercer la tarea administrativa; igualmente, los Poderes Legislativo y Ejecutivo colaboran en el diseño y aprobación de la legislación nacional.

57. Sobre esta cuestión debe tenerse presente que la Constitución Federal no establece que la colaboración interinstitucional aludida es permisible únicamente cuando se trate de evitar que los poderes interfieran esferas competenciales que nos les pertenecen; es decir, cuando se trate de defenderse de la actuación extralimitada de uno de los poderes.

58. Por el contrario, la colaboración interinstitucional tiene una trascendencia en el mejor quehacer de ciertas funciones del Estado, a partir de la coparticipación de dos de sus poderes, independientemente de que uno de dichos poderes se encuentre participando en una función que no le es naturalmente propia; salvo que el legislador Constituyente expresamente haya prohibido la colaboración interinstitucional en casos donde los poderes realicen actos que sólo a él trasciendan o que sólo a su esfera competencial afecte -como se verá más adelante, al abordarse la cuestión del veto del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo-.

59. En ese sentido, este Tribunal Pleno considera que el principio de división de poderes, al no exigir el aislamiento absoluto entre las funciones estatales, se desenvuelve en dos dimensiones: por una parte, supone la reacción de un poder que busca limitar una actuación invasiva de otro poder y, por otra parte, supone la acción de un poder que busca evitar, a través de los mecanismos que la Constitución le otorga, la actuación extralimitada de otro poder -sin que ello requiera que dicha actuación sea invasiva de la esfera competencial del primero-. En la primera dimensión, un poder defiende su esfera de actuación ante otro poder; en la segunda, un poder defiende el orden constitucional ante la actuación de otro poder, conforme a los mecanismos que la Constitución le haya otorgado.

60. La colaboración interinstitucional que ha sido referida en párrafos anteriores se desenvuelve en la segunda de las dimensiones señaladas.

61. Para la configuración del orden local, la Constitución Federal también establece el principio de división de poderes en su artículo 116,(20) cuyo primer párrafo determina, en el mismo sentido en que se hace para el orden federal, que el poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sin que puedan reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

62. Por su trascendencia en la presente controversia constitucional, debe destacarse que la Constitución Federal ha establecido que el principio de división de poderes que debe imperar en el orden local, debe ser aquel que ha sido señalado en el párrafo anterior. En ese sentido, la Constitución de una entidad federativa respeta la Constitución Federal en la medida en que cumpla con los términos definidos por el artículo 116 citado, sin que se encuentre sujeta a observar, en cuanto al principio de división de poderes se refiere, algún otro elemento que para el orden federal haya configurado el legislador Constituyente.

63. De conformidad con lo anterior, el artículo 11,(21) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California incorpora el principio de división de poderes al determinar que "el Gobierno del Estado, se divide, para su ejercicio, en tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, los cuales actúan separada y libremente, pero cooperando en forma armónica a la realización de los fines del Estado."

64. En tales términos, este Tribunal Pleno observa que el orden constitucional del Estado de Baja California sigue los elementos de la división de poderes que, para las entidades federativas, establece la Constitución Federal.

65. Finalmente, en lo que se refiere al orden constitucional local, este Tribunal Pleno hace mención del criterio que ha establecido al abordar la división de poderes en dicho ámbito.

66. En la tesis de jurisprudencia P./J. 80/2004,(22) señaló que para respetar el equilibrio de poderes, los poderes públicos de las entidades federativas están obligados a respetar tres mandatos prohibitivos, a saber: a) a la no intromisión; b) a la no dependencia; y, c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros.

67. La intromisión, conforme al precedente referido, es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión.

68. La dependencia, por su parte, conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma.

69. Finalmente, la subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante.

XIV. 3. El derecho de veto

XIV. 3.1. El principio de división de poderes y el derecho de veto en el procedimiento legislativo

70. La posibilidad de que el Poder Ejecutivo realice observaciones sobre las leyes aprobadas por el cuerpo legislativo, es una institución constitucional que se desprende directamente de un sistema de pesos y contrapesos propio del principio de división de poderes. A su vez, el derecho de veto atiende con plenitud a la dimensión de colaboración interinstitucional que deriva de dicho principio.

71. No obstante, el veto no puede ser una oportunidad para subordinar al Poder Legislativo a los intereses del Ejecutivo y, por ende, el veto debe ser limitado; es decir, debe ser superable conforme a los mecanismos que la norma constitucional establezca.

72. Por ello, el veto limitado admite la colaboración interinstitucional al permitir la devolución de proyectos de ley con observaciones y/o objeciones; las cuales podrán o no ser aceptadas. En caso de acontecer el segundo supuesto, el legislador constituyente determina el parámetro que debe verificarse para forzar la publicación de una ley, cuyo contenido no fue compartido por el Ejecutivo.

73. De ese modo, las observaciones del Poder Ejecutivo no sólo pueden argumentar una defensa de su esfera competencial ante una intromisión del cuerpo legislativo, también pueden dirigirse a garantizar la conformidad de las leyes con el orden constitucional. Tales observaciones requerirán del Legislativo una revisión de sus decisiones, cuyo resultado (modificarlas conforme a las observaciones o reiterarlas cumpliendo el parámetro que corresponda) representará para la sociedad una protección en contra de la expedición de leyes inconvenientes; las normas que entren en vigor habrán pasado por filtros adecuados que buscan asegurar la vigencia del principio democrático.

74. En ese sentido, el veto limitado es un mecanismo de peso y contrapeso que no sólo defiende al Ejecutivo de la intromisión del Legislativo, a su vez, representa la colaboración interinstitucional en la formulación de mejores leyes.

75. Conforme a un principio de división de poderes, el proceso legislativo debe superar el contrapeso inmediato que significa el derecho de veto; evitando que la producción legislativa deba esperar siempre a un momento remoto en que sea sometida a los medios de revisión constitucional que pudieran ser procedentes.

76. En el constitucionalismo mexicano, el proceso legislativo se encuentra normado en la Constitución Federal como una expresión auténtica del principio de división de poderes; en el que se observa un diseño de pesos y contrapesos que permite desenvolver las dos dimensiones del principio de división de poderes referidas en el apartado anterior.

77. Particularmente, en los artículos 71(23) y 72(24) de la Constitución Federal se observa la participación del Poder Ejecutivo en la iniciativa y formación de leyes: primero, en cuanto a la iniciativa, el presidente de la República es un sujeto investido con el derecho a iniciar leyes o decretos; segundo, en la formación de leyes, el presidente cuenta con la facultad de emitir observaciones al proyecto de ley o decreto y, de no realizarlas, debe cumplir con las obligaciones de promulgación y publicación correspondientes.

78. En relación con la facultad de realizar observaciones el legislador Constituyente estableció un mecanismo para evitar que dicha facultad pudiera tener el alcance de anular las facultades del Poder Legislativo. En ese sentido, el artículo 72, párrafo C, establece el modo en que este último poder puede superar las observaciones del Ejecutivo (emitir votación calificada de dos terceras partes del número total de votos), caso en el que el presidente deberá proceder directamente a la promulgación del proyecto que se trate; esto es, siguiendo el diseño propio de un veto limitado.

79. Adicionalmente, el legislador Constituyente estableció las restricciones que estimó convenientes a la facultad del Poder Ejecutivo de realizar observaciones a los proyectos de ley o decreto que le son remitidos para su promulgación y publicación. Restricciones que se encuentran en el propio artículo 72, párrafo J, y en el artículo 70,(25) último párrafo, ambos de la Constitución Federal.

80. En el primero de dichos preceptos, se determina que el Poder Ejecutivo no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales. Tampoco podrá hacerlo al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.

81. Por su parte, el artículo 70 referido señala, en su segundo párrafo, que el Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos y en su tercer párrafo prevé que la ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido.

82. Finalmente, en su cuarto párrafo, dicho precepto establece que la ley referida no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.

83. Para los propósitos de la presente controversia constitucional, debe destacarse que el ordenamiento federal establece una norma general consistente en la facultad del presidente de la República para realizar observaciones a los proyectos de ley o decreto que le sean remitidos para su correspondiente promulgación y publicación; y, a su vez, establece casos de excepción, como lo es la prohibición de observar la ley que regula la estructura y funcionamiento interno del Congreso de la Unión.

84. En dicho contexto, surge como cuestionamiento relevante si la división de poderes que establece la Constitución Federal, en su artículo 116,(26) para el orden constitucional de las entidades federativas, supone un mandato a los regímenes constitucionales locales para que incorporen cuestiones relativas al procedimiento legislativo, como lo es el derecho de veto del Ejecutivo y, en su caso, las excepciones al mismo que establece el orden federal.

85. Al respecto, este Tribunal Pleno considera que, conforme a lo expuesto en el apartado anterior, la Constitución de una entidad federativa respeta la Constitución Federal en la medida en que cumpla con los términos señalados por el artículo 116 citado, sin que se encuentre sujeta a observar, en cuanto al principio de división de poderes se refiere, algún otro elemento que para el orden federal haya configurado el legislador Constituyente.

86. En ese sentido, no se observa en el régimen constitucional federal mandato particular sobre el procedimiento legislativo que deben establecer los regímenes locales para la producción de leyes en cuanto a las restricciones que puedan imponerse al Ejecutivo Local sobre su participación en la iniciativa y formación de leyes locales. Cuestiones de esta índole, en opinión de este Tribunal Pleno, se encuentran en el ámbito de libre configuración que debe respetarse al legislador constitucional local.

XIV. 3.2. Precedente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre el derecho de veto en el régimen constitucional local

87. En la controversia constitucional 52/2004, resuelta el veintitrés de mayo de dos mil cinco, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que el veto es un acto de colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, toda vez que la función principal del Poder Legislativo es la creación y expedición de leyes y la participación del Poder Ejecutivo en este proceso se traduce en la promulgación y orden de publicación de los decretos.

88. A manera de antecedente, es importante señalar que la controversia mencionada se originó cuando el nueve de octubre de dos mil dos fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tabasco el decreto mediante el cual fue creado, con rango constitucional, el Órgano Superior de Fiscalización del Estado, dependiente del Congreso como órgano técnico auxiliar de naturaleza desconcentrada.

89. Con motivo de lo anterior, el diecisiete de mayo de dos mil tres, se publicó en el Periódico Oficial del Estado, la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tabasco.

90. Seguidos diversos trámites legislativos, el Congreso remitió al gobernador del Estado el original del Decreto Número 001, para su debida publicación en el Periódico Oficial del Estado y el veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, el titular del Poder Ejecutivo desechó en todas sus partes el proyecto de decreto.

91. Contra tal situación, la Legislatura de Tabasco promovió controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por advertirse invasión en la esfera de competencia constitucional cometido por el Poder Ejecutivo Local en perjuicio del Poder Legislativo Estatal.

92. Sobre la controversia constitucional señalada, el Máximo Tribunal resolvió que el Gobierno del Estado de Tabasco invadió facultades que correspondían, en exclusiva, al Congreso de ese Estado, por así estar establecido en la Constitución Local; pues si bien el Ejecutivo puede vetar las propuestas legislativas aprobadas, tal potestad no se extiende a que pueda intervenir en todas éstas porque, dependiendo de la naturaleza de cada propuesta, el representante del Ejecutivo será o no competente para formular observaciones al respecto.

93. En lo que interesa, dicha ejecutoria señala que el Poder Ejecutivo colabora en el proceso legislativo a través del veto, que debe entenderse como un mecanismo a través del cual se evita que un poder se sobreponga a otro, neutralizando, de manera temporal, todo acto que considere lesivo a los intereses públicos mediante un sistema de pesos y contrapesos.

94. La participación del Ejecutivo en el proceso legislativo es sumamente importante, porque los proyectos de ley o decretos, aun aprobados por el Congreso, no pueden alcanzar el carácter de ley en tanto no concluya el plazo para que aquél emita observaciones en el sentido de que, habiéndolas presentado, no hayan sido aceptadas, o incluso, una vez aceptadas, hayan modificado el proyecto original. Por ende, hasta entonces, el Ejecutivo tendrá la obligación de concluir el proceso con la promulgación y publicación de la norma o decreto de que se trate.

95. El veto es, en consecuencia, la prerrogativa del órgano ejecutivo consistente en la posibilidad de hacer llegar al legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales que -a su juicio- se omitieron durante la discusión de la iniciativa. De ahí que el veto sea un medio de control o neutralización del ejercicio del Poder Legislativo.

96. Ahora bien, la controversia constitucional en comento también resolvió que del principio de división de poderes se desprende, implícitamente, otro principio, en relación con aquellos actos que, dada su naturaleza no pueden ser objeto de intervención por parte de otro poder. Esto debe entenderse en el sentido de que el derecho de veto no es ilimitado, al existir actos que no pueden ser objeto de ese control, pues lejos de limitarse a esa finalidad, vulnerarían la independencia del Poder Legislativo.

97. En efecto, el principio de no intervención de un poder en otro, en determinados casos, depende de la configuración que cada entidad disponga en su Constitución; expresando los casos en los cuales no se permite o no se prevé el derecho de veto, en atención a la naturaleza de los actos en cuestión.

98. Es relevante advertir que en dicho precedente se estableció que el derecho al veto del Ejecutivo sí es limitable y, que en ese aspecto, no puede participar en todos los procesos legislativos si la normatividad legal así lo establece; lo cual, de manera alguna implica que se esté invadiendo la esfera competencial de alguno de los poderes participantes.

99. Sin embargo, los hechos y circunstancias resueltos en la controversia constitucional 52/2004 difieren con el presente asunto, en tanto que en el precedente se determinó la invasión competencial del Poder Ejecutivo al Legislativo, en relación con actos que le correspondían en exclusiva a este último, por tratarse de la designación del titular del Órgano Superior de Fiscalización del Estado que forma parte del Poder Legislativo Local, y que, en ese sentido, el derecho a hacer observaciones del gobernador de la entidad, no podía ser ejercido respecto de esa designación.

100. Lo anterior, porque en la presente controversia no se trata de una invasión competencial, sino de la facultad del gobernador a hacer observaciones en los procesos legislativos por el que se crean, modifican o extinguen las leyes locales; sin que ello signifique una excepción que, en el caso, se trate de la ley que establece la estructura y funcionamiento del Congreso Local.

101. En esa tesitura, este Tribunal Pleno considera que en la presente controversia constitucional se está ante un supuesto distinto al mencionado con anterioridad, pues si bien coinciden en algunos aspectos, lo cierto es que resuelven situaciones jurídicas diversas.

XV. Estudio de los conceptos de invalidez

102. El Poder Legislativo de Baja California formuló un solo concepto de invalidez, a través del cual alega violación directa al principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 135 y contravención al numeral 43, en relación con el numeral 70, párrafos segundo, tercero y cuarto, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y relacionados, a su vez, con los artículos 11, 27, fracciones I y XXVI y 49, fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California; artículo 161 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California y 3, fracción I y 4 de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Baja California. Ver votación 7

103. Manifiesta que el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, al expedir las observaciones al Decreto No. 01, vulneró lo señalado en los artículos 43 y 70, segundo, tercer y cuarto párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al intentar establecer una especie de veto sobre las reformas que atañen únicamente al ámbito legislativo y, en consecuencia, no debería impedir su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Baja California.

104. Argumenta, que de la interpretación del último párrafo del artículo 70 constitucional, se desprende que las reformas que se hagan a las leyes orgánicas del Congreso Federal y de las Legislaturas Estatales, no podrán ser vetadas ni necesitarán de promulgación por parte del Ejecutivo Federal o de los titulares de los Poderes Ejecutivos estatales.

105. Esto, porque el Congreso del Estado, por imperativo constitucional, tiene la capacidad para redactar y aprobar, sin intromisión de otros poderes, las normas que rigen su actuación interior y de acuerdo con las cuales ha de cumplir sus funciones, por lo que el actuar del Poder Ejecutivo se limita a la publicación del decreto, sin que pueda recurrir a la figura del veto.

106. Asimismo, toda vez que el "decreto" es un instrumento del Congreso, la expedición de la ley orgánica del Poder Legislativo respectivo es, también, encomienda exclusiva de éste y, por ende, el Poder Ejecutivo no interviene en la elaboración de esa normatividad, pues su actuación debe limitarse a la publicación del decreto, sin posibilidad de llevar a cabo observaciones que condicionen su validez y entrada en vigor, conforme al artículo 70, primer párrafo, de la Constitución Federal.

107. Las representantes del Poder Legislativo de Baja California defienden la legalidad del trámite de reforma, con base en los artículos 31 de la Constitución Local y 119 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, el cual establece que en casos de urgencia notoria y calificada por mayoría de votos de los diputados presentes, es posible dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de leyes y decretos.

108. Siguen manifestando que el principio de división de poderes, previsto en los artículos 49 de la Constitución General de la República y 11 de la Constitución Local, implican una distribución de funciones hacia uno u otro de los Poderes del Estado, referidas preponderantemente a garantizar su buen funcionamiento, finalidad que se actualiza con la expedición de su ley orgánica.

109. En este orden de ideas, se considera que la actuación del Poder Ejecutivo transgrede el principio de no intervención de un poder en otro consagrado en la Constitución Local, ya que violenta e invade la esfera política y administrativa del Poder Legislativo al tratar de obstaculizar e impedir que éste pueda organizarse de acuerdo a las necesidades que le son propias y singulares para el cumplimiento de sus fines.(27)

110. Argumentan que el gobernador no debió realizar observaciones sobre el Decreto No. 01, toda vez que el mismo se encuentra debidamente fundado y motivado, ya que el Congreso del Estado actuó dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California le confiere de conformidad con el artículo 27, fracción I, en relación con la facultad para legislar todos los ramos que sean competencia local y reformar, abrogar y derogar leyes y decretos estatales, así como para reformar la Constitución de la entidad, como lo señala el artículo 112 del máximo ordenamiento de Baja California.

111. Por su parte, el artículo 34, párrafo séptimo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, hace alusión a la posibilidad de observar leyes, ordenamientos y disposiciones de observancia general, carácter que no tiene la Ley Orgánica del Poder Legislativo, por regular el funcionamiento interno del Congreso; ante lo cual -manifiestan-, los diputados en su totalidad decidieron obligarse a cumplir las disposiciones contenidas en la reforma desde el momento de su aprobación, por lo que adquirieron plena validez desde el momento mismo en que fueron aprobadas y tienen carácter obligatorio, por tanto, constituyen un acto consumado.

112. Hasta aquí las manifestaciones del Poder Legislativo del Estado de Baja California, a través de su presidenta y secretaria, ambas de la mesa directiva.

113. Los agravios formulados por el actor resultan infundados.

114. Previo al estudio de las razones por las cuales se sustenta la conclusión anterior, debe precisarse que, en el asunto, se cuestiona, solamente, el hecho de que el titular del Poder Ejecutivo del Estado haya ejercido un derecho de veto, al emitir observaciones sobre el decreto de dos de octubre de dos mil diez, pero no se cuestiona el contenido de dichas observaciones en lo particular.

115. Una vez precisado lo anterior, se destaca lo que los artículos 39, 40, 41, 43, 49, 70 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevén:

"Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."

"Artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, C., Coahuila de Zaragoza, Colima, Chiapas, C., Durango, Guanajuato, G., H., Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Q.R., San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal."

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

"Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: ‘El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta:’ (texto de la ley o decreto).

"El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.

"La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.

"Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"I. Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años.

"La elección de los gobernadores de los Estados y de las Legislaturas Locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.

"Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.

"Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato:

"a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación;

"b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo.

"Sólo podrá ser Gobernador Constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de los comicios, y tener 30 años cumplidos el día de la elección, o menos, si así lo establece la Constitución Política de la entidad federativa.

"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.

"Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.

"Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes;

"Corresponde a las Legislaturas de los Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución.

"Los Poderes Estatales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en sus Constituciones Locales, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación de los presupuestos de egresos de los Estados, establezcan las disposiciones constitucionales y legales aplicables.

"Las Legislaturas de los Estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.

"El titular de la entidad de fiscalización de las entidades federativas será electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las Legislaturas Locales, por periodos no menores a siete años y deberá contar con experiencia de cinco años en materia de control, auditoría financiera y de responsabilidades.

"Las Legislaturas de los Estados regularán los términos para que los ciudadanos puedan presentar iniciativas de ley ante el respectivo Congreso.

"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.

"La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados.

"Los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución. No podrán ser Magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de secretario o su equivalente, procurador de Justicia o diputado local, en sus respectivos Estados, durante el año previo al día de la designación.

"Los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.

"Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargado [encargo, (sic) DOF 17-03-1987] el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados.

"Los Magistrados y los Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo.

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

"a) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de julio del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición;

"b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad;

"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;

"d) Las autoridades electorales competentes de carácter administrativo puedan convenir con el Instituto Federal Electoral se haga cargo de la organización de los procesos electorales locales;

"e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación corporativa. Asimismo tengan reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, con excepción de lo dispuesto en el artículo 2o., apartado A, fracciones III y VII, de esta Constitución;

"f) Las autoridades electorales solamente puedan intervenir en los asuntos internos de los partidos en los términos que expresamente señalen;

"g) Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales. Del mismo modo se establezca el procedimiento para la liquidación de los partidos que pierdan su registro y el destino de sus bienes y remanentes;

"h) Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus simpatizantes, cuya suma total no excederá el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador; los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; y establezcan las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias;

"i) Los partidos políticos accedan a la radio y la televisión, conforme a las normas establecidas por el apartado B de la base III del artículo 41 de esta Constitución;

"j) Se fijen las reglas para las precampañas y las campañas electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan. En todo caso, la duración de las campañas no deberá exceder de noventa días para la elección de gobernador, ni de sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales o Ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales;

"k) Se instituyan bases obligatorias para la coordinación entre el Instituto Federal Electoral y las autoridades electorales locales en materia de fiscalización de las finanzas de los partidos políticos, en los términos establecidos en los dos últimos párrafos de la base V del artículo 41 de esta Constitución;

"l) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. Igualmente, que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación;

"m) Se fijen las causales de nulidad de las elecciones de gobernador, diputados locales y Ayuntamientos, así como los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales, y

"n) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que, por ellos deban imponerse.

"V. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones;

"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias; y

"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."

116. De la interpretación armónica de los dispositivos constitucionales señalados, en lo que interesa, es posible concluir que los Estados Unidos Mexicanos se constituyen en una República Federal, compuesta de Estados Libres y Soberanos respecto a su régimen interior y cuya soberanía nacional reside en el pueblo, quien establecerá la forma en la cual deberá ejercerse el poder público para beneficio de los propios gobernados.

117. Establece que la Nación se basará en un modelo federal, que se dividirá territorialmente en 32 entidades regidas en los términos que la voluntad popular señale para su organización interna; la cual se ejercerá, al igual que la Federación, a través de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, cuyas funciones y limitaciones se codificarán conforme a los lineamientos mínimos que señala el Pacto Federal.

118. En relación con el Poder Legislativo Federal, en uso de las facultades que tiene conferidas, éste podrá fijar la normatividad que regule su estructura y funcionamiento internos, sobre el cual el Ejecutivo no podrá ejercer el derecho de veto ni será necesaria su promulgación para que aquélla tenga vigencia.

119. Sin embargo, toda vez que cada una de las partes de la Federación se erige como una entidad soberana y autónoma, en el ámbito estatal cada una de las partes de la Federación deberá ejercer el poder público a través de la división de funciones que el Pacto Federal dispone, pero podrá organizarse de la forma que estime más conveniente a sus condiciones y siguiendo los lineamientos que marca la Carta M.; sin que deba reproducirse o adoptarse, de manera idéntica, el modelo federal.

120. A nivel estatal, las entidades de la Federación únicamente se encuentran obligadas a respetar el principio de división de poderes (porque así lo establece la N.F., sin que esta situación implique, en lo que se refiere a la materia de la controversia, que deban reproducir, en sus respectivos órdenes jurídicos, los estándares que se establecen a nivel federal.

121. En consecuencia, la soberanía que la Constitución Federal confiere a cada una de las entidades federativas, se refleja en la libertad para configurar las leyes que las rigen; sin que el modelo federal deba ser replicado necesariamente en las prácticas legislativas ordinarias ni en el proceso legislativo local.

122. Dicho lo anterior, en el caso de Baja California, el Poder Legislativo Local goza de autonomía para ejercer sus facultades y llevar a cabo sus funciones, pero deberá sujetarse a lo que la Constitución Local establece, como norma suprema de la entidad.

123. La Constitución del Estado Libre y Soberano de Baja California, dispone:

"Artículo 27. Son facultades del Congreso:

"...

"XXXVI. Expedir el Reglamento Interior del Congreso y demás acuerdos que resulten necesarios para la adecuada organización administrativa del Congreso;

"...

"XXXVIII. Expedir todas las leyes que sean necesarias, a fin de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitución y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a los Poderes del Estado de Baja California."

124. Como se observa, el Congreso tiene la potestad de fijar la normatividad que considere apropiada para regular el régimen que adoptará para su organización interna.

125. Por otra parte, dicho ordenamiento constitucional establecía,(28) al momento en que se publicó la reforma a la Ley Orgánica del Poder Legislativo, lo siguiente:

"Artículo 34. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y devolverlo con sus observaciones a éste poder dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que tomadas en consideración, se examine y discuta de nuevo.

"...

"El gobernador del Estado no podrá hacer observaciones sobre los decretos que manden abrir o cerrar sesiones del Congreso, los emitidos por éste cuando actúe en funciones de jurado de sentencia y las reformas constitucionales aprobadas en los términos del artículo 112 de esta Constitución."

126. Del numeral que antecede se advierte, primero, que el Poder Ejecutivo colabora con el Congreso en el proceso legislativo; luego, que la participación del Ejecutivo Estatal consiste en formular las observaciones que considere pertinentes sobre los proyectos aprobados por el Congreso, negando su sanción y devolviéndolo para que éste tome en cuenta lo manifestado por el gobernador, examinando y discutiendo, nuevamente, la propuesta, para su posterior promulgación y publicación.

127. No obstante esto, el Poder Ejecutivo puede ejercer las mencionadas facultades, salvo en el caso de decretos que:

a) O. abrir o cerrar sesiones del Congreso;

b) Se emitan por el Congreso cuando actúe en funciones de jurado de sentencia; y,

c) Aprueben reformas constitucionales en términos del artículo 112 de la Constitución Local.

128. Consecuentemente, el gobernador cuenta con aprobación constitucional para efectuar observaciones en relación con las iniciativas o reformas emitidas por el Congreso, siempre que no se actualice alguno de los supuestos de excepción.

129. Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, en relación con el veto, prevé:

"Artículo 163. En el caso de que el Ejecutivo juzgue conveniente hacer observaciones a un proyecto aprobado por el Congreso del Estado, éste podrá ejercitar su derecho de veto, atendiendo a lo previsto por el artículo 34 de la Constitución Local."

"Artículo 164. El gobernador del Estado no podrá hacer observaciones sobre los decretos que manden abrir o cerrar sesiones del Congreso o los emitidos por este cuando actúe en funciones de jurado de sentencia."

130. De esta manera, se aprecia que los preceptos transcritos no establecían, como regla de excepción, que las reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo constituyeran una excepción a la facultad de veto del gobernador.

131. Esto es así porque, partiendo de la libertad de configuración que la Carta M. concedió a los miembros de la Federación, el propio órgano legislativo local fue quien previó el derecho del gobernador a ejercer el veto y estipuló los casos de excepción en los cuales éste no podía participar, omitiendo, evidentemente, incluir lo concerniente a la Ley Orgánica del Poder Legislativo.

132. Además, es relevante mencionar que al tratarse de un proceso legislativo y no simplemente reglamentario, éste debe seguir una serie de etapas que, si se cumplen, deberán culminar en que la iniciativa propuesta adquiera el carácter de ley.

133. En este aspecto, la Constitución de Baja California establece quiénes podrán proponer iniciativas o reformas de ley (artículo 28),(29) las etapas de dictamen, discusión y votación, mismas de las que puede dispensarse en ciertos casos (artículos 29 y 31),(30) que previa aprobación por parte del Congreso, el Ejecutivo puede formular observaciones al proyecto de ley (artículo 34) y, una vez satisfechos los requisitos mencionados, la iniciativa será aprobada por el Congreso y promulgada por el Ejecutivo para que adquiera el carácter de ley (artículo 33).(31)

134. Dicho procedimiento, era también aplicable al momento en el que se reformó la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California; toda vez que ni la Constitución Local ni la ley reformada, preveían la excepción (existente en el orden federal) que limita el derecho de veto del Poder Ejecutivo en materia de regulación estructural y funcional del Congreso.

135. En el caso concreto, se combate el oficio de observaciones de veinte de octubre de dos mil diez emitido por el gobernador del Estado de Baja California, a través del cual, básicamente, manifestó estar inconforme con el proceso legislativo de reforma a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, en específico con lo dispuesto en el artículo segundo transitorio que señala "... entrarán en vigor al momento de su aprobación por el Pleno del Congreso del Estado y se publicará en la Gaceta del Poder Legislativo.", bajo la premisa de que sólo se realizaban modificaciones al régimen interno del Congreso.(32)

136. Sin embargo, el gobernador pretendió evidenciar que se transgredía el proceso legislativo previsto en la Constitución Local, al considerar que, para la expedición de una norma general, era necesaria la promulgación y su posterior publicación en el Periódico Oficial del Estado y no limitarse a hacerlo en la Gaceta Parlamentaria del órgano legislativo, pues conforme a lo antes dicho, las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo.

137. Por tanto, la emisión del oficio de observaciones por parte del Poder Ejecutivo no implica, de manera alguna, intromisión en la autorregulación del Poder Legislativo, durante el proceso de reforma a su ley orgánica, materia en la cual -se insiste- el Ejecutivo no estaba impedido para participar.

138. Aún más, el veintiocho de enero de dos mil once el Ejecutivo promulgó el Decreto 106, mediante el que se reformaron diversos artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, entre los cuales se adicionó el último párrafo del numeral 34(33) que estableció una limitante más al derecho de veto del gobernador, consistente en impedirle formular observaciones en relación con la regulación estructural y funcional interna del Congreso, sin necesidad de que el Ejecutivo sancione, promulgue y publique esta normatividad para tener vigencia.

139. En lo que importa, la exposición de motivos de la reforma, señaló:

Exposición de motivos de veintiuno de octubre de

dos mil diez

"... En este marco, una verdadera reforma del Estado no es un acto aislado, así sea éste de la mayor relevancia legislativa; son muchos actos, y no es un momento, sino un proceso que exige, por igual, reformas jurídicas y modificaciones que culminen en una vida mejor.

"De esta forma, las entidades federativas legislan inspiradas en nuestra Carta M.. En primer término, por una convicción política, ya que en el honorable Congreso de la Unión se encuentran los representantes del pueblo que con los diputados federales, como los senadores representantes ante este cuerpo colegiado de los intereses de la entidad federativa.

"En segundo lugar, y no por ello, menos relevante, las entidades federativas son parte del proceso Legislativo, ya que las reformas a nuestra Constitución Federal sólo tendrán vigencia una vez que hayan sido aprobadas por la mayoría de las Legislaturas Estatales. Esta convicción de congruencia jurídica y conectividad legislativa la encontramos en nuestra propia Constitución Local, la cual establece en su último párrafo:

"Las adiciones o reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que afecten a esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el Congreso del Estado, mediante dictamen, referente a la afectación del texto de ésta, y a la parte de su cuerpo en que deba de incorporarse, aprobado por mayoría calificada, produciendo una declaratoria de reforma o adición constitucional, que deberá promulgarse sin necesidad de ningún otro trámite.

"Congruentes con ello, se han llevado a cabo importantes reformas a nuestra Constitución Local. Por ejemplo, a la par de las reformas electorales al artículo 41 de la Constitución Federal, se ha modificado el artículo 5 de la nuestra Constitución particular. Asimismo, el artículo 7 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California establece:

"El Estado de Baja California acata plenamente y asegura a todos sus habitantes las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los demás derechos que otorga esta Constitución;

"No obstante lo anterior, existen disposiciones en nuestra Constitución Local que no son congruentes con el espíritu de nuestra M. (sic) y que es imperativo modificar, no sólo por un principio de congruencia legislativa, sino además porque dicha reforma responde al fortalecimiento de la división de poderes.

"Tal es el caso del artículo 70 de nuestra Constitución Federal, modificado hace 33 años en la primera reforma política del país para garantizar la independencia interna del Congreso de la Unión.

"La costumbre parlamentaria consagró que la estructura interna, los órganos de gobierno y los sistemas de funcionamiento del Congreso de la Unión se regulen por un reglamento propio pero que, por su jerarquía normativa, realmente constituye un ordenamiento con características de ley orgánica.

"Baja California, por su parte, tiene una característica similar, pero con un componente distinto, ya que dicho reglamento no ha sido expedido, aun cuando se encuentra consagrado en nuestra Constitución Local. Tal es el caso del artículo 27, que establece lo siguiente:

"‘Artículo 27. Son facultades del Congreso:

"‘I a XXXV ...

"‘XXXVI. Expedir el Reglamento Interior del Congreso y demás acuerdos que resulten necesarios para la adecuada organización administrativa del Congreso: ...’

"Al respecto cabe mencionar que el Congreso de Baja California en estricto sentido no ha ejercido a cabalidad esta facultad, ya que si bien se han realizado importantes acuerdos para su organización administrativa, no se ha expedido el reglamento interior.

"Dicho reglamento no existe, ya que la tradición parlamentaria en nuestro Estado ha sido la de regular disposiciones reglamentarias en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, situación que sucede de facto en el Congreso de la Unión ...

"Por lo anteriormente expuesto, se propone en la iniciativa otorgarle la facultad legislativa de expedir su propia ley al Congreso de Baja California para quedar como sigue:

"‘Artículo 27. Son facultades del Congreso:

"‘I a XXXV ...

"‘XXXVI. Expedir la ley que regulará la estructura y funcionamiento internos del Congreso, su reglamento interior, y demás acuerdos que resulten necesarios para adecuada organización administrativa del Congreso. ...’

"Es importante mencionar al respecto algunos argumentos que motivaron dicha reforma en el Congreso de la Unión, debido a que son características similares que se requieren en la actualidad para Baja California.

"1. El Congreso requiere formas específicas de organización y mecanismos de funcionamiento y coordinación que encauce en el desarrollo de las tareas legislativas.

"2. El legislador debe contar con un instrumento ágil y claro que regule el procedimiento de sus actividades en la Cámara; que establezca con precisión las reglas de su funcionamiento y los métodos de trabajo.

"3. De las reformas políticas nacen nuevas exigencias, por lo que hay que poner en vigor nuevos ordenamientos que respondan a las necesidades sobrevenidas.

"4. Es necesario remarcar el propósito definido y plausible de enfatizar la autonomía y la responsabilidad del Poder Legislativo en la expedición de su propia ley orgánica.

"5. Para conservar la total autonomía y responsabilidad del Congreso de la Unión en la expedición de su ley orgánica, es conveniente marcar una excepción al trámite normal que establece nuestra Ley Fundamental para la aprobación de las leyes, de manera tal que el referido ordenamiento no pueda ser vetado por el Ejecutivo Federal ni necesite de la promulgación de éste para tener vigencia.

"En congruencia, con lo anterior, se propone en la iniciativa adicionar un último párrafo al artículo 34 de nuestra Constitución particular para quedar como sigue:

"‘Artículo 34. ...

"‘El gobernador del Estado no podrá hacer observaciones sobre los decretos que manden abrir o cerrar sesiones del Congreso, los emitidos por éste cuando actúe en funciones de jurado de sentencia y las reformas constitucionales aprobadas en los términos del artículo 112 de esta Constitución.

"‘El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos. Esta ley no podrá ser observada ni necesitará sanción del Ejecutivo para tener vigencia.’

"A efecto de complementar lo anterior y poder establecer con mayor precisión los alcances de la iniciativa se sugiere establecer una excepción en nuestro Marco Constitucional. Por ello, también es necesario reformar el artículo 33, para quedar como sigue:

"‘Artículo 33. Las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo, salvo lo previsto en el artículo 34 de esta Constitución.

"‘Si la ley no fija el día en que deba comenzar a observarse, será obligatoria en todo el Estado tres días después de la fecha de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.’

"Cabe mencionar que estas reformas tienen los siguientes atributos legislativos:

"1. Es congruente con el espíritu de nuestra Constitución Federal;

"2. Fortalece la división e independencia entre poderes;

"3. Actualiza nuestro marco normativo;

"4. Disminuye la posibilidad de confrontación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo;

"5. Es un proyecto con visión del Estado que proporciona nuevas reglas en el fortalecimiento institucional del Congreso; y,

"6. Respeta la esfera de competencia del Poder Ejecutivo.

"Asimismo, es importante comentar que hace apenas unos días aprobamos un Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Poder Legislativo del Estado de Baja California que modifican sustancialmente nuestra estructura y funcionamiento internos con el fin de tener una mayor capacidad de respuesta a la ciudadanía. ..."

Exposición de motivos de veintiséis de octubre de

dos mil diez

"... La iniciativa de reforma a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California que hoy se presenta, tiene su origen en el primer eje de la agenda legislativa presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional relativo al fortalecimiento y modernización del Congreso del Estado.

"De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 11 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, la forma de Gobierno del Estado es republicana, representativa y popular.

"El Gobierno del Estado se divide, para su ejercicio, en tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, los cuales actúan separada y libremente, pero cooperando en forma armónica a la realización de los fines del Estado.

"En este sentido encontramos que existe una discrepancia entre lo dispuesto por el artículo 11 y el 34 ambos de la Constitución Política del Estado de Baja California, toda vez que, este último otorga al Ejecutivo del Estado la facultad de hacer observaciones a un proyecto de ley, aprobado por el Congreso podrá negar su sanción y devolverlo con sus observaciones al este (sic), sin importar que dicha ley sea incluso para normar la vida interna del propio Poder Legislativo, otorgándole de forma tácita al Ejecutivo del Estado la facultad de interferir en cuestiones propias del Poder Legislativo del Estado.

"Es nuestro compromiso el fortalecer y modernizar al Poder Legislativo con independencia de partidos políticos y es necesario que constitucionalmente se establezca su facultad para poder normar libremente su funcionamiento.

"...

"Es de extrema importancia otorgarle al Poder Legislativo del Estado una independencia real del Poder Ejecutivo y que no dependa de forma alguna de la decisión del Ejecutivo para poder autorregularse y brindar de esta forma los mejores resultados a los bajacalifornianos. ..."

140. Como se observa, el Congreso tenía presente que, previo a la reforma de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, no existía impedimento constitucional para que el gobernador emitiera observaciones y ejerciera su derecho de veto en relación con esta normatividad. Tan es así que, con fecha posterior a la reforma de dos de octubre de dos mil diez, el Poder Legislativo reformó los artículos 27, 33 y 34 de la Constitución Estatal, con el fin de limitar el veto del gobernador sobre la potestad de aquél para autorregularse.

141. En estas circunstancias, este Tribunal Pleno considera que el gobernador de Baja California emitió su oficio de observaciones sin contrariar o transgredir lo dispuesto en la Constitución del Estado, pues no estaba impedido para ejercer el veto ni para participar en el proceso legislativo relativo a la normatividad orgánica del Congreso.

142. Lo anterior se hace evidente, porque -se insiste- el órgano legislativo reformó, con posterioridad a este evento, la Constitución Local, para agregar una limitante expresa que impidiera al gobernador ejercer su facultad de veto respecto a la organización estructural y funcional del Congreso, y para fijar que los procesos legislativos en esa materia entrarían en vigor sin necesidad de ser promulgados ni publicados por el Ejecutivo.

143. Así, contrario a lo aducido por el poder actor, el gobernador del Estado no vulneró las disposiciones previstas en los artículos 43 y 70 constitucionales, ni lo señalado en la Constitución Local, al expedir las observaciones al Decreto No. 01 de dos de octubre de dos mil diez.

144. Esta afirmación encuentra sustento en el artículo 116 constitucional, de cuya interpretación se obtiene que el diseño sobre el cual se estableció el modelo federal, no puede tener un alcance tal que limite la soberanía estatal, obligándolos a adoptar un sistema idéntico de pesos y contrapesos; pues los únicos lineamientos que deben seguir las entidades de la Federación, en cuanto a la materia de la presente controversia, son los previstos en ese precepto.

145. De ahí que las limitaciones señaladas en el citado numeral 70, no hayan sido adoptadas dentro del modelo constitucional del Estado de Baja California, pues ese dispositivo constitucional es de aplicación exclusiva en el ámbito Federal y, por tanto, no es obligatoria su aplicación analógica en el ámbito local.

146. Tampoco se contrapone la actuación del gobernador a los artículos 31 de la Constitución Estatal(34) y 119 de la Ley Orgánica del Congreso Local,(35) porque si el órgano legislativo aprobó la reforma, dispensando los trámites de ley por urgencia notoria calificada por la mayoría de los diputados presentes, esa situación no tiene relación con la facultad del gobernador para hacer observaciones y de promulgar y ordenar la publicación del decreto respectivo.

147. Los dispositivos legales antes mencionados sólo prevén una facultad que posee el Legislativo para omitir los trámites previos a la aprobación de una iniciativa o decreto y los requisitos que debe cumplir para ejercer su excepción, lo cual constituye una cuestión de carácter formal, completamente desvinculada de la esfera de atribuciones con que cuenta el gobernador, entre las que se encuentra, el derecho de veto. Por ende, la dispensa en el trámite legislativo no impide ni interfiere en las facultades constitucionales con que cuenta el Ejecutivo Estatal.

148. De igual modo, es inexacta la afirmación del actor dirigida a demostrar que el Poder Ejecutivo de Baja California actuó en contravención a los artículos 40 de la Constitución Mexicana y 11 de la local, porque con la emisión de su oficio de observaciones, no obstaculiza ni impide que el Congreso pueda organizarse de acuerdo con las necesidades que le son propias.

149. No obstante que, en el citado documento, el gobernador mencionó, a manera de ejemplo, la afectación que supuestamente causaba la reforma de los artículos 40 y 169 Bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California al artículo 134 de la Constitución General por la creación de nuevos organismos dependientes del Congreso, lo cierto es que no impugnó, directamente, ninguno de éstos ni de otros artículos previstos en la reforma como normas generales. Más bien, argumentó razones por las cuales consideraba que el decreto de dos de octubre de dos mil diez se había emitido en contravención al proceso legislativo previsto en la Constitución de la entidad, al omitir la remisión de la reforma aprobada para su promulgación y posterior publicación.

150. En consecuencia, el oficio de observaciones de veinte de octubre de dos mil diez no invadía, de forma alguna, la esfera con que contaba el Congreso en la ejecución de sus atribuciones, pues el gobernador ejerció su derecho al veto y con esta facultad busca, válidamente, intervenir en un procedimiento legislativo, señalando que, al ser una reforma de ley, lo dispuesto en el artículo segundo transitorio, soslayó las etapas previas a la vigencia de la norma; indispensables para que ésta adquiriera el carácter que señala el artículo 33 de la Constitución de Baja California.

151. En consecuencia, el oficio de observaciones de veinte de octubre de dos mil diez no invadía, de forma alguna, la esfera con que contaba el Congreso en la ejecución de sus atribuciones, pues el gobernador, ejerció su derecho al veto y con esta facultad busca, válidamente, intervenir en un procedimiento legislativo, señalando que, al ser una reforma de ley, lo dispuesto en el artículo segundo transitorio, soslayó las etapas previas a la vigencia de la norma; indispensables para que ésta adquiriera el carácter que señala el artículo 33 de la Constitución de Baja California.

152. Finalmente, es también incorrecto el argumento del órgano legislativo a través del cual alega que, conforme al párrafo séptimo del artículo 34 de la Constitución Local, la reforma a la ley orgánica constituye un acto consumado y, por tanto, obligatorio para quienes está dirigida; sin embargo, como ya explicó con anterioridad, la normatividad interna del Congreso se estableció a través de una ley que, como tal, debe seguir el proceso legislativo previsto en la Constitución de Baja California.

153. Así, con independencia que se trate de una ley que regula una materia específica (la organización y actividad del Poder Legislativo) dirigida a un grupo determinado de personas, lo cierto es que -se insiste- para que la reforma aludida adquiriera el carácter de ley, era necesaria la promulgación por parte del Ejecutivo Estatal.

154. Tal circunstancia implica que el proceso legislativo de reforma a la Ley Orgánica de Poder Legislativo del Estado de Baja California no ha podido culminar en todas sus etapas, lo que implica que carecen de vigencia; hasta en tanto, se lleve a cabo el proceso de reforma conforme a lo estipulado en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California.

155. Así, contrario a los argumentos de la presidenta y secretaria de la Mesa Directiva de la XX Legislatura del Estado de Baja California, si los diputados aprobaron la reforma, únicamente puede entenderse que se satisfizo una de las etapas legislativas previstas en la Constitución del Estado. De ahí que, no debe entenderse que con ese acto la reforma haya adquirido el carácter de ley ni que constituya un acto consumado, pues para que eso suceda, es necesario permitir al titular del Poder Ejecutivo hacer las observaciones que considere adecuadas y la posterior promulgación del decreto que se haya propuesto.

156. Desde esta perspectiva, no puede estimarse que cualquier participación del Ejecutivo, per se, constituya una intromisión en la esfera competencial del Legislativo, pues, salvo en tres casos, el Ejecutivo podía formular observaciones sobre iniciativas o reformas aprobadas por el Congreso.

157. Conforme a lo expuesto en el apartado anterior, las observaciones formuladas a través del derecho de veto se establecen como parte del proceso de creación de leyes y del sistema de equilibrios para el ejercicio del poder. En ese sentido, la invasión sólo podría configurarse si la Constitución de la entidad -como lo hace la Federal- hubiera previsto, en el momento en que se realizaron los hechos y circunstancias que se analizan en la presente sentencia, la imposibilidad de que el gobernador participara en determinadas materias y que, en consecuencia, no pudiera formular observaciones a la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal.

158. En estas condiciones, toda vez que el gobernador del Estado de Baja California se encontraba facultado para formular observaciones y, en su caso, promulgar las reformas previstas en el Decreto Número 01, aprobado el dos de octubre de dos mil diez, por el que se realizaron diversas reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, este Tribunal Pleno estima que no se conculcó artículo alguno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni de la Constitución de Baja California, así como tampoco de lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California; al momento en el que se aprobó la reforma.

XVI. Decisión

159. Por lo antes expuesto, y de conformidad con el artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, se declaran infundados los razonamientos vertidos por la XX Legislatura del Estado de Baja California en contra del oficio de observaciones de veinte de octubre de dos mil diez, emitido por el Poder Ejecutivo del Estado, en relación con el Decreto No. 01 por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, aprobado el dos de octubre de dos mil diez.

160. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se reconoce la validez del oficio de observaciones emitido por el Gobernador del Estado Libre y Soberano de Baja California de veinte de octubre de dos mil diez.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Respecto del punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., P.D. y presidente S.M., respecto de los capítulos del I al XIII relativos, respectivamente, a los antecedentes, los conceptos de invalidez, los artículos constitucionales violados, el trámite de la controversia constitucional, la contestación de la demanda, las consideraciones del procurador general de la República, el cierre de la instrucción, la conexidad, la competencia, la existencia del acto impugnado, la oportunidad, la legitimación, la procedencia y sobreseimiento.

Respecto del punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R. en contra de las consideraciones del capítulo XIV, F.G.S., P.R. con salvedades, A.M. con salvedades y presidente S.M., respecto de los capítulos XIV y XV relativos, respectivamente, a las cuestiones preliminares y al estudio de los conceptos de invalidez. Los Ministros Z.L. de L., V.H. y P.D. votaron en contra. El Ministro C.D. reservó su derecho de formular voto concurrente, el Ministro Z.L. de L., voto particular.

La M.O.S.C. de G.V. no asistió a la sesión de dieciocho de marzo de dos mil catorce por estar desempeñando una comisión de carácter oficial.

El Ministro presidente J.N.S. meza declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de los Ministros de formular los votos que estimen necesarios.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 9/2006 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, página 1535.

_____________

1. Foja 36 vuelta del expediente en que se actúa.

2. I., foja 83.

3. Fojas 305 a 306 del expediente en que se actúa.

4. Foja 288 del expediente.

5. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

6. "Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

"Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

"I. Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus efectos la notificación, incluyéndose en ellos el día del vencimiento;

"II. Se contarán sólo los días hábiles, y

"III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

7. "Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley."

8. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

9. Fojas 81 a 100 del expediente principal.

10. "Artículo 38. Al órgano de dirección, denominado mesa directiva, le corresponde la conducción del Congreso, que es ejercida por su presidente y secretario quienes tendrán la representación legal del Congreso ante todo género de autoridades."

11. Foja 365 del expediente.

12. "Artículo 19. A la Secretaría General de Gobierno, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XXIII. Asistir y representar legalmente al Poder Ejecutivo del Estado, en las acciones y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano (sic)."

13. "Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

14. R. y texto de la jurisprudencia: "DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de 2005, página 954)

15. R. y texto de jurisprudencia: "PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERÍSTICAS. El citado principio se desarrolla constitucionalmente mediante la atribución de competencias expresas conferidas a los órganos superiores del Estado; en ese sentido, el principio limita la actuación de las autoridades, lo que significa que todo aquello para lo que no están expresamente facultadas se encuentra prohibido y que sólo pueden realizar los actos que el ordenamiento jurídico prevé y, en particular, sobre las bases que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por otra parte, este sistema competencial puede ser de diferentes formas, pues existen: a) prohibiciones expresas que funcionan como excepciones o modalidades de ejercicio de otras competencias concedidas; b) competencias o facultades de ejercicio potestativo, en donde el órgano del Estado puede decidir si ejerce o no la atribución conferida; y, c) competencias o facultades de ejercicio obligatorio, en las que el órgano del Estado al que le fueron constitucionalmente conferidas está obligado a ejercerlas."

16. "Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

"...

"II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del procurador general de la República, embajadores, cónsules generales, empleados superiores de hacienda, integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga."

17. "Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

"...

"VII. E. en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 110 de esta Constitución."

18. "Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

"I.A. presidente de la República;

"II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión;

"III. A las Legislaturas de los Estados; y

"IV. A los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en los términos que señalen las leyes.

"La Ley del Congreso determinará el trámite que deba darse a las iniciativas.

"El día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones el presidente de la República podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores, cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa deberá ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de su origen en un plazo máximo de treinta días naturales. Si no fuere así, la iniciativa, en sus términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión del Pleno. En caso de ser aprobado o modificado por la Cámara de su origen, el respectivo proyecto de ley o decreto pasará de inmediato a la Cámara Revisora, la cual deberá discutirlo y votarlo en el mismo plazo y bajo las condiciones antes señaladas.

"No podrán tener carácter preferente las iniciativas de adición o reforma a esta Constitución."

"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones:

"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el presidente de la Cámara de Origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente.

"C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, (sic) y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

"Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

"D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

"E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

"G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

"H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

"I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

"I (sic). El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

"Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."

19. "Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite

"I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;

"II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y

"III. Por normas generales o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal."

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

"d) Un Estado y otro;

"e) Un Estado y el Distrito Federal;

"f) El Distrito Federal y un Municipio;

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

"l) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;

"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y

e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de "representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea;

"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.

"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los Estados de la República, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas Locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

"III. De oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Unitario de Circuito o del procurador general de la República, podrá conocer de los recursos de apelación en contra de sentencias de Jueces de Distrito dictadas en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que, por su interés y trascendencia así lo ameriten.

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

"En caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de esta Constitución."

20. "Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo."

21. "Artículo 11. La forma de Gobierno del Estado es republicana, representativa y popular.

"El Gobierno del Estado se divide, para su ejercicio, en tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, los cuales actúan separada y libremente, pero cooperando en forma armónica a la realización de los fines del Estado."

22. Que señala: "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.-El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, tesis P./J. 80/2004, página 1122)

23. "Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

"I.A. presidente de la República;

"II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión;

"III. A las Legislaturas de los Estados; y

"IV. A los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en los términos que señalen las leyes.

"La Ley del Congreso determinará el trámite que deba darse a las iniciativas.

"El día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones el presidente de la República podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores, cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa deberá ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de su origen en un plazo máximo de treinta días naturales. Si no fuere así, la iniciativa, en sus términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión del Pleno. En caso de ser aprobado o modificado por la Cámara de su origen, el respectivo proyecto de ley o decreto pasará de inmediato a la Cámara Revisora, la cual deberá discutirlo y votarlo en el mismo plazo y bajo las condiciones antes señaladas.

"No podrán tener carácter preferente las iniciativas de adición o reforma a esta Constitución."

24. "Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones:

"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el presidente de la Cámara de Origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente.

"C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, (sic) y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

"Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

"D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

"E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

"G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

"H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

"I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

"I (sic). El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

"Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."

25. "Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: ‘El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)’.

"El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.

"La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.

"Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia."

26. Nota al pie número 20, página 19.

27. Nota: Este argumento debe analizarse de conformidad con el artículo 116 de la Constitución Federal, y no del numeral 49 como se plantea en la demanda, al ser aquél en donde se establece el principio de división de poderes, en cuyo párrafo primero se establece que el poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sin que puedan reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo, principio que se recoge también en el artículo 11 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California.

28. Nota aclaratoria: El artículo fue reformado mediante decreto publicado el veintiocho de enero de dos mil once, para señalar, en el último párrafo de ese artículo, que la ley que regule la estructura y funcionamiento internos no podrá ser objeto de observaciones, ni necesitará de sanción, promulgación ni publicación del Ejecutivo del Estado para tener vigencia. Actualmente, el texto de esa reforma quedó contenido en la base H de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, en virtud de la reforma de siete de octubre de dos mil once.

29. "Artículo 28. La iniciativa de las leyes y decretos corresponde:

"I. A los diputados;

"II.A. gobernador;

"III.A. Tribunal Superior en asuntos relacionados con la organización y funcionamiento de la administración de justicia; así como al Tribunal de Justicia Electoral en asuntos inherentes a la materia electoral;

"IV. A los Ayuntamientos;

"V. Al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Baja California, exclusivamente en materia electoral; y

"VI. A los ciudadanos residentes en el Estado, en los términos que establezca la ley."

30. "Artículo 29. Las iniciativas de ley o decreto deberán sujetarse a los trámites siguientes:

"I.D. de comisiones;

"II. Discusión;

"III. Votación."

"Artículo 31. En los casos de urgencia notoria calificada por mayoría de votos, de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos."

31. "Artículo 33. Las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo. ..."

32. "Artículos transitorios

"Segundo. Toda vez que las presentes reformas solo (sic) implican modificaciones al régimen interno del Poder Legislativo, entrarán en vigor al momento de su aprobación por el Pleno del Congreso del Estado y se publicarán en la Gaceta del Poder Legislativo."

33. "Artículo 34. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y devolverlo con sus observaciones a éste poder dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que tomadas en consideración, se examine y discuta de nuevo.

"...

(Adicionado, P.O. 28 de enero de 2011)

"El Congreso del Estado tendrá facultades plenas para expedir, reformar, adicionar o abrogar la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos. Esta ley o las reformas a la misma no podrán ser vetadas ni sujetas a observaciones, ni necesitarán de promulgación del Ejecutivo del Estado para tener vigencia."

34. "Artículo 31. En los casos de urgencia notoria calificada por mayoría de votos, de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos."

35. "Artículo 119. Sólo podrá dispensarse del trámite de ser turnada una iniciativa a la Comisión competente, en los asuntos que por acuerdo del Pleno del Congreso del Estado, por mayoría simple y en votación económica, se califiquen de urgente y de obvia resolución, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Local, la presente ley y su reglamento. ..."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 23 de enero de 2015 a las 09:00 horas en el Semanario Judicial de la Federación.