Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 39/2015. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO DEL TERCER CIRCUITO Y SEGUNDO DEL CUARTO CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA, Y SEGUNDO DEL NOVENO CIRCUITO. 20 DE MAYO DE 2015. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. DISIDENTE: J.N.S.M.. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: D.A.R.V..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis.(1)

SEGUNDO.-Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos del artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, en razón de que fue formulada por el Magistrado presidente del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, el cual sustentó uno de los criterios contendientes.

TERCERO.-Contenido de las ejecutorias que participan en la contradicción de tesis.

El Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, al resolver el amparo directo **********, en sesión del veintiséis de septiembre de dos mil siete, en la parte que interesa, sostuvo:

"QUINTO.-En principio, se procede analizar las causales de improcedencia del juicio de garantías, por ser de orden público y, por ende, su estudio es preferente conforme a lo dispuesto en el artículo 73, última parte, de la Ley de Amparo.

"Resultando aplicable la tesis de jurisprudencia sustentada por el Primer Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, publicada con el número 814, en las páginas 553 y 554 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación correspondiente a los años de 1917 a 1995, cuya sinopsis y texto enseguida se reproducen: (se transcriben).

"En el caso concreto se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el 9o. de la Ley de Amparo, en razón de que el acto que se reclama no afecta intereses patrimoniales de la persona moral oficial quejosa, según lo que a continuación se expone:

"Las disposiciones legales citadas, por su orden, literalmente disponen lo siguiente: (se transcriben).

"De los citados numerales se obtiene que el juicio de amparo es improcedente cuando quien promueve el amparo es una persona moral oficial y no defiende intereses patrimoniales y, a contrario sensu, el juicio de amparo será procedente cuando la persona moral oficial quejosa defienda intereses patrimoniales.

"Por otro lado, en el juicio génesis, la parte actora **********, en su carácter de síndico municipal del ********** Ciudad Valles, San Luis Potosí, promovió demanda de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, en la que señaló como autoridades demandadas y acto que se impugna, los siguientes: (se transcriben).

"En resumen, la parte actora señala como acto impugnado la resolución administrativa, mediante la que la Secretaría de Ecología y Gestión Ambiental del Estado de San Luis Potosí, le impuso una multa por violaciones a la Ley Ambiental del Estado.

"Consta en los autos del juicio contencioso administrativo de origen, que la referida demanda se desechó, porque se actualizó la causal de improcedencia a que se refiere la fracción XII del artículo 46, en relación con el 3 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, en virtud de que el promovente no puede comparecer ante el tribunal a reclamar la resolución que impugna, dado que fue por no observar y cumplir con la Norma Oficial Mexicana NOM-083-SEMARNAT-2003 en el tiradero municipal de Ciudad Valles, por tanto, al derivarse de actos administrativos provenientes de una serie de acciones y/o omisiones ejecutados en ese lugar, en la realización que debió ser de su actividad administrativa reglada en el Servicio de Tiradero Municipal que presta a la ciudadanía, en su actuación administrativa de autoridad frente a los gobernados, emitida por otra autoridad, circunstancia que genera la improcedencia de la Sala Colegiada para conocer de la controversia planteada por la autoridad actora, en contra de la autoridad demandada que la sanciona por violar normas ambientales.

"Desechamiento que fue confirmado por la propia autoridad responsable en el recurso de reclamación interpuesto por la parte promovente.

"Ahora bien, es de explorado derecho que el principal objetivo del juicio de garantías es dirimir cualquier controversia que se suscite por leyes o actos del orden público que violen las garantías individuales, y que éstas, como derechos subjetivos públicos, sólo se otorgan a las personas físicas o morales y no a las entidades públicas.

"La anterior regla admite como excepción el supuesto contenido en el reproducido artículo 9o. de la Ley de Amparo, que faculta a las personas morales oficiales a ocurrir en demanda de amparo; pese a ello, esa reserva está condicionada a que la afectación que resiente el organismo oficial comprenda única y exclusivamente los intereses patrimoniales del Estado o Municipio, lo que se actualiza únicamente cuando actúa como persona de derecho privado, excluyéndose el acceso al juicio constitucional cuando el organismo, ya sea estatal o municipal, pretende, a través de éste, defender actos que emitió en su carácter de persona moral de derecho público, en razón de que en ese supuesto actuó como autoridad, dado que su actuar se produjo de manera unilateral e imperativa.

"Luego, resulta jurídicamente inaceptable que las oficinas públicas o dependencias del Gobierno Federal, estatal o municipal, invoquen violación de garantías individuales cuando los actos que se defienden derivan de su actuar como autoridad, lo que conduce a estimar que, en el caso, el ********** Ciudad Valles, San Luis Potosí, carece de legitimación para impugnar, a través del juicio de amparo, la resolución emitida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, que desechó la demanda de nulidad, porque los actos que le dieron origen tienen su génesis en el propio actuar del promovente, pero como autoridad y no como particular, pues no es posible conceder a tal órgano la protección de la Justicia Federal por los actos del mismo Estado, dado que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a quien se señaló como responsable, actúa como órgano también del Estado y, por consiguiente, no puede llegarse al extremo de establecerse una contienda entre los mismos sujetos de poder, lo cual va en contra de la naturaleza del juicio de garantías, supuesto que, como se dijo, el quejoso ocurre como persona moral oficial de derecho público y no como persona de derecho privado, circunstancias éstas por las que opera la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con los artículos 103, fracción I, de la Constitución Federal y 1o., 4o. y 9o. de la citada ley reglamentaria del juicio de garantías.

"En efecto, el acto que dio origen a la formulación de la demanda de nulidad, consistente en la multa impuesta al Ayuntamiento actor por la Secretaría de Ecología y Gestión Ambiental del Estado, fue a consecuencia del actuar de aquél en su carácter de autoridad, es decir, las acciones u omisiones que generaron la multa impugnada nacen de la actuación de la parte actora en su carácter de autoridad y, por ello, no puede considerarse que ahora pretenda defender intereses patrimoniales como persona de derecho privado.

"Se dice que el acto impugnado fue causado por el ente moral oficial, como autoridad, porque esa es una función propia del Ayuntamiento quejoso, según se establece en el artículo 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que literalmente señala: (se transcribe).

"Del contenido del referido Texto Constitucional se obtiene que es una función propia e inherente al Ayuntamiento la prestación de servicios públicos, entre los que se encuentran el de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos (tiradero municipal).

"Lo anterior se robustece, además, con el contenido del artículo 114, fracción III, de la Constitución Política del Estado, que dice: (se transcribe).

"En resumen, tanto la Constitución Federal, como la del Estado, prevén como función propia del ente municipal, la prestación de servicios públicos, entre los que se encuentran el de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, en los que cabe ubicar el tiradero municipal.

"En consecuencia, al ser el tiradero municipal un servicio de limpia y que constitucionalmente es una actividad propia del Ayuntamiento, en consecuencia, los actos u omisiones ocasionados por o en la prestación de ese servicio son en carácter de autoridad y no de particular.

"De ahí que no pueda considerarse que ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo defienda intereses particulares so pretexto de que se trata del patrimonio del Ayuntamiento, pues, como ya se dijo, la multa impugnada surge como consecuencia de su actuar como autoridad y no como particular.

"En consecuencia, al ser el acto impugnado una consecuencia inmediata de la actuación del ente moral oficial como autoridad, entonces, carece de legitimación para promover el juicio de amparo, porque no actuó como persona moral de derecho privado.

"Es aplicable, por las razones que la sustentan, la jurisprudencia 2a./J. 45/2003, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 4/2003-SS, publicada en la página doscientos cincuenta y cuatro del T.X., junio de 2003, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: (se transcribe).

"Sin que obste a lo anterior, el hecho consistente en que la jurisprudencia de referencia haga alusión a las personas morales oficiales como parte demandada, pues su esencia radica en que éstas carecen de legitimación para instaurar el juicio constitucional cuando hayan actuado como autoridad.

"Esto es así, porque de la ejecutoria se desprenden los siguientes elementos esenciales:

"1) La autoridad demandada en el juicio ordinario no puede promover juicio de amparo, porque no lo hace en defensa de sus intereses patrimoniales, única hipótesis en que ello es posible, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 9o. de la Ley de Amparo.

"2) Si en dichas controversias la actuación de la autoridad es como tal, entonces, no tiene legitimación para promover juicio de amparo, pues el hecho de que acuda al juicio ordinario no le da legitimación para promover amparo, al no concretarse la hipótesis del artículo 9o. de la Ley de Amparo, ya que el objeto del procedimiento constitucional es resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales establecidas para proteger los derechos de las personas físicas o morales, las que no pueden hacerse extensivas a las personas de derecho público, máxime cuando no opera la excepción a esta regla, esto es, la defensa de los derechos patrimoniales, ya que no actúa como persona moral de derecho privado, sino como ente público.

"3) De acuerdo con los artículos (sic) 107, fracción I, constitucional y 4o. de la Ley de Amparo, el juicio de garantías sólo puede promoverse por la parte a quien el acto o la ley que se reclama le ocasione un agravio personal y directo, pues es lo que le otorga legitimación para promover la instancia constitucional; sin embargo, la circunstancia de haber actuado como parte demandada en el juicio ordinario no le da la legitimación necesaria, por carecer de interés suficiente para acudir al juicio de amparo directo, porque no lo hace defendiendo derechos patrimoniales.

"Como se ve, tratándose de personas morales oficiales que fueron parte demandada en un juicio ordinario, la única posibilidad de que puedan promover juicio de amparo directo es cuando lo hagan en defensa de sus intereses patrimoniales, habida cuenta que lo que les otorga legitimación en el procedimiento constitucional es el perjuicio que les ocasione el acto o la ley que reclamen.

"Por otro lado, también sirve de sustento a lo expuesto en esta ejecutoria la jurisprudencia de este Tribunal Colegiado, que literalmente señala: (se transcribe).

"Además, por otro lado, si el Ayuntamiento quejoso consideraba que durante el procedimiento administrativo seguido en su contra por la Secretaría de Ecología y Gestión Ambiental del Estado, se le había llamado como particular y que se cambió su personalidad, entonces, desde ese momento pudo acudir al amparo.

"Así las cosas, al operar la citada causal de improcedencia, lo procedente es sobreseer en el presente juicio, de conformidad con lo expuesto en el artículo 74, fracción III, de la Ley de Amparo. ..."

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el amparo directo **********, en sesión del dos de diciembre de dos mil trece, sostuvo, en la parte que interesa, lo que a continuación se transcribe:

"SEXTO.-Procedencia del juicio de garantías. Este juicio de amparo directo promovido por el apoderado general para pleitos y cobranzas de **********, institución pública descentralizada, es procedente, de conformidad con el artículo 7o., primer párrafo, de la Ley de Amparo.

"A fin de estar en aptitud de demostrar esta afirmación, es preciso realizar un breve análisis respecto de la naturaleza jurídica del juicio de amparo, así como el criterio jurídico asumido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con el artículo 9o. de la Ley de Amparo, abrogada mediante decreto publicado el dos de abril de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación, que establecía, en términos similares al artículo 7o. de la ley vigente antes referido, la posibilidad de que los órganos estatales acudan al juicio de amparo.

"Pues bien, de conformidad con los artículos 103 y 107, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1o. y 5o., fracción I, de la Ley de Amparo, se advierte que el juicio de amparo tiene como finalidad la protección de los derechos humanos del gobernado y sus garantías establecidas en la Constitución o en los tratados internacionales de los que México sea parte, así como la tutela del régimen de competencias que la Constitución ha reservado a las autoridades federales y a los Estados, siempre que la invasión en la esfera de atribuciones se traduzca en una violación de un derecho del propio gobernado.

"En ese sentido, son los derechos humanos y sus garantías, consagradas en los ordenamientos antes referidos y creados a favor de los gobernados con la finalidad de reconocer sus derechos fundamentales y que los mismos sean respetados por el Estado en el ejercicio de poder que llevan las autoridades, los que están protegidos por el juicio de amparo y, como se verá más adelante, sólo excepcionalmente el Estado podrá ocurrir en demanda de amparo y protección de la Justicia Federal, cuando la Federación, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios o cualquier persona moral pública se vean afectadas en su patrimonio, respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares.

"Por su parte, la Ley de Amparo abrogada mediante decreto publicado el dos de abril de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación, específicamente en su artículo 9o., primer párrafo, establecía que las personas morales oficiales podían hacer uso de dicho medio extraordinario de defensa, siempre y cuando el acto que reclamaran afectara sus intereses patrimoniales.

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que el sentido de dicha disposición revelaba que esas personas podían acudir al juicio de amparo cuando no actuaran provistas del ius imperium, sino en el mismo plano de un particular y que, en esa circunstancia, era el propio Estado quien, por una ficción legal, actuando como persona moral de derecho privado estaba legitimado para hacer uso del juicio en defensa de sus intereses patrimoniales, es decir, que la condición para que pudiera acudir a dicho medio de defensa era que los actos impugnados afectaran sus intereses patrimoniales, es decir, que esa afectación se dirija a bienes o derechos que le pertenezcan, semejantes al de los particulares sobre los suyos.

"En ese sentido, concluyó que el Estado tenía una doble personalidad, a saber: la primera, cuando actúa soberanamente imponiendo sus decisiones a la voluntad de los particulares y ejerciendo la facultad de imperio y, la segunda, cuando se coloca en una situación análoga a aquella en que jurídicamente se halla el particular, convirtiéndose en una persona capaz de adquirir derechos y obligaciones.

"De ahí, derivó que si el Estado actúa bajo la primera personalidad, es decir, en función de la facultad de imperio, no actúa reclamando derechos individuales, sino que involucra garantías sociales que no son tuteladas a través del juicio de amparo. En cambio, al obrar en las mismas condiciones que los particulares, al contraer obligaciones y adquirir derechos de la misma naturaleza y en la misma forma que los individuos, como una persona moral de derecho privado, es el propio legislador quien le dotó de los mismos derechos tutelares que al individuo, entre los que se encontraban las garantías individuales protegidas por el juicio constitucional.

"Lo anterior se advierte de la tesis emitida por la anterior integración de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice: (se transcribe).

"Este criterio jurídico fue retomado en múltiples ocasiones por la actual integración del Alto Tribunal, precisamente en el sentido de que debía distinguirse entre los actos que realizan los órganos del Estado como entidad soberana, esto es, en un nivel de supraordinación, por medio de dictados imperativos, cuya observancia es obligatoria, de los actos que realizan en un nivel de coordinación con los particulares, sin atributos de autoridad, y que la razón de ser de dicha distinción radica en la naturaleza del juicio de amparo, como medio de control del poder público a favor de los gobernados, por lo que no puede el propio poder público acudir al amparo para defender la legalidad de actos de autoridad.

"Así se advierte de los siguientes sumarios:

"(se transcriben)

"Aunado a lo anterior, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la tesis aislada XXV/2010, de rubro: ‘CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL. ESTÁ LEGITIMADO PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO CONTRA EL COBRO DE CONTRIBUCIONES.’, determinó, en lo que aquí interesa, que la afectación a los intereses patrimoniales, en términos del artículo 9o. de la Ley de Amparo (abrogada) que podía sufrir una persona moral oficial, no debía verse como una situación estricta vinculada a la privación de algún derecho de propiedad o posesión, sino en un sentido amplio para comprender cualquier situación especial que pudiera afectar esos intereses y que, en el caso específico, relativo al cobro de contribuciones, era factible la promoción del juicio de amparo, al actuar en un plano de derecho en que aquélla quedó ceñida al cumplimiento de obligaciones fiscales como sujeto pasivo ante el sujeto activo, teniendo la calidad de cualquier otro contribuyente y, por tanto, de una persona moral oficial de derecho privado.

"De ahí, se advierte que el Alto Tribunal estableció el criterio jurídico general, consistente en que las personas morales oficiales están legitimadas para acudir al juicio de amparo por cualquier situación especial que pudiera afectar sus intereses patrimoniales, en la que se ubiquen en un plano de derecho equiparable al de cualquier persona del derecho privado, incluso, ante otros entes jurídicos oficiales.

"Es decir, que no sólo las relaciones de coordinación que las personas morales oficiales sostienen con los particulares pueden originar un acto respecto del cual están legitimadas para ejercitar la acción de garantías, sino que también la relación de supra a subordinación existente entre dos entes públicos, en el que uno, por no estar dotado de imperio, se subordina a la potestad o facultades de otro, es susceptible de producir un acto que la autoridad a quien afecte sus intereses patrimoniales, pueda reclamar mediante juicio de amparo.

"Ahora bien, para la determinación de interés en este apartado de la sentencia, es importante referir que el artículo 7o. de la Ley de Amparo vigente es similar al anterior 9o. de la Ley de Amparo abrogada e interpretada en los términos anteriores.

"Las diferencias existentes entre ambas disposiciones estriban en que la referencia: ‘personas morales oficiales’ de la abrogada, fue sustituida por: ‘la Federación, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios o cualquier persona moral pública’; asimismo, en lugar de aludirse únicamente al ‘acto o a ley que se reclame’, la ley vigente dice expresamente ‘norma general, acto u omisión’, como reclamables y, finalmente, en la disposición vigente se expresa que la afectación patrimonial debe ser en las ‘relaciones jurídicas en que aquéllas se encuentren en un plano de igualdad con los particulares’.

"El Poder Reformador, desde la iniciativa presentada por las Comisiones Unidas de Justicia, de Gobernación y de Estudios Legislativos, segunda, el once de octubre de dos mil once, incluyó el texto del referido numeral que, a la postre, fue aprobado y publicado en esos términos. Sin embargo, ahí no se expresó específicamente el motivo que dio lugar a la modificación de la disposición en comento.

"No obstante ello, debe considerarse que la intención del propio legislador, al crear el artículo 9o. antes referido, con una redacción diferente a la utilizada en la norma abrogada, no implica ninguna variación en su sentido y alcance, que amerite darle una interpretación distinta, por lo cual, los criterios que la Suprema Corte de Justicia ha sostenido desde la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, en relación al amparo solicitado por las personas morales oficiales, siguen vigentes, de conformidad con el artículo sexto transitorio de la Ley de Amparo vigente, pues no contrarían sus disposiciones, como se verá enseguida:

"Como ya se precisó, la norma vigente refiere a la Federación, Estados, Distrito Federal, Municipios o cualquier persona moral pública, a diferencia de la anterior que únicamente aludía a las ‘personas morales oficiales’ y, a este respecto, conviene señalar que un ordenamiento que define a las personas morales, también llamadas colectivas o jurídicas, es la Convención Interamericana sobre Personalidad y Capacidad de las Personas Jurídicas en el Derecho Internacional Privado, publicada el diecinueve de agosto de mil novecientos ochenta y siete, cuyo artículo 1 señala que se entenderá por persona jurídica toda entidad que tenga existencia y responsabilidad propias, distintas a las de sus miembros o fundadores, y que sea calificada como persona jurídica, según la ley del lugar de su constitución.

"Además, estas personas jurídicas, a título enunciativo, están previstas en el título segundo del Código Civil Federal, haciéndose referencia a las de carácter público y de naturaleza privada; contexto en el cual, las personas jurídicas públicas son aquellas entidades que, teniendo personalidad, están comprendidas en la organización estatal, formando parte de ella en uno u otro sector y, por exclusión, son personas jurídicas privadas aquellas que, por su naturaleza, no tienen estas características, por lo que la persona jurídica pública recae en un ente indeterminado denominado Estado-Gobierno, el cual se compone de diversos órganos públicos que dependen de él.

"En consecuencia, las personas morales o jurídicas públicas, como se denominan en la ley actual, también son llamadas personas morales o jurídicas oficiales, como se señalaba en la ley abrogada y, en esencia, están referidas a la entidad Estado-Gobierno, por lo que la variación en la redacción de la norma actual no implica un entendimiento distinto al sentido que la legislación anterior indicaba.

"En esta línea de pensamiento, el hecho de que en la ley actual se precise que esas personas morales públicas pueden promover amparo contra toda norma general, acto u omisión de la autoridad, cuando la previa refería a las ‘leyes o actos’, implica lógicamente la adecuación en la redacción de la norma con las demás disposiciones que integran el ordenamiento fuente, sin mayor trascendencia en cuanto al punto a dilucidar en este momento.

"Finalmente, el hecho de que en la norma vigente se añadiera que el amparo procede contra una norma general, un acto u omisión, que afecten a aquellas personas en su patrimonio, ‘respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares’, tampoco implica dar una interpretación diversa al sentido de la norma, pues esa precisión válidamente puede derivar de los múltiples criterios jurisprudenciales emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los que, como se ha visto, se interpretó la Ley de Amparo anterior, en el sentido de que, al obrar el Estado, en ocasiones, en las mismas condiciones que los particulares al contraer obligaciones y adquirir derechos de la misma naturaleza, como una persona moral de derecho privado, se le permitía acudir al juicio para defender esos derechos.

"Máxime que en la propia iniciativa a la que se hizo alusión párrafos atrás, donde se propuso la norma tal como fue publicada, se precisó que el antecedente de las propuestas era resultado de múltiples consultas y opiniones formuladas por miembros de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, académicos, juristas y, en general, por operadores del derecho, así como de los esfuerzos llevados a cabo por la Comisión de Análisis de Propuestas para una nueva Ley de Amparo, creada a fines de mil novecientos noventa y nueve, cristalizados con la presentación del proyecto de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde, a su vez, se integró el numeral 6o. con redacción similar al publicado, motivándose en el sentido de que se optó por permitir a los entes ahí mencionados el acceso al amparo cuando actúen en un plano de igualdad con los particulares, puesto que en tales casos se han despojado de sus facultades de imperio.

"Establecido lo anterior, y para determinar que la parte quejosa **********, institución pública descentralizada, se ubica en los supuestos establecidos en el artículo 9o. de la Ley de Amparo, es decir, que se trata de una persona moral pública que solicita el amparo por conducto de los servidores públicos o representantes que señalen las disposiciones aplicables, y que la norma general, acto u omisión le afecta en su patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentre en un plano de igualdad con los particulares, es necesario narrar los antecedentes más importantes del caso:

(se transcriben)

"Pues bien, en principio, es evidente que la parte quejosa Servicios de **********, es una persona moral pública, pues de conformidad con los artículos 1o., 2o. y 3o. de la ley que crea a dicha institución, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el nueve de mayo de mil novecientos cincuenta y seis, es una institución pública descentralizada con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tendrá por objeto prestar los servicios públicos de agua potable, no potable, residual tratada y agua negra, saneamiento de las aguas residuales y drenajes sanitario y pluvial a los habitantes del Estado de Nuevo León, de conformidad con las disposiciones de esa ley, de la Ley de Agua Potable y Saneamiento para el Estado de Nuevo León, Ley de Hacienda para los Municipios de Nuevo León, sus reglamentos y demás disposiciones legales aplicables.

"Asimismo, de conformidad con los antecedentes narrados, la relación que dicha institución guarda con la autoridad demandada en el juicio de origen, es de aquellas denominadas como de supra a subordinación, donde está sometida a una potestad autoritaria diversa.

"En efecto, de los artículos 27 y 73, fracciones XVII y XXIX, punto 2, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende cuáles son las aguas propiedad de la nación; que las aguas del subsuelo podrán ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y establecer zonas vedadas, así como que el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible, y la explotación, uso o aprovechamiento de los aguas, por parte de particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, requerirá de la concesión respectiva otorgada por el Ejecutivo Federal, conforme a la ley; así como que corresponde al Congreso de la Unión expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, y establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales.

"Ese Congreso, en ejercicio de la facultad aludida, expidió la Ley de Aguas Nacionales, en la que, conforme al mandato constitucional, regula lo concerniente al uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal.

"Luego, de los artículos 1o., 3o., fracciones I, II, IV, VI, VIII, XIII, XVII, XXII, XXXI, XXXII, XXXIV, XXXVIII y LXV, 4o., 9o., 86 y 91 de la referida ley, así como 143 de su reglamento, se advierte que la Ley de Aguas Nacionales es reglamentaria del artículo 27 constitucional en esa materia y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad.

"Asimismo, que por aguas nacionales se entienden aquellas referidas en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, y por acuífero, cualquier formación geológica o conjunto de formaciones geológicas hidráulicamente conectadas entre sí, por las que circulan o se almacenan aguas del subsuelo que pueden ser extraídas para su explotación, uso o aprovechamiento; que las aguas del subsuelo son aquellas aguas nacionales existentes debajo de la superficie terrestre, y aguas residuales son las aguas de composición variada provenientes de las descargas de usos público, urbano, doméstico, industrial, comercial, de servicios, agrícola, pecuario, de las plantas de tratamiento y, en general, de cualquier uso, así como la mezcla de ellas.

"También, que la ‘autoridad y administración en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes’, corresponde al Ejecutivo Federal, quien puede ejercerla directamente o a través de la Comisión Nacional del Agua, estableciendo las atribuciones que le corresponden a esta última, entre ellas, administrar y custodiar las aguas nacionales, y preservar y controlar la calidad de éstas, en el ámbito nacional.

"Finalmente, que la infiltración de aguas residuales para recargar acuíferos, requiere permiso de la ‘autoridad del agua’ y debe ajustarse a las normas oficiales mexicanas relativas, y que la comisión establecerá las condiciones que deberán cumplir las descargas de aguas residuales en el caso de su infiltración a un acuífero, así como que dicho organismo podrá otorgar el permiso para recargar acuíferos con aguas depuradas en los términos de esa ley y su reglamento.

"De lo expuesto se evidencia que, tratándose de aguas del subsuelo, por mandato constitucional, que retoma la legislación secundaria relativa, corresponde al Poder Ejecutivo Federal regular su explotación, uso o aprovechamiento, incluido lo relativo a la extracción o descarga de esas aguas. Asimismo, la legislación federal aplicable establece expresamente que la infiltración de aguas residuales para recargar acuíferos requerirá permiso de la comisión, así como que deberá ajustarse a las normas oficiales mexicanas que al efecto se emitan.

"Luego, de las constancias que integran los autos del juicio contencioso administrativo, específicamente de la resolución por la cual se dio inicio al procedimiento administrativo antes descrito, se advierte que la Comisión Nacional del Agua, por conducto del Organismo de Cuenca Río Bravo, emitió el título de asignación ********** a la quejosa, que contenía el permiso para descargar aguas residuales, sujeto a diversas condiciones específicas y particulares, entre las que destaca la obligación del permisionario a instalar el medidor totalizador de volumen, cuyo incumplimiento generó el dictado de la resolución en que se impuso la multa, impugnada en el juicio natural.

"En ese contexto, es evidente que **********, institución pública descentralizada, aun en su carácter de persona moral pública, se ubicó en una relación de subordinación equiparable a la de cualquier particular permisionario de descarga de aguas residuales ante la Comisión Nacional del Agua, sometiéndose a las condiciones que esta misma estableció, de conformidad con su competencia constitucional y legal para regular esa actividad.

"Asimismo, esa comisión tiene la facultad de imponer la multa establecida en el artículo 120, fracción III, de la Ley de Aguas Nacionales, por infracción a la disposición contenida en el artículo 119, fracción VII, del mismo ordenamiento, después de desarrollarse el procedimiento administrativo correspondiente, en términos del artículo 72 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

"Luego, si en el caso concreto se aplicó la multa establecida en esas disposiciones legales por parte de la autoridad del agua a la quejosa **********, en cantidad de ********** (**********) de manera directa, es evidente que se hizo con imperio y unilateralmente, por ubicarse ésta en un grado de subordinación como cualquier persona moral de derecho privado, lo que lleva a considerar que se le causa también una afectación patrimonial, pues es claro que a ésta le corresponderá cubrir su monto de su propio peculio.

"Atento a lo anterior, si de conformidad con los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es válido considerar que las personas morales oficiales pueden acudir al amparo, no sólo cuando sostienen relaciones de coordinación con los particulares, sino también cuando se trata de una relación de supra a subordinación existente entre dos entes públicos, en el que uno se subordina a la potestad o facultades de otro, que es susceptible de producir un acto que afecte sus intereses patrimoniales, en este caso es válido afirmar que la persona moral oficial quejosa tiene legitimación para promover el juicio de amparo directo en contra de la sentencia que declara la validez de la resolución en que se le impuso aquella sanción antes descrita, porque en ese supuesto se ubica como permisionaria de la Comisión Nacional del Agua en similares términos a los de cualquier gobernado que se encuentre en la misma situación y bajo la regulación que constitucionalmente le corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisión Nacional del Agua y, evidentemente, se afectan sus derechos patrimoniales, pues tal multa deberá ser cubierta de su propio patrimonio al imponérsele directamente. ..."

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo en revisión **********, el veintinueve de enero de dos mil quince, determinó, en lo que interesa, lo siguiente:

"SEXTO.- ...

"Expuesto lo anterior, como se anticipó, el sintetizado agravio es sustancialmente fundado para revocar la sentencia de sobreseimiento recurrida.

"Así es, la causal de improcedencia en que la Juez de Distrito sostuvo el sentido de su fallo, se prevé en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el numeral 7o., aplicado a contrario sensu, de la Ley de Amparo, que dicen lo siguiente: (se transcriben).

"Ahora bien, en el caso a estudio, como se puso de manifiesto, el quejoso alega que compareció al juicio de amparo como tercero extraño, acompañando sólo unas constancias de requerimiento de pago de unas multas que dijo desconocer, impuestas por la Comisión Nacional del Agua, por infringir disposiciones en materia de la Ley de Aguas Nacionales, por descargar aguas residuales sin contar con los permisos correspondientes.

"De esta forma, claro está que se surte el supuesto del transcrito artículo 7o. de la Ley de Amparo, que establece que la Federación, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios o cualquier persona moral pública podrán solicitar amparo, por conducto de los servidores públicos o representantes que señalen las disposiciones aplicables, cuando la norma general, un acto u omisión los afecten en su patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares.

"Cierto, contrario a lo apreciado por la Juez a quo, este Tribunal Colegiado coincide con el recurrente, al considerar que el organismo público al que representa, sí cuenta con legitimación suficiente para acudir en demanda de amparo.

"El artículo 103 de la Norma Fundamental dispone, en su parte conducente, lo siguiente: (se transcribe).

"En el mismo tenor, el artículo 107 de la citada Constitución Federal establece, a su vez, en lo que aquí interesa: (se transcribe).

"Asimismo, la Ley de Amparo, reglamentaria de los transcritos artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, determina al respecto, lo siguiente: (se transcribe).

"De acuerdo con los artículos 107, fracción I, constitucional, en relación con el 5o., fracción I y 6o. de la Ley de Amparo, el juicio de garantías sólo puede promoverse por una persona física o moral de derecho privado, cuando considere que el acto o la ley que reclama le ocasione un agravio personal y directo, en sus derechos humanos o en sus garantías consagradas en la Constitución Federal, o en los tratados internacionales de que México sea parte, dado que dicha afectación es lo que le otorga legitimación para promover la instancia constitucional; sin embargo, existe la posibilidad de que las personas morales oficiales ocurran al juicio de garantías, para lo cual es menester que lo hagan en defensa de sus ‘intereses patrimoniales’.

"Lo anterior se explica en virtud de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos creó al juicio de amparo para proteger a los individuos contra la acción del Estado que sea lesiva de las garantías individuales. Por ello, siendo en esencia las garantías individuales restricciones al poder público, que salvaguardan derechos fundamentales del individuo, queda al margen de toda discusión que el Estado no goza de derechos humanos y/o garantías individuales y, por lo mismo, salvo casos excepcionales, no puede promover juicio de garantías.

"En efecto, el artículo 7o. de la Ley de Amparo señala, enfáticamente, que las personas morales oficiales sólo pueden acudir al juicio de amparo cuando los actos reclamados ‘... los afecten en su patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares’, lo cual requiere que no realicen funciones de autoridad, sino que actúen como personas morales de derecho privado; como acontece en el caso a estudio, en que el Ayuntamiento quejoso, sancionado por la Comisión Nacional del Agua, comparece a demandar las violaciones de procedimiento que dice sufrió, al no haber sido legalmente notificado a los procedimientos instaurados por la Comisión Nacional del Agua.

"Cierto, a fin de que sea procedente el juicio de amparo, en términos de lo establecido por el transcrito numeral 7o. de ley de la materia, se requiere que la autoridad quejosa no actúe como órgano soberano, sino como entidad jurídica poseedora de bienes propios, en el mismo plano que los particulares, como lo refiere el citado precepto legal; como ocurre en el caso a estudio, en que fue afectado en su patrimonio, por unas multas que se le impusieron, dentro de una relación en la que se encontraba en un plano similar al de los particulares, teniendo, en ese caso, a la Comisión Nacional del Agua, como a un organismo superior, que le sancionó, por infringir disposiciones en materia de la Ley de Aguas Nacionales.

"La anterior determinación es en aplicación de la jurisprudencia número 76, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Apéndice 2000 al Semanario Judicial de la Federación, T.I., administrativa, página ochenta y siete, que dice: (se transcribe).

"De igual modo, resulta aplicable la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página quinientos ochenta y tres, Tomo LXVI, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice: (se transcribe).

"Ciertamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7o. de la Ley de Amparo, se tiene que las personas morales oficiales pueden ocurrir en demanda de amparo a través de los funcionarios o representantes que designen las leyes respectivas, cuando el acto o la ley que se reclame afecte sus intereses patrimoniales, y se encuentren en un plano de igualdad con los particulares, lo cual, como se ha puesto de manifiesto, sí ocurre en el caso a estudio, en el que al Ayuntamiento quejoso se le impusieron dos sanciones económicas por infracción a la Ley de Aguas Nacionales, en una relación de supra a subordinación para con la autoridad responsable, Comisión Nacional del Agua.

"Así es, adjunto a su informe con justificación, el encargado de la Dirección de Administración del Agua del Organismo de Cuenca Lerma Santiago Pacífico de la Comisión Nacional del Agua, acompañó copias certificadas de las resoluciones sancionatorias reclamadas, números ********** y **********, y sus constancias de notificación; resoluciones estas últimas, de las que se desprende que se sancionó al Ayuntamiento demandante de garantías, como resultado de sendas visitas de inspección, en el primer caso, respecto a tres descargas de aguas residuales ubicadas en las coordenadas geográficas L.N. ********** y Longitud Oeste **********, L.N. ********** y Longitud Oeste ********** y L.N. ********** y Longitud Oeste **********, a efecto de verificar la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, encontrando la autoridad administrativa responsable que ‘... ********** cuenta con tres descargas de aguas residuales provenientes de la población de **********, las cuales realiza sin el permiso correspondiente, conforme a lo establecido en la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento’ (foja 30 del cuaderno de amparo) (énfasis añadido) y, en el segundo caso, por la diversa visita realizada en el **********, en el Municipio de **********, **********, con el objetivo de verificar el cumplimiento de la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, respecto de las descargas de aguas residuales en el cuerpo receptor de aguas, propiedad de la nación, o por infiltración al subsuelo o acuífero, como lo es el citado **********, provenientes de la población de **********, **********, en donde encontró dicha autoridad en materia de aguas nacionales, ‘... Que se ha acreditado la conducta infractora en que ha incurrido el ********** **********, **********, previstas en la fracción I del artículo 119 de la Ley de Aguas Nacionales, en relación a los artículos 88, primer párrafo y 88 Bis, fracción I, de la Ley de Aguas Nacionales, al realizar de manera intermitente descargas de aguas residuales al **********, provenientes del cárcamo secundario que se encuentra localizado en las coordenadas geográficas L.N. ********** y Longitud Oeste *********, sin contar con permiso de descarga de aguas residuales en cuerpos receptores propiedad de la nación, toda vez que el H. Ayuntamiento de **********, **********, realiza descargas en el ********** y con ello ha violado los preceptos citados ...’ (folio 39 del expediente de amparo) (lo resaltado es por este Tribunal Federal)

"De ahí que se evidencie, como se adelantó, que el juicio de amparo es promovido por una autoridad que comparece a esta instancia constitucional, a controvertir sendos procedimientos administrativos instaurados por la Comisión Nacional del Agua, por violación a la Ley de Aguas Nacionales, derivados del actuar de esta última, en ejercicio de su función pública, dotada de imperio, ejerciendo actos de supra a subordinación para con el Ayuntamiento quejoso, en tanto que le sancionó por infringir disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales, por verter aguas residuales sin contar con el permiso correspondiente del organismo nacional en materia de aguas. Por tanto, es evidente que las multas de que se trata, de las que su pago, evidentemente, afectará el patrimonio del Municipio agraviado, se originaron en una situación jurídica en la que el Ayuntamiento demandante del amparo se ubicó en un plano de igualdad para con los particulares, esto es, como cualquier gobernado que hubiese realizado una acción semejante y en una situación de subordinación, en relación con la autoridad responsable.

"Además que el procedimiento administrativo de ejecución (cobro) de tales adeudos que se ordenó a cargo del quejoso, a fin de hacer efectivas dichas multas, que lleva a cabo la diversa autoridad responsable -Servicio de Administración Tributaria-, evidencia aún más la situación de subordinación en que se encuentra el ente quejoso.

"Al respecto se comparte, en lo conducente, el criterio del Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, contenido en la tesis número IV.2o.A.77 A (10a.), correspondiente a la Décima Época, con registro número 2005712, consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro III, Tomo 3, febrero de 2014, T.I., página 2632, que dice: (se transcribe).

"Cierto, las consideraciones del Tribunal Colegiado homólogo del Cuarto Circuito, que este Tribunal Federal comparte en la presente ejecutoria, para apoyar su fundamentación y motivación, que derivaron del amparo directo número **********-III, sesionado por ese órgano colegiado el dos de diciembre de dos mil trece, en lo conducente, dicen lo siguiente: (se transcribe).

"Derivado de lo anterior, ante lo fundado de los agravios, se considera que, contrario a lo sostenido por la Juez de Distrito en la sentencia sujeta a revisión, no se surte la causal de improcedencia a que alude dicha juzgadora, que apoyó en lo establecido por el artículo 61, fracción XXIII, en relación con los numerales 1o. y 7o. de la Ley de Amparo y 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ello en razón de sí tener legitimación la parte quejosa para promover el juicio amparo, por lo que, con fundamento en lo dispuesto por el numeral 93 de la citada ley de la materia, lo que procede es revocar la sentencia que sobreseyó en el juicio de amparo y proceder al análisis del juicio de amparo, en los términos ahí indicados. ..."

CUARTO.-Existencia de la contradicción de tesis. Procede ahora determinar si, en el caso, existe o no la contradicción de tesis denunciada, para lo cual se estima indispensable destacar los aspectos relevantes de las consideraciones en que se apoyaron los Tribunales Colegiados, cuyos criterios fueron denunciados como contradictorios.

Lo anterior, con el propósito de dilucidar que los Tribunales Colegiados, al resolver los asuntos materia de la denuncia, hayan:

1. Examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,

2. Llegado a conclusiones encontradas respecto de la solución de la controversia planteada.

En ese sentido se ha pronunciado el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia P./J. 72/2010 (registro digital número 164120), cuyos rubro y datos de publicación son los siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(2)

De la lectura de las ejecutorias que participan en la presente denuncia, se advierte que, en el caso, sí se verifica la divergencia de criterios, en tanto que los tres órganos colegiados se pronunciaron sobre un mismo problema jurídico, a saber, sobre si una persona moral oficial, que es multada por otra autoridad, tiene legitimación para promover el juicio de amparo, al verse afectada en su esfera patrimonial y situarse en un plano de igualdad con los particulares, arribando a posturas contrarias.

Con la finalidad de corroborar el aserto anterior, es menester tener presente lo establecido en las ejecutorias dictadas en los asuntos que intervienen en la contradicción de posturas que se denuncia.

I. El amparo directo **********, del índice del Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, tiene como antecedentes los siguientes:

a) El síndico municipal del ********** ciudad **********, **********, promovió demanda de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, contra una resolución en que la Secretaría de Ecología y Gestión Ambiental del Estado de San Luis Potosí le fincó una sanción económica por violaciones a la Ley Ambiental del Estado de San Luis Potosí y a la normatividad en materia ecológica, derivada de irregularidades advertidas en el funcionamiento del tiradero municipal de **********.

b) La referida demanda se desechó, por considerar la responsable que la actora promovió el juicio contra otra autoridad y que la Ley de Justicia Administrativa señala que el tribunal dirimirá controversias suscitadas entre particulares y autoridades, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 46, en relación con el 3, ambos de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de San Luis Potosí.

c) En contra de la anterior determinación, el ********** ********** interpuso recurso de reclamación, en el cual se confirmó el auto de desechamiento.

d) Inconforme, el citado Ayuntamiento presentó demanda de amparo directo, la cual tocó conocer al Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, quien resolvió en el sentido de sobreseer en el juicio, bajo las siguientes consideraciones:

• Que, en el caso, se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el 9o. de la Ley de Amparo abrogada, puesto que conforme a tales disposiciones el juicio de garantías es improcedente cuando quien lo promueve es una persona moral oficial y no defiende intereses patrimoniales.

• Que, en la especie, el Ayuntamiento quejoso demandó la nulidad de la resolución administrativa, mediante la que la Secretaría de Ecología y Gestión Ambiental del Estado de San Luis Potosí le impuso una multa por violaciones a la Ley Ambiental del Estado -al no observar y cumplir con la Norma Oficial Mexicana NOM-083-SEMARNAT-2003 en el tiradero municipal-, lo cual no prosperó, al actualizarse la causal de improcedencia a que se refiere la fracción XII del artículo 46, en relación con el 3 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de San Luis Potosí, al impugnarse una resolución que se originó por actos que debían realizarse en su actividad reglada del servicio de tiradero municipal que presta a la ciudadanía, y que dicha determinación fue confirmada por la autoridad responsable en el recurso de reclamación.

• Que el juicio de amparo tiene como finalidad dirimir cualquier controversia que se suscite por leyes o actos del orden público que violen garantías individuales, las que sólo son otorgadas a las personas físicas o morales y no a las entidades públicas. Sin embargo, la anterior regla admite la excepción contenida en el artículo 9o. de la Ley de Amparo abrogada, que faculta a las personas morales oficiales a ocurrir en demanda de amparo, cuando éstas resientan afectación en sus intereses patrimoniales, lo que se actualiza cuando actúan como personas de derecho privado y no como autoridades.

• Que es inaceptable que las oficinas públicas o dependencias del Gobierno Federal, estatal o municipal invoquen violación a las garantías individuales cuando los actos que se defienden derivan de su actuar como autoridad, como en el caso, que el Ayuntamiento quejoso carece de legitimación para impugnar en juicio de amparo la resolución emitida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, puesto que los actos que le dieron origen tienen su génesis en el propio actuar del promovente como autoridad, y el tribunal señalado como responsable actúa también como autoridad, por lo que no puede llegarse al extremo de establecer una contienda entre los mismos sujetos de poder público.

• Que el acto impugnado fue originado por la persona moral oficial como autoridad, porque la multa impuesta derivó de una función propia del Ayuntamiento quejoso, al prestar los servicios públicos de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, dentro de los que se encuentra el tiradero municipal, conforme a lo establecido en los artículos 115, fracción III, de la Constitución Federal y 114, fracción III, de la Constitución del Estado de San Luis Potosí; por tanto, al ser el acto cuestionado una consecuencia inmediata de la actuación del ente moral oficial como autoridad, carece de legitimación para promover el juicio de amparo, pues no actuó como persona moral de derecho privado, aplicando en apoyo de su consideración la jurisprudencia 2a./J. 45/2003, emitida por esta Segunda Sala, de rubro: "PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO CUANDO ACTÚAN COMO AUTORIDADES DEMANDADAS EN UN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, POR ACTOS RELACIONADOS CON SERVIDORES PÚBLICOS MIEMBROS DE CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA." (Tesis 2a./J. 45/2003. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2003, Novena Época, página 254, registro digital: 184063)

• Finalmente, indicó que si el Ayuntamiento quejoso consideraba que durante el procedimiento administrativo seguido en su contra por la Secretaría de Ecología y Gestión Ambiental del Estado, se le había llamado como particular y que se cambió su personalidad, entonces, desde ese momento pudo acudir al amparo.

e) De dicho asunto emanó la tesis aislada IX.2o.28 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 1680, de rubro: "AYUNTAMIENTOS DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER AMPARO DIRECTO CUANDO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUE DERIVA LA SENTENCIA IMPUGNADA CONTROVIRTIERON UNA MULTA IMPUESTA POR VIOLACIÓN A LA LEY AMBIENTAL LOCAL AL EJERCER SU FUNCIÓN CONSTITUCIONAL DE PRESTAR LOS SERVICIOS DE LIMPIA, RECOLECCIÓN, TRASLADO, TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS."(3)

II. En el amparo directo **********, resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, la secuela procesal fue la siguiente:

a) El apoderado general para pleitos y cobranzas de servicios de **********, institución pública descentralizada, promovió juicio contencioso administrativo federal, en contra de un oficio del director de Administración de Agua del Organismo de Cuenca Río Bravo de la Comisión Nacional del Agua, por el que le impuso una multa por la infracción prevista en el artículo 119, fracción VII, de la Ley de Aguas Nacionales, por no reparar el medidor de descargas de aguas residuales.

b) Del asunto correspondió conocer a la Primera Sala Regional del Noreste del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la que reconoció la validez del oficio cuestionado.

c) Inconforme con lo anterior, el apoderado legal de servicios de **********, institución pública descentralizada, promovió juicio de amparo directo, el cual fue conocido y resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, en el que determinó que era procedente la demanda, bajo las siguientes consideraciones:

• Que el juicio de amparo era procedente, de conformidad con el artículo 7o., primer párrafo, de la Ley de Amparo vigente, para lo cual realizó un análisis de la naturaleza jurídica del juicio de amparo y del criterio emitido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del diverso 9o. de la Ley Amparo abrogada, indicando que, conforme a los artículos 103 y 107, fracción I, de la Constitución Federal y 1o. y 5o., fracción I, de la Ley de Amparo, se advertía que el juicio de garantías tiene la finalidad de proteger derechos humanos del gobernado y sus garantías establecidas en la Constitución o en tratados internacionales, así como tutelar el régimen competencial que la Carta Magna reserva a las autoridades federales y de los Estados, frente a la invasión de esferas que se traduzca en violación de un derecho del gobernado.

• Que, por tanto, los derechos humanos y sus garantías fueron creados a favor de los gobernados con la finalidad de reconocer sus derechos fundamentales y que fueran respetados por el Estado en su ejercicio de poder, protegiéndolos con el juicio de amparo, pudiendo acudir a éste, excepcionalmente, el propio Estado, cuando la Federación, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios o cualquier persona moral pública se vea afectada en su patrimonio, respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares.

• Que la Ley de Amparo abrogada, en su artículo 9o., establecía que las personas morales que se vieran afectadas en su patrimonio, respecto de relaciones jurídicas en las que se encontraran en un plano de igualdad con los particulares, podían promover juicio de amparo, y que esta Suprema Corte, al interpretar ese numeral, determinó que los entes oficiales podían acudir al amparo cuando no actuaran provistos del ius imperium, sino en el mismo plano que un particular, circunstancia en que el propio Estado, por ficción legal y actuando como persona moral de derecho privado, estaba legitimado para hacer uso del juicio en defensa de sus intereses patrimoniales. Por lo anterior, concluyó que el Estado tiene una doble personalidad, la primera, actuando soberanamente imponiendo sus decisiones a la voluntad de los particulares y en ejercicio de su facultad de imperio y, la segunda, cuando se coloca en una situación análoga a aquella en que jurídicamente se halla el particular, convirtiéndose en una persona capaz de adquirir derechos y obligaciones.

• Que el Pleno de este Alto Tribunal determinó en la tesis aislada P.X., de rubro: "CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL. ESTÁ LEGITIMADO PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO CONTRA EL COBRO DE CONTRIBUCIONES." (Tesis P.X.. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, febrero de 2010, Novena Época, página 11, registro digital: 165308), que la afectación a los intereses patrimoniales, en términos del artículo 9o. de la Ley de Amparo abrogada, que podía sufrir una persona moral oficial, no debía verse como una situación estricta vinculada a la privación de algún derecho de propiedad o posesión, sino en un sentido amplio para comprender cualquier situación especial que pudiera afectar esos intereses, en el caso específico, respecto del cobro de contribuciones, siendo factible el juicio de amparo, al actuar en un plano de derecho en que aquélla quedó ceñida al cumplimiento de obligaciones fiscales como sujeto pasivo ante el sujeto activo, teniendo la calidad de cualquier otro contribuyente y, por ende, de una persona moral oficial de derecho privado.

• Que este Alto Tribunal estableció el criterio jurídico general consistente en que las personas morales oficiales están legitimadas para acudir al juicio de amparo por cualquier situación especial que pudiera afectar sus intereses patrimoniales, cuando se ubiquen en un plano de derecho equiparable al de cualquier persona del derecho privado, incluso, ante otros entes jurídicos oficiales, es decir, que no sólo en relaciones de coordinación que las personas morales oficiales sostienen con los particulares están legitimadas para ejercer la acción de amparo, sino también en relaciones de supra a subordinación existentes entre dos entes públicos, en el que uno esté dotado de imperio y el otro se subordine a la potestad del otro, en las que se afecten intereses patrimoniales.

• Que el artículo 7o. de la Ley de Amparo vigente, que sustituyó al anterior 9o. de la abrogada ley de la materia, es similar, y que aunque cambiaron algunos términos utilizados, ello no implica una variación en su sentido o alcance que amerite darle una interpretación distinta, por lo que los criterios de este Alto Tribunal, en relación con el amparo solicitado por parte de las personas morales oficiales, siguen vigentes, conforme al artículo sexto transitorio de la Ley de Amparo vigente, al no contrariar sus disposiciones.

• Que, en el caso concreto, servicios de ********** guarda con la autoridad demandada en el juicio de origen una relación de supra a subordinación, donde está sometida a una potestad autoritaria diversa, pues la Comisión Nacional del Agua le otorgó un título de asignación que contiene el permiso para descargar aguas residuales, sujeto a diversas condiciones específicas y particulares, por lo que se ubica en una relación de subordinación equiparable a la de cualquier particular permisionario de descarga de aguas residuales ante la aludida comisión, sometiéndose a las condiciones que esta misma estableció, de conformidad con su competencia constitucional y legal para regular esa actividad.

• Finalmente, señaló que las personas morales oficiales pueden acudir al amparo no sólo cuando sostienen relaciones de coordinación con los particulares, sino también cuando se trata de una relación de supra a subordinación existente entre dos entes públicos, en el que uno se subordina a la potestad o facultades de otro, que es susceptible de producir un acto que afecte sus intereses patrimoniales.

d) De dicho asunto emanó la tesis aislada IV.2o.A.77 A (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, T.I., febrero de 2014, página 2632, de rubro: "SERVICIOS DE AGUA Y DRENAJE DE MONTERREY, INSTITUCIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA. TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA QUE DECLARA LA VALIDEZ DE UNA MULTA IMPUESTA POR LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA POR INCUMPLIR LAS CONDICIONES ESPECÍFICAS Y PARTICULARES DEL PERMISO OTORGADO PARA DESCARGAR AGUAS RESIDUALES."(4)

III. Por su parte, los antecedentes del amparo en revisión **********, conocido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, son los siguientes:

a) Mediante diversas resoluciones dentro del procedimiento administrativo con número de expediente **********, instaurado en contra del Ayuntamiento de **********, **********, por parte de la Dirección de Administración del Agua del Organismo de Cuenca Lerma-Santiago-Pacífico de la Comisión Nacional del Agua, con residencia en Guadalajara, se impusieron al referido Ayuntamiento diversas multas por incurrir en la falta prevista en la fracción I del artículo 119 de la Ley de Aguas Nacionales.

b) En contra de lo anterior, el ********** **********, **********, por conducto de su síndico y representante legal, promovió demanda de amparo indirecto, en contra de actos que reclamó de la Comisión Nacional del Agua, Organismo de Cuenca Lerma-Santiago-Pacífico, Dirección de Administración de Agua, así como del Servicio de Administración Tributaria en Guadalajara Sur, por las sanciones económicas que se le impusieron; sus notificaciones, así como los procedimientos administrativos de ejecución de las mismas, y los procedimientos de los que hubieran derivado, los cuales dijo desconocer y por los que compareció como tercero extraño.

c) Del asunto conoció el Juez Tercero de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de **********, y lo apoyó en el dictado de la sentencia, la Juez Sexto de Distrito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en Uruapan, Michoacán, quien sobreseyó en el juicio.

d) Inconforme con la anterior determinación, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, conocido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, el que resolvió revocar el fallo combatido, bajo las siguientes consideraciones:

• Que, en el caso, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el 7o., ambos de la Ley de Amparo, ya que el quejoso alega que compareció al juicio de amparo como tercero extraño, con constancias de notificación de unas multas que dijo desconocer, impuestas por la Comisión Nacional del Agua, por infligir disposiciones en materia de la Ley de Aguas Nacionales, por descargar aguas residuales sin contar con los permisos correspondientes, lo que lo legitima suficientemente para promover juicio de amparo.

• Que de acuerdo con los artículos 107, fracción I, constitucional, 5o., fracción I y 6o. de la Ley de Amparo, el juicio de garantías sólo puede promoverse por una persona física o moral de derecho privado, cuando considere que el acto o la ley que reclama le ocasione un agravio personal y directo en sus derechos humanos o en sus garantías, dado que tal afectación es la que le otorga legitimación para promover la instancia constitucional, y que, aunado a lo anterior, existen supuestos en los que las personas morales oficiales pueden ocurrir al juicio de garantías, para lo cual es necesario que lo hagan en defensa de sus intereses patrimoniales.

• Que el artículo 7o. de la Ley de Amparo establece que las personas morales oficiales sólo pueden acudir al juicio constitucional cuando los actos reclamados "los afecten en su patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares", lo cual requiere que no realicen funciones de autoridad, sino como personas morales de derecho privado, como en el caso aconteció, en que el Ayuntamiento quejoso compareció a demandar violaciones de procedimiento, al no haber sido notificado legalmente a los procedimientos instaurados por la Comisión Nacional del Agua.

• Que para la procedencia del juicio de amparo se requiere que la autoridad quejosa no actúe como órgano soberano, sino como entidad jurídica poseedora de bienes propios, en el mismo plano que los particulares. Y que en el juicio de origen la autoridad que acudió al amparo a controvertir los procedimientos administrativos instaurados por la Comisión Nacional del Agua, se ubicó en un plano de igualdad para con los particulares, pues aquellos derivaron de que vertió aguas residuales sin contar con el permiso correspondiente del órgano nacional en materia de aguas, violando la ley de la materia, y que la mencionada comisión actuó en ejercicio de su función pública y dotada de imperio, lo que evidencia que el Municipio se vio afectado en su patrimonio con la imposición de multas.

De las ejecutorias que contienden se observa, como se anticipó, que los Tribunales Colegiados de Circuito que participan concluyeron en forma opuesta en torno a la problemática consistente en determinar si una persona moral oficial que es multada por otra autoridad tiene legitimación para promover juicio de amparo, al verse afectada en su esfera patrimonial y situarse en un plano de igualdad con los particulares.

En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito concluyó que la persona moral oficial quejosa carece de legitimación para promover amparo contra una resolución pronunciada en un juicio de nulidad, cuyo acto impugnado lo constituye una multa, derivado de que la infracción encuentra origen en el ejercicio de una función pública; mientras que el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito estimaron, de manera coincidente, que los entes gubernamentales quejosos están legitimados para instar la acción constitucional, porque la multa impugnada de origen (una de ellas en un juicio contencioso administrativo, cuya sentencia fue el acto reclamado en la vía directa, y otra combatida, desde luego, en amparo indirecto, ostentándose el demandante como tercero extraño al procedimiento) fue impuesta a los órganos del Estado por otra autoridad en un marco de supra a subordinación, en el que esta última ejerció su potestad de imperio y que, además, incide en el patrimonio de la parte agraviada.

No es óbice para tener por configurada la referida contradicción, el hecho de que el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito no haya reflejado el criterio que sustentó formalmente en una tesis, como sí lo hicieron el Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, pues el Pleno de este Alto Tribunal ha definido jurisprudencialmente que para que proceda la denuncia de contradicción de tesis es suficiente que en las sentencias se sostengan posturas discrepantes en relación con un tema determinado, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto y los datos de identificación del asunto en que se mantuvieron.

Las consideraciones de las que se dio noticia aparecen en la jurisprudencia P./J. 27/2001, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 77, que expresa:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES.-Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

A su vez, la circunstancia de que el análisis efectuado por tales Tribunales Colegiados derivó de normas contenidas en ordenamientos distintos, esto es, en la Ley de Amparo abrogada y en la ahora vigente, no constituye un obstáculo para estimar existente la contradicción que nos ocupa, en virtud de que el texto del anterior artículo 9o. y el del 7o. en vigor es fundamentalmente igual; de ahí que, como lo ha sostenido este Máximo Tribunal, a pesar de que los criterios divergentes deriven del examen de disposiciones legales o reglamentarias que ya no se encuentren en vigor, por haber sido derogados o abrogados los ordenamientos a que pertenecen, es necesario resolver la contradicción de tesis denunciada, porque la legislación vigente repite, en lo esencial, la hipótesis normativa, cuya interpretación por los órganos integrantes del Poder Judicial de la Federación dio lugar a la contradicción, con la finalidad de fijar criterios que conserven vigencia y utilidad en la preservación de la seguridad jurídica.

Sirve de apoyo a la conclusión alcanzada, en lo conducente, la jurisprudencia 2a./J. 87/2000 de esta Segunda Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, septiembre de 2000, página 70, cuyos rubro y texto son:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE RESOLVERSE, AUNQUE DIMANE DE LA INTERPRETACIÓN DE PRECEPTOS LEGALES DEROGADOS, SI SU CONTENIDO SE REPITIÓ EN LOS VIGENTES.-A pesar de que los criterios divergentes deriven del examen de disposiciones legales o reglamentarias que ya no se encuentren en vigor, por haber sido derogados o abrogados los ordenamientos a que pertenecen, es necesario resolver la contradicción de tesis denunciada en el caso de que los ordenamientos vigentes, que sustituyeron a aquéllos repitan, en lo esencial, las hipótesis normativas cuya interpretación por los Tribunales Colegiados de Circuito o por las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dio lugar a la contradicción de tesis, puesto que este proceder tiende a fijar criterios que conservan vigencia y utilidad en la preservación de la seguridad jurídica."

Por tanto, el punto jurídico a dilucidar en la presente contradicción consiste en determinar si una persona moral oficial que es multada por otra autoridad tiene legitimación para promover juicio de amparo, al verse afectada en su esfera patrimonial y situarse en un plano de igualdad con los particulares.

QUINTO.-Estudio. A efecto de resolver la contradicción de tesis que ha sido denunciada, debe tomarse en cuenta lo siguiente:

La Ley de Amparo abrogada, en vigor hasta el dos de abril de dos mil trece, en su artículo 9o., disponía:

"Artículo 9o. Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte los intereses patrimoniales de aquéllas. ..."

A su vez, el artículo 7o. de la legislación en vigor, que repite esencialmente la hipótesis normativa consignada en el diverso 9o. del ordenamiento anterior, establece:

"Artículo 7o. La Federación, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios o cualquier persona moral pública podrán solicitar amparo por conducto de los servidores públicos o representantes que señalen las disposiciones aplicables, cuando la norma general, un acto u omisión los afecten en su patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares. ..."

De dichas disposiciones se observa que las personas morales de derecho público pueden ejercitar, excepcionalmente, la acción constitucional, en los casos en que la ley o el acto que reclamen afecten sus intereses patrimoniales, en aquellas relaciones en que se ubiquen en un plano de igualdad con los gobernados.

Con relación al tema que nos ocupa, esta Segunda Sala ha sostenido que las personas morales oficiales pueden actuar con un doble carácter: como entes dotados de poder público y, esencialmente, como personas morales de derecho privado.

En el primer caso, su acción proviene del ejercicio de facultades de que se hallan investidas; en la segunda situación, obran en condiciones similares que los particulares, esto es, contraen obligaciones y adquieren derechos de la misma naturaleza y en la misma forma que los individuos.

Tratándose del supuesto en que una autoridad impone a otra una sanción económica, derivada de la infracción a la normatividad a la que está sujeta en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas, o bien, en las relaciones de coordinación en que interviene, surge una situación particular que, aun cuando se entabla entre dos entes oficiales, dista de aquella en que ambos órganos gubernamentales actúan en un margen de colaboración o, dicho de otra manera, de igual a igual.

Ciertamente, en tal hipótesis, la persona moral de derecho público, que se ve afectada por la imposición de una multa, no se encuentra en un plano en que ejerce facultades decisorias en relación con un tercero, como cotidianamente sucede, sino que, por excepción, es la propia autoridad la que se ve perjudicada por la actuación de otro órgano de igual carácter que sí ejerce su ius imperium para definir una situación concreta que trasciende en forma inmediata y directa en la esfera jurídica de la otra, concretamente en el ámbito patrimonial del ente que es destinatario del acto de carácter sancionatorio, el cual, tal como cualquier particular, se encuentra sometido a esa determinación, sin que, so pretexto de que se trata también de un órgano del Estado, pueda desvincularse de esa decisión o restarle efectividad, pues en ese preciso caso carece de las atribuciones que distinguen a una autoridad, encontrándose en condiciones similares a los particulares.

En consecuencia, el punto de partida para definir la procedencia del juicio de amparo instado por una persona moral oficial, en términos del artículo 9o. de la Ley de Amparo abrogada, correlativo del 7o. de la legislación actual, no puede ser la naturaleza del acto origen de la infracción, y que a la postre motivó la imposición de la multa, sino el vínculo generado entre las autoridades que intervienen en la relación jurídica en que tuvo lugar la emisión de la resolución impositora de la sanción económica.

En ese contexto, debe concluirse que el ente de Gobierno que se ve afectado por la imposición de una multa, con independencia de si la infracción que la generó encontró su génesis en el ejercicio de funciones estatales como la prestación de un servicio público, o en la realización de una actividad supeditada al otorgamiento de una autorización, licencia o permiso, se sitúa en un ámbito de supra a subordinación, con respecto a la autoridad sancionadora que, evidentemente, actuó en uso de su potestad de imperio, en tanto que su acción proviene del ejercicio de las facultades sancionatorias de que se halla investida por ministerio de ley; de ahí que la persona moral oficial a quien se impone la multa se ubica, en ese supuesto, en condiciones esencialmente iguales que los particulares a quienes se les fija una sanción pecuniaria, al verse sometida a la decisión de una autoridad diversa que goza de fuerza vinculante y que impacta directamente en su esfera patrimonial, cuya efectividad no se ve desvirtuada por la naturaleza pública del destinatario de ese acto.

Consiguientemente, si la condición para que las personas morales de derecho público puedan ejercitar la acción de amparo se resume en que el acto reclamado afecte sus intereses patrimoniales, en aquellas relaciones en que se ubiquen en un plano de igualdad con los gobernados, es patente que tal exigencia se colma en el caso de que el acto, cuya constitucionalidad subyazca en el fondo (ya sea que se trate de la vía directa, cuando se combata la resolución que pone fin al procedimiento o la sentencia dictada en el juicio contencioso en que se impugna una multa, o bien, en la indirecta, cuando sea procedente por no existir medio ordinario de defensa en su contra o por operar una excepción al principio de definitividad), sea una resolución en que otro ente de Gobierno le impone una sanción pecuniaria -acto que incide en su esfera patrimonial-, caso en el que necesariamente el ente afectado se ubica, respecto de la autoridad sancionadora, en una relación de supra a subordinación -en la que guarda igualdad de condiciones con los particulares-.

C. de lo expuesto es que una persona moral oficial que es multada por otra autoridad tiene legitimación para promover juicio de amparo, en la vía que corresponda, según el caso, al satisfacerse los requisitos previstos por el artículo 9o. de la Ley de Amparo abrogada, correlativo del 7o. de la legislación actualmente vigente.

En atención a las consideraciones que preceden, esta Segunda Sala establece, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Amparo, que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que aquí se sustenta, el cual queda redactado con el rubro y texto que a continuación se indican:

Acorde con los artículos 9o. de la Ley de Amparo abrogada y 7o. de la vigente, las personas morales de derecho público pueden ejercitar, excepcionalmente, la acción constitucional, en los casos en que la ley o el acto que reclamen afecte sus intereses patrimoniales, en aquellas relaciones en que se ubiquen en un plano de igualdad con los gobernados. En ese contexto, cuando una autoridad impone a otra una multa derivada de la infracción a la normativa a la que está sujeta, surge una situación particular que, aun cuando se entabla entre dos entes oficiales, dista de aquella en la que ambos actúan en un margen de colaboración. Consecuentemente, la persona moral oficial afectada por la imposición de una multa, con independencia de si la infracción que la generó encontró su génesis en el ejercicio de funciones estatales, como la prestación de un servicio público, o en la realización de una actividad supeditada al otorgamiento de una autorización, licencia o permiso, se sitúa en un ámbito de supra a subordinación con respecto a la autoridad sancionadora que, evidentemente, actuó en uso de su potestad de imperio, en tanto que su acción proviene del ejercicio de las facultades sancionatorias de las que se halla investida por ministerio de ley; de ahí que la entidad pública a la que se impone la multa se ubica, en ese supuesto, en condiciones esencialmente iguales que los particulares a quienes se les fija una sanción pecuniaria, al verse sometida a la decisión de una autoridad diversa que goza de fuerza vinculante y que impacta directamente en su esfera patrimonial, cuya efectividad no se ve desvirtuada por la naturaleza pública del destinatario de ese acto, lo que legitima a este último para promover juicio de amparo, ya sea que se trate de la vía directa, cuando se combata la resolución que pone fin al procedimiento o la sentencia dictada en el juicio contencioso en que se impugna una multa, o bien, en la indirecta, cuando proceda desde luego al no existir medio ordinario de defensa en su contra o por operar una excepción al principio de definitividad.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción entre los criterios a que este expediente se refiere.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos redactados en el último considerando de la presente resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes y remítanse la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, conforme al artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I., J.F.F.G.S. (ponente), M.B.L.R. y presidente A.P.D.. El Ministro J.N.S.M. emitió su voto en contra.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis aislada IV.2o.A.77 A (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 21 de febrero de 2014 a las 10:32 horas.

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1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, en vigor al día siguiente de su publicación, en términos del artículo primero transitorio de dicha ley, y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, reformada el dos de abril de dos mil trece, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que el presente asunto versa sobre la posible contradicción de tesis sustentadas por tres Tribunales Colegiados, dos de ellos de especialidad administrativa de diferente circuito, y otro con competencia mixta, al resolver un asunto también administrativo, lo cual es de la especialidad de esta Sala.

2. El contenido de dicha tesis es el siguiente: "De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (Tesis P./J. 72/2010. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010. Novena Época, página 7, registro digital: 164120)

3. Tesis que es del contenido siguiente: "De la jurisprudencia 2a./J. 45/2003 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2003, página 254, de rubro: ‘PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO CUANDO ACTÚAN COMO AUTORIDADES DEMANDADAS EN UN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, POR ACTOS RELACIONADOS CON SERVIDORES PÚBLICOS MIEMBROS DE CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA.’, se advierte que las personas morales oficiales pueden actuar con un doble carácter, es decir, como entes dotados de poder público y, esencialmente, como personas morales de derecho privado. Así, en el primer caso su acción proviene del ejercicio de las facultades de que se hallan investidas y, en el segundo, obran en condiciones similares que los particulares, esto es, contraen obligaciones y adquieren derechos de la misma naturaleza y en la misma forma que los individuos. En congruencia con lo anterior, el artículo 9o. de la Ley de Amparo prevé que las personas morales oficiales pueden ocurrir en demanda de garantías a través de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte sus intereses patrimoniales. En esa tesitura, si en un procedimiento administrativo seguido por la Secretaría de Ecología y Gestión Ambiental del Estado de San Luis Potosí, ésta le impone una multa a un Ayuntamiento de la citada entidad federativa por violar la Ley Ambiental local al ejercer su función de prestar los servicios de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, prevista en los artículos 115, fracción III, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 114, fracción III, inciso c), de la Constitución Estatal, y tal determinación es controvertida mediante el juicio contencioso administrativo, es inconcuso que la mencionada persona moral oficial carece de legitimación para impugnar en defensa de sus intereses patrimoniales mediante el amparo directo la sentencia que en él se dicte, porque el acto debatido en la instancia ordinaria tiene su origen en el ejercicio de las funciones propias del Ayuntamiento como autoridad."

4. Tesis que es del contenido siguiente: "El organismo denominado Servicios de Agua y D. de Monterrey, institución pública descentralizada, tiene legitimación para promover amparo directo contra la sentencia dictada por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que declara la validez de una multa impuesta por la Comisión Nacional del Agua por incumplir las condiciones específicas y particulares del permiso otorgado para descargar aguas residuales, de conformidad con el artículo 7o. de la Ley de Amparo. Esto es así, porque de los preceptos 27, párrafo quinto, y 73, fracciones XVII, XXIX, punto 2o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1, 3, fracciones I, II, IV, VI, VIII, XIII, XVII, XXII, XXXI, XXXII, XXXIV, XXXVIII y LXV, 4, 9, quinto párrafo, fracción XVII, 86 y 91 de la Ley de Aguas Nacionales, así como 143 de su reglamento, se advierte que las aguas residuales son las aguas de composición variada provenientes de las descargas de usos público, urbano, doméstico, industrial, comercial, de servicios, agrícola, pecuario, de las plantas de tratamiento y, en general, de cualquier uso, así como la mezcla de ellas; la ‘autoridad y administración en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes’ corresponde al Ejecutivo Federal, quien puede ejercerla directamente o a través de la Comisión Nacional del Agua, estableciendo las atribuciones que le corresponden a esta última, entre ellas, administrar y custodiar las aguas nacionales, y preservar y controlar la calidad de éstas, en el ámbito nacional; la infiltración de aguas residuales para recargar acuíferos, requiere permiso de la ‘autoridad del agua’ y debe ajustarse a las normas oficiales mexicanas relativas, y la comisión mencionada establecerá las condiciones que deberán cumplir las descargas de aguas residuales en el caso de su infiltración a un acuífero, así como que dicho organismo podrá otorgar el permiso para recargar acuíferos con aguas depuradas en los términos de esa ley y su reglamento. Entonces, si tratándose de esos permisos la Comisión Nacional del Agua tiene la facultad de emitir la regulación que constitucionalmente le corresponde y de imponer la multa establecida en el artículo 120, fracción III, de la Ley de Aguas Nacionales, por infracción a la disposición contenida en el artículo 119, fracción VII, del mismo ordenamiento, después de desarrollarse el procedimiento administrativo correspondiente en términos del artículo 72 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es evidente que lo hace con imperio y unilateralmente, y la mencionada institución permisionaria se ubica en similares términos a los de cualquier gobernado que se encuentre en la misma situación, con lo que se afectan, evidentemente, sus derechos patrimoniales, porque dicha multa deberá ser cubierta de su propio patrimonio."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2015 a las 14:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.